“Framing is ook een kunst. Het is een gemiste kans dat de inspectie wel heeft gekeken of er op papier beheersmaatregelen zijn genomen om ‘het weglekken van publiek geld’ te voorkomen, maar niet of die maatregelen in de praktijk ook echt het gewenste effect hebben.”
Column ESB
523Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
S
oms verschijnt er een onderzoek
waarbij je denkt: beter laat dan
nooit. Vorige week publiceerde
de Onderwijsinspectie zo’n rapport. Het
gaat over private activiteiten van door de
overheid bekostigde instellingen. Deze
instellingen krijgen geld om initieel on –
derwijs te geven, oftewel onderwijs aan
jongeren om een startkwalificatie voor de
arbeidsmarkt te halen. Het is een infor –
matief rapport, omdat het voor het eerst
in detail het belang van private activitei-
ten voor deze sector schetst.
Vooral instellingen in het middelbaar
en hoger onderwijs gebruiken rijksmid –
delen voor marktactiviteiten, terwijl ze
bedoeld zijn voor hun wettelijke taak.
Naar nu blijkt, waren universiteiten in
2013 voor circa achttien procent van hun
baten afhankelijk van private activiteiten,
en het hbo en mbo voor respectievelijk
acht en zes procent. Omdat een flink deel daarvan bestaat uit
onderwijs, concurreren ze met private aanbieders op die markt
voor post-initieel onderwijs, oftewel onderwijs aan werkenden
en werkzoekenden. Dit is een omvangrijke markt met vele aan –
bieders (Rosenboom en Tieben, 2015).
Om de private activiteiten van publiek bekostigde instellingen
in goede banen te leiden, stelde het Ministerie van OCW al in
2003 regels op. In de notities Helderheid in de bekostiging van
het hoger onderwijs en Helderheid in de bekostiging van het be-
roepsonderwijs en de volwasseneneducatie trachtte OCW crite –
ria te formuleren op basis waarvan de bekostigde instellingen
kunnen bepalen wanneer kruissubsidiëring van het initiële naar
post-initiële marktsegment is toegestaan. Deze notities brachten
echter niet de helderheid die de titels beloofden. Het rapport
van de Inspectie beaamt dit: “Hoewel [bekostigde instellingen]
zich daardoor niet beperkt voelen in hun handelingsvrijheid, ge –
ven ze tegelijkertijd wel aan dat de regels niet erg duidelijk zijn.”
Het is uiteraard andersom: juist omdat de regels niet duidelijk
zijn, voelen de instellingen zich er niet door beperkt. Framing is
ook een kunst. Het is een gemiste kans dat de inspectie wel heeft
gekeken of er op papier beheersmaatregelen zijn genomen om
“het weglekken van publiek geld” te voorkomen, maar niet of die
maatregelen in de praktijk ook echt het gewenste effect hebben.
Het rapport vertelt dus wat al langer vermoed werd, maar waar
maar niks aan gebeurt omdat de gevestigde belangen te groot
zijn. Het ontbreekt aan de politieke wil om dit probleem funda –
menteel op te lossen. Dat komt omdat het Ministerie van OCW
en ook de Onderwijsinspectie beleid maken en beoordelen van –
uit het belang van de bekostigde instellingen, en niet vanuit het
perspectief van een effectieve werking van de onderwijsmarkt.
Dat wil zeggen: een markt die voor onderwijsdeelnemers de beste kwaliteit, dienstverlening , prijs
en een divers aanbod moet genereren.
Concurrentie is daartoe op de markt
voor post-initieel onderwijs een geschikt
middel, omdat die markt aan de aanbod
–
zijde niet faalt. Eerder werd dat al in ESB
gesignaleerd (Baarsma, 2010).
Het veronachtzamen van het belang van
concurrentie wordt eens te meer beves-
tigd in het rapport van de Onderwijsin –
spectie. Daarin beoordeelt zij de risico’s
van private activiteiten louter door naar
de risico’s voor de bekostigde instel –
lingen zelf te kijken. De inspectie heeft
geen oog voor de effecten van deze acti-
viteiten voor de concurrentieverhoudin –
gen. Een citaat dat dit duidelijk maakt:
“Instellingen accepteren soms bewust
dat de opbrengst niet de (integrale) kost –
prijs dekt en accepteren dus dat er geld
bij moet uit de ‘eigen’ (publieke) midde –
len. Dit gebeurt als de activiteit voor het bekostigde onderwijs
en onderzoek een meerwaarde heeft die dat in hun ogen recht –
vaardigt.” Wat die meerwaarde is, is overigens niet te controleren
want publieke instellingen blijken “nog onvoldoende over de
meerwaarde van hun marktactiviteiten te rapporteren”.
Er is daarom maar één oplossing. De private activiteiten van be –
kostigde instellingen moeten beoordeeld kunnen worden door
een onafhankelijke toezichthouder. Een toezichthouder die bo –
vendien wel de effectieve werking van de markt als uitgangspunt
neemt. Dat is de Autoriteit Consument en Markt. Zij houdt op
grond van de Mededingingswet ook nu al toezicht op onder –
wijsinstellingen. Het enige wat hoeft te gebeuren, is het ophef-
fen van de uitzondering van onderwijsinstellingen op een on –
derdeel van die wet, namelijk de markt- en overheidsregels. Die
regels stellen eisen aan de gescheiden boekhouding en integrale
kostprijsberekening voor overheden die als ondernemer actief
zijn op de markt. Destijds zijn bekostigde onderwijsinstellingen
expliciet van deze transparantieregels uitgesloten. Het was beter
geweest als de wetgever alleen de bekostigde onderwijsactivitei-
ten had uitgesloten in plaats van de bekostigde instellingen als
geheel. Laat dit rapport van de inspectie eraan bijdragen dat dit
alsnog gebeurt: beter laat dan nooit.
LITERATUUR
Baarsma, B. (2010), Concurrentieproblemen onderwijsmarkt ten koste van
de
kenniseconomie. ESB, 95(4596), 669.
Inspectie van het Onderwijs (2015) Private activiteiten van bekostigde onderwijs-
instellingen. Den Haag: Inspectie van het Onderwijs.
Rosenboom, N. en B. Tieben (2015) Marktmonitor private opleiders van beroeps-
opleidingen en trainingen. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Onderwijs, markt en overheid
BARBARA BAARSMA
Directeur van SEO Economisch Onderzoek en hoogleraar aan
de Universiteit van Amsterdam