Ontbossing en de ban del in
tropisch hardhout
E. Bulte en D.P. van Soest*
E
en importverbod voor tropisch hardhout wordt vaak gezien als een manier om de
vernietiging van bet tropisch regenwoud te voorkomen, ook door de Nederlandse
regering. Ontbossing wordt echter veel meer veroorzaakt door groeiende behoefte aan
landbouwgrond, dan door de export van bout. De lagere houtprijs die bet gevolg zal
zijn van een boycot, zal deze ontwikkeling mogelijk versterken.
De FAO schat dat in de jaren tachtig ieder jaar 15 miljoen hectare tropisch bos verdwenen is. Dit corresponded! met een jaarlijks verlies van ongeveer 1,5%
van de totale hoeveelheid tropisch bos1. Volgens velen is dit reden tot grote bezorgdheid. Niet alleen
dreigt een enorme aanslag op ‘s werelds biodiversiteit, maar ook kunnen op lokaal en mondiaal niveau
de diverse regulerende functies van bossen in gevaar
kornen, om nog maar te rwijgen over de gevolgen
voor de tientallen miljoenen mensen die voor hun levensonderhoud direct afhankelijk zijn van de regenwouden.
In het ‘Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud’
heeft de Nederlandse regering het ontbossingsproces
geanalyseerd . Op basis van deze analyse is zij gekomen tot een pakket maatregelen waarvan uitvoering
zou moeten leiden tot het behoud van oerbos, en het
veiligstellen van het aanbod van tropisch hardhout
op lange termijn. Naast financiele steun aan diverse
NGO’s, onderzoeksinstellingen en Internationale fora
is de meest concrete en verstrekkende beleidsmaatregel geweest het aankondigen van het Convenant Tropisch Hout: vanaf december 1995 zou slechts duurzaam geproduceerd tropisch hardhout gei’mporteerd
mogen worden. Ook aan het andere eind van de
markt werden initiatieven ontplooid om de handel in
hardhout te verminderen. Zo heeft de doe-het-zelf-keten Gamma eind 1993 besloten tot het versneld afbouwen van de verkoop van niet-duurzaam geproduceerd hout. Tevens hebben een kleine honderd
gemeenten maatregelen genomen om tropisch hout
zoveel mogelijk uit hun nieuwbouwprojecten te weren.
De Nederlandse initiatieven waren niet allemaal
even succesvol. In 1994 zijn het WNF en de IUCN uit
het Convenant gestapt. omdat het bijzonder moeilijk
bleek om samen met de houthandel en betrokken ministeries een sluitende definitie van “duurzaam bosbeheer” te ontwikkelen, en zeer recent dreigde de houthandel dezelfde stap te nemen en met een eigen
keurmerk te komen . De Nederlandse regering heeft
het voornemen moeten loslaten om begin 1996 het
importverbod van niet-duurzaam geproduceerd hout
op te leggen. Behalve dat exporterende landen zware kritiek hadden op het plan, bleek het ook moeilijk
om op een dergelijke korte termijn goede bosbeheersystemen te ontwikkelen en te implementeren. Met
het dreigend tekort aan duurzaam geproduceerd
hout is ook het Convenant met de houtbranche onder druk komen te staan. Verder zijn de initiatieven
van de Nederlandse gemeenten sterk verzwakt, omdat het verbod op gebruik van hardhout juridisch
moeilijk verdedigbaar bleek te zijn.
Het lijkt crop dat het Nederlandse beleid ten aanzien van niet-duurzaam geproduceerd hout in de toekomst minder uit de pas zal lopen met hetgeen onder de vlag van de International Tropical Timber
Organization OTTO) besloten is . Binnen het kader
van de ITTO, een belangrijk internationaal forum bestaande uit zowel hout-importerende als hout-exporterende landen dat zich expliciet richt op de handel
in tropisch hardhout, is besloten dat pas vanaf het
jaar 2000 een importverbod op niet-duurzaam geproduceerd hout van kracht zal worden . De vraag is nu
wat we van zo’n verbod kunnen verwachten. In dit
artikel beargumenteren we dat deze maatregel waarschijnlijk niet het beoogde effect zal hebben, en mo* Erwin Bulte werkt bij de vakgroep Staathuishoudkunde
aan de Landbouwuniversiteit Wageningen. Daan van Soest
is verbonden aan de vakgroep Algemene Economic aan de
Rijksuniversiteit Groningen. De auteurs danken Henk Folmer, Wytse van der Gaast, Niels Hermes, Wim Heijman,
Ekko van lerland, Catrinus Jepma, Paul Mensink en Albert
de Vaal voor commentaar op een eerdere versie
1. FAO, Forest resources assessment 1990: tropical countries, FAO Forestry Paper nr. 112, Food and Agricultural Organization, Rome, 1993.
2. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Regeringsstandpunt tropisch regenwoud, Den Haag, 1992.
3. De Volkskrant, 25 februari 1994 en 11 november 1995.
4. De Volkskram, 10 november 1994.
5. ITTO, The economic linkages between the international
trade in tropical timber and the sustainable management
of tropical forests: draft main report, International Tropical
Timber Organization, Yokohama, 1992.
gelijk contra-produktief zal werken. Om het tropische ontbossingsproces te stoppen zijn meer structu-
te zijn. In de afgelopen jaren is enig empirisch onderzoek gedaan naar de relatie tussen de handel in tropisch hout en ontbossing . Het gevonden verband is
in deze onderzoeken klein of niet significant. De reden hiervoor is dat commerciele houtkap niet de belangrijkste oorzaak van ontbossing is: Amelung en
Diehl schatten dat minstens 85% van de tropische ontbossing te wijten is aan het omzetten van bossen in
landbouwgronden, terwijl maximaal 10% van het ontboste areaal op het conto van de houtkap kan worden geschreven . Hoewel bosbouwactiviteiten vaak
grote schade aanrichten aan de bosbedekking, is het
speelt. Om het gekapte hout af te voeren legt de commerciele bosbouwsector wegen aan in maagdelijke
gebieden. Hierdoor wordt het oprukken van het leger van landloze boeren, die het regenwoud in trekken om zwerflandbouw te bedrijven, vergemakkelijkt. Er is empirisch bewijs voor de stelling dat het
omzetten van (selectief) gekapte bossen in landbouwgronden veel sneller gaat dan het omzetten van onaangetaste oerbossen in landbouwgronden . Het gevolg van deze indirecte rol van de bosbouwers als
katalysator van het ontbossingsproces is dat de bosbouwsector schadelijker is dan de handelscijfers op
het eerste gezicht doen vermoeden.
Het is dus de vraag hoe een handelsbeperking op
niet-duurzaam geproduceerd hardhout de snelheid
waarmee tropisch oerbos wordt opengelegd, zal be’invloeden. Het feit dat een dergelijke selectieve beperking leidt tot een afname van de vraag naar hout zal
waarschijnlijk tot gevolg hebben dat het tempo waarin bosbouwers de tot dan toe ongestoorde bossen in
produktie nemen wordt gedrukt. In dat geval zal de
ontbossing door zwerflandbouw ook afnemen. Voorstanders van handelsbeperkingen lijken hierop te re-
regenwoud in de meeste gevallen in staat zich te her-
kenen. Het is echter geenszins zeker dat dit effect zal
stellen8.
Bovendien wordt slechts een klein deel van het
geproduceerde tropische hout internationaal verhandeld. Verreweg het grootste deel, zo’n 80%, wordt
binnenlands geconsumeerd in de vorm van brandhout; 17% van het hout wordt voor industriele doeleinden aangewend. Van deze 17% industrieel hout
wordt vervolgens ongeveer 31% geexporteerd; het
overige hout wordt op de binnenlandse markt afgezet. Op basis van deze gegevens kan worden geconcludeerd dat minder dan 6% van het hout internationaal wordt verhandeld9. Naar verwachting zal dit
aandeel in de toekomst nog lager worden, omdat het
relatieve belang van binnenlandse markten zal toenemen door bevolkingsgroei en economische ontwikkeling. Gecombineerd met het bovengenoemde feit dat
de bosbouwsector slechts maximaal 10% van de feitelijke ontbossing voor zijn rekening neemt, betekent
dit grofweg dat handelsinstrumenten betrekking hebben op minder dan 1% van het totale ontboste areaal.
Het lijkt dan ook geen effectieve aanpak om ontbossing tegen te gaan10.
optreden. Als een van de eisen van duurzaamheid is
dat de gekapte hoeveelheid per hectare moet worden verlaagd, kan daarop gereageerd worden met uitbreiding van het areaal in produktie (bij voorbeeld
omdat de korte-termijn behoefte aan buitenlandse deviezen dient te worden bevredigd12). In dat geval zal
rele maatregelen nodig.
Achtergrond en feiten
De inspanningen van Nederland en andere westerse
consumentenlanden om de handel in tropisch hout
te beperken suggereren dat er een sterk verband bestaat tussen de Internationale houthandel en ontbossing. Bij nadere beschouwing blijkt dit echter niet zo
Zijn er dan helemaal geen effecten te
verwachten?
De gegevens in de vorige paragraaf suggereren dat
het be’invloeden van de internationale handel in hardhout nauwelijks effect zal hebben op ontbossing. In
de praktijk zullen de duurzaamheidseisen van de
ITTO zowel de ontbossingssnelheid op de korte termijn, als de optimale hoeveelheid bos op de lange
termijn kunnen be’invloeden. Deze korte- en langetermijn effecten zullen we hieronder kort bespreken.
Handelsbeperkingen en de ontbossingssnelheid
De directe relatie tussen internationale handel in
hout en ontbossing is weliswaar zwak, maar daarnaast bestaat een indirecte relatie tussen commerciele kap en ontbossing die een rol van belang
ESB 22-11-1995
6. Zie o.a. E.B. Barbier, J.C. Burgess, J. Bishop en B.
Aylward, The economics of the tropical timber trade, Earthscan, Londen, 1994.
7. T. Amelung en M. Diehl, Deforestation of tropical rainfo-
rests: economic causes and impact on development, J.C.B.
Mohr, Tubingen, 1992.
8. In de meeste landen (met name in Afrika en Latijns-Amerika) is selectieve kap de meest toegepaste bosbouwtechniek. Dit betekent dat een beperkt aantal bomen per hecta-
re wordt verwijderd (zie Amelung en Diehl, op.cit., 1992).
9. Deze cijfers zijn ontleend aan FAO, Yearbook of forest
products, FAO Forestry Paper, nr. 25, Food and Agricultural
Organization, Rome, 1992.
10. Er kan zelfs worden beargumenteerd dat handelsmaatregelen op het politieke vlak slechts negatieve gevolgen hebben. Een veel gehoorde klacht is dat er met twee maten gemeten wordt: een vergelijkbare “duurzaamheidseis” bestaat
vooralsnog niet voor producenten van hout uit de gematigde streken. Dit betekent dat in tropische landen het draagvlak voor compromissen kan afnemen.
11. Barbier heeft gevonden dat in Afrika na een aantal jaren
50% van het, door bosbouwers, selectief gekapte bos verdwenen is om plaats te rnaken voor landbouwgrond, terwijl
dit niet noemenswaardig was gebeurd in ongestoorde bosgebieden (E.B. Barbier, The environmental effects of the forestry sector, in: OECD, The environmental effects of trade,
Parijs, 1994). In een rapport van de FAO uit 1982 wordt be-
cijferd dat het omzetten van bos in landbouwgrond ongeveer acht keer zo snel gaat in bossen waar gekapt is, als in
bossen waar nooit gekapt is (geciteerd in C. Sun, Tropical
deforestation and the economics of timber concession design, Department of Agricultural Economics, University of Illinois at Urbana-Champaign, Urbana, 1995).
12. Volgens Barbier et al. (op.cit., 1994) is de export van tropische hout een belangrijke bron van deviezen voor een
aantal producentenlanden (Ghana, Indonesie, Maleisie,
Centraal Afrikaanse Republiek), ondanks dat slechts een relatief klein gedeelte van het hout voor de export bestemd is.
de schade door zwerflandbouw slechts toenemen:
een groter deel van de tropische bossen zal toegankelijker worden voor de groeiende bevolking, en naar
alle verwachting zullen dan per saldo bossen sneller
worden omgezet in landbouwgrond.
de streken. Immers, als de eisen van duurzaamheid
ertoe leiden dat per hectare de verdisconteerde opbrengst afneemt omdat de jaarlijkse kap dient te worden verlaagd en de verkoopprijs niet voldoende stijgt
ter compensatie, dan worden alternatieve gebruiksmogelijkheden van de bosgrond relatief aantrekkelij-
De effecten van handelsbeperkingen op bet
optimale omvang van bet bosareaal
ker . Analoog geldt het volgende. Wanneer NOVIB
en WNF een matiging van de westerse consumptie
bepleiten, bij voorbeeld omdat bij duurzaam bosbeheer het huidige consumptieniveau toch niet volgehouden kan worden, dan lijken deze organisaties
over het hoofd te zien dat een verschuiving van de
vraagfunctie naar binnen veel minder wenselijk is
dan een verschuiving langs de vraagfunctie naar
links. Het eerste geval correspondeert met lagere prijzen, en het tweede geval correspondeert met hogere
prijzen. In het eerste geval wordt de relatieve aantrekkelijkheid van bosbezit verlaagd, in het tweede geval
verhoogd.
Op langere termijn wordt bovendien een andere afweging relevant. Idealiter zullen overheden trachten
de omvang van hun bosareaal te optimaliseren door
het marginale nut van het conserveren van een extra
hectare bos en het marginale nut van het ontbossen
van een extra hectare aan elkaar gelijk te stellen. Onder de baten van bosconservering vallen bij voorbeeld de bijdrage van de arealen aan lokale klimaatbeheersing, grondwaterregulering, voorkomen van
erosie, opbrengsten uit toerisme, en opbrengsten van
zogenaamde bosbijprodukten en duurzame houtkap.
De baten van ontbossing worden gevormd door de
eenmalige houtopbrengsten plus de netto contante
waarde van andere vormen van landgebruik, zoals
opbrengsten uit akkerbouw, veehouderij of van rubberplantages.
Het behoeft weinig betoog dat de optimale bosomvang in de ogen van de overheid van een tropisch
land lager zal zijn dan de hoeveelheid bos die optimaal zou zijn vanuit mondiaal perspectief, vanwege
het bestaan van globale externe effecten. Bepaalde
functies van het bos (zoals de bijdrage aan mondiale
Gegeven de onzekerheden die gepaard gaan met een
aantal functies die het regenwoud vervult en de problemen die ontstaan bij het (monetair) waarderen
hiervan, is het moeilijk vast te stellen wat de optimale omvang van het bosareaal is. Wel is het duidelijk
dat de huidige snelheid waarmee er ontbost wordt,
excessief is. Dit volgt uit het feit dat het regenwoud
meerdere functies vervult, waarvan de baten niet al-
klimaatregulering en conservering van biodiversiteit)
leen toevloeien naar de eigenaars van het bos. Er zijn
worden door lokale overheden niet voldoende meegewogen in het beslissingsproces. Gegeven dit verschil in waardering zal het Westen ervoor moeten zorgen dat de optimale hoeveelheid bos, zoals
gepercipieerd door de overheden van tropische landen, wordt verhoogd. Indien de westerse wereld niet
bereid is directe maatregelen te nemen (bij voor-
drie verschillende niveaus van economisch efficiente
kap te onderscheiden, met afnemende kapinspanning. Ten eerste particuliere efficiente kap, waarbij
op bedrijfsniveau de netto contante waarde van de
produktie van hout wordt gemaximaliseerd. Ten
tweede sociaal-economisch efficiente kap op nationaal niveau, waarbij de externe effecten van bosgebruik en ontbossing die binnen de landsgrenzen optreden in het totaalplaatje worden betrokken. Ten
slotte bestaat er sociaal-economisch efficiente kap op
mondiaal niveau, waarbij ook de externe effecten die
de landsgrenzen overschrijden in de kapbeslissingen
worden betrokken. Door marktfalen komen bepaalde functies van het regenwoud niet tot uitdrukking in
de internationale marktprijzen, en dus wordt er te
snel gekapt.
De westerse wereld is er veel aan gelegen op het
derde niveau van kap uit te komen. Momenteel echter blijkt exploitatie van tropische bossen veelal
beeld door een vergoeding voor bosconservering te
betalen), kan getracht worden via indirecte prikkels
(zoals handelsmaatregelen) de beslissing van tropische overheden te be’invloeden.
Een totaal verbod op de handel in tropisch hout
leidt er echter toe dat de vraag naar hout terugloopt,
en dat de prijzen van hout zullen dalen. Dit verlaagt
de baten van bosbouw en vergroot de kans dat andere vormen van landgebruik meer rendabel zullen
zijn. Het is niet moeilijk voor te stellen wat dan de reactie van boseigenaren zal zijn. In de woorden van
de Indonesische minister van Bosbouw: “zonder afzetmarkt voor ons tropische hout heeft het bos geen
economische waarde, en wordt het op den duur omgezet in palmolieplantages” . Alhoewel deze bewering niet helemaal opgaat (bossen hebben buiten
hout wel degelijk economische waarde), is de strekking duidelijk genoeg: beleid van westerse overheden die tropische bossen willen behouden moet er
op gericht zijn om de waarde van bosbezit te verhogen, en niet weg te nemen.
Een vergelijkbaar argument bestaat tegen selectieve handelsbeperkingen, zoals voorgesteld door de
iTTO. Een belangrijke rol speelt dan de substitutieelasticiteit van de vraag met betrekking tot andere
houtsoorten, zoals (gei’mpregneerd) hout uit gematig-
Ongewijzigd beleid en liberalisatie?
plaats te vinden op een niveau dat zelfs hoger ligt
dan het particuliere efficiente niveau . Een van de
belangrijkste redenen hiervoor is verstorend over13. NRC Handelsblad, 22 September 1994.
14. Volgens schattingen van Ferguson en Munoz-Reyes Navarro zijn aanvullende fondsen in de orde van grootte van
0,3-1,5 miljard dollar nodig om de producentenlanden te
compenseren voor de kosten die ze moeten maken bij het
adopteren van de duurzaamheidseisen van de ITTO (I.S.
Ferguson en J. Munoz-Reyes Navarro, Working document
for ITTO expert panel on resources needed by producer
countries to achieve sustainable management by the year
2000, ITTO, Yokohama, 1992).
15. Barbier et al, op.cit, 1994.
heidsbeleid. Overheidsbeleid werkt op verschillende
manieren door op de bosbouwsector. Naast de effecten van algemeen macro-economisch beleid, subsidies, wisselkoersbeleid en schuldenpositie op de kapbeslissingen van bosbedrijven, is met name de rol
van het specifieke bosbouwbeleid van groot belang.
Commerciele bedrijven verkrijgen veelal het recht
om voor een bepaalde periode de kap van bepaalde
stukken overheidsbos ter hand te nemen. Daartoe
wordt dan een zogenaamd concessiecontract opgesteld. De vormgeving van deze contracten werkt in
de praktijk destructief bosbeheer in de hand . De
concessie is bij voorbeeld vaak geformuleerd voor
een korte termijn, zodat investeren in duurzaam bosgebruik niet in het belang van het bedrijf is. Bovendien biedt het belastingstelsel dat ontwikkeld wordt
om de rent van de hulpbron aan de eigenaar (de
staat) toe te laten vallen veelal prikkels aan het bedrijf om zo snel mogelijk te oogsten. Het uiteindelijke effect van de combinatie van marktfalen (externe
effecten) en overheidsfalen (verkeerde prikkels) leidt
er volgens Poore et al. toe dat minder dan 1% van de
concessies de toets der kritiek van duurzaamheid kan
doorstaan .
De markt zijn werk laten doen is daarom ook
geen garantie voor duurzaam bosbeheer, ondanks
het feit dat de handel in hout de rentabiliteit van
duurzame bosbouw kan vergroten, en het aanhouden van bossen als goede investering theoretisch veilig kan stellen. Liberalisatie van de handel zal om
twee redenen niet leiden tot een halt aan de ontbossing. Ten eerste omdat, zoals gezegd, andere actoren
dan de bosbouwsector in eerste instantie voor de ontbossing verantwoordelijk zijn. Ten tweede omdat,
hulp gericht op duurzame ontwikkeling blijkt effectie-
ver dan handelsinstrumenten, omdat door vermindering van de bevolkingsgroei en verhoging van de
agrarische produktiviteit de vraag naar landbouwgronden kan worden verminderd.
Aan dergelijk beleid zijn echter hoge kosten verbonden. Volgens schattingen van Jepma bedragen de
extra uitgaven verbonden aan zijn ontwikkelingsscenario ongeveer 32 miljard dollar per jaar; de Wereldbank heeft becijferd dat minstens 60 miljard dollar
per jaar zal moeten worden uitgetrokken. Het is twijfelachtig of voldoende financieringsbronnen aangeboord kunnen worden voor dit veelomvattende beleid, ook al kunnen op kleine schaal ongetwijfeld de
Global Environmental Facility van de Wereldbank,
debt-for-nature swaps, en bilaterale “joint implementation” projecten in het kader van COa-reductie een
rol spelen.
Conclusies
De commerciele houtkap speelt een ondergeschikte
rol bij het verdwijnen van tropische bossen. Handelsbeleid alleen kan niet genoeg zijn om het ontbossingsprobleem aan te pakken, en kan zelfs contraproduktief werken. Handhaven van de huidige
situatie lijkt eveneens ongewenst. Gegeven de voorspelde bevolkingsgroei in veel tropische landen in de
nabije toekomst, bestaat het gevaar dat de resterende
tropische bossen onder de voet zullen worden gelopen. Voor zover handelsmaatregelen een rol kunnen
spelen in het tegengaan van ontbossing, moet gestreefd worden naar een situatie waar producenten-
landen zichzelf met houthandel voldoende toege-
betekenis speelt, deze exploitatie onderhevig is aan
marktfalen en overheidsfalen.
voegde waarde kunnen toe-eigenen. Dit geeft een
prikkel om bossen duurzaam te beheren. Voor de bescherming van tropische bossen zal echter blijken dat
handelsmaatregelen veel minder belangrijker zijn dan
Bestaan er oplossingen?
maatregelen die crop gericht zijn het bedrijven van
voor zover als commerciele exploitatie een rol van
De bescherming van tropische bossen blijkt een ingewikkeld probleem waarvoor geen zinvolle standaardoplossingen aangedragen kunnen worden. De ware
uitdaging zal zijn het verlagen van de bevolkingsdruk
op het regenwoud via investeringen in scholing, arbeidsintensieve industrialisatie, alfabetiseringsprogramma’s, verhoging van de produktiviteit van landbouwgronden, landhervormingsprogramma’s en
afremmen van de bevolkingsgroei. In de woorden
van Myers: “The source problem is an amalgam of
non-forestry problems, … hence the overall problem
[of deforestation] must be tackled largely through
non-forestry measures”18. Als bescherming van het
huidige bosbestand een doel is, dan moet beleid er
dus op gericht zijn om het oprukken van de landbouw tegen te gaan. Dit kan door enerzijds de groei
van de bevolking af te remmen, en anderzijds door
de plattelandsbevolking alternatieven te bieden.
De relatieve onbelangrijkheid van handelsmaatregelen ten opzichte van grootschaliger maatregelen
komt ook naar voren in onderzoek van Jepma19.
Deze heeft de gevolgen van verschillende beleidsmaatregelen op de bosomvang geanalyseerd aan de
hand van scenariostudies. Algemene ontwikkelings-
ESB 22-11-1995
landbouw in het regenwoud af te remmen. Dit beleid
zal veel geld kosten.
Het is zeer de vraag of het Westen bereid is om
dit geld op tafel te leggen. Tijdens de UNCED vergadering in Rio in 1992 bleek de bereidheid tot financiele ondersteuning op bosbouwgebied beperkt, alle
mooie praat ten spijt. Toch is grootschalige compensatie voor de internationale externe effecten van bosbehoud van het grootste belang. Het tegengaan van
ontbossing is geen gemakkelijke opdracht, maar er
staat veel op het spel, en we moeten ons zeker niet
in slaap laten sussen door de gedachte dat een handelsverbod van niet-duurzaam geproduceerd hout
zal leiden tot de gewenste resultaten.
Erwin Bulte en Daan van Soest
16. Zie R. Repetto en M. Gillis, Public policies and the misuse of forest resources, Cambridge University Press, 1988.
17. D. Poore, P. Burgess, J. Palmer, S. Rietbergen en T. Synnott, No timber without trees: sustainability in the tropical
forest, Earthscan, Londen, 1989.
18. N. Myers, Tropical deforestation: rates and patterns, in:
K. Brown en D.W. Pearce (red.), The causes of tropical deforestation, UCL Press, Londen, 19994.
19. C.J. Jepma, Tropical deforestation: a socio-economic approacht, Earthscan, Londen, 1995.