Naar een betere
beoordeling van
ontwikkelingsproj ecten
De kwaliteit van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking staat al enkele maanden ter discussie. De Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking te Velde
(IOV) bekritiseert de uitbesteding aan
commerciele bedrijven, wetenschappers bepleiten een andere aanpak
waarbij de een meer nadruk op programmahulp wenst en de ander voor
projecthulp kiest, en in de media wordt
zelfs openlijk getwijfeld aan het nut van
Ontwikkelingssamenwerking. Voordat
we ons afvragen hoe het nu verder
moet, dient eerst de vraag aan de orde
te komen of ontwikkelingsprogramma’s
wel op de juiste wijze beoordeeld worden en of wel een nieuw beleid mag
worden gebaseerd op de conclusies.
Er schort nogal wat aan de wijze van
beoordeling. Ten eerste blijkt dat langetermijn-effecten van ontwikkelingsprogramma’s nauwelijks gemeten worden.
Er is behoefte aan successen op korte
termijn om de besteding van aanzienlijke
hoeveelheden geld te kunnen rechtvaardigen. De nadruk komt daardoor op
korte-termijn-evaluatieste liggen. Omdat
ontwikkeling nu eenmaal een kwestie
van lange adem is vallen korte-termijnevaluaties vaak onverdiend negatief uit.
Ten tweede kan worden geconstateerd dat ontwikkelingsprogramma’s
uitsluitend beoordeeld worden alsof ze
op zichzelf staan. Het cumulatieve effect van allerlei naast elkaar lopende
projecten en ‘spontane’ ontwikkelingen
in dezelfde streek komt nauwelijks aan
de orde.
Ten derde wordt vrijwel nooit nagegaan wat het effect is op de houding van
de plaatselijke bevolking; terwijl participatie van die zelfde bevolking tot het
hoogste goed in de Ontwikkelingssamenwerking is verheven.
Dit pleidooi voor een correctere wijze
van beoordeling van ontwikkelingsprojecten komt in eerste instantie voort uit
een uitgebreid onderzoek naar de lokale effecten van overheidsactiviteiten en
Ontwikkelingssamenwerking in het
noorden van het Westafrikaanse Togo1.
De ontwikkelingsprogramma’s in dat
gebied komen voor het grootste deel uit
de kokers van de Franse Fond d’Aide
et de Cooperation (FAC), de Wereldbank, het Europese Ontwikkelingsfonds, de Food and Agricultural Organization (FAO) en de Togolese overheid.
ESB 20-9-1989
Zij worden daarbij geadviseerd door
een keur van Europese en Amerikaanse consultancy-bureaus. De conclusies
uit dit onderzoek gelden echter ook voor
veel andere ontwikkelingsprogramma’s.
Lange-termijn-evaluaties
Doorgaans wordt het succes van
ontwikkelingsprojecten afgemeten aan
de mate waarin de doelstellingen bereikt zijn. Voor plattelandsprojecten
houdt dat in dat gekeken wordt naar het
areaal dat met nieuwe gewasvarieteiten is beplant, de hoeveelheid kunstmest die is afgezet, hoeveel osseploegen en irrigatiepompen er al dan niet op
krediet zijn verkocht, met hoeveel ton
de produktie is gestegen, hoeveel boeren participeren en (voor Nederlandse
ontwikkelingsprojecten een verplicht
nummer) of die boeren tot de allerarmste doelgroep behoren.
Zo kunnen verschillende opeenvolgende projecten geevalueerd worden.
Sommige hebben wat meer succes en
andere bijna niet. Daarbij moet wel bedacht worden dat ambitieuze doelstellingen, soms zelfs op het onrealistische
af, geen onbekend verschijnsel zijn in
ontwikkelingsprogramma’s. Ze dienen
om een sceptische overheid of donororganisatie over de streep te trekken of
juist om aan een lokale bevolking te
tonen dat het dit keer menens is. Maar
papieren doelstellingen krijgen ten slotte ook hun eigen dynamiek en worden
vervolgens als maatstaf gebruikt om resultaten te beoordelen. Die vallen dan
al gauw tegen.
Opvallend is ook, dat door het gebrek
aan kennis over voorgaande projecten,
nieuwe projecten vaak in dezelfde fouten
vervallen. Wat dat betreft lijken ontwikkelingsprojecten zich vaker aan een en
dezelfde steen te stolen dan ezels. Boeren wordt geadviseerd om cooperaties te
vormen zonder na te gaan waarom die in
een eerdere periode onvoldoende van
de grand kwamen. Hetzelfde gewas
wordt weer opnieuw ge’ihtroduceerd terwijl niet is uitgezocht waarom de introductie in het verleden een fiasco werd;
sterker nog men is soms niet eens op de
hoogte van fiasco’s uit het verleden.
Lange-termijn-evaluaties kunnen dat
voorkomen. De praktijk van ontwikkelingsprogramma’s in de derde wereld is
inmiddels lang genoeg om dergelijke
evaluaties mogelijk te maken. Zo kunnen bij voorbeeld de huidige plattelandsprogramma’s in Afrika beschouwd
worden als opvolgers in directe lijn van
de programma’s uit de laat-koloniale
periode. Daarmee is nog niet gezegd
dat er niets nieuws onder de zon is,
maar wel dat de praktijk van plattelandsontwikkeling al 35 jaar oud is. Lange-termijn-evaluaties van dergelijke
programma’s zijn dus heel goed mogelijk en kunnen behulpzaam zijn bij het
voorkomen van mislukkingen.
Uit lange-termijn-evaluaties zal ook
blijken dat er wel degelijk verbeteringen
kunnen zijn opgetreden, die bij de gebruikelijke evaluaties van projecten
over perioden van 5 a 10 jaar niet worden opgemerkt. Een treffend voorbeeld
daarvan levert de ontwikkelingspraktijk
in Noord-Togo. Daar zijn de geisoleerde
projectevaluaties volledig voorbijgegaan aan de forse rendementsstijgingen van de laatste 25 jaar in de voedsellandbouw. De stijging werd vooral
veroorzaakt door de toepassing van
kunstmest en door anti-schimmelbehandeling van zaden en intensievere
methoden van wieden en grondbewerking. Dat waren bij uitstek zaken waarmee de boeren bekend zijn geraakt
dank zij de opeenvolgende agrarische
projecten. De effecten ervan blijken pas
op lange termijn merkbaar te worden en
in de cijfers terug te vinden. Ze kunnen
echter zonder meer bijgeschreven worden op het conto van die projecten.
Streekevaluaties
Een tweede bezwaar tegen de gebruikelijke wijze van evalueren van ontwikkelingsprojecten is de beperking tot
een project of een projectorganisatie,
terwijl voorbij wordt gegaan aan het cumulatieve effect dat naast elkaar lopende projecten en ‘spontane’ ontwikkelingen in een streek hebben.
Een evaluatie per streek kan niet alleen onderbelichte successen blootleggen, maar ook duidelijk maken dat sommige successen wegvallen tegen andere ontwikkelingen. Produktieverhoging
en rendementsverbeteringen van voedselgewassen kunnen wegvallen tegen
versnelde bevolkingsgroei vanwege
een succesrijk gezondheidsprogram1. Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap/lnstituut voor Sociale Geografie
Universiteit van Amsterdam, Overheid en
regionale integrate van de savanne in Togo
1885-1985. Infrastructuur, marktintegratie,
arbeidsmigratie en de lokale bestaanswijze,
Nederlandse Geografische Studies, nr. 79,
Amsterdam, 1988.
929
ma. De inkomens noch de voedselsituatie verbeteren in dat geval (er kan
zelfs sprake zijn van een verslechtering) maar dat neemt niet weg dat er
zowel in de produktiesfeer als in de
gezondheidszorg prestaties van formaat zijn geleverd. Zo zijn bij voorbeeld
de inkomens en de voedselsituatie in
Noord-Togo ondanks de bovengenoemde forse rendementsverhogingen
en ondanks toegenomen commercialisering weinig verbeterd. Dat had te maken met een snelle bevolkingsgroei, die
een groei van inkomen en voedsel per
hoofd van de bevolking blokkeerde.
Maar er is aan de andere kant ook geen
sprake van een verslechtering en dat
moet i n dit deel van Af rika met zijn voortdurend terugkerende hongersnoden
juist positief worden beoordeeld.
Streekevaluaties kunnen met andere
woorden de projectresultaten in een ruimere context plaatsen. Inkomensgroei
door succesvolle agrarische commercialisering kan ook wegvallen tegen
een inkomensdaling omdat arbeidsmigranten uit de streek om politieke of
economische redenen er minder dan
voorheen in slagen elders wat bij te
verdienen. De rol van arbeidsmigratie is
sowieso een verwaarloosd aspect in de
evaluaties, maar dit voorbeeld herinnert
ons er nog eens aan dat de regionale
context soms niet te nauw kan worden
opgevat. Als het om inkomstenverwerving gaat zal de lokale bevolking de
aantrekkelijkheid van een project niet
alleen afwegen tegen andere inkomensmogelijkheden in de regio, maar
soms ook tegen mogelijkheden in gebieden ver over de grens waar arbeidsmigranten naar toe trekken.
Ten slotte zullen Streekevaluaties
duidelijk het gebrek aan coordinate tussen verschillende ontwikkelingsorganisaties aantonen. De ene organisatie assisteert in het kader van de stimulering
van de zelfwerkzaamheid de bevolking
slechts bij het graven van waterputten
en vraagt onder het motto dat geen
cadeaus worden uitgedeeld zelfs nog
een financiele bijdrage voor de levering
van cement. Een andere organisatie
boort echter in naburige dorpen met
groot materieel waterputten en levert ze
compleet met pomp gratis af. Dat
plaatst de lokale bevolking voor raadsels en veroorzaakt wrijving. Coordinatie zou afgedwongen moeten worden
door de lokale overheden maar die zijn
helaas dikwijls te zwak om tegenwicht
te geven.
Participate van de bevolking
Overheden hebben geen traditie in
samenwerking met de plattelandsbevolking; ze zijn gewend hun maatregelen aan de bevolking op te leggen. In
930
het koloniale verleden vond dat zijn uitdrukking in dwangarbeid aan wegen of
verplichte verbouw van gewassen
waarmee belasting moest worden betaald. De overheid is nu nog steeds
gewend om gebruik te maken van de
arbeid van de dorpelingen. Het heet nu
geen belastingarbeid meer maar ‘participate van de bevolking in het ontwikkelingsproces’ of ‘zelfhulp’. Voor de wegenbouw die nu met machines wordt
uitgevoerd is geen lokale arbeid meer
nodig. Maar voor de bouw van de woning van de landbouwvoorlichter, het
magazijntje van het project, de school
en de waterput wordt het dorpshoofd
nog steeds gevraagd om de bewoners
op te roepen om op een bepaalde tijd
aanwezig te zijn. Ze moeten dan stenen
voorde fundering hakken, zand en water uit de rivier halen en cement aanmaken; met andere woorden onder leiding
van een metselaar en een timmerman
van het project het karwei uitvoeren.
Soms is het niet het project dat formeel
om arbeidsinzet vraagt, maar de partij.
Dan is het trouwens toch weer het
dorpshoofd in zijn functie van plaatselijke voorzitter van de partij die de basiscellen oproept om mensen te sturen.
Veel ontwikkelingsorganisaties behoren niet tot de overheid, maar werken
wel met of via de overheid. En ook al
werken ze los van de overheid, de aard
van hun activiteiten vertoont overeenkomsten. Ze worden door de lokale
bevolking daarom vaak als een verlengstuk van de overheid beschouwd.
De hierboven aangehaalde arbeidsinzet verschilt duidelijk van de dwangarbeid uit de koloniale tijd. De omstandigheden waaronder de arbeid geleverd
wordt zijn lang zo slecht niet als vroeger
en soms is er aan het einde van het
karwei zelfs een voedseluitdeling. Ontegenzeglijk komt de arbeid direct ten
goede aan het lokale voorzieningenniveau en draagt het bij voorbeeld bij aan
betere onderwijsmogelijkheden, verbetering van de agrarische produktie of de
drinkwatervoorziening en dus aan betere levensomstandigheden. Maar daarmee gaat in de dorpen nog niet het idee
leven dat de voorzieningen niet alleen
voor maar ook van de gemeenschap
zijn. Men beschouwt in het algemeen
alles als overheidsbezit en men houdt
de overheid, casu quo de projectleiding,
ook verantwoordelijk voor het wel en
wee ervan. Onderhoudswerkzaamheden worden daarom zelden op initiatief
van de lokale bevolking uitgevoerd,
maar pas als de overheid met een
nieuw arbeidsmobilisatievoorstel komt
en de middelen ter beschikking stelt.
Door een gebrek aan informatie over
langere termijn, met andere woorden
door een gebrek aan historisch inzicht,
staren ontwikkelingsorganisaties en
ontwikkelingswerkers, bezield van hun
doel en overtuigd van de juistheid van
hun aanpak, zich blind op de grote aantallen dorpelingen bij hun vergaderingen en velddemonstraties. Zij schatten
daardoor het succes van hun acties te
hoog in. In feite gaat het om een bevolking die al decennia lang eraan gewend
is om opgetrommeld te worden en uit
lijfsbehoud de schijn ophoudt. In wezen
is ze zeer sceptisch over het directe nut
van de gevraagde inspanning of de
voorgestelde aanpak en is ze zeer terughoudend om de verantwoordelijkheid over te nemen. De projectleiding
staat dan ook voortdurend voor raadsels en frustraties als ergeen werkelijke
betrokkenheid blijkt te bestaan. Dat is
een van de redenen dat een moeizaam
opgebouwde structuur als sneeuw voor
de tropenzon verdwijnt als het project
afloopt.
De in de koloniale periode gevormde
boerenstrategie van schijnbare welwillendheid en feitelijke onverschilligheid
of zelfs onwil, is dus nog steeds actueel.
De strategie is gevormd in een lange
confrontatie met een overheid die niet
het boerenbelang maar het eigenbelang op het oog had. Ze is echter met
name voor ontwikkelingswerkers een
bron van misrekening bij de bepaling
van de effectiviteit van hun projecten.
Dat neemt niet weg dat van land tot
land, van streek tot streek en zelfs van
plaats tot plaats aanzienlijke verschillen
kunnen bestaan in de houding van de
bevolking. Zelfs in dezelfde streek vindt
men dorpen die al veel langer onder
overheidscontrole staan dan andere of
waar veel slechtere ervaringen met ontwikkelingsprojecten zijn opgedaan dan
elders. Dat leidt er toe dat op relatief
korte afstand van elkaar de interesse in
een project sterk kan verschillen. Dat
maakt een inventarisatie van lokale ervaringen onontbeerlijk voor een goede
projectevaluatie en -planning.
Slot________________
Bij de opzet van nieuwe ontwikkelingsprogramma’s dient niet alleen
maar geleerd te worden van vorige programma’s. Er moet juist meer nadruk
komen te liggen op het verkrijgen van
een compleet beeld van de ontwikkelingen in een streek en de plaats van alle
ontwikkelingsprojecten daarin. Zo kan
ook voorkomen worden dat verschillende organisaties elkaar keer op keer in
de wielen rijden of onafhankelijk van
elkaar het wiel uitvinden. Met een variant op de stelling dat het stuwmeer van
ontwikkelingsgelden moet terugkeren
om bestedingsdruk te voorkomen, zou
gepleit kunnen worden voor de vorming
van een stuwmeer van kennis en ervaring in de programmaregio’s. Wat in dit
verband tegenwoordig door regionale
planningsinstanties wordt gepresteerd
steekt erg mager af bij wat in werkelijkheid nodig is.
Ten slotte moeten de ervaringen van
de lokale bevolking worden onderzocht.
Terwijl ontwikkelingswerkers elkaar aflossen blijven kleine boeren en krottenwijkbewoners zitten. Zij zijn de enigen
die ervaring op ervaring stapelen en
daardoor ook steeds kritischer ten opzichte van nieuwe projecten worden.
Voordat nieuw ontwikkelingsbeleid
wordt geformuleerd dient daarom eerst
een correcte beoordeling van ontwikkelingsprojecten tot stand te worden gebracht. Dat is de eerste stap naar een
kwaliteitsverbetering van de ontwikkelingssamenwerking.
Leo de Haan
Dr. L.J. de Haan is ontwikkelingsgeograaf en
als universitair hoofddocent verbonden aan
het Instituut voor Sociale Geografie van de
Universiteit van Amsterdam.