De Machtigingswet oprichting Invest-NL is op 21 mei jl. met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer en ligt nu ter behandeling in de Eerste Kamer. Wanneer deze wet wordt aangenomen wordt Invest-NL de nieuwe instelling van het Rijk voor het ondersteunen van investeringssponsors en projecteigenaren die hun investeringen willen ontwikkelen en financieren. Het gaat hierbij zowel om investeringen in Nederland als om het uitbreiden van activiteiten op buitenlandse markten.
Invest-NL heeft zich tot doel gesteld om bij te dragen aan “het financieren van maatschappelijke transitieopgaven op gebieden als energie, verduurzaming, mobiliteit en voedsel en maatschappelijke domeinen als zorg, veiligheid en onderwijs.” Invest-NL zou daarmee kunnen bijdragen aan het aantrekken van meer investeringen die hard nodig zijn voor het financieren van de energietransitie, het verhogen van de arbeidsproductiviteit en het versterken van de Nederlandse concurrentiepositie.
Mandaat
Er blijft echter onduidelijkheid over het precieze mandaat van Invest-NL. ‘Wat moet de opdracht worden?’ luidde onlangs de vraag (FD, 16 mei ’19). De voornaamste zorg is dat Invest-NL marktpartijen verdringt en een te breed palet aan speerpunten heeft. Daarmee is de roep om een heldere opdracht ontstaan, een oproep waardoor niet alleen Invest-NL wordt geplaagd maar ook veel soortgelijke initiatieven in het buitenland die we recent hebben ondersteund met economisch onderzoek.
Economen weten dat het aantrekken van specifieke investeringen door de overheid welvaartsverhogend kan zijn wanneer het een marktfalen betreft dat hiermee wordt aangepakt. Wat minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat betreft wordt dit punt opgelost door middel van de eis dat het gaat om het verstrekken van ‘additionele’ financiering tegen een marktconform rendement. Met andere woorden: de financiering moet ten eerste additioneel zijn ten opzichte van de financiering die reeds door de markt wordt aangeboden en mag ten tweede geen subsidie-element bevatten (bijvoorbeeld een lagere rente of andere gunstiger voorwaarden) omdat dit oneerlijke concurrentie zou betekenen ten opzichte van commerciële financiers.
Niet realiseerbaar
Een mooi streven, maar in de praktijk zijn de drie doelstellingen (1) oplossen marktfalen, (2) additionaliteit ten opzichte van de markt en (3) marktconform rendement niet gelijktijdig realiseerbaar. Een additionele investering en een marktconform rendement gaan namelijk slecht samen. Vorig jaar rapporteerde geeforganisatie Founders Pledge (2018) over hun investeringen waarbij de conclusie werd getrokken dat er een afruil tussen additionaliteit en marktconform rendement is. Marktconform rendement duidt juist vaak op weinig additionaliteit en vice versa. Hetzelfde geldt voor de combinatie marktconform en marktfalen. Marktconform rendement is per definitie onmogelijk bij het falen van de markt. Eigenlijk vormen alleen marktfalen en additionaliteit een gelukkig huwelijk. Het falen van de markt laat immers ruimte voor additionele investeringen door de overheid.
Daarom is marktfalen ook dé legitimering van economisch ingrijpen van overheidswege. Beleid borgt op die manier het publieke belang van optimale maatschappelijke welvaart. Kort gesteld bestaat marktfalen uit een mismatch tussen private (vaak financiële) kosten en baten, en publieke (vaak maatschappelijke) waarde(n). Bij bijvoorbeeld duurzaamheidsbeleid gaat het om de afruil tussen de private kosten voor een hogere energierekening versus de maatschappelijke baten van schone lucht en een beperking van de opwarming van de aarde ten bate van toekomstige generaties. Hier zijn de maatschappelijke baten niet-financieel en legt de overheid dus geld toe om een gewenste uitkomst te realiseren. Zulk beleid is wenselijk indien de maatschappelijke baten de kosten overstijgen.
Enkel marktfalen verdient voorkeur
Door deze bril bezien vormt marktfalen een voldoende legitimering voor overheidsinvesteringen. De overheid gebruikt dit kader dan ook sinds jaar en dag om haar beleid te bepalen. Zij stelt met instrumenten als maatschappelijke kosten-batenanalyses vast of sprake is van marktfalen en of overheidsingrijpen helpt bij het realiseren van maatschappelijk betere uitkomsten. Overheidsingrijpen kan dan geld kosten, maar dat kan worden goedgemaakt door hogere maatschappelijke baten die daar tegenover staan, bijvoorbeeld in de vorm van een schoner milieu of betere zorg.
Met Invest-NL wil de minister hier echter niet aan omdat de overheidsuitgaven in het EMU-saldo lopen, wat op dit moment overigens prima kan maar in slechtere conjuncturele omstandigheden mogelijk tot problemen met Brussel leidt. Begrijpelijk, maar het gevolg is wel dat Invest-NL van meet af aan een onmogelijke opdracht heeft gekregen doordat marktconform en additioneel moet worden geïnvesteerd. Gelet op maatschappelijke opgaven als de energietransitie is dit mogelijk de spreekwoordelijke goedkope duurkoop. Investeringen zijn immers toch nodig om deze opgave te realiseren en het is beter daar op tijd mee te beginnen. Een mandaat op basis van enkel marktfalen verdient daarmee de voorkeur, ook als dat betekent dat het geld kost en de begroting er net wat minder rooskleurig uitziet.
Auteurs
Categorieën