Succesvol milieubeleid vereist
gedragsverandering
Onlangs heeft de SER zijn advies over het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP)
vastgesteld. Kem van het advies is dat het NMP te weinig aandacht besteedt aan de
noodzaak tot gedragsverandering. Te veel ligt de nadruk op de financiering van
milieumaatregelen. De noodzakelijke gedragsverandering moet worden bereikt door een
consequente toepassing van het principe ‘de vervuiler betaalt’. Belangrijke
gedragsbeinvloedende instrumenten zijn ge- en verboden, regulerende heffingen en
retoursystemen.
DRS. M. BOS – DRS. H. VAN DER MEER – DRS. H. MERKUS*
Kosten van duurzame ontwikkeling
De drie maatregelenscenario’s die het CPB voor het
NMP heeft doorgerekend, laten zien dat een intensivering
van het milieubeleid slechts tot een beperkte negatieve
afwijking van het centrale pad leidt of zelfs de groei licht
kan bevorderen (scenario-Ill waarin het buitenland een
overeenkomstig beleid voert)1. Het CPB heeft ook een
aantal onzekerheidsvarianten doorgerekend. De afwijkende veronderstellingen betreffen loonstarheid, budgetneutrale financiering (door verhoging van de milieuheffingen),
verdringing van ‘produktieve’ investeringen door ‘milieu’-investeringen en ge’induceerde kapitaalbesparende technologische vooruitgang. In deze varianten (zonder overeenkomstig beleid in het buitenland) neemt de negatieve
afwijking van het groeipad toe. Maar in het algemeen zijn
de macro-economische gevolgen van de onderzochte onzekerheden niet groot. Vaak vallen ze binnen de foutenmarge van het centrale pad. Bij de scenarioberekeningen
blijft ook een aantal positieve onzekerheden buiten beschouwing. Hogere milieukosten kunnen bedrijven er toe
brengen om naar nieuwe wegen te zoeken; dit kan leiden
tot het ontstaan van een ‘milieu-Industrie’, een mogelijk
vergrote export van milieutechnologie en/of een verbeterde
concurrentiepositie door het aanbieden van ‘schone’ produkten. Ook de positieve effecten van de verbetering van
het milieu zelf en de effecten op de volksgezondheid komen in de scenario’s niet tot uitdrukking. De scenario’s
laten zien dat een vergaand milieubeleid geen belemmering hoeft te vormen voor een aanzienlijke groei van belangrijke macro-economische variabelen zoals produktie
en consumptie. Tegelijkertijd laten de scenario’s echterook
zien dat de milieukosten en de effecten van het beleid op
het produktievolume en de werkgelegenheid verschillen
tussen de sectoren. Op meso-niveau zijn zowel de afwijkingen van het centrale groeipad als de onzekerheidsmarges belangrijk grater dan op macro-niveau. Achter de macro-uitkomsten kunnen aanmerkelijke sectorale herschikkingen schuilgaan.
1160
Bij de afweging van economische en milieubelangen
moet er rekening mee gehouden worden dat schaarste in
de natuur vaak een ander karakter heeft dan in de economie. Als de mens niet of nauwelijks in staat is het reproduktieproces van natuur en milieu in positieve zin te beinvloeden hebben de minimumwaarden voor regeneratie een
‘hard’ karakter en gaat relatieve schaarste, die de economische analyse kenmerkt, over in absolute schaarste.
Overbelasting van milieufuncties is in dat geval niet meer
goed te maken. Deze andere rol van schaarste in de natuur
maakt dat de keuzes die in het milieubeleid worden gemaakt niet vrijblijvend zijn. Uitgangspunt van beleid dient
daarom het streven naar een ‘duurzame’ ontwikkeling te
zijn. Dit vereist een structured aanpassing van produktie
en consumptie. Geconstateerd wordt dat het NMP zelf
aangeeft dat bepaalde tussendoelstellingen en aangekondigde beleidsacties nog onvoldoende zijn om een duurzame ontwikkeling te realiseren. De in het NMP gegeven
invulling van het milieubeleid is in de ogen van de raad dan
ook slechts een eerste stap in de richting van duurzame
ontwikkeling2. De doorberekening van de verschillende
milieuscenario’s door het CPB geeft geen aanleiding te
veronderstellen dat een structured aanpak macro-economisch niet inpasbaar zou zijn. Bovendien zijn aan het niet
voeren van een milieubeleid ook kosten verbonden. Deze
milieukosten van een niet schone economische groei kunnen het centrale pad onbegaanbaar maken.
* De auteurs zijn werkzaam op het secretariaat van de SER. Zij
vormden het secretariaat van de commissie NMP (o.l.v. prof.
Wolfson) die het advies heeft voorbereid. Dit artikel is op persoon-
lijke titel geschreven.
1. Voor een nadere bespreking van de scenario’s zie M.A. van der
Kamp en J. Jantzen, Kiezen en winnen, ESB, 2 augustus 1989,
biz. 745-748.
2. SER, Advies Nationaal Milieubeleidsplan, nr. 17, Den Haag,
1989.
Strategic van net NMP
Met NMP bevat een groot aantal strategieen. Een duidelijke schets van een hoofdstrategie ontbreekt echter. Een
goed aangrijpingspunt daarvoor vormen de drie centrale
‘onzekerheden’ die het NMP identificeert:
– het gedrag van burgers en bedrijven;
– de opstelling van het buitenland;
– de ontwikkeling van de technologie.
Uitgaande van deze onzekerheden dienen in elk geval
de volgende elementen van de hoofdstrategie deel uit te
maken:
– versterking van het EG-milieubeleid;
– bevordering van technologische ontwikkeling door toepassing van voortschrijdende normstelling;
– gedragsverandering bij burgers en bedrijfsleven via financiele prikkels in samenhang met een verscherping
van het principe ‘de vervuiler betaalt’.
Een aanzienlijke versterking van het Europese milieubeleid is van groot belang voor een effectieve aanpak van
grensoverschrijdende milieuproblemen, voor het beperken
van de mogelijk nadelige gevolgen van een stringent milieubeleid voor de Internationale concurrentiepositie, om te
vermijden dat nationale milieumaatregelen belemmeringen zouden kunnen opwerpen voor de voltooiing van de
interne markt en voor een optimale inzet van R&D-middelen. Naast het via artikel 130 R-T van de Europese Akte te
realiseren Europese milieubeleid is het van groot belang
dat bij besluitvorming over harmonisatiemaatregelen die
gericht zijn op de totstandkoming van de interne markt, het
milieu-aspect een voldoende zwaar gewicht krijgt3. Het in
de Europese Akte (art. 100A lid 3) neergelegde uitgangspunt van een hoog beschermingsniveau voor het milieu
dient ook daadwerkelijk in de desbetreffende harmonisatiemaatregelen (zoals de uniforms tariefhoogte voor de
accijnzen op minerale olien) te worden geconcretiseerd.
De baten van de voltooiing van de interne markt mogen
niet op het spel worden gezet door een tekortschietend
milieubeleid. De Nederlandse regering dient zich daarom
door een actieve ‘milieudiplomatie’ maximaal in te spannen
voor een versterking van het EG-milieubeleid. Zo kan door
in kleiner verband verdergaand milieubeleid te voeren een
signaal aan andere landen worden gegeven en kan navolging worden uitgelokt, met als uiteindelijk resultaat het
bewerkstelligen van een doorbraak in het EG-milieubeleid.
Het NMP stelt dat een voortschrijdende normstelling kan
bijdragen tot vergaande emissiereductie, integraal ketenbeheer, energie-extensivering en kwaliteitsbevordering.
Het ontbreken van een nadere toelichting op deze vermeende relatie is opvallend, aangezien innovatie als een
scharnierpunt in het milieubeleid kan worden opgevat.
Toepassing van voortschrijdende normstelling houdt ook in
aandacht voor het probleem van de versnelde afschrijving.
Een bijzonder ‘uitdagende’ normstelling kan in de praktijk
leiden tot een naar nul tenderende restwaarde van bedrijfsmiddelen en een aanzienlijke verkorting van de feitelijke
afschrijvingstermijn. Dergelijke afschrijvingsproblemen
kunnen deels worden ondervangen door een juiste fasering van de invoering van nieuwe, strengere normen. De
ijkpunten moeten zodanig worden bepaald dat ze zo goed’
mogelijk rekening houden met verschillen in gebruikelijke
afschrijvingstermijnen. Voorts kan worden bezien of de
voortschrijdende normstelling kan worden ‘vertaald’ in een
(periodiek te verhogen) regulerende heffing. Macro kan
dan globaal dezelfde reductie in vervuiling worden bewerkstelligd, maar aan de afzonderlijke ondernemingen wordt
dan meer ruimte gegeven om zelf te beslissen over de
timing van de afstoot en investeringen. Als een dergelijke
ESB 22-11-1989
fasering of vertaling in heffingen noch de in de diverse
milieuwetten voorziene regelingen voorschadevergoeding
voldoende soelaas bieden, moet een versnelde fiscale
afschrijving dan wel een projectgebonden subsidie worden
overwogen. Behalve via de vraagzijde kan technologische
ontwikkeling ook via de aanbodzijde in een milieuvriendelijke richting worden bevorderd (versterking van de technisch-wetenschappelijke infrastructuur, pooling van onderzoeksinspanningen en het bevorderen van kennisdiffusie).
De vervuiler betaalt_______________
Om internalisatie van externe effected op te leggen moet
met name gebruik worden gemaakt van administratieve
voorschriften, regulerende heffingen en retoursystemen.
Gewaakt moet worden voor een verstrengeling van bestemmingsheffingen en regulerende heffingen. Bestemmingsheffingen zijn gericht op het financieren van bepaalde bestrijdingskosten of beleidskosten van de overheid.
Regulerende heffingen hebben een volstrekt ander oogmerk dan bestemmingsheffingen (en dan budgettaire belastingen in het algemeen), namelijk het oproepen van
substitutieprocessen door gedragsaanpassing. De opbrengst van de regulerende heffing daalt op termijn sterk
omdat via gewenste substitutie-effecten milieubelastend
gedrag wordt teruggedrongen. De last is dan ook geen
financieringslast, maar is gelegen in de door de samenleving gewenste gedragsaanpassing.
Het NMP maakt van het economische instrumentarium
een onevenwichtig gebruikt. Dat blijkt vooral uit het op
onderdelen onjuist en oneigenlijk gebruik van bestemmingsheffingen. Aldus wekt het NMP in de praktische
uitwerking ten onrechte de indruk dat het milieuvraagstuk
vooral een financieringsprobleem zou zijn. De aanpak van
de milieuproblematiek moet primair zijn gericht op gedragsbeinvloeding bij de bron op basis van het principe ‘de
vervuiler betaalt’. Alleen als dat niet mogelijk is of als
ingrijpen verderop in de keten veel effectiever is, wordt
overgegaan op een effectgericht beleid. De wijze van financiering van dat beleid is afhankelijk van de mate waarin
vervuilers in het heden en het verleden kunnen worden
gefdentificeerd, afzonderlijk of als leden van een redelijk
homogene groep. Als het mogelijk is de vervuilers te identificeren, kan ter financiering van een effectgericht beleid
een bestemmingsheffing c.q. bijdrage worden geheven of
kan een beroep worden gedaan op schuld- of risico-aansprakelijkheid. Waar door erfenissen uit het verleden sprake is van openstaande rekeningen zonder verhaalsmogelijkheid dienen deze te worden voldaan uit de algemene
middelen.
Problemen met heffingen____________
In het NMP worden alle zogenoemde sectorheffingen en
algemene heffingen feitelijk gepresenteerd als bestemmingsheffingen. Dit leidt tot drie soorten onzuiverheden:
– de opbrengst van de bestemmingsheffing komt niet (ten
voile) ten goede aan de vastgelegde bestemming; met
andere woorden: de heffing is feitelijk geen bestemmingsheffing maar een normale bron van inkomsten van
de overheid;
– een bestemmingsheffing wordt toegepast waar financiering uit de algemene middelen geboden is;
3. Voor een nadere uiteenzetting over het EG-milieubeleid en de
relatie met de voltooiing van de interne markt zie SER, Advies ‘Our
Common Future’, nr. 06, Den Haag, 1989.
1161
– een belasting wordt ten onrechte als bestemmingsheffing aangemerkt.
Een voorbeeld van de eerste ‘tout’ zijn de rioolrechten.
Deze worden voor de bekostiging van beheer en onderhoud van riolen bij de gebruikers in rekening gebracht
(behalve in die gemeenten waar het rioolrecht is ondergebracht in de onroerend-goedbelasting). In de praktijk worden deze middelen niet als doelheffing behandeld, maar
vloeien deze de algemene middelen toe. Door het doorsnijden van de band met het beheer en onderhoud van riolen
zijn achterstanden ontstaan. Overigens wordt de verhoging
van de rioolrechten in het NMP wel ingeboekt voor “riolering + individuele lozingen”. Een voorbeeld van de tweede
‘tout’ is de aanwending van de WVO-heffing (Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren) voor de financiering van
depots voor berging van verontreinigde baggerspecie uit
vaarwegen en voor berging van verontreinigende waterbodems. Voor zover de (groepen van) oorspronkelijke vervuilers niet kunnen worden ge’identificeerd behoren dergelijke
activiteiten uit de algemene middelen te worden gefinancierd. Een voorbeeld van de derde ‘tout’ is de verwerking
van de dieselaccijnsverhoging. De opbrengst van de dieselaccijns vloeit toe aan de algemene middelen. Het is dan
een vreemde constructie om de accijnsverhoging te presenteren als een bestemmingsheffing (of zelfs bijdrage)
voor de ontwikkeling van schone vrachtauto’s en bussen
en voor de bevordering van het goederenvervoer over rail
en water. Het zou beter zijn om het regulerende karakter
van de dieselaccijnsverhoging te beklemtonen.
Tot voor kort wenste de overheid het karakter van de
WABM-heffingen (Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene) zo zuiver mogelijk te houden door bij de aanwending
nadrukkelijk de veroorzakingsrelatie te betrekken. In het
NMP is sprake van een zekere ‘ontaarding’ in de toepassing. Zo wordt bij voorbeeld zonder nadere onderbouwing
een deel van de opbrengst van de WABM-heffingen (175
miljoen) gebruikt ter financiering van de jaariijkse extra
kosten vande landbouwmilieumaatregelen. Verderkondigt
het NMP aan dat chemisch afval dat nu op een nietverantwoorde wijze op bedrijfsterreinen is opgeslagen,
moet worden verzameld en verwijderd op kosten van de
veroorzaker. Voor zover het failliete bedrijven betreft en dus
de kosten van afvoer van chemisch afval niet verhaald
kunnen worden, zullen de kosten volgens het NMP worden
gedekt uit de opbrengsten van de WABM-heffingen (25
miljoen) in plaats van uit de algemene middelen. Deze
afwijking van de gangbare financiering uit de algemene
middelen bij het ontbreken van verhaalsmogelijkheden
wordt in het NMP ook niet onderbouwd.
Verdeling van de kosten
___
Het principe ‘de vervuiler belaalt’ impliceert dat de kosten van (bestrijding van) milieuvervuiling in rekening moeten worden gebracht daar waar door besluitvorming beslag
wordt gelegd op schaarse milieufuncties. Het doelmatigste
aangrijpingspunt voor het in rekening brengen van de
maatschappelijke kosten van produkten en produktieprocessen zal in de regel de producent zijn. Doorberekening
van deze milieukosten aan de afnemers is niet bezwaarlijk.
In onze georienteerde markteconomie is de mate waarin
een stijging van de factorkosten (kapitaal, arbeid of milieu)
kan worden doorberekend in de prijzen voor afnemers,
afhankelijk van de marktstructuur en van de mate waarin
concurrenten met een zelfde kostenverhoging worden geconfronteerd. De doorberekening doet geen afbreuk aan
het principe ‘de vervuiler betaalt’ . De doorberekening van
de kosten is ook juist: de afnemer is door het aanschaffen
1162
van een milieu-onvriendelijk produkt uiteindelijk de veroorzaker van milieuvervuiling. Door de doorberekening van de
kosten ontvangen ook de eindverbruikers het juiste prijssignaal en worden de milieukosten bij alle goederen- en
dienstentransacties geTnternaliseerd. Zo gezien betreft de
in het NMP gegeven verdeling van de kosten slechts een
eerste toerekening. De initiele kostentoerekening geeft niet
aan door wie de milieurekening wordt voldaan. Verder moet
worden bedacht dat door een tijdig substitutiegedrag de
kosten van milieubeleid uiteindelijk lager kunnen uitvallen.
Gelet op de door het CPB berekende koopkrachteffecten van het NMP-pakket op het centrale pad en het feit dat
door gedragsaanpassing een deel van NMP-kosten te
ontlopen zijn, is de raad van mening dat de inkomensgevolgen voor de huishoudens gemiddeld beperkt blijven.
Wel vraagt de raad speciale aandacht voor inkomensgroepen die in de komende jaren niet zouden gaan meedelen
in de welvaartsgroei, waardoor het gevaar bestaat voor
koopkrachtverlies. Uit het oogpunt van sociaal-economische overwegingen kan toepassing van het principe ‘de
vervuiler betaalt’ op onbillijkheden stuiten. Deze onbillijkheden kunnen voor burgers schuilen in de resulterende
inkomensverdeling en voor bedrijven in de gevolgen voor
de concurrentiepositie. Bij het zoeken naar compensatiemogelijkheden in beide situaties moet een doorkruising van
het principe ‘de vervuiler betaalt’ bij de consumptieve of
produktieve beslissing zelf worden voorkomen. Voorwaarde voor toekennen van compensaties moet dus zijn dat de
gedragsverandering doorgaat.
Uit het NMP blijkt onvoldoende welke bijdrage de overheid via herschikking dan wel via additionele middelen aan
het milieubeleid levert. In het NMP wordt diverse malen
gerept van een p.m.-post wat betreft de algemene middelen. Zo is op het gebied van overheidsmaatregelen tegen
verzuring sprake van een p.m.-post. Verder zijn geen extra
algemene middelen vrijgemaakt voor de bodemsanering,
maar wordt slechts aangekondigd dat een studie zal worden verricht naar een andere mogelijkheid van bekostiging
van de bodemsanering dan uit de algemene middelen.
Voor de sanering van de waterbodems heeft de overheid
zich niet echt gecommitteerd, maar is een p.m.-post ‘additioneel’ opgenomen. Het feit dat de overheid zich op de
verschillende onderdelen van het milieubeleid niet heeft
gecommiteerd bij gebrek aan dekking voor uitgaven is te
meer opvallend daar wel sprake is van besluitvorming over
diverse typen milieuheffingen en toerekening van kosten
aan de doelgroepen.
Een internationale aanpak van het, voornamelijkdoorde
rijke landen veroorzaakte, klimaatprobleem is van belang
voor zowel ontwikkelingslanden als ontwikkelde landen,
maar ligt buiten het eigenlijke terrein van de ontwikkelingssamenwerking. Het bekostigen van de bijdrage aan het
Klimaatfonds uit het accres van het ontwikkelingssamenwerkingsbudget (250 miljoen) komt de raad dan ook niet
juist voor.
Marko Bos
Hans van der Meer
Henk Merkus
4. Zie W. Beckerman, The polluter-pays principle: interpretation
and principles of application, in: OESO, The polluter pays principle,
Parijs, 1975, biz. 37-66, inz. biz. 42 en 43.