Stabiliseren of hervormen?
R. Knaack*
D
e Sovjetunie heeft voor alles behoefte aan het weer op de rails zetten van de
economic. Aan de ineenstorting van de landbouwsector, de energiesector en de
transportsector moet een halt worden toegeroepen. Vervolgens moet een begin
worden gemaakt met monetaire hervormingen, waarbij ernstig moet worden
gewaakt voor een al te drastische vraaguitval. Pas daarna is het mogelijk om met
echte hervormingen van de economie te beginnen.
Ademloos volgt de wereld de gebeurtenissen in de
Sovjetunie. Het mislukken van de coup en het als
gevolg daarvan verdwijnen van de communistische
partij schept een historische mogelijkheid om in een
klap in de Sovjetunie zowel een burgerlijke maatschappij op te bouwen als een begin te maken met
de modernisering van de Sovjeteconomie. Bij het
laatste komt natuurlijk ogenblikkelijk de vraag naar
voren hoe de vastgelopen Sovjeteconomie kan worden gemoderniseerd en hoe het Westen daarbij kan
helpen.
Vele politici in het Westen hebben geen moeite met
deze vraag. Zij menen dat na het halfslachtige gedoe van voor de staatsgreep, nu eindelijk eens een
begin moet worden gemaakt met werkelijk ingrijpende economische hervormingen. Wel verschillen
de Westerse politici van mening over de wijze waarop het Westen hierbij kan helpen. Moet bij voorbeeld de economische steun aan de Sovjetunie van
deze ingrijpende hervormingen afhankelijk worden
gemaakt, of moet deze financiele steun sowieso
worden gegeven al was het maar alleen om nieuwe
coups in de toekomst te voorkomen? En moet deze
eventuele hulp centraal lopen via de Unie of juist
meer decentraal via de Unierepublieken?
In dit artikel zal een afwijkend standpunt worden ingenomen. De Sovjetunie heeft op dit moment geen
behoefte aan nieuwe hervormingen. Voor alles
moet eerst de ineenstortende economie weer op de
rails worden gezet. Eventuele buitenlandse hulp zal
moeten aansluiten bij dit stabilisatieprogramma.
Het hervormingsproces onder Gorbatsjov
Voor een beter begrip over wat er in de Sovjetunie
gedaan moet worden is het goed een aantal feiten
nog eens op een rijtje te zetten. Perestrojka heeft de
Sovjeteconomie op de rand van de afgrond gebracht. Vanaf 1989 daalt de produktie in snel tempo.
Was de produktiedaling in 1990 nog maar 4%, in de
eerste helft van dit jaar daalde de produktie al meer
dan lOo/o1. Dramatisch voor de consument is met
name de daling van de landbouwproduktie met
11%. De Sovjetunie is ook in een periode van hoge
inflatie terecht gekomen. Volgens een officiele schatting, waarbij rekening is gehouden met de onderdrukte inflatie, stegen de prijzen in 1990 gemiddeld
884
met 19%. Maar het officiele inflatiecijfer in juni 1991
was al 95%. Deze hoge inflatie is veroorzaakt door
verschillende factoren. Zo zijn de lonen en het begrotingstekort niet in de hand gehouden. Daarnaast
hebben de prijsverhogingen op 2 april van dit jaar
en het verdwijnen van de staatscontrole op een
groot aantal prijzen een belangrijke bijdrage geleverd aan de inflatie. Ook de buitenlandse handel
stort in een snel tempo in. Met name de export van
olie naar de Comecon-landen nam dramatisch af.
Aangezien de import nauwelijks afnam, steeg het
handelstekort met de Comecon-landen van 4,1 miljard roebel in 1989 naar 10,7 miljard roebel in 1990 .
De olie die de Comecon-landen werd onthouden,
werd verkocht aan het Westen. De Sovjetexport
naar het Westen steeg met 15%. Daardoor daalde
het handelstekort met het Westen van 6,5 miljard
dollar in 1989 naar 4,6 miljard dollar in 1990. Deze
trend werd in 1991 doorgezet. In de eerste helft van
1991 daalde de export naar het Westen met 23,4%
en de import met 47,7%. Hierdoor werd het handelstekort omgezet in een handelsoverschot van 4,9 miljard roebel, maar dit overschot was dringend nodig
om aan de snel stijgende rente- en aflossingsverplichtingen van de buitenlandse schuld te kunnen
voldoen.
Niet alleen de economie, maar ook de maatschappelijke structuren zijn als gevolg van de perestrojka ineengestort. In de Sovjetunie is sprake van een voiledig gezagsvacuiim. Door de partij afstand te laten
doen van haar coordinerende rol, elimineerde Gorbatsjov een belangrijke factor voor het soepel verlopen van het traditionele model zonder dat er nog
iets voor in de plaats was gekomen. Ondernemers
gehoorzamen de ministeries en partijcomites niet
langer. Aangezien er nog geen markteconomie is,
gaan de bedrijven over op ruilhandel en dollars als
betaalmiddel. Op het bestuurlijke vlak worden alle
decreten van Gorbatsjov genegeerd. Kennelijk mist
hij de autoriteit om zijn beslissingen af te dwingen.
* De auteur is universitair hoofddocent economische stelsels aan de Universiteit van Amsterdam.
1. Ekonomika i zjizn, nr. 30, juli 1991.
2. PlanEcon Report, 21 maart 1991, biz. 38.
De laatste maanden is de macht steeds meer bij de
republieken en de plaatselijke autoriteiten terechtgekomen. In de Sovjetunie wordt thans een ‘wettenoorlog’ gevoerd. Steeds kleinere gebieden verklaren
vraaguitval. De ree’le lonen daalden met ongeveer
30%. Het aantal werklozen nam sterk toe. De uitstoot uit de staatssector werd onvoldoende opgevangen door de groei van de particuliere sector. Ook
zich autonoom. Eind 1990 verklaarde bij voorbeeld
gingen de bedrijven niet efficienter werken. Het
het Leningradse district Kronstadt, dat het alleen
overheidstekort nam weer toe als gevolg van aan de
ene kant minder inkomsten vanwege de recessie en
aan de andere kant meer uitgaven als gevolg van
zelf kon beslissen over het gebruik van de door Peter de Grote op zijn grondgebied gestichte militaire
basis en fortificaties’.
StabiUsatiepolitiek
Hoe moet onder deze omstandigheden de Sovjetunie de overstap maken naar een markteconomie?
Over het transitieproces is de laatste jaren in de lite-
ratuur een enorm debat ontstaan. In deze discussie
gaat het minder over welke maatregelen er moeten
worden genomen, maar meer over de volgorde
waarin deze maatregelen moeten worden afgekon-
digd. Vele wetenschappers bepleiten bij voorbeeld
dat alvorens de economie kan worden geliberali-
meer werkloosheidsuitkeringen. Het bovenstaande
maakt duidelijk dat het ook bij een stabilisatieprogramma om ‘fine tuning’ gaat. Recent onderzoek
naar de mogelijke effecten van een plompverloren
liberalisering van de economie in de Sovjetunie naar
Pools voorbeeld wijst uit, dat onder deze omstandigheden de produktie in 1991 met nog eens 30% zal
dalen. Tevens zal het aantal werklozen met dertig
miljoen toenemen1. Een dergelijke politick zou de
Sovjetunie maatschappelijk volledig ontwrichten.
rend te maken. Dit zou een gunstig effect hebben
De Sovjetunie heeft voor alles behoefte aan het
weer op de rails zetten van de economie. De ineenstorting van de landbouwsecter, de energiesector en
de transportsector moet een halt worden toegeroepen. Vervolgens moet een begin worden gemaakt
met monetaire hervormingen, waarbij ernstig moet
worden gewaakt voor een al te drastische vraaguitval. Wat betreft de hervorming van de economische
op het aanpassingsvermogen van de economie en
structuren moet voorrang worden gegeven aan het
aldus de kosten van het overgangsproces reduce-
stimuleren van het midden- en kleinbedrijf. Hiervan
kan op korte termijn meer succes worden verwacht
seerd, eerst diepgaande economische hervormingen
moeten plaatsvinden. In deze visie moet een hervormingsgezinde regering starten met een privatisering
en een demonopolisering van de gigantische staatsbedrijven, ten einde deze bedrijven meer concurre-
ren 4 . Ervaringen in Hongarije en Polen met privatiseren en demonopoliseren van bedrijven wijzen echter uit dat hiervan op de korte termijn geen schokkende resultaten vallen te verwachten. Integendeel,
dit proces heeft een destabiliserend effect op de economie. Voor een belangrijk deel komt dat door het
ontbreken van groothandelsmarkten. Wanneer het
planningssysteem wegvalt, vallen de bedrijven in
een groot gat. Zij krijgen dan grote moeilijkheden
om de benodigde grondstoffen en onderdelen te kopen. Er is tijd nodig voor de vorming van markten
en het leggen van formele en informele relaties met
afnemers en toeleveranciers. In een periode van grote onevenwichtigheden in de economie, zoals thans
in de Sovjetunie, heeft men geen tijd om te wachten
op eventuele positieve lange-termijneffecten.
Uit het bovenstaande volgt dat voor alles de Sovjeteconomie moet worden gestabiliseerd. Dit heeft absolute prioriteit boven verdergaande economische
hervormingen. Echter, ook voor een stabilisatiepolitiek bestaat geen eenduidige blauwdruk. Het Poolse
‘big bang’-programma blijkt bij voorbeeld geen onverdeeld succes te zijn 5 . Op 1 januari 1990 werd een
door het IMF gesteund stabilisatieprogramma in Polen ingevoerd. De prijzen werden geliberaliseerd.
Het overheidstekort werd geelimineerd door op grote schaal subsidies af te schaffen en belastingen te
verhogen. Er werd een stringent loonbeleid afgekondigd, waarbij de lonen de inflatie maar voor een beperkt gedeelte mochten volgen. Verder werd de zlo-
ty intern convertibel gemaakt. Daarnaast werd een
programma geformuleerd voor een snelle privatisering van de 7.600 staatsbedrijven. Het programma
heeft maar ten dele succes gehad. De tekorten zijn
op grote schaal teruggedrongen en de inflatie is in
grote lijnen beteugeld. Daar staat tegenover dat de
Poolse economie in een grote depressie verzeild is
geraakt. De produktie daalde met 25%. Deze produktiedaling werd gedeeltelijk veroorzaakt door
ESB 4-9-1991
dan een hervorming van de grote bedrijven. Dit
heeft ook consequenties voor de soort hulp die het
Westen kan bieden. Hulp heeft alleen maar zin indien deze gebruikt wordt ten behoeve van concrete
projecten. Het afgeven van blanco cheques aan Gor-
batsjov is volstrekt uit den boze. Het verleden heeft
aangetoond dat het verstrekken van grote leningen
vaak meer schade aanricht dan problemen oplost .
Voor het land dat de leningen verstrekt zijn het dikwijls niets anders dan verkapte exportsubsidies die
primair ten gunste komen aan de eigen exportindustrie. Nog verderfelijker is het om economische hulp
te verbinden aan de eis van verdergaande economische hervormingen in de zin van privatisering en de-
monopolisering. Zoals gezegd, zal deze hulp de Sovjeteconomie alleen maar verder ontwrichten.
Concrete maatregelen
Wat kan het Westen in concrete doen? In de eerste
plaats heeft de Sovjetunie financiele hulp nodig ‘om
de winter door te komen’. In principe produceert de
3. E. Teague, The Soviet ‘disunion’: anomie and suicide, Report on the USSR, 23 november 1990, biz. 1 e.v.
4. J. Winiecki, Post-Soviet-type economies in transition:
what have we learned from the Polish transition program-
me in its first year?, Weltwirtschaftliches Archiv, jg. 126, nr.
4. 1990.
5. G. Biessen en M. Bos-Karczewska, De Poolse transitie,
ESB, lOapril 1991.
6. Ekonomika i zjizn, nr. 18, april 1991.
7. In de jaren zeventig zijn er grote leningen aan Polen verstrekt. Formeel hadden deze tot doel de Poolse Industrie te
moderniseren en deze concurrerend te maken op de we-
reldmarkt. In de praktijk zijn deze leningen gebruikt voor
het financieren van bij voorbeeld voedselimport. Het eind-
resultaat was dat Polen aan het einde van de jaren zeventig
opgescheept zat met enorme schulden, zonder dat de economische situatie ingrijpend was verbeterd.
885
m 886
Sovjetunie voldoende voedsel. Door een gebrek aan
unie zowel een ‘stock’-, als een ‘flow’-probleem. Bo-
transportmogelijkheden en een verkopersstaking
van de boeren, die hun graan niet meer tegen waar-
ven de Sovjetmarkt hangt een enorme roebelwolk
deloze roebels willen verkopen, zal er echter op
van gedwongen besparingen. De hoeveelheid geld
die niet in de staatswinkels tegen staatsprijzen kan
vele plaatsen een tekort aan voedsel ontstaan. Dit
worden uitgegeven, is 1,1 keer zo groot als de waar-
geldt misschien voor delen van Centraal-Azie. De
de van de jaarproduktie aan consumptiegoederen.
Sovjetunie zal in het najaar grote hoeveelheden
voedsel moeten importeren waar zij het geld niet
voor heeft. Traditioneel komt het graan voorname-
Deze wolk kan op verschillende manieren worden
geelimineerd. Voor een deel is het probleem al kleiner geworden door de huidige geldontwaarding.
lijk uit de Verenigde Staten. Maar ook de EG zou
Verder zou men kunnen besluiten een deel van het
een belangrijkere rol kunnen spelen. Zij beschikt
over grote voorraden, die zonder enig probleem
woningbezit te privatiseren. Het Westen zou kun-
aan de Sovjetunie ter beschikking kunnen worden
gesteld. Daarnaast moet er hulp worden geboden
bij de dreigende betalingsbalanscrisis aan het eind
van 1991. De Sovjetunie is aan het eind van het jaar
niet in staat aan haar rente- en aflossingsverplichtingen te voldoen. De buitenlandse schuld aan het
Westen bedraagt op dit moment ongeveer een kleine zestig miljard dollar. Naar het zich laat aanzien
moet de Sovjetunie dit jaar ongeveer vijf a zes miljard dollar aan rente en elf a twaalf miljard dollar
aan aflossingen betalen. Daar staan voor 1991
slechts 35 miljard dollar aan exportopbrengsten tegenover. Dat betekent dat de Sovjetunie niet aan
haar verplichtingen kan voldoen zonder een draco-
nische daling van de import. De import is al met
50% gedaald. Een verdere daling van de import zal
hele bedrijfstakken stilleggen omdat zij verstoken
worden van de benodigde imputs. Het zou goed
zijn indien het Westen zou besluiten dat de Sovjetunie weliswaar de verschuldigde rente op de leningen moet betalen, maar de aflossingen vijf jaar mag
uitstellen. Wanneer het Westen dit niet doet, bestaat
het gevaar dat de Sovjetunie eenzijdig maatregelen
afkondigt die nog nadeliger voor het Westen kunnen zijn.
In de tweede plaats heeft de Sovjetunie technische
hulp nodig. Er is hulp nodig voor het weer laten
functioneren van het transport- en communicatiewezen. Een belangrijk gedeelte van de oogst gaat bij
voorbeeld verloren door een gebrek aan transportmogelijkheden van de landbouw naar de steden.
Ook een gebrek aan opslagruimten doet een gedeelte van de oogst wegrotten. Een verbetering van het
transportsysteem is ook nodig voor de oplossing
van het energieprobleem. Een belangrijk deel van
de energie moet vanuit Siberie naar het Westen wor-
den getransporteerd. Door bij voorbeeld lekkende
gas- en oliepijpen treden enorme verliezen op. Ver-
der kunnen Westerse technici helpen bij het verminderen van de energie- en materiaalconsumptie in de
Sovjetunie. De Sovjetunie produceert genoeg energie, maar zij consumeert te veel. De energieconsumptie kan gemakkelijk dalen; de bedrijven gebruiken gemiddeld meer dan twee keer zoveel energie
per eenheid output als Westerse bedrijven. Het transportwezen bij voorbeeld is een van de grootste energieconsumenten. Hulp bij de overschakeling van
vrachtauto’s van gasoline naar diesel kan enorme
besparingen opleveren . Op dit moment bestuderen
Westerse experts al de mogelijkheid om energie te
besparen in de Sovjetindustrie9. Deze programma’s
kunnen worden uitgebreid.
In de derde plaats heeft de Sovjetunie technische assistentie nodig bij de uitvoering van monetaire hervormingen. Op het financiele vlak heeft de Sovjet-
nen helpen door bij voorbeeld vijf miljard dollar aan
duurzame consumptiegoederen te schenken, die op
de binnenlandse markt kunnen worden verkocht.
Bij een koers van een op veertig levert dat toch snel
200 miljard roebel op. Deze vijf miljard kan misschien ook worden verkregen door de betwiste eilanden ten noorden van Hokaido aan Japan te verkopen. Wanneer het onmogelijk blijkt het geld uit
de markt te nemen door de burgers goederen te verkopen, blijft slechts een geldsanering zoals die na
de tweede wereldoorlog in Nederland en Belgie is
doorgevoerd over . Bij deze sanering moesten alle
bankbiljetten op spaardeposito’s worden geplaatst.
In eerste instantie kon slechts een klein gedeelte
van deze deposito’s worden opgenomen in nieuw
uitgegeven bankbiljetten. De rest werd successievelijk vrij gegeven afhankelijk van de macro-economische situatie.
De oplossing van het flow-probleem hangt natuurlijk ten sterkste samen met het begrotingstekort van
de Unie en de afzonderlijke republieken. Zonder
een sanering van de overheidsbegroting kan de inflatie niet worden beteugeld. Positief is dat op dit
moment drastisch kan worden gesnoeid in de uitgaven. De eliminatie van het militair-industrieel complex en de agrarische lobby maakt het mogelijk
sterk te bezuinigen op de defensie-uitgaven en de
subsidies aan verliesgevende sovchozen en kolchozen. Minder positief kunnen de gevolgen van de decentralisatie van bevoegdheden van de Unie aan de
republieken zijn. Momenteel is de Unie grotendeels
verantwoordelijk voor het innen van belastingen. In
de toekomst zullen dat de republieken zijn. Naar
verwachting zal de Unie voor de financiering van
centrale uitgaven iedere keer een beroep op de republieken moeten doen. Ervaringen in China wijzen
uit dat deze situatie een permanente bron van problemen vormt en een ingebouwd mechanisme voor
macro-economische instabiliteit .
8. A. Tretyakova en B. Kostinsky, Fuel use and conserva-
tion in the Soviet Union: the transportation sector, Joint
Economic Committee, Gorbachev’s economic plans, deel 1,
Washington, 1987, biz. 545.
9. Een goed voorbeeld hiervan vormt de Sovjet-Nederlandse joint venture Energy Conversion Systems. Deze produceert een energiezuinig systeem voor toepassing in cv-ke-
tels. De produkten worden zowel in de Sovjetunie als het
Westen verkocht. de Volkskrant, 27 augustus 1991.
10. J. Barendrecht, A German monetary and economic unification in the Belgian-Dutch manner: a counterproposition, Tinbergen Institute Research Bulletin, jg. 2, 1990, biz.
165-169.
11. M. Oksenberg enj. Tong, The evolution of central-provincial fiscal relations in China, 1971-1984: the formal system, The China Quarterly, maart 1991.
Economische hervormingen
Pas wanneer de stabilisatiepolitiek is geslaagd kan
men voorzichtig denken aan verdergaande economische hervormingen. Maar ook nu gaat het meer om
kleine stapjes dan om ‘sweeping reforms’. Belangrijk is het klein- en middenbedrijf in de Sovjetunie
te stimuleren. Het is een volledige misrekening om
te pleiten voor een privatisering van de huidige
staatssector. Deze sector zal op de korte termiin
T7
nooit in staat zijn om op eigen benen te staan .
Veel belangrijker is het om successievelijk het aandeel van de particuliere sector te vergroten en de
staatssector steeds meer in te bedden in een zee van
kleinschalige bedrijfjes. Ervaring in China en Honga-
rije heeft laten zien dat dat veel doelmatiger is. Stimulering van de particuliere sector in de landbouw
en de industrie kan ook op de korte termijn resultaten opleveren. In China bij voorbeeld, is de landbouw geliberaliseerd in 1979. Vanaf dat moment is
met name de produktie van niet-graanprodukten
enorm gestegen. In de periode 1979-1990 steeg de
produktie van vlees en oliehoudende gewassen
meer dan 10% . De jaren tachtig lieten ook een
spectaculaire groei van de plattelandsindustrie zien.
In 1989 produceerden zij 840 miljard yuan, hetgeen
gelijk is aan de waarde van de produktie van de
staatsbedrijven. Als gevolg van deze veranderingen
zijn de winkels in China goed gevuld. Dit is belangrijk omdat dit een hervormingsgezind regime de benodigde legitimiteit oplevert om in de toekomst veel
moeilijker door te voeren hervormingen in de grootschalige industrie door te zetten. Een belangrijke rol
bij de financiering van het nieuwe klein- en middenbedrijf zou de nieuwe Oosteuropa-bank in Londen
kunnen spelen. Nederland kan verder helpen bij het
moderniseren van de landbouw door het geven van
hulp, bij voorbeeld in de vorm van pootaardappelen, en het sturen van landbouwdeskundigen. Voorwaarde echter voor het kunnen floreren van een
nieuwe particuliere sector is het scheppen van een
stabiel juridisch en maatschappelijk kader. Daar zal
de Sovjetunie zelf zo snel mogelijk aan moeten werken.
Voor het aantrekken van buitenlandse investeringen
zou de Sovjetunie ook de oprichting van speciale
economische zones kunnen overwegen. Deze zones
kan men speciale privileges geven om met het buitenland handel te drijven en vreemd kapitaal aan te
trekken. In China is dit een groot succes gebleken.
Mede als gevolg hiervan verdrievoudigde in de jaren tachtig de handel met het buitenland in procen-
ten van het nationaal inkomen tot ongeveer 28 in
1988. Belangrijk is tevens dat in deze periode de export van industrieprodukten de export van grondstoffen verdrong.
Tot slot
Wanneer de bovengenoemde maatregelen zullen sla-
gen, zal dit consequenties voor de EG hebben. Op
dit moment is de Sovjetunie nog een importeur van
voedsel. In de toekomst kan dit veranderen. Ook
zal de Sovjetunie in de toekomst meer industriele
produkten willen verkopen. Zowel deze agrarische
produkten als de industriele produkten zal men willen verkopen op de Europese markt. Dat is logisch,
want van de handel met het ontwikkelde Westen
neemt de handel met de EG de grootste plaats in.
ESB 4-9-1991
Deze Sovjetprodukten zullen voornamelijk concurreren met produkten uit landen rond de Middellandse
zee. Naar verwachting zullen deze daar niet blij mee
zijn en aandringen op een verlenging van hun huidige uitzonderingspositie. Wij moeten echter wel be-
denken dat een toenemende roep om protectionisme schadelijk is voor de Europese consument en
uiteindelijk ook voor de Europese producent. Ten
slotte zal de Sovjetexport het geld moeten opbrengen om eventuele aankopen bij ons te kunnen finan-
Ruud Knaack
12. J. Kornai, The road to a free economy, Cambridge,
1990, biz. 57 c.v.
13. Beijing Review, 15-20 april 1991, biz. 15.