Onderwijs, economische
groei en sociale gelijkheid
F.L. Philipsen, A.A. Stroop en F.J. de Vijlder*
Het economische groeipotentieel wordt steeds meer bepaald door bet beschikbare
menselijke kapitaal. Omgekeerd zijn de economische en maatschappelijke kosten van
de inactiviteit van achterstandsgroepen aanzienlijk. Op hen gerichte investeringen in
onderwijs hebben dus een hoog economisch en maatschappelijk rendement. Een
dergelijke investeringsstrategie veronderstelt een herorientatie van collectieve
middelen naar onderwijsuitgaven en een herschikking van de onderwijsuitgaven
naarprioritaire doelgroepen.
Economische structuurversterking neemt een belangrijke plaats in in het kabinetsbeleid. Een belangrijk
onderdeel hiervan is het verbeteren van de kwaliteit
van de beroepsbevolking. Onderwijs en scholing zijn
instrumenten om dat doel te bereiken. Daarbij is het
onderwijsbeleid gericht op het bevorderen van gelijke kansen, om zodoende een een bijdrage te leveren
aan het wegnemen van (de oorzaken van) sociale
ongelijkheid meer in het algemeen.
Over de relatie tussen het vergroten van de groeipotenties van de economic en het bevorderen van de
sociale gelijkheid blijkt in de publieke discussie vaak
misverstand te bestaan. Vaak wordt voorondersteld
dat er sprake is van een afruil tussen (dynamische)
efficiency enerzijds en de rechtvaardigheid in de (inkomens)verdeling anderzijds . In dit artikel wordt
betoogd dat dat niet altijd het geval hoeft te zijn: een
onderwijsbeleid gericht op het bevorderen van gelijke kansen kan juist bijdragen aan de vergroting van
de groeimogelijkheden van de economic.
Het artikel is als volgt opgebouwd. Eerst komt de
relatie tussen onderwijs, economische groei, de arbeidsmarkt en gelijke kansen aan de orde. Vervolgens wordt de plaats van het onderwijsbeleid in relatie tot collectieve doelstellingen op het terrein van
groei en verdeling van kansen bezien. Ten slotte zal
worden ingegaan op de gevolgen voor de allocatie
van middelen binnen de publieke sector in algemene
zin respectievelijk binnen het totaal van de voor onderwijs beschikbare middelen.
Onderwijs en economische groei
Beleidsmatige context
In de periode 1984-1989 groeide de economic met
gemiddeld 2,75% tegen gemiddeld 2,6% in de periode 1990-1992. Maar sedert de tweede helft van vorig
jaar hapert de economische groeimotor. Dit jaar zal
Nederland op het nippertje aan een recessie ontsnap-
pen. In 1994 zal volgens de recente ramingen van het
Centraal Planbureau een licht herstel optreden. Uitgaande van een behoedzaam scenario zal op de middellange termijn (1995-1998) de Nederlandse economic met gemiddeld 1,75% groeien.
Op de langere termijn zullen de groeimogelijkheden van een land meer en meer worden bepaald
door de kracht van de economische structuur. Een
krachtige economische structuur is een noodzakelijke voorwaarde voor een sterke concurrentiepositie.
In dat licht groeit in het beleid de aandacht voor de
rol die de overheid kan spelen bij het verbeteren van
die concurrentiepositie. Vanwege het proces van
Europese eenwording en de daarbij behorende overdracht van taken naar Brussel, komt op nationaal niveau de nadruk steeds meer te liggen op die beleidsterreinen waar overheden nog wel over een grote
‘beleidsvrijheid’ beschikken. Door investeringen in
de infrastructuur, investeringen in onderwijs en onderzoek, fiscale faciliteiten enzovoort, kan de overheid de condities creeren waaronder het nationale
bedrijfsleven optimaal kan concurreren met het buitenland2.
* De eerste auteur was ten tijde van het schrijven van dit artikel werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. De beide laatste auteurs zijn werkzaam bij hetzelfde departement, achtereenvolgens bij de Directie Financieel Economische Zaken en bij de Eenheid Strategisch Beleid. De auteurs danken Jan van Dommelen en Gerrie van
Toledo voor nuttig commentaar op een eerdere versie.
1. A.M. Okun, Equality and equity, the big trade-off,
Washington D.C., 1975; en Kortleve (e.a.), Herijking van de
verzorgingsstaat, 66k in het licht van Europa, in: J.J.M. Kremers (red.): Inspelen op Europa, Schoonhoven, 1993.
2. Zie L.A. Geelhoed, 1993: meer dynamiek gevraagd, ESB,
1993, biz. 4-8; M. Vanheukelen, Beleidsconcurrentie in Europees verband, ESB, 1993, biz. 57-61.
Economische theorie en empirie
wijkt op sommige punten sterk af van die veel ande-
In de economische theorie wordt de wisselwerking
re gei’ndustrialiseerde landen. Die afwijking heeft een
tussen onderwijs en economische groei het best in
beeld gebracht door de neoklassieke groeimodellen.
Volgens deze modellen is de technische ontwikkeling de voornaamste bron van economische groei.
De technische ontwikkeling zelf blijft evenwel onverklaard. Uit vroeg empirisch onderzoek bleek dat een
omvangrijk deel van de groei niet kon worden toegeschreven aan de (meer) inzet van arbeid en kapitaal.
Het ‘residu’ noemde men technische ontwikkeling.
Vervolgonderzoek richtte zich op de uitsplitsing van
dit residu. Schultz heeft de hypothese geformuleerd
dat het toegenomen onderwijspeil van de werkzame
bevolking mede verantwoordelijk was voor de residuele groei3.
Naar het effect van onderwijs op de economische
groei is zowel nationaal als internationaal onderzoek
gedaan . Uit dit onderzoek komt het beeld naar voren dat onderwijs een belangrijke bijdrage levert aan
de economische groei, maar ook dat de mate waarin
dat het geval is sterk afhankelijk is van de voorwaarden en de omstandigheden. Verder is van belang dat
de relatie tussen onderwijs en economische groei in
principe een simultaan karakter heeft, dus endogeen
is5.
In de nieuwe groeitheorie is het idee van technische vooruitgang als endogene factor verder uitgewerkt . Daarbij wordt uitgegaan van toenemende in
plaats van afnemende schaalopbrengsten bij de kennisproduktie. In deze gedachtengang speelt het ‘menselijk kapitaal’ een belangrijke rol. Zowel het opbouwen van specifieke nieuwe kennis als het benutten
van algemene nieuwe kennis stelt hoge eisen aan de
kwalificaties van de factor arbeid. Die kwalificaties
kunnen onder meer worden verkregen door scholing
en leereffecten.
Kennis heeft echter een publiek goed karakter,
waardoor er te weinig in kan worden gei’nvesteerd.
Kennis doet de produktiviteit van alle toekomstige
(onderzoeks)activiteiten stijgen, maar omdat de baten daarvan niet exclusief te maken zijn, komt dit
niet tot uitdrukking in de prijs van (het resultaat) van
die kennis. Het gevolg hiervan is dat de inzet van het
menselijk kapitaal onderbetaald wordt, zodat het aanbod ervan te laag zal zijn. Een beleid gericht op vergroting van dat aanbod is dus bevorderlijk voor de
economische groei.
De zwakte van de endogene groeitheorie is het
hoge abstractieniveau; een algemene kennisfactor is
wel identificeerbaar op nationaal niveau, maar onduidelijk is hoe die is terug te voeren op het microniveau. Niettemin wordt deze theorie als een belangrijk
argument ervaren in de discussie over het belang van
onderwijs en onderzoek in de economische concurrentie met andere landen en de rol van overheid en
andere actoren daarbij.
Onderwijs, arbeidsmarkt en gelijke kansen
Beleidsmatige context
De invloed van het onderwijs op de economische
groei loopt voor een groot deel over de arbeidsmarkt. De situatie op de Nederlandse arbeidsmarkt
ESB 15-9-1993
kwantitatieve en een kwalitatieve dimensie.
De kwantitatieve afwijking betreft vooral de ar-
beidsparticipatie. Het aantal werkzoekenden zonder
baan zal in Nederland dit jaar en volgend jaar met
135.000 personen toenemen. De aantrekkende economic na 1993 zal mogelijk op de middellange termijn
leiden tot een (nieuwe) conjuncturele opleving van
de de werkgelegenheid. Maar het werkloosheidsniveau zal desondanks op een hoger niveau dan voor
de groeistilstand komen te liggen. De lange termijn
werkloosheid oefent namelijk (te) weinig neerwaartse invloed op de reele groei van de loonkosten uit.
Dit fenomeen doet zich ook in andere Europese
landen voor, maar is in Nederland meer geprononceerd7.
Meer opvallende verschillen bestaan op het terrein van de participatiegraad, gemeten in arbeidsjaren, van zowel mannen als vrouwen. De arbeidsparticipatie is in Nederland relatief laag, met name onder
vrouwen en oudere mannen. De inactiviteit is in vergelijking met andere landen sterk geconcentreerd onder lager opgeleiden8. Daarenboven is de werkgelegenheidsgraad onder vrouwen internationaal bezien
laag.
Daarnaast wordt de kwalitatieve dimensie van de
arbeidsmarktproblematiek steeds belangrijker. De factor arbeid moet meer en meer voldoen aan de eisen
die voortvloeien uit ontwikkelingen als de voortschrijdende internationalisering, de grotere dynamiek op
technologisch gebied en de intensiteit van de internationale concurrence. Dit alles vraagt om flexibel inzetbare arbeidskrachten.
Theorie
In de economische theorie zijn met betrekking tot de
relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt verschillende hypothesen geformuleerd . In de human capital
3. T.W. Schultz, Capital formation by education, Journal of
Politcal Economy, LXVIII, I960, biz. 571-583.
4. Zie bij voorbeeld E.F. Denison, Why growth rates differ,
Post war experiences in nine western countries, Washington, 1967; D. Broer en W. Jansen, Employment, schooling
and produktivity growth, De Economist, 1989, biz. 425-453;
RJ. Barro, Economic growth in a cross section of countries,
Quarterly Journal of Economics, mei 1991, biz. 407-443; en
J. Pencavel, The contribution of higher education to economic growth and produktivity, a review, Center for Economic Policy Research, Stanford, 1990.
5. Zie hiervoor J. de Koning (e.a.), Soorten onderwijs en
economische groei, Stichting Nederlands Economisch Instituut (NEI), Rotterdam, 1990.
6. Zie onder meer R.E. Lucas jr., On the mechanics of economic development, Journal of Monetary Economics, 1988,
biz. 3-42; P.M. Romer, Endogeneous technological change,
Journal of Political Economy, S71-S102, 1990.
7. J.J. Graafland, Hysteresis in unemployment in the Netherlands, De Economist, 1988, biz. 508-523.
8. Zie voor een nadere specificatie Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Sociale nota 1993, Den Haag,
1992.
9. Zie voor een overzicht bij voorbeeld: W. Groot, Scholing,
arbeidsmarkt en economische ontwikkeling, Den Haag,
1991 .
theorie wordt gesteld dat individuen in zichzelf investeren door middel van onderwijs en scholing om een
zo hoog mogelijk levensduurinkomen te verkrijgen10.
De signaling theorie stelt dat onderwijs informatie
genereert waarmee individuen met een hogere verwachte produktiviteit kunnen worden geidentificeerd
door de werkgevers . Een belangrijk resultaat van
deze theorie is net inzicht dat een individu alleen in
informatie zal investeren als dit een positieve bijdrage levert aan de informatie die het individu al uitdraagt. Individuen die een negatief imago hebben
(om andere redenen dan hun kwalificaties voor het
werk), zullen dus minder geinteresseerd zijn om in
informatie (i.e. onderwijs en scholing) te investeren.
Investeren ze wel, dan zal het rendement volgens
deze theorie veelal lager zijn dan voor andere individuen. Een beleid dat is gericht op investeren in kwalificaties, zal voor deze individuen (te) weinig rendement opleveren indien discrimerende oordelen een
17
belangrijke rol blijven spelen . Dit is een element
dat nadrukkelijk meegewogen moet worden, ook in
het beleid.
Empiric
Uit verschillende empirische analyses blijkt het grote
belang van onderwijs en scholing op kwaliteit en
kwantiteit van de beroepsbevolking.
In de eerste plaats blijkt dat een hoger opleidingsniveau samengaat met gunstiger scores bij een aantal
arbeidsmarktindicatoren, zie figuur 1. Het werkloosheidspercentage en de kans op langdurige werkloosheid zijn hoger bij lagere opleidingsniveaus. Het probleem van moeilijk vervulbare vacatures doet zich
meer dan gemiddeld voor bij een lager opleidingsniveau. De netto-participatiegraad van mannen en
vrouwen neemt toe naarmate de opleiding hoger is.
Ook blijkt dat hoger opgeleiden relatief meer aan
cursussen deelnemen. Verder blijkt uit ander empirisch onderzoek dat onderwijs en scholing positieve
effecten hebben op mobiliteit en zoekgedrag op de
arbeidsmarkt.
In meer algemene zin kan worden opgemerkt dat
de omvang van de totale beroepsbevolking positief is
gerelateerd aan het opleidingsniveau in de economic . Dat is van belang omdat daardoor de neerwaartse tendens in de omvang van de (potentiele)
beroepsbevolking als gevolg van de vergrijzing en
ontgroening kan worden gekeerd. In het kader van
de lange termijn studie Nederland in Drievoud heeft
het CPB berekend dat in de periode 1979-1985 de
factor opleiding voor ongeveer 40% verantwoordelijk
is geweest voor de groei van de beroepsbevolking.
Ook in de lange termijn scenario’s blijft de factor opleiding resp. scholing een belangrijke determinant .
Gelijkheid van kansen
Aldus blijkt dat het economisch belang van onderwijs
substantieel is en dat deze bijdrage voor een belangrijk deel loopt over de (werking van) de arbeidsmarkt. Naast de economische doelstellingen is echter
het bevorderen van gelijkheid van kansen een belangrijk, zo niet het belangrijkste motief voor de overheidsbemoeienis met het onderwijs15. De gelijkheid
van kansen heeft hier betrekking op de participatie
in de maatschappij in het algemeen en op de arbeidsmarkt in het bijzonder .
De rol van het onderwijsbeleid
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat het onderwijssysteem en het onderwljsbeleid van cruciaal
belang zijn voor de handhaving en verbetering van
de economische groeipotenties van een land. Daarbij
moet juist (meer) aandacht worden gegeven aan die
categorieen van burgers die nu zowel in het onderwijssysteem als (mede als gevolg daarvan) op de arbeidsmarkt ‘aan de kant’ blijven staan. Die aandacht
dient niet alleen een sociaal maar ook een economisch doel.
Voor de Nederlandse beleidspraktijk is deze analyse niet zonder deze betekenis. Door een goed opgeleide beroepsbevolking neemt de kans op duurzame
werkgelgenheid toe, door betere opleidingen neemt
(de kans op) arbeidsparticipatie van achterstandsgroepen toe. Daardoor neemt de marginale wig af,
waardoor op zichzelf al een groeibevorderend effect
wordt gegenereerd. Juist daardoor kan een omkering
worden bewerkstelligd van de uittocht van laaggeschoolden uit het arbeidsproces. De wig werkt immers negatief zowel aan de arbeidsvraagkant in termen van de ten opzichte van de arbeidsproduktiviteit
te hoge loonkosten als aan de arbeidsaanbodkant als
gevolg van te geringe ptikkels tot arbeidsparticipatie
vanwege het (te) kleine verschil inkomens van actieven en inactieven17. Gericht onderwijsbeleid kan aan
de oplossing van deze patstelling een bijdrage leveren. Enerzijds wordt de produktiviteit erdoor verhoogd, en anderzijds nemen de potentiele verdiensten en daarmee de prikkels tot participatie toe.
Het klassieke model voor de financiering van het
onderwijs is op een dergelijke politick onvoldoende
toegesneden. Er is traditioneel immers sprake van
een producentensubsidie in combinatie met een grote vrijheid van de kant van de onderwijsdeelnemer
na de leerplicht zelf zijn of haar weg door het stelsel
te zoeken zonder noemenswaardige (financiele) restricties. Het gevolg van deze benadering was dat met
het financiele instrumentarium niet of nauwelijks stu10. G.S. Becker, Human capital; a theoretical and empirical analysis with special reference to education, Chicago,
1968; T.W. Schultz, Investment in human capital, American
Economic Review, 1961, biz. 1-17.
11. M. Spence, Job market signaling, Quarterly Journal of
Economics, 1973, biz. 355-374.
12. Zie hiervoor bij voorbeeld K.W.H. van Beek, C.C. Koopmans, B.M.S. van Praag, Discriminatie op de arbeidsmarkt?,
ESB, 1993, biz. 476-481.
13. Centraal Planbureau, Bevolking, opleiding en participatie tot 2015; drie scenario’s, Werkdocument 47, Den Haag,
1992.
14. CPB, Nederland in drievoud, Den Haag, 1992.
15. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Begroting
1993, Memorie van Toelichting, hoofdstuk 4, 1992.
16. Zie WRR, op.cit.; alsmede H.P.M. Adriaansens en
W.J. Dercksen, Arbeidsparticipatie, individualisering en
beleid, ESB, 1991, biz. 36-40.
17. Zie ook A.L. Bovenberg en S .Cnossen, 1993, De toekomst wordt fiscaal bepaald!, in: JJ.M. Kremers, op.cit.,
1993.
ring mogelijk was met betrekking tot de verdeling
van het beschikbare budget over groepen burgers en
soorten onderwijs. Door de voortdurende groei na
de tweede wereldoorlog was de behoefte daaraan
ook gering.
In het afgelopen decennium is daarin sterk verandering gekomen. De budgettaire problemen van de
overheid in combinatie met de aandacht voor de verschillende (economische) effecten van onderwijsdeelname bij verschillende maatschappelijke groepen
hebben ertoe geleid dat de overheid is gaan zoeken
naar instrumenten, zoals studiefinanciering en collegegelden, om meer sturing te geven aan de verdeling
van het beschikbare onderwijsbudget over categorieen deelnemers. Deze behoefte ligt ook ten grondslag aan de redenering met betrekking tot de kerntaken die is opgenomen in de begroting 199318. Met
deze benadering wordt niet alleen beoogd om voor
de overheid een verantwoordelijkheid voor onderwijsfinanciering te definieren en het gebruik ervan te
be’invloeden, maar gelijktijdig ook een verantwoordelijkheid te definieren voor de onderwijsdeelnemer
zelf en werkgevers, vanwege het profijt dat deze
groepen eveneens hebben van onderwijsdeelname.
Hoofdgedachte is dat de verantwoordelijkheid van
de overheid afneemt naarmate burgers al veel aan
onderwijs hebben kunnen deelnemen en naarmate
factoren als sociaal economische herkomst hun kansen in de samenleving in gunstige zin be’invloeden.
Voor de langere termijn lijkt in het licht van het
bovenstaande continuering en een verdere aanscherping van dit beleid noodzakelijk. Er zal een investeringsstrategie moeten worden ge’implementeerd die
nog meer is gericht op activering van categorieen
van burgers die op het gebied van onderwijs- en arbeidsparticipatie achterop (dreigen te) raken of al
zijn geraakt. De politiek-economische randvoorwaarden begrenzen echter de financiele mogelijkheden
om die investeringen te doen. Op rijksniveau begrenzen de momenteel gehanteerde normen (collectievelastendruk en financieringstekort) de rijksuitgaven en
dat zou ook een doorwerking kunnen hebben naar
het voor onderwijs beschikbare budget. Op termijn
zullen er wellicht andere normen gaan gelden, maar
de kans dat dit betekent dat meer middelen beschikbaar zullen komen is gering. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft berekend dat in 1995-1998 onge-
ten bij kennisproduktie is hierbij van belang. Kennis
kan meervoudig worden aangewend en genereert
daarom een rendement dat groter is dan andere investeringen, die geen of minder omvangrijke externe
effecten meebrengen.
De schakel waarlangs externe effecten kunnen
worden ge’internaliseerd is de arbeidsmarkt. Via die
arbeidsmarkt kan menselijk kapitaal zo worden inge-
zet dat de potentiele groei-effecten van kennisinvesteringen optimaal kunnen worden geincasseerd.
Helaas blijken sommige groepen van burgers minder goed te ‘scoren’ op die arbeidsmarkt. De arbeidsparticipatie van die groepen is in het algemeen lager,
de kans op werkloosheid hoger, ze zijn minder mobiel en ze nemen minder deel aan cursussen. Het
gaat daarbij vaak om mensen met een relatief laag
opleidingsniveau.
Dit impliceert dat veel minder gebruik wordt gemaakt van de groeimogelijkheden die de economic
potentieel heeft. Bovendien wordt hierdoor een (te)
groot beslag gelegd op de collectieve middelen (kosten van inactiviteit). Om deze arbeidskracht effectief
in te zetten is een adequate investeringsstrategie nodig, gericht op een optimale bijdrage van deze categorieen burgers aan de welvaartsvermeerdering.
Gezien het feit dat de schaarste aan middelen binnen de collectieve sector ook op de wat langere termijn, naar verwachting zal aanhouden vooronderstelt
deze strategic tevens een herorientatie op de inzet
van collectieve middelen. Bij de verdere sanering van
de overheidsuitgaven zal met het oog op de toekomstige welvaartspositie van Nederland prioriteit gelegd
moeten worden bij uitgaven met een investeringskarakter, waaronder ook de onderwijsuitgaven moeten
worden gerekend. De financiele begrenzing en de
hoognodige herschikking betekenen dat ook binnen
het geheel van voor onderwijs beschikbare middelen, gerichte keuzes moeten worden gemaakt resp.
prioritaire doelgroepen worden geholpen. Ten slotte
zal ook verder moeten worden nagedacht over de
financieringsverantwoordelijkheid binnen de sector
onderwijs tussen overheid, het bedrijfsleven en de
deelnemers zelf.
Ferry Philipsen
Andre Stroop
Frans de Vijlder
veer 10 mrd. extra bezuinigd zou moeten worden .
Dit betekent dat meer en meer daadkrachtig een
verruiming van de financiele mogelijkheden voor
oplossing van de meest knellende problemen op de
arbeidsmarkt gezocht moet worden in een herschikking van de overheidsuitgaven, door een grotere aandacht voor overheidsuitgaven met een investerings
karakter, waaronder uitgaven voor onderwijs en
onderzoek.
Samenvatting en conclusies
De economische groeipotenties van een land worden
steeds meer bepaald door de aanwezige kwaliteit en
kwantiteit van menselijk kapitaal. Theoretisch kan
dat toenemende belang worden geduid door de nieuwe groeitheorie. Met name de idee van externe effec-
ESB 15-9-1993
18. Rijksbegroting 1993, Hoofdstuk VIII, Onderwijs en
wetenschappen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993,
22800 hoofdstuk 8. Zie voorts de discussienota Blijven
leren, Ministerie van onderwijs en wetenschappen, 29
maart 1993.
19. Studiegroep Begrotingsruimte, Trendmatig begrotingsbeleid, 1993; zie ook C. Kortleve (e.a.), Herijking van de
verzorgingsstaat, in B.M.S. van Praag (e.a.), op.cit., 1992,
biz. 267-301; alsmede C. Kortleve (e.a.), op.cit., 1993. Ook
in de programma’s van de respectievelijk politieke partijen
wordt er in het algemeen van uitgegaan dat nog forse ombuigingsinspanningen zullen moeten worden gerealiseerd.
839