introductie
illustratie:
L oek Weijts
Weerbarstige marktordening
M
John
Groenewegen
Hoogleraar TU Delft
arktordening is zo oud als
marktwerking: markten worden
continue geordend door private en publieke partijen met
het doel de processen om te buigen in een
door hen gewenste richting. Ondernemingen
beïnvloeden door middel van integratie,
ontvlechting, allianties, en dergelijke, de
marktstructuur waarbinnen zij en hun concurrenten opereren. Ondernemingen richten
brancheorganisaties op met het doel de
marktwerking te beïnvloeden door middel
van bijvoorbeeld standaarden en kwaliteitscertificaten. Een stap verder: ondernemingen
proberen door middel van lobbyen de regels
van het concurrentiespel naar hun hand te
zetten. Ondernemingen zijn niet de enige
private partij, die probeert het marktproces
te ordenen met het doel een specifieke door
hen gewenste uitkomst te realiseren. Ook de
vraagzijde van de markt is actief: consumen-
ESB december
2006
tenorganisaties proberen markten transparanter te maken en daardoor het gedrag van
consumenten te beïnvloeden.
Markten worden niet alleen geordend door
private partijen; ook publieke partijen, zoals
de overheid op verschillende niveaus, trachten het gedrag van partijen zodanig in te
kaderen dat gewenste uitkomsten resulteren.
Dat kan regels betreffen die de concurrentie
op de markt waarborgen, regels die ge- of
verbieden, maar ook meer directe interventie, waarbij de structuur van de markt
wordt gewijzigd (bijvoorbeeld door het wettelijk verplicht splitsen van geïntegreerde
ondernemingen).
Het geheel van private en publieke ordening
kan de institutionele structuur van de markt
worden genoemd, of in de terminologie van
F.de Vries:
“Het economisch proces moge in zijn beloop
door innerlijke noodzakelijkheden worden
beheerst, vorm en inhoud ontleent het aan de
steeds wisselende verhoudingen en toestanden,
waarin wij leven. Deze institutionele grondslagen van de samenleving zijn het die tenslotte
het resultaat van ons economisch handelen
bepalenâ€. (geciteerd door Lambers, 1958).
Tegenwoordig heet dat institutions matter.
Institutionele grondslagen
Marktordening betreft de institutionele grondslagen waarbinnen het marktproces zich
afspeelt. Die grondslagen betreffen allereerst
de zogenaamde informele instituties van
waarden en normen, attitudes, kortom van
de cultuur. De cultuur in het Japanse marktsysteem verschilt duidelijk van bijvoorbeeld
de Amerikaanse, waardoor marktprocessen
zich in Japan geheel anders voltrekken. Een
groepscultuur leidt in tegenstelling tot een
individualistische cultuur tot het ontstaan van
netwerken, waarin vertrouwen een basis van
gedrag vormt. Een individualistische cultuur
leidt eerder tot het coördineren van economische transacties door middel van contracten
en in geval van conflict zullen publieke juridische instanties uitsluitsel moeten geven.
Vervolgens gaat het bij de institutionele grondslagen van de markteconomie om de formele
regels van het spel, zoals de eigendomsrechten, het ondernemingsrecht- en mededingingsrecht. Het is duidelijk dat de formele en
informele instituties in een nauwe relatie met
elkaar staan. In het vakgebied van de institutionele economie worden die (in) formele grondslagen de institutionele omgeving genoemd,
waarbinnen de private partijen de markten
ordenen door middel van organisaties en contracten. Transacties op de markt worden op
elkaar afgestemd door verschillende soorten
contracten, zoals klassieke contracten, relationele contracten en lange termijn contracten,
of in verschillende soorten organisaties, zoals
strategische allianties, diverse vormen van
uitbesteding, joint ventures en publiek-private
samenwerkingsverbanden.
Complexe processen
Omdat marktordening zich afspeelt op diverse
niveaus (van cultuur , via wetgeving tot contracten en organisatie) en er diverse parijen
van private en publieke aard met elk hun eigen doelstellingen bij zijn
betrokken, mag het geen verwondering wekken dat het ordenen van
markten veelal een complexe aangelegenheid is, waarin veel mis kan
gaan. Dat is niet bij elke markt in dezelfde mate het geval. Er zijn markten, die dicht in de buurt komen van het ideaaltypische model uit de
economische tekstboeken van volkomen mededinging. Dan domineren
de wetten van vraag en aanbod, worden de institutionele grondslagen
bepaald door onafhankelijke politieke instanties en leidt concurrentie
tot optimale uitkomsten in een transparante wereld, waarin macht
afwezig is. De technologie is stabiel en bepaalt de efficiënte schaal van
productie. Door het grote aantal marktpartijen zal niemand proberen de
markt te ordenen met het doel het eigen belang te dienen en als een
dergelijke poging toch wordt ondernomen zal de mededingingsautoriteit
onverbiddelijk optreden.
Naarmate de markten complexer worden in termen van (verandering
van) technologie, machtsconcentraties en het bestaan van publieke
belangen, zoals in het geval van merit goods, dan zullen complexe
processen van private en publieke ordening de marktwerking faciliteren, of verstoren. Het wordt complex omdat de economie, de politiek
en de technologie in interactie het verloop van het marktordeningproces bepalen. Vaak zo complex dat partijen met grote verbazing de
effecten van hun eigen ingrijpen aanschouwen. De werkelijkheid van
marktordening blijkt dan een zeer weerbarstige te zijn. Voorbeelden
kunnen worden gevonden in nagenoeg alle sectoren van de economie
waar nog niet zo lang geleden de overheid de dienst uitmaakte en
marktwerking is ingevoerd om de efficiëntie te verhogen. Wij hebben
het dan over de sectoren met een hoog gehalte van ‘publiek belang’.
Algemeen gedeeld is tegenwoordig de opvatting dat eerst alles in het
werk wordt gesteld dat private partijen op de markt door middel van
onderhandelingen over contracten proberen voor de klassieke situaties van marktfalen (collectieve goederen , natuurlijke monopolies
en externe effecten) een oplossing vinden. In een analyse van het
publiek belang vanuit economisch perspectief wordt eerst nagegaan
of en waarom de marktpartijen zelf geen oplossing vinden. Pas wanneer dat niet lukt zou de overheid ten tonele moeten verschijnen.
Dat is bijvoorbeeld het geval in situaties van zogenaamde complexe
externe effecten waarin internalisering door de marktpartijen via
contracten dermate hoge transactiekosten met zich mee brengt dat zij
het achterwege laten (Teulings et al., 2003). Vanuit het perspectief
van de bestuurskunde en politicologie wordt er op gewezen dat het
identificeren van het Publieke Belang en de wijze van borging van dat
belang in de weerbarstige werkelijkheid geen objectieve, eenduidige
exercitie is vanuit de economische discipline, maar altijd een omstreden zaak. In de politieke arena wordt er op gewezen dat het ‘publiek
belang’ een relatief begrip is, waarbij altijd sprake is van trade offs
(De Bruin et al., 2004). Bijvoorbeeld de kwaliteit van onderwijs of
gezondheidszorg tegenover de inzet van goedkoper personeel, of de
leveringszekerheid van elektriciteit ten opzichte van het aanhouden
van reserve productiecapaciteit. Het is uiteindelijk een politieke keuze
hoe de trade off uitvalt. In nagenoeg al de sectoren waar de overheid
ESB december
2006
vanwege marktfalen een dominante rol speelde is de weg van meer
marktwerking ingeslagen met als gevolg dat onmiddellijk de vraag
naar de marktordening werd en wordt gesteld. Kunnen wij het alleen
af met mededingingsbeleid (de telecom lijkt in dat stadium belandt),
of is een sectorspecifieke regulator nodig (water), of misschien moet
zelfs wel een deel van de productieketen in publieke handen blijven
(elektriciteitsnetten)?
De recente geschiedenis toont de weerbarstigheid van de marktordening. Enkele recente voorbeelden ter illustratie.
Elektriciteitssector
Vanaf 1998 wordt gewerkt aan het invoeren van marktwerking in de
elektriciteitssector uitmondend in 2006 in de Elektriciteitswet, die door
de Tweede kamer is aangenomen en waarin de afsplitsing van de netten
van de productie en de levering werd geregeld. Belangrijk argument
waren de hoge reguleringskosten als moet worden toegezien op het
toelaten van concurrenten op de netten, die eigendom zijn van verticaal
geïntegreerde ondernemingen. De verleiding en de mogelijkheid om het
toetredende concurrenten moeilijk te maken en de eigen leverancier
van elektriciteit te bevoordelen, werd wel erg groot. Afsplitsing van de
netten in handen van een onafhankelijke netwerkbeheerder zou veel
reguleringskosten besparen. Bovendien speelde in de politieke discussie ook de vrees dat leveringszekerheid en een gematigd prijsniveau in
gevaar zouden komen als buitenlandse ondernemingen door middel van
fusies en overnamen eigenaar van de Nederlandse netten zouden worden. Of men het er nu mee eens was of niet, de door de Tweede Kamer
aangenomen wet was in ieder geval helder. Na de enorme lobby van de
elektriciteitsbedrijven is in de Eerste Kamer de wet weliswaar aangenomen, maar vergezeld van een motie die tenminste een aantal vragen
oproept. Duidelijk is nu in ieder geval wel dat de hoogspanningsnetten
naar Tennet gaan, maar met betrekking tot de distributienetten kunnen
geïntegreerde ondernemingen blijven bestaan. Verder worden de ondernemingen verplicht hun netten in aparte ondernemingen onder te brengen, waarmee overigens wel een holdingstructuur mag worden gemaakt.
Splitsing is vereist als EU daartoe zou dwingen of als het onafhankelijk
netwerkbeheer in gevaar komt als de Nederlandse elektriciteitsbedrijven in buitenlandse handen vallen, of de bedrijven zelf op buitenlands
avontuur gaan. Het politieke compromis plaatst de ondernemingen
voor een moeilijke keus: of een geïntegreerde speler blijven op de
beperkte Nederlandse markt, of de netten verkopen en de Europese
markt opgaan waar grote geïntegreerde wolven wachten. Blij kunnen ze
onmogelijk zijn. Verder rust een enorme zware controlerende taak op
de schouders van de DTe, die het gedrag van de geïntegreerde bedrijven moet controleren. Ook wordt een actieve rol van de provinciale en
gemeentelijke aandeelhouders verwacht waarvoor zelfs een kennisacademie ter ondersteuning wordt opgezet. Wat trouwens te doen als een
buitenlandse onderneming Nuon of Essent overneemt, maar vervolgens
de netten conform de eisen in een aparte onderneming onderbrengt?
Mag een Nederlandse geïntegreerde onderneming dat wel en een buitenlandse niet? Trouwens wat zijn precies ‘buitenlandse activiteiten‘ van
ESB december
2006
Nederlandse ondernemingen? Wat zijn precies
“allianties en grensoverschrijdende activiteiten
“? Het lijkt erop dat er zoveel onduidelijkheid
is geschapen door het politieke compromis de
minister van Economische zaken eigenlijk alle
kanten uit kan en autonoom per geval kan beslissen of de Nederlandse netten gevaar lopen
of niet. In dat soort situaties van onzekerheid
kunnen marktpartijen moeilijk opereren en
liggen tal van juridische gevechten tussen de
advocaten van de energiebedrijven, de DTe
en de regering in het verschiet. Weerbarstige
materie dus.
Zorgmarkt
Uit het CPB-rapport ‘Keuzes in Kaart 20082011’ blijkt welke politieke partijen de zorgmarkt het meest vergaand willen liberaliseren
en bereid zijn risico’s van kwaliteitsverlies
en faillissementen te nemen. Voorstanders
rekenen zich rijk aan efficiëntieverbeteringen
zonder rekening te houden met de enorme
bureaucratisering, die toezicht met zich
meebrengt Het is een misvatting te veronderstellen dat meer markt automatisch betekent
minder regels; het tegenovergestelde lijkt een
realistischer uitgangspunt als marktwerking
wordt geïntroduceerd in complexe systemen
met zwaarwegende publieke belangen. Ook
blijkt de invoering van de Zorgwet een golf
van fusies en overnamen teweeg te brengen,
zowel aan de vraagzijde (verzekeraars) als
aan de aanbodzijde (ziekenhuizen en verpleegtehuizen). De ZAio (Zorgautoriteit in
oprichting) wordt door die ontwikkelingen op
achterstand gezet. Veel ziekenhuizen onderzoeken momenteel de mogelijkheden van een
alliantie om onder één merknaam te kunnen gaan opereren. Het ligt in de lijn van de
verwachtingen dat daarna fusies volgen. Ook
is sprake van vergaande samenwerking tussen
‘cure’ en ‘care’, waardoor nieuwe conglomeraten ontstaan met thuiszorg, verpleging en ziekenhuis onder één dak. Deze ontwikkelingen
worden veelal aangekondigd als stappen in
de richting van efficiëntere structuren, maar
zijn vaak ingegeven door denkbeelden over
het vergroten van marktsegmenten en het
bedrijven van machtspolitiek. Weerbarstige
materie.
Woningbouwcorporaties
en waterschappen
Woningbouwcorporaties zijn producten van
de typisch Nederlandse institutionele structuur. Zij liggen onder vuur omdat zij zich aan
marktprikkels kunnen onttrekken en geen enkele druk voelen efficiënt te opereren. Politici
wijzen op het enorme vermogen waar de
corporaties over beschikken en de eveneens
enorme investeringen, die nodig zijn in zo’n
140 achterstandswijken in Nederland. Daar
moet een verband gelegd kunnen worden. Het
wordt hoog tijd dat de corporaties investeringen doen in wijken en huisvesting waarmee
het publiek belang is gediend. De grote vraag
is dan wel hoe de verschillende taken van de
corporaties gescheiden moeten worden, of
nog een stap verder: moet niet het kapitaal
van de corporaties worden overgedragen aan
het ministerie? De historisch gegroeide positie van de corporaties en de inbedding in de
specifiek Nederlandse institutionele omgeving
maakt het tot een weerbarstig vraagstuk van
marktordening.
Dat geldt ook voor de waterschappen. Exemplarisch voor het Nederlandse
Poldermodel verrichten de waterschappen
sinds de Middeleeuwen een essentiële taak.
Maar doen zij het wel efficiënt? Wat is de
prikkel voor de Dijkgraaf en de Heemraden
om kosten te besparen? Het zijn democratisch
gekozen besturen, maar de opkomst bij de
verkiezingen is beneden alle peil, terwijl zij wel
autonoom belasting mogen heffen. De waterschappen zelf wijzen er op dat juist de essentiële taak van het waterbeheer en de investeringen in dijken de autonomie rechtvaardigt.
Immers, dan vindt geen algemene politieke
afweging plaats tussen bijvoorbeeld meer
asfalt en dijkverhoging, waardoor de dijken het
wel eens zouden kunnen afleggen. Laat die
taak in handen van een autonoom orgaan en
breng het nooit onder bij bijvoorbeeld de provincies, is de boodschap die de waterschappen uitzenden. Trouwens ook waterschappen
hebben de druk om tot grotere efficiëntie te
komen begrepen. Door fusies is het aantal
schappen in zestig jaar van vijfentwintighonderd naar zevenentwintig gedaald en zijn zij
een stuk slagvaardiger geworden. Besparingen
zijn doorgevoerd door een aantal taken gezamenlijk te ondernemen en
nauwgezet te coördineren ( belastingheffing, het opzetten van gezamenlijke laboratoria, trainingen van controleurs). Kunnen provincies dat
efficiënter? Een weerbarstig vraagstuk.
Financiële markten
De financiële markten zijn geglobaliseerd. Flitskapitaal heeft gezorgd
voor een nieuwe kapitaalmobiliteit. Tegelijkertijd is de positie van aandeelhouders versterkt, zijn overal markten ontstaan waar ondernemingen worden gekocht, opgesplitst, samengevoegd en verkocht (markets
for corporate control) en wordt toezicht verscherpt vanuit een specifieke
Financiële Autoriteit en door De Nederlandsche Bank. Met de komst
van een bepaald soort Angelsaksische aandeelhouders is de vraag
actueel geworden of niet meer stringente marktordening noodzakelijk
is. Kunnen wij zinvol aandeelhouders onderscheiden, die van plan zijn
zich voor langere tijd aan de onderneming te committeren? Hoe kunnen
de belangen van de andere stakeholders in de onderneming worden
beschermd zonder tegelijkertijd die van de aandeelhouder te zeer aan
te tasten? Weerbarstige materie.
Beleid
Het invoeren van marktwerking in complexe sectoren met een hoog
gehalte van publiek belang vraagt om een wel doordacht ontwerp
van de markt. Zo’n ontwerp dient per sector te verschillen omdat de
economische (aard en mate van de concurrentie, schaalvoordelen,
voordelen van integratie), de technologische (natuurlijk monopolie,
omvang van verzonken kosten, centrale sturing van de technologie) en
het Publiek Belang per sector grote verschillen vertonen. De soort en
mate van marktwerking en de daarmee samenhangende marktordening hangt af van de karakteristieken van de sector.
De eerste vraag die gesteld moet worden betreft de aard van de concurrentie die na de liberalisering redelijkerwijs mag worden verwacht.
Is er sprake van concurrentie tussen verschillende netten zoals in de
telecommunicatie nu het geval is? Of is sprake van een natuurlijke
monopolie? In delen van de zorgmarkt, bijvoorbeeld in de standaard
knie- en staaroperaties, is sprake van concurrentie zowel tussen ziekenhuizen onderling als tussen ZBC’s (Zelfstandige Behandelcentra’s).
Echter, in andere delen van de zorgmarkt is van concurrentie geen,
of nauwelijks sprake (bijvoorbeeld in geval van zeer specialistische
ingrepen en spoedeisende hulp). Overigens wat is de relevante markt?
Naarmate patiënten meer van buitenlandse ziekenzorg gebruik willen
maken en de verzekeraars daartoe de mogelijkheden bieden, verandert ook de aard van de concurrentie.
Als sprake is van een natuurlijk monopolie kan er dan tegen lage
kosten gemakkelijk door nieuwe concurrenten worden toegetreden,
of heeft de monopolist allerlei mogelijkheden en prikkels om concurrentie buiten de deur te houden? Expliciete toegangsregulering is dan
een centraal aandachtpunt voor beleid. Als toetreding niet mogelijk is
kan dan concurrentie om de markt worden geïntroduceerd door middel van een veiling van concessierechten?
ESB december
2006
Concurrentie betreft ook de vraagzijde: is voor consumenten de markt
transparant? Zijn prijzen voldoende flexibel? Zijn er geen kunstmatige
barrières, die verhinderen dat consumenten naar een andere aanbieder overstappen? Het is duidelijk dat tal van markten zo ondoorzichtig
zijn dat de consument ‘blijft zitten waar hij zit’ en van concurrentie
om de gunst van de consument geen sprake is. Een cruciaal aandachtpunt voor het beleid nu en in de nabije toekomst is het transparanter maken van de markt. In elk ontwerp van de markt dient allereerst de aard en mate van concurrentie nauwkeurig in kaart te worden
gebracht,waarbij de transparantie voor de consument de kern vormt
naast het concept van marktdominantie aan de aanbodzijde.
Als markten ontworpen zijn dienen de ontwikkelingen nauwlettend
te worden gevolgd en krachtig te worden ingegrepen als dat nodig is.
Mededingings- en reguleringsautoriteiten moeten expertisecentra zijn
met vergaande bevoegdheden. Beleidsmakers dienen zich goed te
realiseren dat het installeren van dergelijke autoriteiten regelgeving
en bureaucratie impliceert. Marktwerking betekent dan niet minder
regels, maar andere regels, die de markt ordenen. Ook dienen beleidsmakers zich te realiseren dat de kosten van regulering en ingrijpen zo
hoog kunnen oplopen dat marktwerking per saldo inefficiënt kan zijn.
Dat geldt vooral als de complexiteit toeneemt. Hoe sterker de technologische , economische en politieke dimensies zijn verweven, hoe
complexer de marktordening en hoe hoger de kosten.
De politieke beleidsmakers zouden met betrekking tot het invoeren
van marktwerking niet alleen het ideologische denken moeten laten
varen (de markt als afgod of als schrikbeeld), maar ook van het naïeve
standpunt moeten afstappen dat markten het vermogen hebben
complexe interdependenties tussen economie en technologie in een
soepel proces van zelfregulering op te lossen. Het is belangrijk te denken in systemen, de complexiteit van de interactie tussen delen van
de systemen te leren doorzien en zich bewust te zijn van de motieven
van de verschillende actoren om de coördinatie binnen en tussen de
systemen te faciliteren dan wel te blokkeren.
In complexe sectoren moet het beleid niet alleen een markt ontwerpen, maar moet ook veel aandacht worden besteed aan het ontwerp
van het proces dat zich na liberalisering zal voltrekken. In complexe
situaties is het raadzaam niet in de eerste plaats te denken in termen
van doeleinden en instrumenten, hoe kom ik van hier naar het een
specifiek einddoel, maar in termen van procesmanagement. In complexe situaties zullen zich naast allerlei gewenste ontwikkelingen ook
onverwachte en ongewenste ontwikkelingen voor doen. Welke monitoringssystemen zijn ingesteld om de ontwikkelingen vanuit verschillende perspectieven te evalueren? Welke maatregelen zijn getroffen
om tijdige aanpassingen mogelijk te maken? Slaan wij niet een specifiek (technologisch ) pad in en is er na mislukken nog een weg terug?
Is het niet verstandig verschillende technologische en institutionele
opties gelijktijdig te ontwikkelen? Kunnen wij experimenteren en les-
ESB december
2006
sen leren? Waar zit de informatie en expertise en zijn die actoren ook intensief bij het
proces betrokken?
Marktordening is een weerbarstige materie,
waarbij beleidsmakers zich altijd geplaatst
zullen zien voor het dilemma dat de markt
behoefte heeft aan stabiliteit, aan heldere
regels zodat geen extra onzekerheden ontstaan die investeringen kunnen frustreren.
Tegelijkertijd wordt van beleidsmakers verwacht dat zij de regels aan nieuwe inzichten
aanpassen: het is ook een leerproces. Het
vinden van een balans tussen stabiliteit en
flexibiliteit is ook in de marktordening een
vraagstuk waar beleidsmakers zich voortdurend bewust van moeten zijn. Intensieve
interactie met het ‘veld’ is een vereiste niet
alleen om over relevante informatie te beschikken, maar ook voor het ‘managen van de
verwachtingen’ van alle partijen.
In dit dossier komt de weerbarstigheid in een
groot aantal sectoren aan de orde. Sommige
sectoren, zoals de telecommunicatie, hebben al een rijke historie achter zich, andere
staan aan het begin van marktwerking en
–ordening, zoals de gezondheidszorg en het
onderwijs. Duidelijk wordt dat elke sector een
eigen specifieke aanpak vraagt, maar er zijn
ook overeenkomsten, zoals het belang van
transparantie, het inperken van marktmacht
en het doorgronden van de interactie tussen
economie, technologie en politiek.
Literatuur
Bruin, H. de, en E. ten Heuvelhof, M. van Twist, J.
Theeuwes (2004) Essays Over de Calculus van het Publieke
Belang. Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken,
Den Haag.
Lambers, H.W. (1958) Over de Institutionele Markt. De
Economist, Amsterdam.
Teulings, C.N. en A.L. Bovenberg, H.P. van Dalen (2003)
De Calculus van het Publieke Belang. Kenniscentrum voor
Ordeningsvraagstukken, Den Haag.