Marginaal begrip van marginale tarieven

Vandaag gaat het tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen over de marginale druk. Onze Haagsche politici verwarren voortdurend koopkrachteffecten van belastingverhogingen met wat mensen betalen aan belasting over de laatst verdiende euro. Dat is totaal onjuist. Die twee hebben vrijwel niets met elkaar te maken. De Nederlander wordt dus niet veel wijzer van de politieke discussie in Den Haag.

Mathijs Bouman had al een goede column vanochtend in het FD. Graag doe ik nog een duit in het zakje met een les optimale belastingtheorie. Dit is niet eenvoudig, zeg ik er bij voorbaat bij. De inzichten uit deze blog komen uit een bijkans ondoorgrondelijk artikel van Nobelprijswinnaar James Mirrlees uit 1971.

De overheid heft naar draagkracht belasting om haar voorkeur voor een rechtvaardige inkomensverdeling vorm te geven. Een progressief belastingstelsel is een belastingstelsel waarbij de gemiddelde belastingdruk stijgt met het inkomen. De prijs van herverdeling is dat de prikkels om inkomen te vergaren worden verstoord. De economische prikkel om extra inkomen te verwerven immers neemt af als de marginale belastingtarieven stijgen.

De cruciale functie van het marginale tarief op ieder inkomensniveau in de inkomensverdeling is te zorgen dat mensen met een hoger inkomen meer belasting gaan betalen, zodat de gemiddelde belastingdruk voor mensen daaronder kan dalen. De overheid moet bij het zetten van de marginale tarieven dus een uitruil maken tussen doelmatigheid (economische kosten) en rechtvaardigheid (verdeling van de belastingdruk). Dat laatste is een politieke afweging waar economen niet over gaan.

De belastingopbrengst van marginale tarieven bij ieder inkomensniveau wordt bepaald door hoeveel mensen dat tarief gaan betalen. Hoe meer mensen over de laatste euro de extra belasting betalen, hoe meer opbrengsten en dus hoe meer de overheid kan herverdelen. De opbrengsten van een hoger marginaal tarief dalen daarom continu naarmate het tarief bij een hoger inkomen wordt geheven. Immers, er zitten minder mensen boven dat inkomen die bijdragen aan de belastingopbrengst. Daardoor kan de belastingdruk voor de belastingbetalers onder dat inkomen minder dalen. Politieke voorkeuren bepalen de grootte van herverdelingswinsten: hoe rechtser de overheid hoe lager de politieke waardering van herverdeling.

Marginale tarieven verstoren daarnaast het economisch gedrag. De economische kosten van belastingheffing worden bepaald door hoeveel mensen aan de marge worden geraakt door het hogere marginale tarief. De doelmatigheidsverliezen volgen daarom ruwweg het patroon van de inkomensverdeling.

De welvaartsverliezen zijn klein bij de lage inkomens, want daar zitten niet veel mensen die door het tarief worden geraakt en hun inkomen is laag. Maar, de welvaartsverliezen worden groter naarmate het tarief in de middengroepen wordt verhoogd: er zitten daar veel mensen, met een hoger inkomen, wiens prikkel om inkomen te vergaren wordt aangetast.

Tot aan modaal neemt dus de economische schade van hogere marginale tarieven continu toe. Na modaal neemt de schade een klein beetje af; weliswaar blijft het inkomen stijgen maar er zijn minder  mensen die het hogere inkomen verdienen, waardoor de kosten van verstorende belastingen dalen.

De overheid moet dus de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid maken. De economische kosten van marginale tarieven zijn aan de onderkant laag en de herverdelingswinsten heel hoog. Dus moeten de marginale tarieven aan de onderkant zeer hoog zijn. Een marginale belastingdruk aan de onderkant van het inkomensgebouw, soms oplopend tot 100 procent, is daarom economisch wenselijk.

De hoge marginale druk aan de onderkant zorgt ervoor dat de gemiddelde druk daar laag kan zijn. Mensen betalen aan de onderkant helemaal geen netto belasting, ze ontvangen inkomen van de overheid. Om te voorkomen dat niet iedereen profiteert van de voorzieningen die voor de allerlaagste inkomens zijn bedoeld, worden die voorzieningen afgebouwd met het inkomen. Daardoor stijgt de marginale druk; het loont minder om te werken omdat uitkeringen, toeslagen en belastingvoordelen worden afgebouwd als mensen meer gaan verdienen.  De marginale druk wordt dus niet alleen bepaald door het tarief op het belastingformulier.

Tot aan modaal dalen de opbrengsten van hogere marginale tarieven (minder mensen dragen bij) en stijgen de doelmatigheidsverliezen (van meer mensen wordt de prikkel om inkomen te verdienen verstoord). Daarom moeten marginale tarieven dalen tot aan het modale inkomen om tegen de laagste maatschappelijke kosten een bepaalde inkomensherverdeling  tot stand te brengen.

Na het modale inkomen blijven de opbrengsten van marginale tarieven verder dalen. Immers, steeds minder mensen dragen bij aan de belastingopbrengst. Maar als de kosten van marginale tarieven nu sneller dalen, dan nemen na modaal de marginale tarieven weer toe.  Dat is het geval voor de Nederlandse situatie. Zie hieronder een plaatje van de optimale tarieven die ik samen met Floris Zoutman (EUR) en Egbert Jongen (CPB) voor Nederland heb uitgerekend.

(We werken momenteel aan een update, dit plaatje is niet definitief. Bovendien mag geen conclusie worden verbonden aan het niveau van tarieven, die worden bepaald door politieke voorkeuren. Ik heb het hier alleen over het verloop van de marginale tariefstructuur.).

De optimale structuur van marginale tarieven heeft voor Nederland een U-vorm. Duidelijk is dat het maatschappelijk optimaal is om tot aan modaal dalende marginale tarieven te hebben. En daarna stijgen ze weer wat. Cruciaal is dus dat het U-patroon met name wordt veroorzaakt door de omgekeerde-U vorm van de inkomensverdeling, die de kosten van marginale tarieven bepaalt.

Daarnaast zal met name een rechtsere overheid de marginale tarieven na modaal sterker willen laten oplopen! De reden is dat zijn zich meer bekommeren om de belastingdruk van de modale en bovenmodale inkomens. Wederom: de functie van het marginale tarief bij een bepaald inkomen is te zorgen dat de belastingdruk daarboven stijgt zodat die daaronder kan dalen. Linkse overheden zullen de marginale tarieven al bij een veel lager inkomen willen verhogen om de gemiddelde belastingdruk bij de laagste inkomens meer te kunnen verlagen.

We hebben ook een plaatje gemaakt van de gemiddelde tarieven. Onderstaand plaatje laat zien dat de gemiddelde belastingdruk keurig, continu oploopt met het inkomen, bij linkse Rawlsiaanse sociale voorkeuren, bij rechtse utilitaristische sociale voorkeuren en onder het huidige belastingstelsel.

De hoogte van de marginale tarieven zegt dus helemaal niets over de progressie van het (optimale) belastingstelsel. Zelfs als de marginale tarieven tot aan modaal dalen, stijgt de gemiddelde druk continu. Dat komt omdat de belastingopbrengst wordt gebruikt om de heffingskortingen, toeslagen en uitkeringen te financieren waar de laagste inkomensgroepen het meeste van profiteren. In het plaatje is ook duidelijk te zien dat de allerlaagste inkomensgroepen een negatieve gemiddelde belastingdruk hebben.

De Telegraaf wist de hand te leggen op een grafiek met de marginale drukeffecten van de regeringsplannen.  Zie het plaatje. Hieruit blijkt dat met name in de groepen ruim boven modaal van 70.000-115.000 euro de marginale druk stijgt. Dit impliceert dat de groepen en daaronder worden ontzien met een relatief lagere gemiddelde druk. Op basis van wat oogbaleconometrie – kijken naar het plaatje – schat ik dat dit om zo’n 90 procent van de belastingbetalers.

Waarom komen D66, SGP en CDA met hun bezwaren tegen de marginale drukeffecten kennelijk alleen op voor de rijkste 10 procent belastingbetalers? Het is denk ik onbegrip. Om te weten wat het echte effect is op de inkomensverdeling, kijk gewoon in de puntenwolken in de MEV van het CPB. Zie het plaatje. Daar zitten alle beleidsveranderingen in. De regering verandert tegelijkertijd zoveel in het belastingstelsel, toeslagen, heffingskortingen en uitkeringen dat deze koopkrachtplaatjes het beste kunnen bepalen over wie erop voor of achteruit gaat.

Hier zien we precies de inkomenseffecten. En ook waarom het kijken naar de marginale druk alleen geen enkel zicht biedt op de verandering in de gemiddelde druk. Immers, voor de bepaling van de inkomenseffecten voor iedere inkomensgroep zul je moeten weten wat er verandert aan de marginale belastingdruk op iedere euro die men verdient en niet alleen de marginale druk over de laatste verdiende euro.

En de discussie over marginale tarieven dan? Die is belangrijk want de marginale tarieven bepalen wel de economische schade van belastingheffing. Maar daar gaat het niet echt over in Den Haag.

Terzijde, momenteel is er minder vraag dan aanbod van arbeid. Beperking van het arbeidsaanbod via hogere marginale tarieven leidt op korte termijn niet tot minder werkgelegenheid. Wel tot minder werkloosheid, want de vraag neemt niet direct toe. Om op korte termijn meer werk te krijgen moet er meer worden besteed. De discussie over de marginale tarieven is dus met name van belang voor als Nederland weer uit de crisis is.

De volgende lessen kunnen daarom worden getrokken:

• Marginale tarieven bepalen de economische kosten van belastingheffing maar zeggen niets over de progressie van het belastingstelsel, noch over de inkomenseffecten van beleid als er verschillende dingen tegelijk veranderen.
• De functie van het marginale tarief bij ieder inkomensniveau is te zorgen dat de gemiddelde belastingdruk boven dat inkomen stijgt en daaronder daalt.
• Om lage gemiddelde tarieven voor de laagste inkomens te hebben moeten marginale tarieven hoog zijn aan de onderkant en dalen tot aan modaal.
• Rechtse partijen moeten de marginale belastingtarieven na modaal sterker laten oplopen dan linkse partijen; zij bekommeren zich meer om de bovenmodale inkomens.
• Om te weten wie er op voor of achteruit gaat moet worden gekeken naar de gemiddelde tarieven, die bepalen namelijk de progressie van het belastingstelsel.
• Iedereen die wil weten wat er gebeurt met de gemiddelde belastingdruk, moet de puntenwolken van het CPB raadplegen.