Woningbouw in Nederland

Woningbouw in Nederland
Aute ur(s ):
Meijaard, J. (auteur)
Werkzaam b ij de Stichting Economisch Onderzoek Bouwbedrijven (SEOB) van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Met dank aan Marcel Lever
voor commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4199, pagina 293, 16 april 1999 (datum)
Rubrie k :
Boekbespreking
Tre fw oord(e n):
w oningmarkt, vastgoed

De laatste jaren zijn de prijzen op de markt voor nieuwbouwwoningen dramatisch gestegen. Allerhande imperfecties liggen hieraan
ten grondslag, waarbij de bouw zich lijkt te bewegen tussen de Skylla en Charibdis van markt en overheid.
Onlangs bracht het CPB twee studies uit (De grondmarkt en Woningbouw) over de Nederlandse bouwnijverheid 1. De publicaties
geven een genuanceerd beeld van de huidige situatie in de Nederlandse bouw. In deze bespreking gaan we in op de resultaten uit de
studie Woningbouw. Aan de hand van een structureel kwalitatief onderzoek wordt door het CPB voorzichtige kritiek geleverd op het
gedetailleerde en complexe ingrijpen van de overheid op de nieuwbouwmarkt voor woningen.
Inhoud
De studie hanteert een tweetal kwalitatieve kaders van analyse. Het eerste kader concentreert zich op de wisselwerking tussen instituties
en economische ontwikkeling 2. Er worden vier coördinatiemechanismen voor economische transacties onderscheiden: ‘de markt’,
‘regulering’, ‘cooperative exchange’ en ‘normen en waarden’. Ten aanzien van de effectiviteit van transacties en coördinatie kunnen zich
vervolgens verschillende vormen van ‘falen’ voordoen: externe effecten, marktmacht, asymmetrische informatie en het zogenaamde ‘holdup’-probleem. Dat laatste wil zeggen: als een der partijen transactiespecifieke kosten maakt, kunnen de andere marktpartijen de partij met
deze verzonken kosten vastpinnen, hetgeen leidt tot marktfalen. Per vorm van marktfalen kan een afruil worden geformuleerd waarmee
beleidsmakers rekening moeten houden bij het vormgeven van instituties.
Het tweede kader concentreert zich op de marktwerking binnen de bedrijfskolom en neemt de andere coördinatiemechanismen als
gegeven 3. Het concurrerend gedrag van ondernemingen staat centraal, en met name de effecten op de allocatieve en dynamische
efficiëntie in de markt. Hierbij is analyse van de onderlinge verhoudingen cruciaal.
Uitkomsten
De hoofdconclusie van de studie is dat de allocatieve en dynamische efficiëntie op de woningnieuwbouwmarkt kunnen worden
verbeterd. De overheid heeft recentelijk wel geprobeerd haar beleid ten aanzien van deze markt te verbeteren, maar slechts met wisselend
succes. Vooral rondom de vinex-locaties is juist de marktmacht vergroot, waarbij enkele grote bedrijven de projectontwikkeling en
aanbesteding vrijwel beheersen.
De locaties die zijn aangewezen voor vinex zijn steeds dusdanig voorspelbaar geweest, dat bouwers en ontwikkelaars strategische
grondposities konden innemen. Het bezitten van de grond betekende voor deze bedrijven het recht om op de nieuwe locaties te bouwen.
De Nederlandse onteigeningswet bepaalt namelijk dat indien bezitters van grond in staat zijn het bestemmings(bouw)plan uit te voeren,
zij het recht hebben deze bouw ook uit te voeren. Het gevolg hiervan is een gebrek aan concurrentie voor de ‘strategische’ ontwikkelaars.
Hun positie wordt niet bepaald door superioriteit in het bouwen, maar door alertheid de grondposities in te nemen. Uit efficiëntieoogpunt is dit verre van optimaal.
De marktimperfecties worden verder versterkt door de gedetailleerde bemoeienis van gemeenten met de invulling van het
nieuwbouwaanbod. Woonwensen van consumenten zijn feitelijk ondergeschikt aan de ruimtelijke-ordeningsideeën van de
gemeentefunctionarissen, omdat gemeenten vastleggen wat de prijzen en typen woningen mogen worden. Een nogal krappe normering
van het Rijk is in deze eveneens van belang, omdat subsidies en andere geldstromen naar de gemeenten direct worden bepaald door die
normering. De economische drijfveren bij de gemeenten maximaliseren daarom waarschijnlijk zelden de maatschappelijke welvaart.
Ook binnen het bouwproces doet zich een aantal risico’s tot falen voor. Allereerst is informatie vaak asymmetrisch tussen de
verschillende partijen (projectontwikkelaar, hoofdaannemer en onderaannemers). Gemaakte investeringen zijn meestal projectspecifiek,
en al snel is de onderlinge afhankelijkheid tussen de bouwpartijen zodanig, dat er vrij simpel misbruik van (lokale) macht zou kunnen
worden gemaakt. Bouwers gaan daarom meestal duurzame relaties aan met dezelfde, betrouwbaar geachte partners.
Door dit alles is het bereiken van allocatieve en dynamische efficiëntie twijfelachtig. Met name de overheidsregulering bepaalt de keuzes

en uitkomsten van het opdrachtverleningsproces, en de uitvoering vindt plaats in gereguleerde samenwerkingsverbanden. Er blijft
hierdoor weinig ruimte voor marktwerking. Het CPB durft echter niet tot veroordeling van het overgedetailleerde overheidsingrijpen te
komen omdat de welvaartseffecten op de open ruimte wellicht groot zijn.
Het CPB oppert een viertal beleidsmogelijkheden tot verbetering: versoepeling van het ruimtelijk ordeningsbeleid, beperking van de
gedetailleerde gemeentelijke sturing, introductie van publieke veilingen voor bouwgronden, en beperking van de mogelijkheden tot
grondspeculatie door private partijen.
Evaluatie
De studie van het CPB verschaft een breed scala aan goede, frisse inzichten in de bouwnijverheid als sector. Zij vormt een goede
invulling van het hiaat in economische kennis dat op dit gebied bestond. Kritiek heb ik echter op drie punten.
Allereerst wordt slechts een nogal beperkt gedeelte van de omstandigheden in de bouw diepgaand behandeld. De studie waagt zich
nauwelijks aan de analyse
van de coördinatiemechanismen samenwerking en cultuur. Juist die mechanismen zijn voor de efficiëntie in de bouw van groot belang.
Steeds moet worden samengewerkt door groepen van onafhankelijke ondernemingen en bij deze samenwerking speelt de culturele ‘fit’
een doorslaggevende rol. Naast expliciete contracten bepalen namelijk normen en waarden de hoogte van transactiekosten en de
stabiliteit van onderlinge relaties. Alhoewel transactiekosten door het CPB wel worden genoemd in de bespreking van
aanbestedingsvormen, worden zij niet meegenomen als argument voor alternatieve coördinatiemechanismen. Voor een goed begrip van
de efficiëntie van de coördinatiemechanismen in de bouw is een analyse van de duurzaamheid van relaties echter juist noodzakelijk.
Ten tweede wordt er geen poging gewaagd de Nederlandse situatie naast die in andere landen te leggen. Gezien de geïdentificeerde
marktimperfecties lijkt een blik over de grens een zeer vruchtbare activiteit. Slechts in één zijsprong worden een paar specifieke
kenmerken van aanbesteding in andere landen genoemd, echter zonder vervolg. De andere aspecten van marktwerking en regulering
worden niet behandeld terwijl dat wel wenselijk was geweest voor een volledig beeld, zeker gegeven toenemende bedreigingen en
uitdagingen voor bouwers (uit en in het buitenland).
Het derde punt van kritiek betreft de conclusies. Het CPB blijft steken in algemene, diplomatieke uitspraken over de situatie in de bouw.
De gevolgtrekkingen zijn erg neutraal en het is te hopen dat deze uiteindelijk nog ‘bouwrijp’ worden gemaakt.
Suggesties
Hier wil ik een eerste aanzet geven tot verdergaande conclusies op basis van de besproken studie.
Vergroting van het aanbod van grond en een beter beleid ten aanzien van de partijen op de bouwmarkt zijn absolute vereisten voor een
meer efficiënte werking van de nieuwbouwmarkt. De gesuggereerde beleidsmogelijkheden kunnen hierbij worden ingevuld.
Ten aanzien van het grondaanbod moet mijns inziens landbouwgrond vlak buiten de Randstadworden opgeofferd ten gunste van
nieuwbouwwoningen op ruime groene percelen. Dit zou de huizenprijzen drastisch kunnen verlagen, terwijl externe effecten op open
ruimte gering zijn als de juiste gebieden worden gekozen. Het doorgeefeffect naar goedkopere woningen zorgt bovendien voor een
neerwaartse druk op alle huizenprijzen. Boeren die nu actief zijn op de betreffende grond kunnen uit de grondopbrengsten gul worden
gecompenseerd en wellicht kunnen hen zelfs alternatieve Europese locaties worden aangeboden.
Ten aanzien van het bouwbeleid moet de overheid het ideaalbeeld van concurrentie binnen bouwprojecten laten varen. Uit
efficiëntieoverwegingen is juist de duurzaamheid van de relaties binnen projecten cruciaal. Concurrentie tussen projecten is uiteraard wel
heel belangrijk, vooraleerst ter voorkoming van lokaal machtsmisbruik. Effectieve concurrentie èn samenwerking betekenen immers een
samenspel van vertrouwen en opportunisme 4. De mentale afstand tussen de samenwerkende partijen moet klein genoeg zijn, maar zij
moeten wel open blijven staan voor andere mogelijke partners. Het beheer van het samenwerkingsverband is cruciaal, en juist daarbij zou
de overheid kunnen faciliteren. Niet door regelgeving, maar door stimulering van open samenwerking en door arbitrage bij eventuele
conflicten. De economische drijfveer tot flexibiliteit en specialisatie voor het individuele bouwbedrijf zou groot genoeg moeten zijn om
gedetailleerd overheidsingrijpen overbodig te maken. Veiling van bouwgrond per opbod is hierbij uiteraard een cruciaal onderdeel

1 Centraal Planbureau, Woningbouw tussen markt en overheid, CPB/Sdu, Den Haag, 1999, 134 blz.
2 Gebaseerd op de ‘Duitslandstudie’ uit Challenging neighbours, CPB, Springer, Berlijn, 1997.
3 Beschreven in H.P.W.A. Creusen, An analytical framework of industrial organization for policy analysis, CPB Research
Memorandum, nr. 138, 1997.
4 B. Nooteboom, Inter-firm alliances, Routledge, Londen, 1999, geeft bijvoorbeeld een goed inzicht in hoe samenwerkingsverbanden
functioneren.

Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)