Milieumaatregelen in een imperfecte wereld
Ondanks het feit dat economen erop blijven wijzen
dat het gebruik van marktconforme instrumenten de
meest efficiente manier is om de milieuvervuiling
aan te pakken, zijn overheden er niet in geslaagd
substantiele milieuheffingen in te voeren. Nieuwe
belastingen warden vooral als nieuwe lasten gezien, en de tegenargumenten dat meer aandacht
voor het milieu ten koste van de economische groei
zou gaan, dat regulering effectiever is en dat milieuheffingen hoge administratiekosten met zich meebrengen, liggen politiek erg gevoelig. Ook staat het
milieu niet meer zo hoog op de politieke agenda.
Nu is het natuurlijk waar dat de oplossing uit de
leerboekjes, het eenvoudigweg internaliseren van
de externe effecten in de prijzen, vaak niet zander
meer toepasbaar is in de praktijk. We leven immers
in een imperfecte wereld, waarin imperfecte instrumenten gebruikt warden in imperfecte markten. Bijvoorbeeld hoge transactiekosten, administratieve
complicaties en ontduikingsgedrag bij burgers doen
de werkelijkheid afwijken van de ‘first best’-modellen. Onlangs is een boek verschenen onder redactie
van Bovenberg en Cnossen, waarin de implicaties
van diverse imperfecties voor het milieubeleid
besproken warden . In het hiernavolgende warden
enkele imperfecties toegelicht die aanleiding geven
tot beleidsmaatregelen die niet overeenstemmen met
de standaard-leerboekoplossingen.
Een belangrijke imperfectie, waar Sandmo bijvoorbeeld op wijst, treedt op als er belastingen op
kapitaal en arbeid geheven warden ter financiering
van collectieve goederen. Doordat deze belastingen
de marginale, particuliere baten van arbeid en
kapitaal verminderen, ontstaat er een ‘second best’wereld waarin de inzet van arbeid en kapitaal
lager is dan zander belastingen. Bij een milieuheffing waarbij bijvoorbeeld de kosten van vervuiling
volledig in de prijs van een goed terecht komen,
een zogenaamde Pigoviaanse heffing, ontstaan er
echter nog meer complicaties. Door de heffing
neemt de kwaliteit van het milieu toe. In feite neemt
de voorraad collectieve goederen toe. Daar staat
echter tegenover dat de hogere lasten van de heffingen uiteindelijk zullen leiden tot een hogere (indirecte) belasting op arbeid, waardoor de prikkels om te
gaan werken nog verder afnemen. Een Pigoviaanse
heffing blijkt in zo’n geval de totale belasting op
arbeid te veel te verhogen2.
Er is evenwel ook een situatie denkbaar, waarbij
de verbeteringen aan het milieu de factor arbeid
niet alleen belasten, maar ook bevoordelen. Bijvoorbeeld als verbeteringen aan het milieu, denk aan
een prettiger leefklimaat, de arbeidsproduktiviteit
verhogen. Die verhoging is dan het externe effect
van de verbeterde milieukwaliteit. In dit geval nemen zowel de kosten als de baten van arbeid toe,
zodat een Pigoviaanse heffing weer optimaal wordt.
Een ander voorbeeld van een situatie waarin
een ‘first besr’-oplossing niet werkt, is wanneer emis-
ESB 13-12-1995
sies niet of slechts tegen zeer hoge kosten waargenomen kunnen warden (denk aan de uitlaatgassen van
personenauto’s). Een directe belasting op het emissieniveau is dan moeilijk te implementeren. Maatregelen kunnen beter gericht warden op factoren die
met de emissie samenhangen. Eskeland en Devarajan tonen aan dat het in zo’n ‘second best’-situatie
optimaal is om een mix van indirecte instrumenten
te hanteren. Ze laten in een case-study van het autogebruik in Mexico-city zien dat een combinatie van
een brandstofheffing (een belasting op input, die
voor reductie van het aantal gereden kilometers
zorgt) en technische eisen (katalysatoren, die voor
reductie van de uitstoot per gereden kilometer zorgen) veel kosteneffectiever is dan het gebruik van
alleen technische standaards. In het laatste geval
warden consumenten gedwongen om hoge kosten
te maken voor de technische maatregelen, terwijl ze
tegen veel lagere kosten ook van een aantal onbelangrijke autoritjes zouden kunnen afzien. Eigenlijk
mag zo’n uitkomst niet verrassen. Immers, zouden
de automobilisten met een emissieheffing geconfronteerd warden, dan zouden ze exact hetzelfde gedrag vertonen. Ze zouden trachten de heffing te ontlopen, door te investeren in technologie die de
emissie reduceert, maar ook door af te zien van de
autokilometers waaraan niet zo veel waarde gehecht wordt dat de investering in technologie hiertegen opweegt.
Uit het bovenstaande mag blijken dat met imperfecties rekening gehouden moet warden, en het invoeren van milieuheffingen dus veel moeilijker is
dan een eenvoudig ‘first best’-model doet vermoeden. Buiten kijf staat echter, dat het wel nodig is.
De milieudruk in Nederland is hoog, en extrapolatie
naar het jaar 2030 op basis van het ‘Global shift’scenario van het CPB leert dat bij ongewijzigd beleid bijna alle milieudoelstellingen (zeer) ruim overschreden warden . Al zijn heffingen dan vaak niet
perfect, meestal is het effect op de welvaart positief.
Marjan Hofkes*
>
* De auteur is
als research fel-
low verbonden
aan de Vrije
Universiteit en
aan het Tinbergen Instituut.
1. A.L. Bovenberg en S. Cnossen (red.), Public economics and
the environment in an imperfect world, Kluwer Academic Publishers, Boston, 1995.
2. Zie A.L. Bovenberg en R.A. de Mooij, Environmental levies
and distortionary taxation, American Econmic Review, nr. 94,
1994, biz. 1085-1089.
3. H. Verbruggen, Milieudruk in Nederland, ES8, 1 november
1995, biz. 990-991.
1123