Productiviteitsprikkels in de elektriciteitssector
Aute ur(s ):
Brunekreeft, G. (auteur)
Verb onden aan de Alb ert Ludwigs Universiteit Freib urg, Duitsland.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4242, pagina 116, 11 februari 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
deregulering
Hoe kan de elektriciteitsmarkt zodanig gereguleerd worden dat aanbieders de juiste prikkels hebben om efficiënt te produceren?
Op 19 juli 1999 is door de Dienst uitvoering en Toezicht elektriciteitswet (dte) een consultatiedocument uitgebracht met de titel:
‘Price cap-regulering in de elektriciteitssector’. Dit document getuigt van een moderne, sterk Angelsaksisch (met name Engels)
geïnspireerde reguleringsmethode. De in dit document voorgestelde methoden zullen van invloed zijn op de uiteindelijke
elektriciteits-tarieven. Ze zijn daarmee van belang voor zowel de consument als de betrokken bedrijven. Deze bijdrage bespreekt het
opvallendste element uit het consultatiedocument: het bepalen van de x in de price cap-regel.
De elektriciteitssector en regulering
De Nederlandse elektriciteitssector is al geruime tijd in beweging. Al in 1989 heeft een nieuwe wet de sector vooruitstrevend veranderd.
Lerend van fouten en nieuwe inzichten uit buitenlandse ervaringen volgde in 1996 de Derde Energienota, die de weg bereidde voor
wederom een nieuwe wet. Met voortdurende aanpassingen, mede noodzakelijk gemaakt door de Europese Richtlijn betreffende de
elektriciteitsbinnenmarkt, is de huidige stand van zaken de Elektriciteitswet 1998. Kort samengevat gaat het om het volgende 1. Met name
de naoorlogse groei van de elektriciteitsvraag heeft ertoe geleid dat de elektriciteitssector niet langer het monopolie heeft; delen zijn
monopolies, andere delen niet. Opwekking van en handel in elektriciteit hebben een uitstekend concurrentiepotentieel. Een overheersend
monopolie-element blijft echter van kracht: het landelijke transmissienet en de regionale distributienetten. Het reguleringstechnische
probleem dat nu ontstaat is tweeledig. Ten eerste moet, om concurrentie bij opwekking en handel mogelijk te maken, discrimineringsvrije
toegang tot de netten gewaarborgd zijn; uiteraard kan de netbeheerder een toegangsvergoeding verlangen. Ten tweede ligt het voor de
hand dat deze toegangsvergoedingen op monopolistisch niveau gezet zullen worden. Beide reguleringsaspecten worden geregeld in de
Elektriciteitswet. Concurrentie bij de handel in elektriciteit impliceert bovendien dat de consumenten vrij moeten zijn om hun aanbieder te
kiezen. Deze vrijheid wordt – in navolging van de Europese Richtlijn – gefaseerd ingevoerd. Grote afnemers hebben al keuzemogelijkheid,
maar kleine gebruikers nog niet. Ook hier hebben de distributiebedrijven een monopolie; de kleingebruikers zijn zogenaamde ‘beschermde
afnemers’, en derhalve dienen de aan deze gebruikers berekende stroomtarieven gereguleerd te worden. De regulering van de
toegangstarieven enerzijds en de leveringstarieven (aan beschermde afnemers) anderzijds is het thema van het consultatiedocument. De
reguleringsmethode waarmee dte deze opgave aangaat heet price cap-regulering.
Price cap-regulering
Het jaar 1983 bracht een keerpunt in de geschiedenis van de reguleringstheorie en -praktijk: de ontwikkeling van price cap-regulering
voor de Engelse telecomsector door professor Littlechild, die nu reguleerder is van de Engelse elektriciteitssector. Tot dan toe kende
prijsregulering (voor zover er sprake van was) een kostengebaseerde benaderingswijze. Twee methoden zijn in het bijzonder bekend
geworden: het rendementsplafond (rate of return-regulering) en opslag-regulering. Beide methoden zijn in essentie gebaseerd op het
idee dat de gereguleerde prijs wordt bepaald door op de kosten van het bedrijf een redelijk rendement toe te laten, de zogeheten kostenplus benadering. Afgezien van ernstige informatieproblemen is het grote nadeel van deze methode dat de gereguleerde bedrijven geen of
te weinig prikkels hebben hun kosten te minimaliseren. Als ze zich inspannen efficiënter te produceren, worden deze inspanningen niet
beloond, omdat onmiddellijk de prijs naar beneden moet. Deze wordt immers bepaald door een redelijke opslag op de kosten. Dit
probleem wordt omzeild met price cap-regulering. Over een ex ante vastgelegd mechanisme wordt bepaald dat het gewogen gemiddelde
van de prijzen niet boven een bepaalde parameter uit mag komen; de parameter begrenst het prijsniveau.
De hoogte van deze parameter wordt mede bepaald door de (verwachte) inflatie en de ex ante vastgelegde verwachte
productiviteitsverandering (vergelijk artikel 41 uit de Elektriciteitswet). In de price cap-regel wordt de vastgelegde verwachte
productiviteitsgroei met x uitgedrukt.
In de eenvoudigste vorm zegt de regel dat de prijs in de huidige periode niet hoger mag zijn dan de prijs uit de vorige periode,
gecorrigeerd voor de inflatie en de productiviteitsgroei. Als een productiviteitsgroei groter dan de inflatie verwacht wordt, moeten de
prijzen naar beneden. Dit weerspiegelt het idee dat de consumenten mee profiteren van de productiviteitsgroei en niet slechts de
aandeelhouders. Elementair is dat deze regel vastligt en dat x van tevoren vastgelegd is: een ex ante benadering. Dus wanneer het
gereguleerde bedrijf in de reguleringsperiode een hogere productiviteitsgroei behaalt dan verwacht, mag het de daarmee behaalde winst
behouden en niet, zoals bij kosten-plus regulering, bestraft worden doordat de prijzen mee omlaag moeten. Het achterliggende idee ligt
erg dicht bij ‘wat er bij concurrentie zou gebeuren’. Dan mag een relatief efficiënt bedrijf de winst ook behouden, totdat de markt zich
aanpast. De prikkel die hiermee gezet wordt zou de bedrijven moeten aanzetten tot meer efficiënte productie.
Er ontstaat echter een spanningsveld. Enerzijds lijkt inderdaad een prikkel tot kostenverlaging geïntroduceerd te worden. Anderzijds, zo
blijkt uit buitenlandse ervaringen, kan dit leiden tot behoorlijke zo niet onredelijk hoge winsten voor de gereguleerde bedrijven.
Wat en hoe hoog is de productiviteitsgroei?
De keuze van de wetgever voor price cap-regulering sluit aan bij moderne ontwikkelingen in de verschillende buitenlanden. Met name
Angelsaksische landen als Groot-Brittannië, de Verenigde Staten, Australië, Nieuw Zeeland, en niet te vergeten de telecom-sector in
Nederland (waarvoor opta verantwoordelijk is) zijn actief op het gebied van price cap-regulering. De precieze formulering van de price
cap-formule is lastig en een lopende discussie, maar niet uitgesproken controversieel 2. Het is gebleken dat het controversiële punt in de
praktische toepassing het bepalen van de verwachte productiviteitsgroei is, daar dit direct het toegelaten prijsniveau bepaalt 3. Er moet
een keuze gemaakt worden. Eén methode is om de productiviteitsgroei uit het verleden te extrapoleren naar de toekomst; het toegelaten
prijsniveau wordt dan bepaald door het huidige prijsniveau minus de productiviteitsgroei. Deze benadering heeft in principe geen
betrekking op de daadwerkelijke onderliggende kosten. De alternatieve methode stemt het toegelaten prijsniveau af op de verwachte
verandering van de kosten; hiervoor dient dus het huidige kostenniveau bekend te zijn. Theoretisch en onder de onrealistische aanname
van volledige informatie is het resultaat van beide methoden equivalent, in de praktijk echter verschillen ze.
Zoals boven uiteengezet is x de ex ante vastgelegde, verwachte productiviteitsgroei. Deze bepaalt in verregaande mate de toekomstige
elektriciteitsprijzen en rendementen van de betreffende bedrijven en is daarom de belangrijkste onderhandelingsparameter tussen de
reguleerder en de bedrijven. Ondertussen zijn er geavanceerde methoden ontwikkeld die de reguleerder ondersteunen en sterke
argumenten in de hand geven. Het probleem is het volgende: bij het vaststellen van x wordt impliciet verondersteld dat de gereguleerde
bedrijven naar de meest efficiënte productiemethode toe groeien. Maar niemand weet wat ‘efficiënt’ is. Bedrijven kunnen echter onderling
vergeleken worden (ook internationaal), dan wel naar hun ontwikkeling door de tijd beoordeeld worden. Dit benchmarken wordt
uitgevoerd in hoofdstuk 5 van het besproken document.
De eerste groep van methoden (in het bijzonder data ontwikkelingsanalyse) vergelijkt de bedrijven onder elkaar en komt dan tot een
efficiëntiegrens. Voor individuele bedrijven kan dan geschat worden hoe ver ze boven de grens liggen. Zo blijkt hun relatieve
inefficiëntie. Als een bedrijf relatief ver boven de grens ligt, mag verwacht worden dat een behoorlijke inhaalslag gemaakt kan worden. x
kan derhalve relatief hoog gezet worden. De tweede groep van benchmarkingmethoden schat de actuele of verwachte ontwikkeling van
de grens zelf. Met name de zogenaamde totale factor productiviteitsindex richt zich hierop. Dit laatste impliceert dat zodra alle
gereguleerde bedrijven zo ongeveer de efficiëntiegrens bereikt hebben, ze allemaal met één en dezelfde x ingeschat kunnen worden. Er
moet, anders gezegd, ingeschat worden hoe de grens gaat verschuiven 4. Voor de hele sector wordt dan extrapolerend de
productiviteitsgroei geschat. Dit is een in de VS gebruikelijke methode. Bij deze methode spreekt men van de ontkoppelde benadering.
Ontkoppeld betekent hierbij dat de x in de price cap-regel van een bedrijf expliciet losgekoppeld is van het eigen gedrag. Het voordeel is
het omgekeerde van het boven beschreven nadeel van kosten-plus modellen, waarbij inspanningen tot efficiëntieverhoging bestraft
worden, zodat geen prikkels ontstaan om zich hiertoe in te spannen. Als x bepaald wordt door en voor het gedrag van het individuele
bedrijf, duikt precies dit probleem weer op. Als x daarentegen bepaald wordt door en voor de hele sector, dan heeft een individueel
bedrijf hierop nauwelijks invloed en wordt effectief de relatie tussen individueel gedrag en x ontkoppeld. Het nadeel blijkt te zijn dat de
relatie met onderliggende kosten wordt opgegeven. In de praktijk lijkt het gevolg te zijn dat er relatief hoge winsten worden gemaakt,
omdat x enigszins terughoudend wordt gezet om te voorkomen dat bedrijven verlies gaan maken.
De ontkoppelde methode is echter problematisch als bedrijven sterk verschillen in efficiëntie. Een efficiënter bedrijf heeft per definitie
minder speelruimte voor productiviteitsgroei en dus zou een relatief hoge x onredelijk kunnen zijn en tot verliezen kunnen leiden. Relatief
inefficiënte bedrijven daarentegen hebben relatief veel speelruimte voor efficiëntieverbetering; hier kan x dus relatief hoog zijn. Het
antwoord op dit probleem is eenvoudig en wordt de gekoppelde methode genoemd. Voor ieder bedrijf wordt daarbij afhankelijk van de
individuele productiviteit een afzonderlijke xi gezet. Hier treedt echter weer het nadeel van het verminderen van prikkels tot
efficiëntieverbetering op 5. Uit het consultatiedocument blijkt dat DTe inschat dat de bedrijven in de huidige situatie relatief sterk
verschillen. Dientengevolge stelt DTe voor om vooralsnog de gekoppelde methode te gebruiken. Inherent aan de gekoppelde methode is
dat bedrijven niet redelijkerwijs onderling vergeleken kunnen worden; er kan dus geen best practice (ongeacht de eigen kostensituatie)
als maatstaf voor de regulering worden genomen. In plaats daarvan dienen bij de gekoppelde methode de kosten van het betreffende
bedrijf in sterke mate als maatstaf voor de regulering 6.
De door de price cap-regel vastgelegde prijsontwikkeling voor de aankomende jaren moet bepaald worden. Dit impliceert het bepalen van
een aanvangsprijs voor het startjaar 2000 en de verwachte productiviteitsgroei voor de aankomende reguleringsperiode. De vast te
leggen prijsontwikkeling moet enerzijds streng genoeg zijn om geen excessieve winsten toe te laten en anderzijds niet zo streng dat de
gereguleerde bedrijven hun kosten niet dekken. Er moet dus een redelijke inschatting gemaakt worden, waarbij de prijs uiteindelijk de
kosten dekt inclusief een redelijk rendement op de kapitaalkosten 7. DTe stelt voor de theoretisch geënte benadering te nemen om de
waarde van een bedrijf te schatten: wat zou een belegger voor het bedrijf betalen als deze dit bedrijf zou overnemen? De zo geschatte
kapitaalbasis wordt de gereguleerde activawaarde genoemd. Het probleem dat optreedt is dat om de toekomstige opbrengsten te
schatten de toekomstige prijs bekend moet zijn. De prijs wordt echter bepaald door de price cap-regel, die wederom afhangt van de RAB,
die zoals gezegd van de prijs afhangt. Er moet dus ergens een ijkpunt genomen worden om uit deze cirkel te komen. Dit ijkpunt is het
prijsniveau van 1996 zoals bepaald door de wetgever. Dit niveau wordt vervolgens – gecorrigeerd voor verschillende factoren – naar het
startjaar 2000 en naar de eerste reguleringsperiode doorgetrokken. Na opslag van de operationele kosten kan dan het toegelaten
prijsniveau berekend worden, en daarmee is de price cap-regel bepaald.
Besluit
De vaak geprezen maar ondoorzichtige praktijk van verhandelde regulering behoort ook in Nederland tot de verleden tijd. Verhandelbare
regulering heeft zonder twijfel goede kanten, maar de buitenwereld blijft van informatie verstoken. Het consultatiedocument van de
Dienst uitvoering en Toezicht elektriciteitswet getuigt van een moderne, expliciete en theoretisch gefundeerde reguleringsaanpak. De
voorlopige keuze die de Dienst maakt voor de gekoppelde methode, waarbij de productiviteitsstijging is gekoppeld aan het gedrag in het
verleden, lijkt met het oog op de verschillen tussen bedrijven gerechtvaardigd. Om de price cap-methode volledig tot uiting te laten
komen, lijkt het echter wenselijk tot de ontkoppelde methode, waarbij de productiviteitsgroei is losgekoppeld van het eigen gedrag, over
te gaan zodra dit mogelijk is
1 Zie voor uitvoeriger beschouwingen bijvoorbeeld G. Brunekreeft, The 1996 reform of the electricity supply industry in the Netherlands,
Utilities Policy, vol. 6, nr. 2, 1997, blz. 117-126, en L. Bergman, G. Brunekreeft, C. Doyle, D. Newbery, M. Pollitt, P. Regibeau en N.-H. von
der Fehr, A European market for electricity? Monitoring European deregulation, nr. 2, CEPR/SNS, Londen, 1999.
2 Zie bijvoorbeeld PSA, Price capping: design and implementation issues, PSA discussion paper nr. 5, Melbourne, juni 1994.
3 Zie voor uitvoerige uiteenzettingen bijvoorbeeld London Economics, Efficiency and benchmarking study of the NSW distribution
businesses, IPART research paper 13, Sydney, februari 1999, http://www.ipart.nsw.gov.au, of IPART, Regulation of electricity network
service providers; incentives and principles for regulation, IPART research papaer 32, Sydney, januari 1999,
http://www.ipart.nsw.gov.au
4 Met geavanceerde statische methoden kan hierbij rekening gehouden worden met individuele (bijvoorbeeld regionale) eigenschappen.
5 Dit impliceert dat de methode enigszins naar de cost plus-benadering neigt. Het voert hier echter te ver om gedetailleerd in te gaan op
verschillen en overeenkomsten, die bovendien sterk afhangen van de praktische invulling van de betreffende regulering.
6 Strikt genomen is het bepalen van de kosten niet nodig. Het is genoeg om de verandering van de individuele productiviteit in te
schatten. Het versterkt echter de positie en de geloofwaardigheid van de reguleerder als deze kan aantonen dat de prijsontwikkeling in
een redelijke verhouding tot de kosten staat.
7 Dit geldt alleen voor de gekoppelde methode; de ontkoppelde methode heeft in principe geen link met de eigen kosten.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)