Toels op taak
Op zoek naar de financiele
,,black box” van de MDF-100
DRS. P. R. HEIJ
Inleiding
Het institutionele kader
Begin februari werd bekend dat
Fokker de samenwerking met de Amerikaanse vliegtuigbouwer McDonnell
Douglas had verbroken. Wat een
succesverhaal moest worden, brak voortijdig af met een ,,unhappy end”. Een tijd
van bezinning over de complete vliegtuigindustrie, dat wil zeggen een industrie die zelfstandig vliegtuigen
ontwerpt, produceert en verkoopt, in
Nederland is aangebroken. Uit de pers
kwam naar voren dat de Nederlandse
overheid omvangrijke steun had toegezegd aan het nieuwe MDF-lOO-project.
De Nederlandse overheid heeft een zeer
belangrijke rol gespeeld in de naoorlogse
wederopbouw van de complete vliegtuigindustrie in ons land. Het afbreken
van de samenwerking in het kader van
het M D F-100-project is een goede aanleiding de relatie tussen de overheid en de
vliegtuigindustrie te analyseren.
Het gaat ons hier om het in kaart
brengen van de financieel-bestuurlijke
relatie tussen de overheid en de organisaties die zijn betrokken bij de vliegtuigbouw in Nederland. Hiermee kan de
kring van ,,meedenkers” over de toekomst van de complete vliegtuigindustrie wellicht worden vergroot. Een
viertal elementen zal in deze inventarisatie een rol spelen:
— het institutionele kader: de partijen
die zijn betrokken bij de vliegtuigbouw in Nederland;
— het procedurele kader: de relaties
tussen die partijen;
— overheidssteun: de wijze waarop de
overheid betrokken is bij de financiering van de vliegtuigbouw in Nederland;
— het beleidskader waarin de overheidssteun aan de vliegtuigbouw in
Nederland is geplaatst.
Bij de vliegtuignieuwbouw in Nederland is een aantal partijen betrokken. De
industrie vormt de kern van de vliegtuignieuwbouw in Nederfand. Ze wordt
daarbij in ruime mate ondersteund door
de rijksoverheid. Het Nationaal Luchten Ruimtevaartlaboratorium verricht
ondersteunend onderzoek voor de industrie, terwijl de Technische Hogeschool Delft en de HTS-Haarlem vanuit
het onderwijs bijdragen aan de ontwikkeling van de vliegtuigindustrie in
Nederland. Het Nederlands Instituut
voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart treedt ten slotte op als coordinerend ontwikkelingsorgaan. Hieronder
gaan we kort in op de plaats van de vijf
partijen in de vliegtuigbouw in Nederland.
Eerst zullen deze elementen voor de
vliegtuigbouw in het algemeen worden
beschouwd. Vervolgens zullen ze worden toegespitst op het MDF-lOO-project.
442
De industrie
onderneming of een in projectverband
samenwerkende groep van ondernemingen. Financiele steun van de overheid is
dikwijls noodzakelijk bij de financiering
van de ontwikkelingskosten. De regering
heeft doelbewust de civiele vliegtuigbouw in Nederland gestimuleerd aangezien zij een grote waarde hecht aan de
vliegtuigindustrie als kennisintensieve,
hoogwaardige industriele activiteit die
de mogelijkheid in zich draagt als
voortrekker voor de industrie te functioneren.
Het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium
Het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR), opgericht in
1937, verricht onderzoek op het gebied
van de lucht- en ruimtevaart. Onderzoek
gericht op de ontwikkeling van nieuwe
vliegtuigen maakt deel uit van het
onderzoekpakket van het NLR. Daarnaast voert het NLR specifiek speurwerk
en onderzoek uit ten behoeve van
gebruikers van vliegtuigen (KLM, Koninklijke Luchtmacht, Koninklijke Marine en Rijksluchtvaartdienst). Ook doet
het NLR onderzoek en metingen voor
buitenlandse opdrachtgevers (o.a. windtunnelonderzoek)’ en verricht het eigen
speurwerk.
Het onderwijs
Daar waar het NLR zich vooral richt
op basisresearch, projectgerichte research en ontwikkeling, en Fokker de
daadwerkelijke ontwikkeling en produktie op zich neemt, spreekt het voor zich
dat de Technische Hogeschool Delft
naast haar onderwijstaak ook een
belangrijke taak heeft op het gebied van
de fundamentele en basisresearch. Ook
in het beroepsonderwijs zijn er opleidingen gericht op de vliegtuigbouw: HTSHaarlem, Anthony Fokkerschool(MTS)
en bedrijfsopleidingen.
De vliegtuignieuwbouw in Nederland
is geconcentreerd in een onderneming,
de NV Koninklijke Nederlandse Vliegtuigfabriek Fokker. Van 1969 tot 1980 is
Fokker gefuseerd geweest met de
Westduitse onderneming VFW, maar
sinds 1980 is Fokker weer een geheel
Het Nederlands Instituut voor Vliegtuigzelfstandige onderneming. Fokker heeft
nu ongeveer 9.600 mensen in dienst. ontwikkeling en Ruimtevaart
Daarnaast zijn er ongeveer 9.000 mensen
Het Nederlandse Instituut voor Vliegwerkzaam in 35 ondernemingen, die
tuigontwikkeling
en
Ruimtevaart
betrokken zijn bij de toelevering. Sinds
1976 opereren deze bedrijven in een (NIVR) is als onafhankelijke stichting in
1946 opgericht om de financiele betrokcooperatieve vereniging de ,,Netherlands Aerospace Group” (NAG) Een kenheid van de overheid bij het entameren van de Vliegtuigontwikkeling in Neaantal bedrijven die niet bij de NAG zijn derland te kanaliseren. Het NIVR heeft
aangesloten, biedt echter ook produkten
en diensten aan aan de ,,aerospace” een drietal statutaire taken:
— het adviseren van de Nederlandse
sector.
regering m.b.t. industriele ontwikkeling op het gebied van de lucht- en
Rijksoverheid
ruimtevaart;
Na de tweede wereldoorlog achtte de — het voorstellen en na verkregen
goedkeuring begeleiden van vliegNederlandse regering het van belang de
tuig- en ruimtevaartontwikkelingsvliegtuigindustrie weer op te bouwen.
programma’s zoals die uitgevoerd
Hiervoor moesten nieuwe projecten
worden door de industrie en (mede)worden ontwikkeld. Ben nieuw project
gefinancierd door het NIVR;
kan alleen worden geentameerd door een
zeer grote financieel draagkrachtige
— het doen uitvoeren van meerjaren-
researchprogramma’s op het gebied
van de vliegtuigontwikkeling en
ruimtevaart.
Het beleid van het NIVR wordt
Figuur 2. Relatie NLR, Fokker. NIVR en overheid bij een concreet ontwikkelingsproject
NLR —————^ Technologisch onderzoek-
bepaald door het bestuur, dat is
samengesteld uit vier geledingen. De
eerste geleding bestaat uit een zevental
overheidsvertegenwoordigers benoemd
door de Ministeries van Economische
Zaken, Onderwijs en Wetenschappen,
Verkeer en Waterstaat, Defensie, Buitenlandse Zaken en Financien. De
tweede geleding bestaat uit vertegenwoordigers van de industrie (twee
bestuursleden benoemd door Fokker en
Philips) en een vertegenwoordiger van de
KLM. De derde geleding bestaat uit
vertegenwoordigers van de onderzoekinstituten NLR, TNO en GROC. Ten
slotte hebben een drietal experts op het
gebied van de lucht- en ruimtevaartontwikkeling zitting in het NIVR-bestuur.
Van 1946 tot 1975 was het departement van Verkeer en Waterstaat penvoerend ministerie van zowel het NLR als
het NIVR. Sinds 1975 is dit wat be-
/Finance
(
V^
X
ontwrp
..go-ahead-
)
J
Bron: De bedrijfstakverkenning transportmiddelenindustrie, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag. Staatsuitgeverij, 1981, biz. 114.
treft het NIVR door het Ministerie van
Economische Zaken overgenomen. Aan
deze wijziging ligt ten grondslag de
sterke band die de vliegtuigindustrie
heeft met het industriebeleid in Nederland. Hoewel het NIVR een zelfstandige
stichting is, rust het budgetrecht bij het
Ministerie van Economische Zaken. Dit
departement bepaalt of de voorstellen
van het NIVR passen in het in Nederland
te voeren algemene industriebeleid en als
zodanig kunnen worden gefinancierd.
De financiele relatie tussen het Ministe-
Hieruit blijkt dat verschillende partijen bij bepaalde fasen zijn betrokken.
Er zijn afspraken om duplicering te
voorkomen. Verder blijkt de lange duur
van de vliegtuigontwikkeling. Voordat
men projectgericht gaat werken zijn er
al ruim 10 jaar besteed om nieuwe
technologieen te onderzoeken en is er
nog zeker 10 jaar nodig voordat de
serieproduktie kan starten.
rie van Economische Zaken en het NIVR
Het procedurele kader
is geregeld in een aparte beheerovereenkomst. In deze overeenkomst is bepaald
dat het rijk verplicht is het exploitatietekort van het NIVR te dekken. De verplichting wordt omgeven door waarborgen in de bestuurlijke sfeer.
De voorbereidingenuitvoeringvanhet
beleid van het NIVR geschiedt door het
bureau van het NIVR. Het bureau bestaat uit 25 personen, waarvan de meesten vliegtuigbouwkundig ingenieur zijn.
In figuur 1 wordt een overzicht gegeven van de betrokkenheid van de ver-
schillende partijen bij de vliegtuigontwikkeling.
Wanneer de beslissing positief is, kan
het project van start gaan. Er worden
afspraken gemaakt met het NIVR en de
industrie over de uitvoering van het
elkaar staan bij een concreet ontwikkelingsproject. In figuur 2 zijn deze relaties
schematisch weergegeven.
Het initiatief voor een ontwikkelingsproject wordt overgelaten aan Fokker.
Fokker volgt de ontwikkeling op de
vliegtuigmarkt nauwgezet. Wanneer
Fokker een markt ziet wordt een aanzet
gegeven tot een projectvoorstel. Het
NIVR en het NLR zijn hierbij nauw
Figuur 1. Betrokkenheid van verschillende organisaties bij de vijf fasen
in de vliegtuigontwikkeling
Industrie: Fokker
NLR
Uitvoerende instantie
Universileit en TH
betrokken. Het NIVR evalueert de
mogelijkheden van het nieuwe project
mede aan de hand van eigen marktanalyses. Het projectvoorstel wordt dan
binnen het NIVR grondig besproken,
waarbij veelvuldig contact met het
departement van Economische Zaken
plaatsvindt. Nadat het NIVR-bestuur
het project al dan niet gewijzigd heeft
goedgekeurd, gaat het voorstel naar de
overheid. Op het departement van
Economische Zaken vindt de beleidsafweging plaats. Wanneer de gevraagde
overheidssteun omvangrijk is, zal het
kabinet een beslissing moeten nemen.
Wanneer de beslissing positief is, kan het
project van start gaan. Er worden
afspraken gemaakt met het NIVR en de
industrie over de uitvoering van het
project. Evenals bij het projectvoorstel
wordt het NLR tijdens de projectontwikkeling ingeschakeld om ondersteunend onderzoek te doen. Het NIVR
bewaakt de projectontwikkeling en
rapporteert hierover aan de overheid i.e.
het departement van Economische Zaken. Tijdens de ontwikkelingsfase worden een of meer prototypes gemaakt. De
Rijksluchtvaartdienst verricht grotendeels parallel aan de ontwikkeling
luchtwaardigheidsonderzoek en sluit dat
af met een typecertificatie. Wanneer het
toestel in serieproduktie komt, vloeit via
de opbrengsten uit de verkoop van dit
vliegtuig geld terug naar het NIVR dat
daarmee haar vaste uitgaven dekt en
eventueel nieuw ontwikkelingswerk kan
entameren.
Fasen
Tijd in jaren
Coordmaiie
ESB 28-4-1982
Fundamentele -—^- Basisresearch ——^- Projeclgerichte ——^- Ontwikkeling-——^ Produktie
research
research
-10
-5
0
5
NIVR
10
Tot zover een korte weergave van het
samenspel tussen de overheid, het NIVR,
het NLR en Fokker zoals dat bij het
ontwikkelen van de F-27 en F-28 heeft
plaatsgevonden. De procedures met
betrekking tot het MDF-lOO-project
443
waren in opzet hieraan gelijk. Uit
verschillende marktanalyses blijkt dat er
behoefte bestaat aan een vliegtuig in de
grootteklasse van 120-160 zitplaatsen.
Fokker wil hierop inspelen. Een nieuw
vliegtuig moet voldoen aan eisen van
aanzienlijke brandstofbesparing en lawaaibeperking. Om tot een dergelijk
project te komen zijn reeds in 1973 door
— een markt zich duidelijk manifesteerde;
— een substantieel aantal ,,launching
orders” (klanten die bestellen op
grond van tekentafelspecificaties)
voorhanden was;
— aan potentiele klanten een ,,uitgedefi-
nieerd” ontwerp geboden kon worden.
het NIVR opdrachten gegeven aan
Fokker en het NLR. De regering besloot
in 1975 de nodige financiele middelen ter
beschikking te stellen om een onderzoek
voor een nieuw Nederlands vliegtuigproject mogelijk te maken. Hiervoor werd
een meerjarenprogramma opgesteld be-
In mei 1981 werd een aanzet gegeven
om te voldoen aan het eerste criterium.
Fokker en McDonnell Douglas kwamen
overeen om te onderzoeken of, en in
hoeverre een nieuw gezamenlijk vliegtuigproject van een vliegtuig voor 150
staande uit een aantal fasen. Afgespro-
personen
ken is dat de regering telkens na afloop
van een fase haar goedkeuring zou
moeten hechten aan de start van een
volgende fase. Voor iedere fase moesten
de noodzakelijke gelden worden vrijgemaakt. De goedkeuring vond schriftelijk
plaats, waarbij de overheid zich committeerde en een budget per fase
beschikbaar stelde. De informatie die
noodzakelijk was om te beoordelen of
tot een volgende fase kon worden
overgegaan, was afkomstig van Fokker
en het NIVR. Door middel van rapportages werd de overheid ingelicht over de
was. Een en ander is neegelegd in een
eerste ..memorandum of understanding” (MOU) tussen Fokker en
McDonnell Douglas. Beide partners
kwamen overeen om een gezamenlijk
programmabureau op risicodragende
voortgang van het project.
Het meerjarenprogramma begon met
de drie jaar durende ,,aanloopfase nieuw
project” die was gericht op het ontwikkelen van nieuwe technologieen. Uit de
onderzoekingen in deze fase was zekerheid verkregen over de toepassingsmogelijkheden van een aantal nieuwe
technologieen welke tot aanzienlijke
besparingen op de vliegkosten zouden
kunnen leiden. Bind 1977 stemde de
regering toe in de voortzetting van de
voorbereidende werkzaamheden. In
1978 en 1979 werd het zogenaamde
,,interimprogramma” uitgevoerd. In de-
ze fase werd in overleg met een aantal
luchtvaartmaatschappijen duidelijk wat
voor soort vliegtuig het zou gaan
worden: de F-29. In 1980 startle de
laatste voorfase van de projectontwikke-
ling: de ,,project definitie fase”. Het doel
van deze fase was een zo groot mogelijke
zekerheid te verkrijgen ten aanzien van
de levensvatbaarheid van het nieuwe
project alvorens door zowel Fokker als
de overheid tot een definitieve beslissing
over de verdere uitvoering van het
programma kon worden gekomen 1).
De ,,project definitie fase” is de
beslissende fase in eenontwikkelingsproject. Zowel Fokker als de overheid
hebben een viertal toetsingscriteria
aangelegd aan de hand waarvan beoor-
deeld zou worden of het project kon
doorgaan en kon worden gefinancierd 2).
Van het definitief van start gaan van het
nieuwe vliegtuigproject zou eerst sprake
kunnen zijn wanneer:
— een internationaal breed georienteerd partnerverband tot stand te
brengen was;
444
commercieel levensvatbaar
basis op te richten. Dit programmabureau zou rekening en verantwoording
gaan afleggen aan een raad van toezicht
waarin beide partijen op topniveau
gelijkelijk zouden zijn vertegenwoordigd.
Ten aanzien van de overige drie
criteria ontstond een aantal problemen. Hoewel uit marktanalyses blijkt
dat er behoefte bestaat aan een vliegtuig
in de 150-zitter-categorie, heeft de
dalende olieprijs, waardoor de zuinige
MDF-100 minder voordelig werd ten
opzichte van bestaande respectievelijk gemoderniseerde toestellen, en de
zwakke financiele positie van veel
luchtvaartmaatschappijen een stagnatie
in de vraag veroorzaakt. Als gevolg
hiervan konden geen klanten worden
gevonden die op grond van tekentafelspecificaties bestellingen deden. Ten
slotte traden problemen op bij de
definie’ring van de MDF-100. Door de
inbreng van McDonnell Douglas werd
de F-29 een heel ander vliegtuig. De
partners verschilden van inzicht over een
aantal onderdelen van het project. De
motorenbouwers Pratt/Whitney en
Rolls Royce waren afwachtend met het
definitief ontwikkelen van een nieuwe
motor voor de MDF-100. De situatie
werd gekenschetst als ,,iedereen wacht
op iedereen”. Voor Fokker was dit een
reden om de samenwerking met
McDonnell Douglas in dit project te
beeindigen.
De overheid en het NIVR zijn niet direct betrokken geweest bij de besprekingen tussen Fokker en McDonnell Douglas. De overheid achtte deze besprekingen in eerste instantie een zaak vande industrie zelf. Van overheidszijde zijn wel
voorwaarden voor overheidssteun op tafel gelegd. Fokker is ervan op de hoogte
dat zij het Nederlandse bedrijfsleven waar
mogelijk zal moeten inschakelen 3). De
overheid zou zelf een definitieve beslissing nemen over de ontwikkelingsfinanciering van het Nederlandse deel van het
voorstel van de partners. Het ,,memorandum of understanding” was bij het
Ministerie van Economische Zaken
bekend. Bovendien houdt de plaatsvervangend directeur-generaal van Industrie van het Ministerie van Economische
Zaken als lid van de raad van commissa-
rissen van Fokker een vinger aan de pols.
Het afbreken van de samenwerking
tussen Fokker en McDonnell Douglas
kwam voor de overheid en het NIVR vrij
onverwacht. De financiele gevolgen
hiervan komen in de volgende paragraaf
aan de orde.
De werkgelegenheid bij Fokker lijkt
voorlopig gewaarborgd door de produktie van de F-27, F-28, A300/310 en de
F-16. Verder werkt Fokker aan een
vernieuwing van de F-27. Bij het NLR
ligt de situatie anders: 125 mensen die
waren betrokken bij opdrachten van het
NIVR en Fokker met betrekking tot het
MDF- 100-project zijn nu in feite zonder
werk. Ook de toeleveringsindustrie
krijgt te maken met een duidelijke
terugslag. Dit zal mede een gevolg zijn
van de tendens bij Fokker om uitbesteed
werk voortaan zelf te doen. Medio
februari is er een bezinningsgroep bij
Fokker opgericht die bestaande plannen
verder moet uitwerken en de toekomst
van de vliegtuigbouwsector in Nederland concreet zal aangeven. Op basis van
de bevinditigen van de bezinningsgroep
zal de raad van bestuur in overleg met de
raad van commissarissen en het Ministerie van Economische Zaken een projectenplan moeten opstellen, waarna er
beslissingen in de loop van dit jaar
dienen te worden genomen 4). De
overheid acht het van belang dat Fokker
voorlopig met rust wordt gelaten om zelf
een strategic voor de toekomst te
ontwikkelen 5). Het NIVR overlegt
intussen met Fokker en het NLR welke
werkzaamheden moeten gebeuren om de
,,project definitie fase” af te ronden. De
opgedane kennis moet worden vastgelegd en gei’nventariseerd. Afhankelijk
van de strategische projectkeuze zullen
enkele onderzoeken worden voortgezet.
Overheidssteun
De financiele steun van de overheid
aan de vliegtuigindustrie in Nederland
1) Brief van de minister van Economische
Zaken, Tweede karaer, zitting 1980-1981,
16 400, hoofdstuk XIII, nr. 31, biz. 6.
2) Brief van de minister van Economische
Zaken ..voortgang nieuw Fokkerproject”, 9
September 1981, Persbericht Economische
Zaken nr. 552.
3) Verslag van een mondeling overleg,
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16400,
hoofdstuk XIII, nr. 93, biz. 5.
4)
Idem, biz. 4.
5) Brief van de minister van Economische
Zaken, Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17 100, hoofdstuk XIII, nr. 102, bijlage.
heeft een eigen plaats verworven. Voor
de bevordering van de ontwikkeling van
nieuwe vliegtuigprojecten zijn evenals in
concurrerende landen afzonderlijke instrumenten beschikbaar. De lange terugverdientijd van de ontwikkelingskosten, de enorm hoge kosten van een
vliegtuigproject, het hoge risico dat
hierbij optreedt en de ruime overheidssteun in het buitenland aan deze sector
maken een specifiek instrumentarium
volgens de overheid noodzakelijk. De
overheid is nauw betrokken geweest bij
de ontwikkeling van de F-27, de F-28, de
A-300 en recent de A-310. De laatste
twee zijn Europese programma’s van
Airbus Industrie, waaraan Fokker voor
bepaalde delen meewerkt. De overheid is
bereid om de vliegtuigontwikkeling te
ondersteunen via een risicodragende
voorfinanciering van de voor projectlancering verrichte projectstudies. Het
risicodragend karakter van de voorfinanciering houdt in dat de financiering
van de voorstudies alleen wordt meegenomen in een terugbetalingsregeling als
het project daadwerkelijk wordt gelanceerd. Is dat het geval, dan zal de
overheid eerst de eigenlijke projectontwikkeling moeten ondersteunen voordat
zij het voorgefinancierde deel terugkrijgt. Deze teruggave geschiedt per
verkocht vliegtuig. Bovendien komt de
overheid in aanmerking voor royalties
wanneer het ,,break-even-point” in de
produktie is gepasseerd.
De ontwikkelingsgelden die terugvloeien van Fokker komen terecht bij het
NIVR dat daarmee haar vaste uitgaven
dekt en eventueel nieuwe ontwikkelingsprojecten kan financieren. Het NIVR
opereert als een soort ..revolving fund”
(zie figuur 2). Tot nu toe heeft alleen de
F-27 meer opgebracht dan gekost (zie
label 1).
Tabel 1. Het Nederlandse aandeel in
ontwikkelingskosten van enkele luchtvaartprojecten (in mln. gld. in lopende
prijzen)
Project
BasisVerdere
ontwikke- ontwikkeling
ling
F-27
27
142
F-28
114
A-300
34
A-310
157
MDF-100
Bron: Opgave NIVR.
8
53
13
–
Totale
kosten
35
196
127.
34
157
Terugbetaling
NIVR
89
131
25
–
opgenomen waarin de overheid zich
voorslellen op.
verplichl hel exploilalietekorl van hel
overzichl van de uilgaven per fase van
NIVR af le dekken. De omvang van deze
exploilatiebijdrage is afhankelijk van
enerzijds de verkoopsuccessen van Fokker en anderzijds de uitgaven voor de
projecten die hel NIVR coordineerl. Zo
onlving hel NIVR in 1980 ruim f. 12
hel MDF-lOO-projecl.
mln. aan vergoedingen uil projeclen,
lerwijl de middelenbehoefle van hel
NIVR in 1980 ruim f. 153 mln. was.
Bij hel F-27 en F-28-projecl heeft de
overheid zich beperkl lol financiele
ondersleuning van de onlwikkeling van
de vliegtuigen. De induslrie moesl zelf
zorg dragen voor de dekking van risico’s
in de produkliesfeer. Dil was zelfs een
voorwaarde die van overheidszijde werd
gesteld aan de financiele hulp in de
onlwikkelingsfase. In hel kader van de
Europese samenwerking achtle de regering hel van belang dal Fokker belrokken zou worden bij hel Airbus-projecl
A-300. De omvang van dil projecl was zo
grool dal belrokkenheid van de overheid
bij de ontwikkeling alleen onvoldoende
zou zijn. Een verdergaande betrokkenheid dan ondersteuning van de onlwikkeling werd door de Nederlandse
overheid geweigerd. Fokker kon, vanwege de le grole risico’s in de produklie
van de A-300, geen volledige partner in
hel Airbus-consorlium worden. Toen de
concurrenlieposilie van de Europese
vliegluiginduslrie len opzichle van de
vliegluiginduslrie in de VS als gevolg van
de dalende dollarkoers verslechlerde en
de druk op de Nederlandse overheid
groler werd om hel zogenaamde ,,dollarescalalie risico” deels af le dekken,
heefl de Nederlandse overheid zich in
deze geconformeerd aan de houding van
de andere overheden l.a.v. de produklie
van de A-300. Hel werd duidelijk dal in
die periode steun in de ontwikkelingsfase
onvoldoende was om een vliegtuigprojecl van de grond le helpen.
Bij hel MDF-lOO-projecl ging de
Nederlandse overheid uit van financiele
overheidssleun in de onlwikkelingsfase
en niel in de produkliefase. Wel is er
gedachl en gesproken over een evenluele
ondersleuning in de produktiefase.
Het algemene financiele kader met beirekking lol de vliegtuigontwikkeling in
Nederland is in figuur 3 schemalisch
weergegeven. Globaal de helft van de
Uit label 1, waarin alleen een overzicht
overheidssteun wordt verschafl via
kredieten van het NIVR, terwijl de
andere helfl via door de slaal le
garanderen kredielen wordl gefinan-
wordl gegeven van de ontwikkelingskos-
cierd. De belrokken partijen sluiten een
ten en niet van de produktiekosten, blijkt
dat de ..revolving fund”-gedachte in de
vliegtuigontwikkeling nooit is bewaarheid. Bij hel starlen van een nieuw
in de tijd gezien steeds onvoldoen-
overeenkomsl over de garanlieslelling.
Mel belrekking lol het MDF-100project heefl de overheid nu ongeveer
f. 157 mln. via hel NIVR risicodragend
voorgefinancierd, lerwijl Fokker ongeveer f. 42 mln. zelf heefl gefinancierd.
de geweesl om de onlwikkelingskos-
Deze bedragen zijn per fase besleed.
projecl zijn de leruggevloeide gelden
len van nieuwe projeclen le dekken.
In de beheersovereenkomsl lussen hel
rijk en hel NIVR is een bepaling
ESB 28-4-1982
Hiervoor was hel noodzakelijk per fase
een projeclvoorslel (inclusief een budget) in le dienen. Hel NIVR stelde deze
Tabel 2 geefl een
Tabel 2. Uitgaven per fase van het MDF100-project (in mln. gld. in lopende
prijzen)
Fase
Aanloopfase nieuw project
Interimprogramma
Project deflnitie fase
33
36
130
199
Totaal
Bron: Opgave Ministerie van Economische Zaken.
Figuur 3. Financiering van de Nederlandse
vliegtuigontwikkeling
_ _ _ _ _ Garantie
Geldstroom
Bron: Organisation ami mission A7K#, maart 1982. Appendix C.
Per fase zijn er afspraken gemaakl
lussen het Minislerie van Economische
Zaken, hel NIVR en Fokker over de
financiering van de koslen van hel
onderzoek in de belreffende fase. Hel
NIVR zou vooral hel lechnologisch
onderzoek bij het NLR financieren,
terwijl Fokker een deel van zijn eigen
onderzoek uit eigen middelen zou
betalen. In de aanloopfase werd daarom
het onderzoek dat door het NLR is
uitgevoerd volledig gefinancierd door
hel NIVR, lerwijl 50% van de koslen van
hel onderzoek bij Fokker werd voorgefinancierd. Voor de interimfase en de
projecl definilie fase gold ongeveer
dezelfde verdeelsleulel.
Tussen 1975 en 1982 heefl Fokker
ongeveer f. 113 mln. uitgegeven, terwijl
het NLR f. 86 mln. ten behoeve van het
MDF-lOO-projecl heeft besteed. Evenals
de financiele arrangemenlen mel belrekking lol de F-27 en F-28, lag hel in de
bedoeling van de overheid om hel
voorgefinancierde deel lerug le laten
vloeien naar het NIVR, wanneer de
MDF-100 in produklie zou worden
genomen. Na amorlisalie van het
voorgefinancierde deel van de ontwikkelingskoslen, zouden er royallies vloeien
naar hel NIVR. Concrele afspraken
hierover lussen overheid, Fokker en
NIVR waren nog niel gemaakl. Nu hel
MDF-lOO-projecl niet doorgaal, zal
moelen worden bekeken hoe de overheid
het voorgefinancierde geld lerug kan
krijgen. Wanneer Fokker zou komen
445
met een nieuw project waarbij de
resultaten van het verrichte onder-
zoek zou kunnen worden ingebracht,
dan is er een mogelijkheid om het reeds
bestede geld terug te krijgen. De minister
van Economische Zaken heeft al op deze
mogelijkheid gewezen 6). In principe zijn
de voorgefinancierde gelden projectgebonden. Er zijn nog geen afspraken
gemaakt met het NIVR en Fokker om de
gelden terug te krijgen wanneer Fokker
een ander project zou starten of in een
ander project zou gaan deelnemen.
Zeker wanneer het om deelnemingen in
een ander project gaat (b.v. een Airbusproject) zal moeten worden overlegd of
zouden mogelijk hoger liggen dan de
aangevat (risicolijn), op verbetering
geraamde f. 2 mrd.
Het MDF-lOO-project is van de baan.
De regering blijft van mening dat de
vliegtuigindustrie een complect karakter
moet behouden 9). In afwachting van de
initiatieven die daartoe in eerste instantie
van de kennisinfrastructuur (infralijn);
— exportbeleid, dat is gericht op de
door de Industrie zelf moeten worden
genomen, heeft de minister van Economische Zaken toegezegd de uitge-
deren van achterstanden en risico’s
trokken kredieten in de meerjarenramingen te laten staan ten behoeve van
nieuwe activiteiten voor concrete projecten om de doelstellingen die de overheid
in deze sector nastreeft te bereiken.
een dergelijk project is te belasten met
financieringsregelingen ter compensatie
van onderzoek dat buiten het project om
is verricht. De kans dat dit lukt is groter
Het beleidskader
toepasbaar zijn in het nieuwe project.
Van overheidszijde is aan het NIVR en
In het voorgaande is een beeld gegeven
van de bemoeienis van de overheid met
de vliegtuigindustrie in Nederland in het
algemeen, en met het MDF-lOO-project
naarmate de onderzoeksresultaten beter
Fokker gevraagd om een beeld te geven
in het bijzonder. Tot een beoordeling
van de kosten van het project. Begin
1981 heeft Fokker een prijskaartje aan
het nieuwe project gehangen: de Nederlandse overheid zou voor ongeveer f. 1,7
mrd. moeten bijdragen in de ontwikkeling van het project. Het ging hier om een
van de overheidsbemoeienis is het nog
niet gekomen. Een beoordeling van het
door de overheid gevoerde beleid inzake
het MDF-lOO-project vereist veel meer
inzicht in de relatie tussen overheid en
Fokker. Wel is het mogelijk om het
schatting van Fokker. Er was toen nog
overheidsbeleid ten aanzien van de
niet
McDonnell
vliegtuigindustrie af te zetten tegen het
Douglas over het aandeel dat Fokker
onderhandeld
met
algemene industriebeleid in Nederland.
zou nemen in dit nieuwe project. In een
brief aan de vaste commissie voor
Economische Zaken van de Tweede
Kamer liet de minister van Economische
Zaken weten dat hij voornemens was
voor de periode 1982-1990 in totaal circa
Het algemene industriebeleid richt zich
op de versterking van sectoren, die:
— een hoge toegevoegde waarde genere-
f. 1,7 mrd. op de begroting te zetten 7).
Het bedrag van f. 1,7 mrd. is het resultaat
van de toepassing van de verdeelsleutel
die ook bij het A-300-project is gehanteerd. Van het Nederlandse aandeel in
het MDF-lOO-project zou Fokker 10%
financieren en de overheid 90%, waar-
ren;
— slechts een gering beslag leggen op
schaarse produktiemiddelen als ener-
gie, grondstoffen, grond en het
fysieke milieu;
— een groot groeipotentieel in zich
dragen voor de komende decennia;
— goede exportperspectieven bieden;
— hoogwaardige werkgelegenheid hebben 10).
van 45% aan kredieten en 45% aan
staatsgaranties. Voor de kredietverlening is in de meerjarenramingen op de
begroting van Economische Zaken voor
de periode 1982 t/m 1990 per jaar een
bedrag van f. 97 mln. gevoteerd 8). Voor
het deel van de steunverlening dat
bestaat uit garanties (ruim f. 800 mln. tot
1990) is geen afdekking in de begroting
opgenomen. Wanneer de garanties daadwerkelijk waren verleend, zouden deze in
de begroting van Economische Zaken
worden opgenomen.
Wanneer aan de vier toetsingscriteria
in de project definitie fase zou zijn
voldaan, dan had Fokker aanspraak
kunnen maken op het bedrag van f. 1,7
Om dit doel te bereiken voert de
overheid onder andere:
— sectorbeleid, dat is gericht op het
bei’nvloeden van de structuur van de
sectoren. Vanwege het hoge loonpeil
in ons land en gelet op de scholings-
op buitenlandse markten.
De vliegtuigindustrie in Nederland is
een sector met een hoog technologisch
niveau, die een bijdrage levert aan de
Nederlandse export en hoogwaardige
werkgelegenheid creeert 11). Hierom
acht de overheid het gewenst, rekening
houdend met de budgettaire mogelijkheden, de vliegtuigindustrie in stand te
houden. Voor het behoud van een
complete vliegtuigindustrie is volgens de
regering overheidssteun in de vorm van
voorfinanciering van ontwikkelingsprojecten onontbeerlijk. De titel waaronder
de overheid financiele middelen beschikbaar stelt is er een sui generis. Op de
begroting is hiervoor een aparte post
uitgetrokken in het kader van zowel het
sectorbeleid als het innovatiebeleid. Bij
de verkoop van vliegtuigen. kan Fokker,
evenals andere Nederlandse bedrijven,
aanspraak maken op exportbevorderende maatregelen.
Hoewel de overheidssteun aan de
vliegtuigindustrie in het algemeen en aan
het MDF-lOO-project in het bijzonder
goed past in het kader van het algemene
industriebeleid, moeten enkele kritische
vragen worden gesteld bij uitvoering en
inhoud van de overheidssteun.
In de eerste plaats moeten vragen worden gesteld over de uitvoering van de
overheidssteun aan de vliegtuigindustrie.
De uitvoering van de overheidssteun is in
handen gelegd van een onafhankelijke
stichting (het NIVR), die in het voorgaande reeds is belicht.
De financiele middelen voor de ont-
wikkelingsprojecten die het NIVR coordineert zijn voor het grootste deel
afkomstig van het rijk, maar voor een
ander deel van Fokker. Dit laatste deel
betreft de amortisatie van voorgefinancierde gelden en eventuele royalties. Dit
van de beroepsbevolking
deel van de inkomsten van het NIVR
tracht de overheid met het sectorbeleid de hoogwaardige en geavanceerde activiteiten die op kennis zijn
gebaseerd te bevorderen. Het instrumentarium is in de loop der jaren
meer offensief van aard geworden.
6) Verslag van een mondeling overleg.
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 100,
graad
Het gaat om gerichte stimulering van
industriele activiteiten binnen aan-
dachtsgebieden;
mrd. Het werkelijk benodigde bedrag
zou volgens betrokkenen in dat geval
wellicht hoger moeten zijn geweest,
omdat de f. 1,7 mrd. een schatting van
— innovatiebeleid, dat is gericht op de
vernieuwing van het bedrijfsleven.
Het instrumentarium richt zich op
het aangrijpen van de in ons land
Fokker was, deels gebaseerd op het F-
hoge kosten van speur- en ontwikke-
29-project. De MDF-100 zou echter een
lingswerk (kostenlijn), op veelbelo-
groter en daardoor duurder vliegtuig
vende projecten in het bedrijfsleven
worden dan de F-29. De kosten van de
Nederlandse deelname in het project
die door een hoge kans op mislukken
niet of zeer vertraagd worden
446
optimale benutting van de mogelijkheden op exportmarkten. Het instrumentarium richt zich op het vermin-
(dat in 1980 ruim f. 12 mln. bedroeg) 12)
hoofdstuk XIII, nr. 102, biz. 3.
7) Brief van de minister van Economische
Zaken, 9 September 1981, idem, biz. 6
8)
Verslag van een mondeling overleg,
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 100,
hoofdstuk XIII, nr. 102, biz. 4.
9) Idem biz. 4.
10) Voortgangsnota economisch structuurbeleid, Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15818
nrs. 1-2.
11) Brief van de minister van Economische
Zaken, Tweede Kamer, zitting 1980-1981,
16 400, hoofdstuk XIII, nr. 31, biz. 7.
12) Verslagvanwerkzaamheden 1980,NIVR,
Delft, biz. 35.
komt niet expliciet (wel impliciet als
Het voorgaande maakt duidelijk dat
saldopost) op de begroting van Economische Zaken voor. Aangezien de
..revolving fund”-gedachte niet is bewaarheid, moet de vraag worden gesteld
of het uit het oogpunt van overzichte-
het voor een commercieel bedrijf in
Nederland moeilijk is zelfstandig een
vliegtuigontwikkelingsproject te financieren. Alleen overheidssteun maakt het
lijkheid in de begroting niet beter is deze
inkomsten apart in de begroting van
Economische Zaken op te nemen. Dit
houdt in feite in dat de ..revolving fund”gedachte zou worden verlaten.
Het institutionele kader waarin het
NIVR een centrale rol vervult, wordt
door de betrokkenen als adequaat
ervaren. Het NIVR treedt op als een
ontwikkelingsorgaan dat een interme-
mogelijk dat de complete vliegtuigindustrie in Nederland in stand blijkt.
Fokker is de enige prive-onderneming
in Europa die zelfstandig vliegtuigen ontwikkelt, produceert en verkoopt. In de
ons omringende landen is de civiele
vliegtuigindustrie genationaliseerd. Het
overheidsbeleid ten aanzien van deze
civiele sector is nauw verweven met het
defensiebeleid. Uit militaire overwegingen wordt het in stand houden van een
diaire rol vervult tussen de overheid en de
vliegtuigindustrie. Het NIVR is echter
alleen projectmatig bezig: het NIVR
coflrdineert en begeleidt specifieke ontwikkelingsprojecten. Wanneer de overheid ook betrokken raakt bij de
financiering van de produktie van
vliegtuigdelen, zoals dat het geval was bij
de A-300, dan zal niet kunnen worden
volstaan met een projectmatige benadering, maar zal de totale financiele positie
van Fokker in beschouwing moeten
worden genomen. Hiermee komen we bij
de inhoud van de overheidssteun aan de
vliegtuigindustrie.
In het voorgaande is reeds naar voren
gekomen dat de ontwikkeling van
vliegtuigen steeds meer geld gaat kosten.
Het gaat nu niet meer om tientallen
miljoenen guldens, zoals bij de ontwikkeling van de F-27, maar om miljarden
guldens. Deze bedragen zijn door
Fokker met een relatief gering aandelenkapitaal (ruim f. 24 mln. eind 1980) niet
op te brengen. Verschillende financieringsvormen van de vliegtuigontwikke-
ling zijn denkbaar. Fokker zou zijn
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven
voor ongeveer 10 procent in Nederland.
De overheid probeert het beleid van Fokker met betrekking tot aankoop in eigen
land bij te sturen door Fokker o.a. hierover voorwaarden te stellen bij de voor-
financiering van ontwikkelingsprojecten. Ditiseenvandeoorzakenwaaromde
,,Netherlands Aerospace Group” en de
andere toeleveringsbedrijven zo laat van
de grond zijn gekomen.
Na het mislukken van het MDF-100project zal Fokker zelf moeten beslissen
op welke wijze het voortbestaan van het
complete karakter van het bedrijf kan
worden gegarandeerd. Zowel Fokker als
de overheid achten het van belang het
complete karakter van deze industrietak
te handhaven. De betrokken partijen
zijn ervan overtuigd dat het geheel
zelfstandig ontwikkelen, produceren en
complete vliegtuigindustrie mede noodzakelijk geacht. De vliegtuigindustrie
wordt in die landen uit beleidsoverwegingen in ruimere mate ondersteund dan
in Nederland. Dit komt o.a. tot
verkopen van nieuwe vliegtuigen in
Nederland financieel niet haalbaar meer
is zonder samenwerking met andere
vliegtuigfabrieken. Samenwerking met
het Europese vliegtuigconsortium Airbus Industrie ligt voor de hand. Van
uitdrukking in het financieel ondersteu-
overheidszijde zal niet moeten worden
nen van produktie en verkoop van
vliegtuigen. Met betrekking tot de
ondersteuning van de vliegtuigontwikkeling zijn er geen verschillen met het
afgewacht totdat Fokker met nieuwe
plannen komt, zoals nu het beleid van de
overheid is 14), maar is een actieve
beleid in Nederland.
Fokker is tot nu toe zelf verantwoordelijk voor de ondernemingsfinanciering, terwijl de Nederlandse overheid tot
participatie in de aangebroken bezinningsperiode gewenst. De toekomst van
de vliegtuigindustrie heeft immers be-
langrijke gevolgen voor de Nederlandse
economic.
nu toe alleen is betrokken bij de financiering van de projectontwikkeling. Fokker
P. Heij
legt vooral commerciele maatstaven aan
bij haar activiteiten. Hoewel de overheid
deze houding positief beoordeelt, is een
nadeel dat veel ,,spin off “naar het buitenland verdwijnt. Fokker koopt voor haar
activiteiten veel in het buitenland en
13) Verslag van een mondeling overleg,
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 400
hoofdstuk XIII, nr. 93, biz. 6.
14) Verslag van een mondeling overleg,
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 100
hoofdstuk XIII, nr. 102, bijlage, biz. 9.
aandelenkapitaal kunnen uitbreiden.
Het kan onwaarschijnlijk worden geacht
dat particulieren bereid zijn miljarden
aan kapitaal te verschaffen. De staat zou
als enige het aandelenkapitaal tot deze
omvang kunnen vergroten. Een eventuele participatie van de staat zou Fokker
tot een vrijwel 100% staatsbedrijf
maken. De minister van Economische
Zaken acht een grotere deelname van de
staat in het aandelenkapitaal van Fokker
evenwel ongewenst 13). Volgens de
minister vormt juist de onafhankelijke
positie van Fokker de kracht van
Fokker. Buitenlandse ondernemingen
waarmee Fokker wil samenwerken,
onderhandelen liever met onafhankelijke bedrijven dan met staatsbedrijven.
Bovendien garanderen particuliere ondernemingen een meer commercieel
marktoptreden.
Een andere mogelijke financierings-
vorm van de vliegtuigontwikkeling is het
financieren via leningen. De hogere
risico’s die aan het ontwikkelen van
een vliegtuig zijn verbonden, maken
deze financieringsvorm nagenoeg onmogelijk. De banken zullen niet bereid
zijn om de hoge risico’s te accepteren.
ESB 28-4-1982
447