ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
mne
UITGAVE VAN DE
STICHTING HET NEDERLANDS
ECONOMISCH INSTITUUT
30 APRIL
1975
60e JAARGANG
No. 3000
Nummer 3000
In nummer 1500 van
ESB – 6
februari
1946
– werd
medegedeeld: ,,Er verschijnt geen speciaal nummer.
Problemen te over, doch papier te weinig”. Een
gewoon nummer derhalve, dat intussen artikelen van
G. M. Verrijn Stuart, Hennepman, Van Berkum en
Lichtenauer blijkt te bevatten.
Waar staan we nu, na verdubbeling van de afgelegde
weg? Problemen te over, doch papier te duur? Anders
gezegd, dezelfde overvloed aan problemen, maar een
beperkte verschuiving in de relatieve schaarste aan
middelen. Het blijft maar moeilijk.
De redactie heeft zich daardoor niet laten ringeloren.
Zij heeft nummer 3000, en het op komst zijnde zestig-
jarige bestaan, een eigen merkteken willen geven.
Daarbij heeft zij het verleden met rust gelaten, zich
geen zorgen gemaakt over het eigen kwaad van elke dag
en de toekomst verkozen.
Gezien de nogal talrijke mislukte futurologieën op
korte termijn zou het getal 3000 een aantrekkelijk,
want veilig, uitgangspunt voor bespiegelingen over het
jaar 3000 zijn geweest. Wij blijven echter economisten;
daarvoor is het papier te duur.
Het thema werd derhalve dichterbij gezocht. Wat
kunnen we zeggen over de mogelijkheden van weten-
schappelijke benadering van een aantal kernvragen
voor het komende decennium? Het bestendig beding
was daarbij – zoals in nummer 1500 werd gezegd: de
opvatting van de redactionele taak blijft onveranderd
– dat er auteurs moesten worden gezocht, die de moed
opbrachten.
Het is gelukt, endogeen en exogeen; het resultaat is
de moeite – dat is het wel – van het overdenken
waard. Met als gevolg, dat een doorgewinterde terug-
kijker in deze toekomstverwachtingen iets speurt van
een achttiende eeuwse flaveur. Dezelfde greep naar de
ratio en de daaruit voortvloeiende onverbiddelijke wet-
ten; hetzelfde aandragen van cahiers met wensen over
welzijn en bestuur. Maar vooral de veelheid van
methodische invaishoeken, die een periode van on-
zekerheid kenmerkt. Joan Robinson heeft een paarjaar
geleden een artikel geschreven: ,,The second crisis of
economic theory”. De theoretische economie heeft
haar zelfstandige vaste gang verloren, zij zoekt ter
revalidatie hulpstukken uit vele wetenschappen. Zo
wordt een toekomstnummer een tijdsdocument.
Een inleider heeft makkelijk schrijven, hij hoeft niet
van tevoren te denken over wat er later zal komen. Hij
kan het gewoon met een verhaaltje afdoen.
Er is een echte Hollandse familie.
De grootmoeder, die naar leeftijd het jaartal voor-
uitloopt, is geboren en getogen op een dorp. Zil heeft
aan twee wereldoorlogen en een depressie haar tol be-
taald. Haar grootvader en haar schoonvader en haar
oudtante heeft zij in huis gehad, omdat hun inkomen
te kort schoot. Zelf oud geworden, heeft zij één priori-
teit, zelfstandigheid in geborgenheid.
De zoon, van rond de eerste wereldoorlog, is vol-
wassen geworden in een stadswijk in de depressie.
Hij heeft mannen horen vragen, of zij mee mochten
doen aan een karweitje, niet om geld, maar om bezig
te zijn. Van de tweede wereldoorlog kan worden ge-
zegd, dat hij er levend uit is gekomen. Hij heeft twee
prioriteiten, werkgelegenheid en internationale veilig-
heid.
De kleinkinderen, geboren na de tweede wereld-
oorlog, hebben de laatste trapveldjes onder kantoor-
panden zien verdwijnen. Opgroeiende, hebben ze in
ruil daarvoor de informatiestroom van de televisie
gekregen. Hun prioriteiten zijn ruimte, milieu en inter-
nationale rechtvaardigheid.
Drie generaties, een drievoudige laag prioriteiten.
De achterkleinkinderen zijn er; ze zijn nog zo klein,
dat ze nog naar alles grijpen, wat bereikbaar lijkt. Eén
te primitieve, hoewel historisch herkenbare, prioriteit
om een toekomstvisie op te bouwen.
Maar ze zijn er wel en ze hebben recht op een zo-
danige beantwoording van de prioriteitenvraag door de
mondige generaties, dat voor hen de kans blijft bestaan
ooit een eigen prioriteit nog inhoud te kunnen geven.
Dat is de kernvraag van de toekomst.
H.W.L.
401
Prof Drs. H. W. Lanihers
Nummer
3000
…………………………………………
401
Prof Dr. L. H. Kiaassen en Prof: Dr. J. H. P. Paeiinck:
Welvaartsgroei en welzijnsgroei
……………………………
403
Prof Dr.
C.
J. Rijn vos:
Inflatie als spanningsveld voor wetenschap en beleid ……………
408
Mededeling
…………………………………………….
413
Drs. J. A. M. Heijke:
Werken
en
welzijn
……………………………………..
414
Prof: Dr. W. Albeda:
Inkomensverdeling, arbeidsvreugde en Vrije tijd
……………….
4l8
Prof Dr. L. H. Klaassen en Prof Dr. J. H. P. Paelinck:
Ruimtelijke ordening. Een voorlopige oplossing
7
……………..
421
Prof: Dr. A. J. Hendriks:
Stadsvernieuwing
………………………………………
426
Prof Mr. W. G. Verkruisen:
Herziening van de bestuurlijke organisatie. Maar hoe
7
………….
431
Boekennieuws
A. A.Q.
Kubbah:
OPEC,
past and present,
door Drs. W. T M. Motie
439
J. J. Sijben: Geld en economische groei,
door Dr. M. M. G. Fase …
439
Foto’s: Afdeling Pers en Voorlichting van de Erasmus Universiteit Rotterdam (blz. 402) en
Drs. F. A. J. van den Bosch
(overige bladzijden). Gewijzigde lay-out omslag: W. Cristofolesti.
Van dit 3000e nummer van ESB wordt een Engelse vertaling in boekvorm uitgege-
ven door de Universitaire Pers Rotterdam.
Het volgende nummer van ESB verschijnt op 14 mei a.s.
Kantoor ESB me! bijgebouwen.
ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
ESb
Inhoud
Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut
Redactie
Co,,,n,i,rrie lan redactie: H. C. Buy.
R. Iue,na. L. H. f’.Iaa.y.ye,,. H. W. /..an,bers.
P. J. .9/oniagne. .1. H. P. Pad/nek,
A. de Wit.
Redacieu,’-.yecretaris: L.
1/all
toon.
Redactie-ou’de tierkster: ,l1e..J. 1Zoenen.
Adres:
Burgenu’ester Oud/aan 50.
Rot terda,o-30 / 6: kopij 1uur (Ie redactie:
postbUs 4224.
‘fel. (010) 14 55 11. toestel 3701.
hij adres ii/:ging
5.
1.1).
steeds adres/imidje
,iieestiiren.
Kopij voor de redactie:
ii tiieei’oud.
ge!
/)l.
dubbele
regelafviand.
/,rede marge.
Abonnementsprijs:f.
109,20 per kalenderjaar
‘inc/. 4% BTW): studenten f 67,60
(mcl. 4%
BTW), franco per post voor
Nederland, België. Luxemburg, overzeese
rijk.sdelen (zeepost).
Betaling:
4 bonnemeniemi en iu,ziribiuies
(na out t’an,gs! i’aiz storm ings/,giro-
aeeeptkaart)
0/)
girorekening no. 122945
t. n. i’. Econonusc/z Statistische Berichten
ie Rotterdam.
Losse nummers:
Prijs van dit nummer [6.-
(mcl. 4% BTW en poriokosten).
Bestellingen van losse nummers uitsluitend door overmaking van de hierho ven
vermelde prijs op girorekening no. 8408
t. n. i’. Stichting het Nederlands Economisch
Instituut te Rot terdam met vermelding
van datum en nummer van het gewenste
e.veniplaar.
A bonnementen kunnen ingaan
0/)
elke
,geit’ensie datum, tnaar slechts worden
beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.
Advertenties:
B. V. Koninklijke Drukkerijen
Roelants – Schiedani
Lange Haven 141. Schiedam.
tel. (0 /0) 260 260, toestel 908.
Stichting
Het Nederlands Economisch Instituut
Adres:
Burgemeester Oud/aan 50.
Rotierdani’3016: tel. (010) 14 5511.
Onderzoekafdelingen:
4
rheidsn,arktonderzoek
Balanced International Growih
Bedri/fs’ Economisch Onderzoek
Economisch’ Techni.vch Onderzoek
Vesti,gingspatronen
/./aci’ Econo,ni.ych Onderzoek
Pro jecisiudies Ontwikkelingslanden
Regionaal Onderzoek
Statisu.vch- Mat/ten iai/sch Onderzoek
Transport’ Economisch Onderzoek
Ij
!’d
402
Welvaartsgroei
en welzijnsgroei
PROF. DR. L. H. KLAASSEN
PROF. DR. J. H. P. PAELINCK
Volgens de auteurs van dit artikel kan de huidige pessimistische wereidbeschouwing worden
vervangen door een optimistische door ervan uit te gaan dat de in de wereld aanwezige kennis
zich oneindig lang verder kan ontwikkelen. In deze visie worden de toekomstproblemen meer
als een wetenschappelijke uitdaging dan als een bedreiging gezien. De auteurs tonen aan dat
een verhoging van het kennisniveau tot een vergrote efficiency op alle gebieden zal kunnen lei-
den. Hierdoor zullen bijv. technieken worden ontwikkeld tot een efficiënter gebruik van grond-
stoffen en tot het vinden van nieuwe grondstoffen. Een dergelijke verhoging kan zowel auto-
noom plaatsvinden als worden geînduceerd door prijsstijgingen. Aldus zullen zowel het welzijn
als de welvaart kunnen blijven groeien. Onder welzijns groei wordt hier verstaan de verbetering
van het milieu, de arbeidsomstandigheden, de medische verzorging, de recreatiemogelijkheden
enz., plus de toeneming van het materiële inkomen (de welvaart). Prof Klaassen en
Prof Paelinck zijn resp. president-directeur en directeur van het Nederlands Economisch
Instituut.
1. Het groeibegrip 1)
Het ligt in de aard van de mens om te streven naar een
verbetering van de situatie waarin hij leeft. Tot deze situatie
rekent hij onder meer zijn woonomgeving, zijn medische
verzorging, zijn werkomstandigheden, zijn opleidings-
niveau, zijn inkomen en het welzijn van zijn echtgenote,
kinderen en verdere familie. Nu dient een dergelijke uit-
spraak uiteraard niet al te letterlijk te worden opgevat.
Naast degenen die met een zekere wellust hun eigen onder-
gang bewerkstelligen zijn er verscheidenen die een matige
verslechtering van hun huidige positie niet als een zeer we-
zenlijk inbreuk op hun welzijn zouden beschouwen. Niet-
temin lijkt het een aanvaardbare hypothese ervan uit te
gaan dat de gemiddelde mens streeft naar een verhoging
van zijn welzijn door te trachten een ruimere beschikking
over zaken, waarvan hij meent dat ze voor dat welzijn van
betekenis zijn, te verkrijgen.
Zou men aan het begrip groei de interpretatie geven die
hierboven eraan werd gegeven, dan kan er uiteraard geen
enkel bezwaar bestaan tegen groei. Integendeel, meer recre-
atie, meer materiële goederen, een beter milieu, betere me-dische verzorging, een betere sociale verzorging, meer ple-
zier in het werk enz. zijn alle zaken die nastrevenswaard
zijn in de ruimste zin des woords. Dit geldt echter slechts
voor zover een verbetering van de situatie op het ene gebied
niet gepaard gaat met een zodanige verslechtering op een
ander gebied, dat de verkregen winst in feite weer teniet
wordt gedaan. Interpersoneel kan men dezelfde opvatting
huldigen: groei van het ,,welvaartspatroon” van individu a
dient niet ten koste te gaan van het ,,welvaartspatroon” van
individu b.
Zo’n tegenwerkende invloed kan eruit bestaan dat een
verbetering op één bepaald gebied (bijv. de voorziening met consumptiegoederen) een niet-toelaatbare verslechtering op
ander gebied (bijv. het milieu) met zich meebrengt, doch het
kan ook zijn dat de verbetering van de positie van het ene
individu (of de ene regio of het ene land) een zodanige ver-
slechtering van de positie van een ander individu (regio of
land) met zich brengt dat het totale welzijn er per saldo op
achteruitgaat. De eerste mogelijkheid van ,,tegenvallende
vooruitgang” 2) is die van het optreden van substitutie-ef-
fecten c.q. externe effecten, in de tweede komt het aspect
van de welzijnsverdeling met eventueel externe effecten aan
de orde.
De externe effecten en de verdelingsaspecten zijn der-
halve van essentiële betekenis voor de mate waarin een be-
paalde partiële welzijnsverbetering inderdaad als een verbe-
tering van het totale welzijn mag worden beschouwd.
Het is van belang bij dit punt op te merken dat het spre-
ken over welzijn in plaats van over inkomen impliceert dat
ook gesproken moet worden over welzijnsverdeling en niet
over inkomensverdeling. Naar de mening van de schrijvers
is dit een zeer belangrijke zaak. De praktische politiek richt
zich namelijk veel sterker op de laatstgenoemde dan op de
eerste. Maatregelen bijv. ten behoeve van het Noorden des
Lands genomen, zijn gericht op de verbetering van de
inkomenspositie (c.q. werkgelegenheidspositie) van het
Noorden. Daarmee wordt uiteraard beoogd een betere
welzijnspositie van dit gebied te bereiken, maar het is van
belang hier vast te stellen dat voor het aantonen van de noodzaak tot het voeren van een politiek van welzijns-
verbetering van het Noorden argumenten worden gebruikt
die betrekking hebben op
inkomensverschillen
en niet op
we/zijnsverschillen. Van deze laatste is het bestaan ook nog
De auteurs danken Prof. Dr. A. J. Hendriks en Drs. R. lwema
voor hun stimulerend commentaar op de eerste versie van dit artikel.
Term van Prof. Dr. A. van Doorn.
ESB 30-4-1975
403
steeds niet aangetoond. Het feit, dat in de reclame, die
Friesland maakt voor vestiging van personen en bedrijven,
de hoge kwaliteit van het milieu aldaar een centrale rol
speelt, doet ons al twijfelen aan de vraag of de Friezen zelf
niet reeds thans van mening zijn dat in hun betere milieu
een zeer belangrijke compensatie is gelegen voor het (overi-
gens matige) inkomensverschil met het Westen des Lands.
Spreken wij derhalve over de verdeling van het welzijn dan
wordt daar dus bepaaldelijk niet mee bedoeld de verdeling
van de inkomens alléén.
Een tweede aspect is van niet veel minder belang. Dat
komt aan de orde indien we ons afvragen in welke mate wij
mogen verwachten dat ons welzijn in de toekomst verder
zal kunnen toenemen. Hoewel er reeds veel geschreven is
over de grenzen die er aan de groei zijn, werd in deze publi-
katies de economie meestal gezien als de sector waarin de
groei gestopt zou dienen te worden. In verband met de hier
aangesneden problematiek lijkt het een zinvollere vraag in
hoeverre de toekomst ons in staat zal stellen het
we/zijn
te
doen toenemen. Het verschil tussen beide zaken ligt voor de
hand. Indien over economische groei wordt gesproken, be-
doelen we de groei van het nationale inkomen of van het
bruto nationale produkt. Spreken we over welzijnsgroei
dan bedoelen we de verbetering van het milieu, de arbeids-
omstandigheden, de medische verzorging, de recreatie-
mogelijkheden enz.
plus de toeneming van het materiële in-
komen, kortom van alle elementen die, indien zij verbete-
ren, ceteris paribus een toeneming van het welzijn bewerk-
stelligen.
Daarbij komt dan overigens wel de belangrijke vraag aan
de orde in hoeverre een bevordering van het aldus gede-
finieerde welzijn mogelijk is zonder een verhoging van het
nationale inkomen. Het valt immers aan te nemen dat vele
van de opgesomde welzijnselementen slechts in kwaliteit
kunnen worden verhoogd indien daartoe financiële midde-
len ter beschikking staan. Op dit punt zal later worden
teruggekomen. Voor het moment nemen we aan dat bevor
–
dering van het welzijn op verschillende punten mogelijk is
zonder dat daarvoor een verhoogd inkomen noodzakelijk
is.
Dit laatste is uiteraard van essentieel belang. De argu-
menten immers, die gebruikt worden om te betogen, dat de
economische groei dient te worden afgeremd, behoeven dan
namelijk niet noodzakelijk de argumenten te zijn die kun-nen worden gebruikt om aannemelijk te maken dat ook de
groei van het welzijn moet worden afgeremd. De argumen-
ten voor de afremming van de economische groei hebben in
hoofdzaak betrekking op het beperkte opnamevermogen
van de natuur en de eindigheid van de wereldgrondstoffen-
voorraad. Afgezien van de juistheid van deze argumenten,
waaraan later nog aandacht zal worden besteed, moet ook
hier worden vastgesteld dat het geenszins zeker is dat, in-dien men de argumenten als juist aanvaardt, daar dan ook
noodzakelijk uit zou volgen dat er dus grenzen aan de
welzijnsgroei zijn. Degenen die zo een conclusie zouden wil-
len trekken, dienen daarvoor het bewijs alsnog te leveren en
dus aan te tonen dat het welzijn toch in overwegende mate
van de stand van de economie afhangt. Er doet zich overigens bij de economische groei nog een
merkwaardig probleem voor dat betrekking heeft op het
waarderen van de toekomst. Zouden wij bijv. in staat zijn
de omvang van de wereldolievoorraad vast te stellen – het-
geen overigens door de auteurs van dit artikel wordt ont-
kend – dan moet het ook mogelijk zijn de consumptie van
die olie zodanig over de tijd te verdelen dat de bijdrage tot het menselijk welzijn daarvan optimaal is. Gemeenlijk ge-
beurt dit via een bepaalde discontovoet. Stel deze is 4%. Dit
impliceert dan dat een bepaalde olieconsumptie over 25 jaar
thans
op 37,5% gewaardeerd wordt van eenzelfde hoeveel-
heid in het lopende jaar. Zou de discontovoet 10% bedra-
gen dan zakt dit percentage tot goed 9%. Die toekomst
speelt derhalve in het proces van de verdeling over de tijd
van de grondstoffen een geringe rol in verhouding tot het
heden, zelfs bij een relatief lage discontovoet. Het is de
vraag of deze procedure rechtvaardig is, aangezien de be-
slissingen in het heden genomen ten bate van de thans le-
vendien een evengroot nadeel creëren ten laste van de in de
toekomst levenden.
Zou men betogen dat de in de toekomst levenden een
evengroot recht hebben op de huidige olievoorraad als de
thans levenden en ervan uitgaan dat de mensheid oneindig
lang zal bestaan, dan moet de olieconsumptie reeds thans
tot een oneindig laag peil worden gereduceerd wil de voor-
raad oneindig lang meegaan. Deze oplossing lijkt echter
weinig zinvol omdat er dan in feite niets meer geconsu-
meerd zou mogen worden.
Zou men een andere weg volgen en bijv. stellen dat een
zeker minimum consumptieniveau per hoofd per jaar rede-
lijk mag worden geacht, dan kan gemakkelijk worden uit-
gerekend hoelang de bestaande voorraad zal reiken.
Daarna is er dan echter niets meer beschikbaar hetgeen
strijdig is met het principe van de gelijke rechten van de op
welk tijdstip dan ook levende menselijke wezens.
Een uitweg voor deze moeilijkheid kan uiteraard worden
gevonden in het introduceren van de veronderstelling dat de
vooruitgang van ons kennisniveau het beschikbaar komen
van substituten of alternatieven zal bevorderen en dit wel
des te sterker naarmate de resterende voorraad kleiner
wordt. Daarmee is evenwel slechts een praktische en geen
principiële oplossing gegeven. Het aanvaarden van deze op-
lossing betekent niettemin het vermijden van het dilemma
dat in het voorgaande werd opgeworpen door te poneren
dat voorraden eindig zijn en dat tevens gelijke rechten voor
een ieder gelden, dit laatste dan als een uitbreiding van het
principe dat een meer gelijkmatige verdeling van inkomen
in het heden gewenst is. De uitbreiding die aan dit principe gegeven wordt is dat er dan ook een gelijkmatige verdeling
van inkomen over nu levenden en in de toekomst levenden
zou dienen te worden gerealiseerd. Nogmaals: aanvaardt
men beide uitgangshypothesen dan dient het gebruik van ie-
der goed dat in eindige hoeveelheden beschikbaar is tot nul
gereduceerd en dus de voorraad in het geheel niet gebruikt
te worden; geschiedt dit niet dan wordt het principe van de
gelijke rechten aangetast. Aangezien de eerste oplossing on-
zinnig is moet dus de oplossing öfwel worden gevonden in
het aanvaarden van een positieve discontovoet 6f in het la-
ten vallen van de hypothese van de niet-vermeerderbaarheid
van de voorraad. Dit laatste stelden wij reeds voor. Ten
aanzien van de eerste mogelijkheid zou men het standpunt
kunnen innemen dat wij ons niet of nauwelijks verantwoor
–
delijk behoeven te voelen voor degenen die na een eeuw ge-
rekend van nu leven, dus voor degenen die na 2075 de we-
reld zullen bevolken. Zulk een overigens aanvechtbaar
standpunt voert echter evenmin tot een zinvol resultaat.
Stellen wij het belang van de na 100 jaar levenden op 1%
van dat van de gedurende de eerste eeuw levenden dan be-
draagt de discontovoet
4,6%,
hetgeen een redelijk
aanvaardbaar getal lijkt. De keuze van de 1% is evenwel
volstrekt willekeurig. Zou men immers de toekomst na 100
jaar in het geheel niet mee willen tellen dan zou de
discontovoet oneindig hoog moeten zijn, hetgeen dan voorts impliceert dat de gehele voorraad in het lopende jaar gecon-
sumeerd zou moeten worden. Stelt men het belang van ,,de
toekomst” daarentegen op 10% in plaats van op 1% dan
wordt de discontovoet 2,3% in plaats van
4,6%.
De proce-
dure is derhalve nogal wankel en geeft in feite geen enkele
interessante aanwijzing over de te hanteren discontovoet.
Het blijkt dat de zo mooi lijkende ,,inspraak” van degenen
die nog geboren moeten worden nauwelijks in een zinvolle
richtlijn voor het handelen in het heden kan worden ver-
taald. Het enige dat kan worden gezegd, is dat een beper-
king in het heden tot een gunstiger situatie in de toekomst
zal leiden, doch voor deze conclusie heeft men bepaald geen
computer nodig. Men kan echter voor een van nul tot on-
eindig verschillende discontovoet een andere verant-
woording geven, namelijk aan de produktiezijde.
404
2.
Kennis als produktiefactor
De conclusie uit het voorgaande komt inderdaad erop
neer dat de toekomst er donker uit komt te zien indien de
voorraden waarvan we spreken daadwerkelijk onver-
meerderbaar zullen blijken te zijn. Zouden we derhalve
kunnen aantonen, of beter, aannemelijk kunnen maken dat
dit niet zo dodelijk zeker is als het op het eerste gezicht wel
lijkt, dan openen zich nieuwe perspectieven die ook hun
weerslag zullen hebben op de te hanteren discontovoet en daarmee op het huidige consumptieniveau.
Laten we eerst vaststellen dat het besef van de aanwezig-
heid van de energiegrondstoffen die we nu als conventioneel
beschouwen, van betrekkelijk recente datum is. Toen in de
twaalfde eeuw in het Luikse bekken steenkool werd gevon-den sprak men van ,,terra nigra, ad focum utilissima”; daar-
bij is het zeven eeuwen gebleven. De elektriciteit is nog van
veel jongere datum en werd lange tijd ook nauwelijks se-
rieus genomen: ,,l’électricité, c’est quand on frotte”, zei
men. Olie is niet veel langer dan een driekwart eeuw een
factor van werkelijke betekenis al werd het voordien wel in
petroleumlampjes gebruikt.
Wanneer we ons goed realiseren hoe kort eigenlijk de
conventionele energiebronnen een rol van betekenis spelen,
realiseren wij ons tevens hoe jong in feite het vraagstuk is
op welke wijze(n) energie geproduceerd kan worden. Daar-
bij doet zich ondanks deze bijzonder korte periode boven-
dien het voor de enorme snelheid van de ontwikkeling typi-
sche feit voor dat we ons nu al reeds nauwelijks meer voor
steenkool interesseren en haast uitsluitend over olie spre-
ken; dit niettegenstaande het feit dat de wereld gigantische
aangetoonde voorraden steenkool kent, die nagenoeg onbe-
roerd blijven voortbestaan. Menige ,,Rio Negro” in Zuid-
Amerika dankt zijn naam aan het feit dat de bedding uit
steenkool bestaat. De interesse daarvoor is echter gering;
het is slechts de olie die telt. De Nederlandse mijnen, eens
behorend tot de nieuwste en daardoor meest efficiënte in
Europa, zijn thans gesloten en de tijd dat Duitsland oorlog
voerde met behulp van uit steenkool geproduceerde benzine
is in onze gedachten die zich concentreren op olie, zodanig
vervaagd, dat er eigenlijk alleen nog maar door wat wereld-
vreemde ingenieurs over wordt gesproken.
De vraag komt dus op of die steenkool nu tot de wereld-
energiegrondstoffenvoorraad moet worden gerekend of
niet. Het antwoord dient naar de mening van de auteurs be-
vestigend te luiden met het proviso dat de kosten van het
gebruik van steenkool natuurlijk hoger liggen dan van olie,
vooral indien steenkool tot vloeibare brandstof wordt
omgevormd. Steenkool komt ook soms aan de aard-
oppervlakte voor, vaak echter op grote diepten. Dit is ook
met olie het geval. Wanneer thans gesproken wordt over
,,bewezen” oliereserves wordt slechts gedoeld op de vast-
gestelde voorraad olie, voor zover die in voor verwerking
gunstige vorm is gevonden. Andere vormen zoals de ,,shale
oil” komen wel steeds meer in de belangstelling te staan
doch tellen toch nauwelijks als volwaardig substituut mee.
– Dit overdenkende komen we tot de slotsom dat het spre-
ken over een wereldvoorraad grondstoffen in feite niët tno-
gelijk is. Er zijn zoveel stoffen waaruit energie kan worden
opgewekt, en er zijn zoveel verschillende plaatsen en diep-
ten waarop die stoffen voorkomen, dat een blote optelling
daarvan eigenlijk iedere zin mist. Het enige dat we kunnen
vaststellen is dat bij constante technische kennis de produk-
tie van energie in de loop van de tijd duurder zal worden
omdat steeds ongunstiger gesitueerde resp. in ongunstiger
vormen voorkomende energiegrondstoffenvoorraden moe-
ten worden aangesproken. Van de op een bepaald moment
geldende prijs hangt dan de definitie van de op dat moment
aanwezige ,,nuttige” voorraad af. Is de prijs van de olie zo
hoog dat hij bijv. benzineproduktie uit steenkolen lonend
maakt, dan stijgt de ,,nuttige” voorraad met een gigantische
sprong. En dan spreken we nog niet eens over andere
grondstoffen die in de toekomst
bij
het dan geldende hogere kennisniveau voor energieproduktie een nuttige functie zul-
len kunnen blijken te vervullen, die de juist vermelde
sprong echter in economische termen teniet zou doen: het
gaat dus om netto accressen.
Wat de vraag
naar energiegrondstoffen betreft, speelt niet
alleen de prijs een rol. Ook bij constante prijs is er
technologische vooruitgang die het mogelijk maakt een-
zelfde produkt met een geringere hoeveelheid energie samen
te stellen. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de staal-
produktie. Uit gegevens, gepresenteerd door Walter Isard
3), blijkt dat het specifieke steenkoolverbruik per ton staal
in een periode van 60 jaar tot op eenderde van het oor-
spronkelijk verbruik is gereduceerd. Aangezien het verschil
tussen de ,,prijsgeïnduceerde” technologische vooruitgang
en de autonome vooruitgang moeilijk te definiëren is, kun-
nen we algemeen stellen dat onze kennis op dit gebied in de
loop der jaren op een steeds hoger niveau zal komen te lig-
gen en het bovendien aannemelijk lijkt, dat een door
schaarste veroorzaakte prijsstijging in versnelde mate tot
nieuwe technische vindingen zal leiden die het specifieke ge-
bruik beperken.
Daarnaast heeft een prijsverhoging
bij
constante tech-
niek, uiteraard effect op het verbruik zelve. Een hoge benzi-
neprijs leidt tot een relatieve verhoging van de vraag naar zuiniger auto’s, lagere temperaturen bij verwarming, kou-werende investeringen in woningen en overige gebouwen
enz.
De aanbodverruimende effecten van een prijsstijging en
van de technische vooruitgang leiden derhalve, te zamen ge-
nomen met het vraagbeperkende effect, dat ook gesplitst
kan worden in een bezuiniging enerzijds en een door
kennisvermeerdering geïnduceerd verminderd specifiek ver
–
bruik, tot een situatie die mogelijkerwijs zelfs tot een prijs-
daling zou kunnen leiden. Deze mogelijkheid komt name-
lijk voort uit de invloed van de prijsverhoging op de kennis-
vermeerdering waarvan niet a priori vaststaat van welke
omvang zij zal zijn. Een en ander is vereenvoudigd weer-
gegeven in bijgaand schema.
Zien we even af van deze laatste mogelijkheid en beper
–
ken we onze ambitie tot de veronderstelling dat de prijs van
Schema betreffende de directe en indirecte invloeden van
autonome aanbodbeperkin gen en voorraaduitputting van
grondstoffen
3) W. Isard, Some locational factors in the iron and steel industry since the early nineteenth century, Journal of Politica! Economy,
1948.
ESB 30-4-1975
405
een gegeven moment af verder reëel gezien constant zou
blijven, dan houdt dit per definitie in dat de mate waarin
energie in de toekomst beschikbaar is, constant zal blijven en we ons derhalve over de te hanteren discontovoet geen zorgen behoeven te maken, aangezien deze gelijk kan zijn
aan die welke gemeenljk wordt gehanteerd voor het evalu-
eren van economische projecten 4).
Essentieel in het voorgaande betoog is het niveau van
nze kennis. Hoewel het begrip wat moeilijk precies is te
omschrijven, verstaan we er in het verband van dit artikel
onder, de stand van de kennis van de toepassing van mate-
rialen en grondstoffen in de produktie van alle soorten van
goederen en diensten (mcl. milieugoederen). De hypothese is
dat er naast een autonome toeneming van het aanbod van
kennis ook een geïnduceerde toeneming bestaat, resulterend
uit de toegenomen vraag die een afgeleide is van de als ge-
volg van grondstofprijsstijgingen toegenomen produktie-
kosten.
Zouden we van deze stelling uitgaan dan is het aanneme-
lijk, gegeven de verdeling van grondstoffen over de wereld,
dat deze kennis 5) in bepaalde omstandigheden een steeds
schaarser goed zou gaan worden. Daarbij zal die schaarste
zich in eerste instantie op het bovenaangeduide technologi-
sche gebied gaan demonstreren, doch indirect ook gaan ont-
staan op het gebied van de planning. De eerste tekenen
daarvan zijn reeds aanwezig. Kortgeleden werd door de
Iraanse regering besloten de inkomens van de provincies in
dat land te verhonderdvoudigen. Zoals de informatie nu
luidt, is dit een tijdelijke maatregel die op korte termijn ge-
volgd zal worden door een vertienvoudiging, zodat ver-
wacht mag worden dat het niveau van de provinciale beste-
dingen over ca.
5
jaar het duizendvoud zal bedragen van
dat van 1974. Men heeft weinig verbeeldingskracht nodig
om zich voor te stellen welk een effect dit zal hebben op de
vraag naar competente krachten die door middel van inte-
grale planning een zinvolle besteding dezer gelden zullen
kunnen voorstellen en doen realiseren. Er zullen enorme
aantallen deskundigen op technisch, economisch en sociaal
gebied nodig zijn om op relatief korte termijn zinvolle plan-
nen te maken, laat staan om die in een acceptabele werke-
lijkheid om te zetten.
Daar komt nog bij dat voor dit werk ook andere
planningtechnieken en -methoden nodig zullen zijn dan de
gebruikelijke. Niet geld is immers in deze situatie meer
schaars, maar tijd. Huizen zullen moeten worden gebouwd,
evenals wegen en gebouwen; hospitalen en universiteiten
zullen moeten worden bemand. Constructietijden,
opleidingstijden zowel als de snelheid van aanpassing zullen
het tempo gaan bepalen waarin de in Iran bestaande kloof
tussen kortgeleden rijk geworden zijn en ontwikkeld zijn zal
kunnen worden overbrugd.
Er laat zich gemakkelijk naar aanleiding van de hier-
boven gesignaleerde toestand, ontstaan door de olieschaarste,
die overigens op nogal wat landen van toepassing is, een
analogie trekken voor andere landen die in het bezit zijn
van andere grondstoffen als koper, fosfaten, tin enz., om
van zonneschijn nog maar te zwijgen. De écht op lange ter-
mijn arme landen zullen die landen worden die ndch over
deze grondstoffen nöch over kennis beschikken. Voor eerst-
genoemde landen lijkt het erop dat de prijsstijging van
grondstoffen een toeneming van de vraag naar kennis van
een dusdanige omvang zal gaan uitlokken, dat de huidige
omvang van de consultantsbureaus daarbij vergeleken in
het niet zinkt.
Op tweeërlei gebied zal derhalve deze kennis een rol gaan
spelen. In de grondstofvragende landen als resultaat van
hun streven om de uitgaven aan grondstoffen te beperken
en in de .grondstofaanbiedende landen om de daaruit ont-
stane inkomens zinvol te besteden. Het moet van groot be-
lang worden geacht dat de westerse landen zich op deze
taak gaan voorbereiden: htmn relatief minder schaarse
grondstof is kennis, een vermeerderbare grondstof in de
meest essentiële zin van het woord.
Op grond van het voorgaande mag worden verwacht dat
de kwartaire sector in tegenstelling tot de secundaire in de westerse landen een periode van bloei te wachten staat, re-
sulterend uit de behoefte om in bepaalde andere landen de
primaire, secundaire en tertiaire sectoren op te bouwen met behulp van het geld door grondstoffenexport verkregen, zo-
wel als uit de behoefte van de overige landen de afhanke-
lijkheid van de grondstoffenexporterende landen te mini-
maliseren.
3. Kennis en welzijn
Keren we nu tot het thema van het welzijn terug en meer
in het bijzonder tot de vraag wat een hoger kennïsniveau
voor onze welzijnsgroei zal inhouden. Na nadere beschou-
wing van de invloed van kennis komen we al spoedig tot de
conclusie dat deze invloed in ieder opzicht als gunstig is te
beschouwen. Meer kennis draagt bij tot het op peil houden
van de grondstoffenvoorraden, resulteert in zuiniger
grondstofgebruik en dus minder traditionele vervuiling, en
resulteert in een beter milieubeheer door beter inzicht in
reinigingstechnieken, samenhangen in en tussen ecologische
systemen, biologische reinigingsprocessen enz. Meer be-
hoefte aan kennis betekent voorts potentieel grotere werk-
gelegenheid voor hoger opgeleiden die op dit moment nau-welijks tot de schaarse arbeidskrachten kunnen worden ge-
rekend en zal derhalve een heilzame invloed op dit deel van
de arbeidsmarkt uitoefenen. Bij dit laatste dient overigens
bedacht te worden dat export van kennis op het gebied van de planning en civiele en andere techniek althans gedeelte-
lijk een al dan niet tijdelijke export van personen impliceert waarin deze kennis is geïncorporeerd. Of dit laatste, wat de academici betreft, erg vlot zal gaan, valt met de huidige ge-
ringe geneigdheid bij deze groep om naar ontwikkelings-
landen te gaan wel een beetje te betwijfelen. Zeker is echter
dat het totaal aantal uitgezondenen door de toeneming van
de vraag aanzienlijk zal stijgen.
Met het voorgaande betraden we al reeds enigszins het
terrein van de overige welzijnselementen. Meer kennis zal
resulteren in betere gezondheidszorg, een schoner milieu,
een beter op elkaar aansluiten van vraag en aanbod op de
arbeidsmarkt enz., alle elementen van essentiële betekenis
voor ons welzijn.
Daarmee is een belangrijke stap gezet in de richting van
het antwoord op de vraag of voor een verbetering van het
welzijn een hogere produktie noodzakelijk zal zijn of niet.
We constateerden namelijk dat een verhoging van het ni-
veau van de kennis tot een vergrote efficiency op
alle gebie-
den zal kunnen leiden. Een vergrote efficiency betekent het-
zelfde resultaat met minder middelen bereiken, en in vele
gevallen zelfs het bereiken van resultaten die vroeger uit-
gesloten moesten worden geacht (bijv. op medisch gebied).
Doch dit impliceert dan dat het beschikbaarkomen van
minder grondstoffen in de fysieke zin van het woord niet
Deze situatie zou nog een ander belangrijk gevolg hebben, na-
melijk het weer kunnen hanteren van de stijging van het prijsniveau
als indicator van inflatie. Een uit de toenemende relatieve schaarste
van grondstoffen resulterende prijsstijging is geen infiatoire prijs-
stijging en derhalve ook niet compensabel. Geeft men toch
compensatie dan stelt men de consument ogenschijnlijk in staat
zijn consumptiepakket te handhaven. Door de schaarste is dit
evenwel onmogelijk, worden nieuwe prijsstijgingen uitgelokt en
wordt de betalingsbalans in moeilijkheden gebracht, hetgeen via de-
valuatie weer tot nieuwe prijsstijgingen zal leiden. Het zou interes-
sant zijn eens na te gaan welke in West-Europa de invloed is ge-
weest van de prijscompensatie van werknemers voor schaarse pro-
dukten op de mate van stijging van de index van consumenten-
prijzen.
En uiteraard daarmee alle kennisintensieve produkten.
406
noodzakelijk tot een produktiedaling zal behoeven te leiden;
het is zelfs onwaarschijnlijk dat dit gebeurt. Aan iedere eco-
noom is bekend dat de Cobb-Douglas-produktiefunctie
waarin kapitaalhoeveelheid en hoeveelheid arbeid de
produktie-omvang bepalen de werkelijke produktiestijgingen
niet kan verklaren. Slechts na de uitbreiding met een trend,
als door Tiabergen voorgesteld, komen er redelijke resulta-
ten uit de bus. Daarbij blijkt dan overigens dat de aanwe-
zigheid van die ,,trend” (voor een belangrijk deel het gevolg
van de toeneming van het kennisniveau) meer dan drie-
kwart van de feitelijke produktietoenemingen verklaart,
m.a.w. dat de kennistoeneming in staat is op grote schaal
kapitaal en arbeid te vervangen. Het lijkt redelijk aan te ne-
men dat dit ook voor vele grondstoffen geldt.
Bedenken we nu dat dezelfde kennis ook de andere
welzijnselementen kan versterken dan is er n6ch reden om
aan te nemen dat deze welzijnselementen in de loop der jaren
geen hoger niveau zouden kunnen bereiken, ndch reden
te veronderstellen dat de grondstoffensituatie uiteindelijk
tot een daling in de zuiver economische produktie zouden
moeten leiden. Slechts zal deze produktie door de hogere
kennisproduktie en hoge grondstoffenprijzen een wat an-
dere structuur gaan aannemen, een structuur die in de lite-
ratuur wel eens aangeduid wordt als een structuur die opge-
bouwd is uit geselecteerde bedrijfstakken, te bereiken door
z.g. selectieve groei. Hierbij dient overigens te worden be-
seft dat dit begrip selectieve groei toch een wat andere in-
houd heeft dan wij er hier aan willen geven. Selectieve groei
in bovenaangeduide zin is namelijk groei in, op grond van
bepaalde criteria, geselecteerde bedrijfstakken; hier wordt
er
levens
onder verstaan de groei in bedrijfstakken waar be-
tere produktietechnieken tot een zuiniger grondstofgebruik
en dus tevens geringere afvalproduktie kunnen leiden. In
deze zin zullen hogere grondstoffenprijzen via de daardoor
geïnduceerde mutaties in de relatieve prijzen alsmede de erdoor opgeroepen kennisvermeerdering automatisch tot
,,selectieve groei” leiden.
Welzijnsverdeling
Wij constateerden reeds dat voor zover er een prijs-
stijging van grondstoffen optreedt, dit een gunstig effect
heeft op de welvaarts- en vermoedelijk ook welzijns-
verdeling in de
wereld.
De vraag rijst of dit ook het geval
zal zijn op de welzijnsverdeling in
regionaal
opzicht. Dit is
a priori moeilijk te beantwoorden. Stellen we dat het ho-
gere kennisniveau leidt tot een verbetering van het milieu
dan zal dit in hoofdzaak de stedelijke gebieden, die het
meeste onder de milieuverontreiniging te leiden hebben, ten
goede komen. Dit element veroorzaakt dus een relatieve
verhoging van het welzijnsniveau in de economisch meer
ontwikkelde, stedelijke regio’s. De mate waarin de eco-
nomische produktie zal kunnen blijven stijgen, zal in sterke
mate bepalend zijn voor het antwoord op de vraag in welke
mate de economisch minder ontwikkelde gebieden op dit
punt een relatief betere toekomst tegemoet zullen gaan.
Daarbij dient bedacht te worden dat wetenschappelijke
activiteiten nodig voor het bereiken van een hoger kennis-
niveau zich naar alle waarschijnlijkheid wel in de stedelijke
gebieden zullen concentreren. Het is waarschijnlijk dat juist
deze gebieden als ,,kennisgroeipolen” een nieuwe
ontwikkelingsimpuls zullen ontvangen.
Ervan uitgaande dat kennis inderdaad tot het waarde-
volste element in het totale produktieproces zal gaan wor-
den, lijkt het niet onwaarschijnlijk dat de
personele
inkomensverdeling zich ten gunste van de ,,kennisbezitten-
den” resp. ,,tot kennisvermeerdering in staat zijnden” zal
gaan wijzigen. Dit behoeft overigens geenszins in te houden
dat de inkomensverdeling in zijn totaliteit ongunstiger zal
gaan worden. Voor zover namelijk de gastarbeiders-,,ex-porterende” landen tevens grondstoffenbezittende landen
zijn, mag verwacht worden dat het aanbod van gastarbeid
Groei
uit die landen afneemt, waardoor het relatieve belonings-
niveau van de ongeschoolde arbeider in de westerse wereld
zal gaan stijgen.
Welke van de beide invloeden het sterkst zal zijn, valt
moeilijk te voorspellen. Daarvoor zal nadere studie nodig
zijn.
Het blijkt wel dat het niet eenvoudig is op alle punten
precies aan te geven waarheen de te verwachten ont-
wikkelingen kunnen en zullen leiden. Dit was ook niet de
bedoeling van, dit artikel. Die bedoeling was om te filoso-feren over de rol die de kennis in onze maatschappij speelt
en de potentiële nieuwe mogelijkheden op alle gebieden die
door kennisvermeerdering ontstaan 6). Het blijkt dan dat
de pessimistische wereldbeschouwing waarvan velen zich de
laatste tijd op overigens ontoereikende gronden schuldig
maken door een meer optimistische kan worden vervangen
zonder al te geforceerd te werk te gaan. De basis voor deze
beschouwingen vormde de kennis die in de wereld aanwezig
is en die zich oneindig lang verder kan ontwikkelen. In zulk
een visie worden de toekomstproblemen meer als een
wetenschappelijke uitdaging dan als een bedreiging gezien.
Een uitdaging die, evenals alle eerdere uitdagingen, door de
wetenschap zal worden aangenomen en, naar gehoopt
wordt, op adequate wijze zal worden beantwoord. Inkrim-
ping van bevolking, produktie, grondstoffengebruik enz.
vormen zeker een antwoord op de vraag op welke wijze aan
de groeiende grondstoffenschaarste het hoofd zal kunnen
worden geboden. Het is evenwel kortzichtig te menen dat
dit het enige en dus ook beste antwoord is. In het voor-
gaande hebben de schrijvers trachten aan te tonen dat er
nog een andere weg is. De weg die de mens altijd bewan-
deld heeft sinds het begin van zijn bestaan, namelijk de
gave gebruiken, die hen onderscheidt van alle andere le-
vende wezens, het vermogen tot denken. Ook de vermin-
derde bevolkingsgroei in de westerse landen is het resultaat
van denken. Denken over een pil.
L. H. Klaassen
J. H. P. Paelinck
6) De schrijvers zijn zich ervan bewust dat sommige Soorten van ken-
nis ook ten kwade kunnen worden aangewend; dit mogelijk ,,kwade”
gebruik is geen voldoende reden om bepaalde wetenschappelijke
ontwikkeling te remmen.
Laatst moest er een vergadering van
top-economen worden verdaagd.
De voorzitter had ESB nog niet gelezen.
ESB 30-4-1975
407
Inflatie als spanningsveld
voor wetenschap en beleid
PROF. DR. C. J. RIJNVOS
Het monetaire beleid wordt onder andere gevoerd met de intentie bij te dragen tot stabili
–
sering van het prijsniveau, één der sociaal-economische doeleinden. In hoeverre biedt de we-
tenschap daarbij op geschikte wijze de helpende hand? Deze beschouwing bevat een inleiding
tot het antwoord op die vraag. Daarbij wordt aanvankelijk nagegaan welke betekenis een sta-
biel prijsniveau heeft binnen een theoretische even wichtsanalyse. Die betekenis is gering en
biedt de wetenschap onvoldoende mogelijkheden om te komen tot een goed monetair-politiek
advies. Het is beter – in het kader van een methodologische heroriëntatie, welke past voor het
economisch denken in het algemeen – praktisch na te gaan hoe het geld in het vervullen van
zijn functies door de inflatie te kort schiet, aldus Prof Rijn vos, hoogleraar aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam. Die benaderingswijze is dan ook volgens de auteur vanuit weten-
schappelijk gezichtspunt te prefereren.
Theoretische variaties
Het geld fungeert als reken-, ruil- en spaarmiddel. Of
deze functies naar behoren worden vervuld, beschouwen wij
hier vanuit de vraag of het prijsniveau een aanvaardbare hoogte heeft. Misschien is daarop een positief antwoord
mogelijk met de aanduiding van dt prijsniveau, hetgeen
nodig is voor het bereiken van theoretisch evenwicht, in die
zin dat er geen aanleiding is voor de economische subjecten
om verandering aan te brengen in hun beslissingen. Indien
zo’n aanduiding mogelijk is zal waarschijnlijk de theorie
ook aangeven welke monetair beleid dan in concreto past.
De neoklassieke en keynesiaanse benaderingswijzen bieden
tot zo’n monetair-politiek advies niet de mogelijkheid; het
monetairisme in beginsel wel 1). De neoklassieke kwantiteitstheoretische opvatting houdt
in dat het prijsniveau afhankelijk is van de geldhoeveelheid
los van het economisch evenwicht als bovenomschreven.
Dit laatste heeft als kenmerk dat de prijs- en het omge-
keerde van de grensnutverhoudingen gelijk zijn aan elkaar,
terwijl elke produktiefactor wordt beloond conform zijn
marginale in geld uitgedrukte produktiviteit. Dit is een mi-
ro-benadering, welke echter macro-evenwicht insluit, want voorgaand omschreven neoklassieke gedachtengang impli-
ceert een maximale consumptieve behoeftenbevrediging en
,,full employment”. Voor dit alles zijn slechts de waarde-,
prijs- en inkomensverhoudingen van betekenis; het prijs-
niveau en het monetaire beleid hebben geen beslissende in-
vloed. Dit heeft tot strekking dat bij het streven naar even-
wicht het geld nimmer verstorend zal werken, zodat de
mogelijkheid voor een positieve formulering van een goede
vervulling der geldfuncties niet aanwezig is. De her-
formulering van de orthodoxe kwantiteitstheorie (,,money-
on-the-wing”) met de ,,cash balance theory” (,,money sit-
ting”) hield in beginsel de strikte gescheidenheid van het ge-
schetste economisch evenwicht en het prijsniveau, respectie-velijk het monetaire beleid als ,,equally neoclassical”, intact.
Bijgevolg biedt ook de kassaldo-theorie niet de mogelijkheid
een goede vervulling van de geldfuncties positief te om-
schrijven.
Hiermee is echter nog niet het laatste woord gezegd over
de stabilisering van het prijsniveau als monetair-politieke
doelstelling vanuit neoklassiek gezichtspunt. Tot nu toe was
nog slechts de waarde- en prijsleer aan de orde; in neo-
klassieke denktrant biedt deze inderdaad – zelfs met enige
normativiteit – een beeld van een optimaal verlopend eco-
nomisch proces in die zin dat evenwicht voor consument en producent mogelijk is. Het voorgaande is echter onvolledig,
want het vormt slechts één zijde van de dichotomie; als
,,andere kant” ontwierpen de neoklassieken nog een geld-
leer 2). Deze steunt niet op een strikt-eenzinnige om-
schrijving van middelen en doelstellingen als data, maar is
– weliswaar uitgaande van een liberale maatschappij-
opvatting – in hoofdzaak descriptief.
Zij geeft daarbij informatie omtrent de herkomst, het ge-
bruik en de functies van het geld. Hierop volgen theoretisch-getinte beschrijvingen van geldstelsels en van het monetaire
beleid met gaandeweg aandacht voor het prijsniveau. Dat
gebeurt echter niet zô dat een noodzakelijk te brengen bij-
drage voor het bereiken van het reële economische even-
wicht wordt geformuleerd. De klemtoon ligt op het weg-
nemen van ongewenste infiatiegevolgen, zoals vermogens-
verlies van de spaarders. Dit is – anders dan voorafgaand
– een negatieve omschrijving, waarbij het geld zichtbaar
te kort schiet in de functievervulling. Het een en ander
mondde overwegend uit in een voorkeur voor de gouden
De volgende beschrijving vari neoklassieke, keynesiaanse en
monetairistische opvattingen steunt vooral op R. W. Clower (ed.),
Monetary theory,
Harmondsworth,
969; S.
W. Rousseas,
Mone-
tary theory,
New York, 1972; H. J. Jarchow,
Theorie und Politik
des Ge/des – 1 Geldiheorie,
Göttingen, 1973; P. Kalmbach,
Der neue Monelarismus,
M(inchen, 1973; J. Siebke en M. Wilims,
Theorie der Ge/dpolitik,
Berlijn, 1974.
Vergelijk bijv. L. Mises,
Theorie des Ge/des und der Umlaufs-
mittel,
Leipzig, 1926.
408
standaard en toepassing van de daarbij behorende spel-
regels.
Voor onze beschouwing leidt het voorgaande tot het vol-
gende dilemma:
• is de neoklassieke theorie misschien eenvoudig niet af? In
dat geval is er behoefte aan een uitgebreider databepaling
en bijgevoig een meeromvattende theorie, waarbinnen
een positieve omschrijving van de vervulling van de geld-
functies wellicht – in die zin dat wordt aangegeven welk prijsniveau bij evenwicht is vereist – alsnog mogelijk is;
• of is zo’n uitgebreide data-omschrijving als basis voor een
enigszins afgeronde theoretische schets van het eco-
nomisch proces niet mogelijk? Dan beschrijft de theorie
het economisch gebeuren slechts partieel en de kans is
groot dat – wat de vervulling van de geldfuncties betreft
– een negatieve omschrijving nodig blijft.
De keynesiaanse theorie bevat een .kritiek op het neo-
klassieke evenwicht, waar dit tot strekking heeft dat steeds
,,fuli employment” wordt bereikt met een gelijkheid van be-
sparingen en investeringen. Hierbij past een onderscheid
tussen het reële en het monetaire evenwicht. De neo-
klassieken accepteerden een strikte scheiding daarvan.
Keynes doorbrak deze en bracht een verbinding tot stand.
Het reële evenwicht bevat de gelijkheid van besparingen en in-
vesteringen in afhankelijkheid van inkomen en intrest; in fi-
guur 1 is dit met de IS-curven weergegeven. In concreto
geven die lijnen een gelijkheid van besparingen en investe-
ringen aan, oftewel een reeks van reële evenwichtsposities
bij onderscheiden combinaties van nominale inkomens en
intrestniveaus. Het monetaire evenwicht omvat de gelijk-
heid van de vraag (L) naar en het aanbod (M) van geld,
waarbij – omdat L = M wel steeds wordt bereikt – de
aandacht vooral uitgaat naar achterliggende factoren. In de
keynesiaanse theorie is, met het geldaanbod als gegeven,
vooral de vraag nader beschouwd. Deze steunt op het
transactie- en voorzorgmotief, resp. speculatieover-
wegingen. Een gegeven geldhoeveelheid wordt over trans-
actie- en speculatiekassen verdeeld, afhankelijk van inko-
men en intrest. In figuur 1 is dit met de LM-curven weer-
gegeven. Het snijpunt van een IS- en LM-lijn stelt het alge-
mene evenwicht voor, waarbij slechts op de C-punten ,,full
employment” wordt bereikt. Bijgevoig kunnen drie situaties
worden onderscheiden:
A = keynesiaans met ,,under employment” en waarbij een
vergroting van de geidhoeveelheid geheel in de speculatie-
kassen komt. De monetaire politiek is dan voor de oplos-
sing van het werkloosheidsprobleem niet erg geschikt;
B = tussen keynesiaans en neoklassiek. Een monetaire in-
jectie leidt tot verschuiving van de LM-curve; de rente-
verlaging werkt stimulerend in op de investeringen en het
nationaal inkomen. Het nieuwe evenwicht B’ kent een
toegenomen bedrijvigheid;
C = neoklassiek met ,,fuil employment”. Vergroting van de
geidhoeveelheid kan niet meer leiden tot produktie-
uitbreiding. Het resultaat is slechts – met het nieuwe,
evenwicht Cl
–
een vergroting van de transactiekassen
nominale inkomensgroei en een stijging van het prijs-
niveau.
In de keynesiaanse theorie is – met het nominale inko-
men op de x-as van figuur 1 – methodologisch een plaats
voor het prijsniveau. Maar het evenwicht stelt met betrek-
king tot dat niveau geen specifieke eisen, zodat andermaal
de mogelijkheid ontbreekt voor een positieve formulering
van een goede vervulling der geldfuncties.
De negatieve motivering van en de mogelijkheden voor
een prijsniveaustabiliserend beleid ondergingen sinds Keynes
een verzwakking door twee omstandigheden. Ten eerste
had de geschetste overwinning van de dichotomie als
schaduwkant dat in beginsel de geldleer met een pressie tot
stabilisering van het prijsniveau – als ,,andere zijde” beho-
rende tot de economische wetenschap – verviel. Echter, het
bloed kruipt waar het niet gaan kan; dat geldt ook voor het
Figuur 1. Economisch evenwicht
Intrest
a
D
,,full employment”
economisch denken. De bestrijding van de geldwaarde-
daling werd wetenschappelijk niet prijsgegeven. Zo ont-
stonden o.a. niet-monetaire-kosten- en bestedingsinflatie-
theorieën in een zeker verband met de leer van Keynes 3).
Ten tweede werd het streven naar een stabiel prijsniveau in
de praktijk verzwakt door de monetaire evolutie, waarbij de aard van de geideenheid veranderde; deze werd geheel fidu-
ciair. Een kwantitatief-eng monetair beleid is dan niet meer
zo voor de hand liggend. Met een bepaalde vanzelf-
sprekendheid werd het monetaire beleid dan ook een van de instrumenten ter realisering van de bekende rij economisch-
politieke doelstellingen. Weliswaar behoort daartoe een
stabilisering van het prijsniveau; echter juist op dit punt zijn
de resultaten teleurstellend.
Door de geschetste gang van zaken ontstond – indien
men er van mag uitgaan dat de economische wetenschap
zich ontplooit binnen één methodologisch kader – een
keynesiaans dilemma:
• kunnen de niet-monetaire inflatietheorieën met de
keynesiaanse gedachtengang methodologisch onder één
dak komen, waarbij dan specifieke eisen met betrekking tot
het prijsniveau bij evenwicht worden gesteld? Dat biedt
dan in beginsel de mogelijkheid voor een positieve for-
mulering van een goede geldfunctievervulling en voor het
geven van een monetair-politiek advies;
• of blijven de niet-monetaire inflatietheorieën methodo-
logisch buiten het domein van de evenwichtsanalyse, met
als gevolg dat deze ook geen monetair-politieke raad
geeft?
Het monetairisme is een koene poging om de twee dilem-
ma’s – het neokiassieke en het keynesiaanse – in één keer op te lossen, met als uitgangspunt een nieuwe verklaring
van het geldgebruik. Deze houdt in dat het geld het inzicht
in de ruilverhoudingen belangrijk verbetert en de handel
vergemakkelijkt. Daardoor verminderen informatie- en
transactiekosten met een verbetering van de consumptieve
behoeftenbevrediging, plus efficiënter aliocatie van de
produktiemiddelen (micro-, resp. macrovoordeel) 4). De
volgende schakel in de monetairistische gedachtengang
houdt in dat het economisch proces een opmerkelijke stabi-
liteit zal vertonen wanneer het ruilverkeer, de arbeids-
verdeling en de omwegproduktie zich kunnen ontwikkelen
R. J.
Bali,
Infiation and the theory
of
money,
Londen,
1970, blz.
63-78.
Karl Brunner en Allen H. Meitzer, The uses of money: money in
the theory of an exchange
economy,
The American Econoniic Re-
view, vol. 61, blz. 784-805.
nominale
inkomen
ESB
30-4-1975
409
op basis van vrijheid voor eenieder. Dit dominerende
monetairistische uitgangspunt heeft tot strekking dat een
economisch proces op basis van een beheerst en verant-
woord marktverkeer zal leiden tot een stabiel en evenwich-
tig geheel van prijs-, inkomens- en vermogensverhoudingen.
Daarbij speelt het geld een rol welke de monetairisten – ver-
geleken met Keynes – beschrijven met een nieuwe formu-
lering van het transmissiemechanisme. In het algemeen gaat
het er daarbij om hoe het geld inwerkt op het economisch
gebeuren.
De keynesiaanse theorie spreekt in dit verband over een
zekere invloed via de intrestvoet. Nadien is er eenstemmig-
heid bereikt over een beïnvloeding via de prijs-
verhoudingen. Voor de monetairisten bood dat de mogelijk-
heid om htin ideeën over de transmissie direct te laten aan-
sluiten op de gedachtengang omtrent de vermindering van informatie- en transactiekosten bij geldgebruik. Daarbij is
naar voren gebracht – overigens op rudimentaire wijze –
dat het geld een speciale vermogensvorm is, welke bij ver-
andering invloed uitoefent op de consumptie, koersen, rende-
menten, prijzen van kapitaalgoederen en investeringen. In
feite staat hierbij een vrijwel niet nader omschreven geheel
van stabiele, evenwichtig-economische verhoudingen op de
achtergrond – van monetairistische zijde ,,wird behauptet,
dass die Dynamik des privaten Sektors im Grunde sehr sta-bil ist” (Brunner) – terwijl daarin het geld een essentiële rol
speelt. Ter argumentatie hiervoor trachten de monetairisten
empirisch stabiele verbanden op te sporen tussen de geld-
hoeveelheid en relevante macro-grootheden. Als zodanig
heeft het onderzoek van Friedman en Schwartz, waarbij tot een nauw verband tussen de geldhoeveelheid en het natio-
nale inkomen in de Verenigde Staten werd geconcludeerd,
grote bekendheid gekregen. Hoewel deze relatie niet oorza-
kelijk, doch slechts empirisch is vastgesteld, heeft zij geleid
tot de opvatting dat de geldhoeveelheid door te grote of te
geringe groei en vooral door stootsgewijze veranderingen de
stabiliteit van het economisch proces kan aantasten. De
wens om dit te voorkomen inspireerde tot een nieuwe studie
van het geldaanbod, welke resulteerde in de conclusie dat
de monetaire autoriteiten door regulering van de ,,money
base” en een juiste hantering van de monetair-politieke in-
strumenten de geldhoeveelheid z6 zou kunnen en moeten be-
heersen dat geen verstoring van de stabiliteit plaatsvindt.
Anders dan de keynesianen, die veel energie steken in een
uitgebreide modellenbouw, zijn de monetairisten dus voort-
durend op zoek naar stabiele relaties, waarbij het geld een
rol speelt. Op grond hiervan spreekt Kaimbach over een ge-
wijzigde methodologische aanpak 5). Hierbij past echter een
vraagteken, in feite volgen de neoklassieken, de keynesianen
en de monetairisten dezelfde gedragslijn, in zoverre zij
het economisch proces vööronderstellen als een volko-
men rationeel geordend geheel. Ter beschrijving hiervan is
een eenzinnige bepaling van de data nodig met slechts strikt-
rationele verbanden. Verder komen de drie richtingen met
elkaar overeen dat zij niet het gehele economische gebeuren
in bijzonderheden beschrijven. Elk kiest een deel met als
strekking dat – wanneer daarin evenwicht is bereikt – dit
het geval is binnen het gehele economische proces. Bij deze
extrapolatie ontbreekt echter steeds zekerheid. De neo-
klassieken beperken zich tot de beschrijving van een micro-
evenwicht voor producenten en consumenten. Enerzijds
heeft dit een ,,overall”-karakter omdat daarbij ook het ma-
cro-evenwicht veilig is gesteld; anderzijds echter wordt aan
de ,,andere zijde” van de dichotomie geconcludeerd tot de
noodzaak om het prijsniveau te stabiliseren.
Keynes licht uit het neoklassieke evenwicht de gelijkheid
van besparingen en investerîi1s; hij merkt op dat in het al-
gemeen niet gelijktijdig ,,full employment” wordt bereikt.
Wanneer met behulp van een gericht overheidsbeleiddat
wel het geval zal zijn, is het prijsniveau nog niet eenzinnig
bepaald, terwijl daaromtrent vanuit diverse inflatie-
theorieën wel eisen worden gesteld. De monetairisten schet-
sen het evenwicht minder duidelijk als een geheel van sta-
Figuur 2. Economische wetenschap
–L _._ -l-
SOCIAAL-€.CONOI4ISCHE REA1-11EI1
4
+
IHEORIE
—
Beoordelende benadering van de sociaal-economische realiteit.
Eenzinnig-logische databeschrijving als basis voor theoretisch
denken.
Formulering logische wetmatigheden in het economisch hande-
len.
biele economische en monetaire verhoudingen waarbinnen
het geld een sleutelrol speelt. De stabilisering van het prijs-
niveau komt daarbij als een zinvolle aangelegenheid binnen
het domein van de economische wetenschap, hetgeen een
overwinning is van het keynesiaanse dilemma. Vervolgens
rijst de vraag hoe het ,,geheel van stabiele economische en
monetaire verhoudingen” methodologisch moet worden
geïnterpreteerd. Daarvoor zijn twee mogelijkheden en wel:
• als theoretische ideaaltoestand en als zodanig oriëntatie-
punt voor het beleid. Dan past een positieve omschrijving
van de vervulling der geldfuncties en is ook het neo-
klassieke dilemma doorbroken;
• of als praktisch in de recente geschiedenis gegroeide so-
ciaal-economische en monetaire realiteit, welke concreet
door de inflatie kan worden aangetast. In dit geval past
een negatieve formulering van de geldfunctievervulling.
Dit is het monetairistische dilemma hetgeen nu nader de aandacht vraagt.
Methodologische overweging
De positieve en negatieve formulering van de goede ver-
vulling der geldfuncties waren tot dusver alternatieven. Dit
impliceert dat de theoretische aanduiding van een even-
wichtig economisch proces – in het kader waarvan de posi-
tieve omschrijving.plaats moet hebben – strikt gescheiden
was van de sociaal-economische en monetaire realiteit,
welke met de negatieve formulering wordt bekritiseerd.
5) Peter Kalmbach,
Der neue Monetarismus,
blz. 14-17.
410
Deze scheiding vloeit voort uit de gangbare wetenschappe-
lijke methode met – in beginsel – een scherpe grens tussen
theorie en praktijk. In toenemende mate wordt dit als onbe-
vredigend ervaren. Dat is ook in deze beschouwing het ge-
val, want waarom moeten de negatieve en positieve formu-
lering alternatieven zijn? Een steekhoudend motief hiervoor
– indien dat bestaat – is een methodologische aangelegen-
heid. Daarom noopt de gestelde vraag tot enkele funda-
mentele opmerkingen omtrent de aard van het economisch
denken.
De beoefening van de economische wetenschap omvat
steeds kritiek en theorie, hetgeen schematisch is weer-
gegeven in figuur 2. De kritiek heeft tot doel om vanuit de
sociaal-economische werkelijkheid te komen tot een eenzin-
nig-logische databepaling ten dienste van de theorie. Deze
laatste heeft vervolgens tot taak om op basis van die data
rationele wetmatigheden in het economisch handelen te
ontdekken. In de concretisering hiervan heeft de economie
nog altijd een neoklassieke strekking omdat de data direct
op de grens van kritiek en theorie eenzinnig, met uitsluitend
strikt-logische onderlinge relaties worden geformuleerd.
Deze werkwijze, die bijzonder geschikt is voor het ont-
werp van een dichotomie, bevat de pretentie het eco-
nomisch gebeuren tot in de diepste bijzonderheden – die
hypothetisch steeds strikt-logisch van aard zijn – te kun-nen beschrijven. Dit lukt echter nooit volledig, op grond
waarvan een excuus voor ,,het abstracte beeld van de
werkelijkheid” gebruikelijk is. De keynesiaanse benadering
liet deze methode intact; slechts de vddronderstelde neo-
klassieke evenwichtige regulering door de ,,invisible hand”
werd vaarwel gezegd. Een actief overheidsbeleid vooral ten
dienste van de werkgelegenheid kreeg daarbij een positieve
waardering; het economisch proces met die strekking werd
beschreven op basis van een uitdijende modellenbouw. De
monetairistische positie is nog niet duidelijk, want er is een
keuzemogelijkheid. Een interpretatie van ,,het stabiele ge-
heel van economische en monetaire verhoudingen” als een
te realiseren theoretisch ideaalbeeld betekent een hand-
having van de neoklassieke methode. De geneigdheid daar-
toe bij de monetairisten schijnt vrij groot te zijn. Met een
interpretatie van het ,,geheel” als de sociaal-economische
realiteit conform figuur 2 wordt een andere weg betreden,
op basis van – in feite – een gewijzigde economisch-
wetenschappelijke werkwijze. Met het oog daarop vraagt
vanaf nu het monetairistisch dilemma vooral vanuit
methodölogisch gezichtspunt de aandacht.
Daarbij past inleidend de opmerking dat de neoklassieke
methode steunt op die analytische sociale ideologie volgens
welke een samenleving met een liberale signatuur exclusieve
betekenis heeft. In deze denktrant heeft de maatschappij-
kritiek – als ontwerp van een sociale ideologie – nadruk-
kelijk een inhoudelijke strekking, waarbij op basis van
levensovertuiging of wereld beschouwing Vrij concreet kan
worden aangegeven hoe de maatschappij geordend moet
zijn. Dit leidt – lettende op figuur 2 – tot de reeds ver-
melde databepaling direct op de grens van kritiek en theorie. Deze gedragslijn is gebruikelijk.
Recentelijk echter groeit, naast he.t inhoudelijke aspect,
belangstelling voor de maatschappijkritiek als verschijnsel. Daarbij bleek dat die kritiek niet een schets kan zijn van de
ideale samenleving los van plaats en tijd. Maatschappij-
kritiek is steeds een historische aangelegenheid, die inhou-
delijk verandert als de samenleving wijzigt 6). Een erken-
ning hiervan heeft voor de economie als consequentie dat
de data kritisch-denkend en waarderend uit de sociaal-eco-
nomische werkelijkheid worden gelicht. In aansluiting
hierop is de theorie niet meer nadrukkelijk gericht op de
constructie van een evenwichtsmodel, maar op de logische
uitwerking van een maatschappijkritisch geformuleerd pro-bleem. Kritiek en theorie krijgen dan vooral betekenis door hun onderlinge verhouding. De kritiek heeft de theorie no-
dig voor het onderkennen der consequenties van standpunt-
bepalingen. Het aangeven van die consequenties is de zin
1
t’orIe/j
Çoorie
3
z)
van de theorie. Daarvoor heeft zij niet steeds afgeronde
evenwichtsmodellen nodig. Bij deze methode zijn de nega-
tieve en positieve formulering van de goede geldfunctie-
vervulling geen alternatieven; zij bestaan binnen kritiek en
theorie met een zekere afhankelijkheid naast elkaar. Kri-
tisch-negatief gaat het er dan om in hoeverre het geld –
vooral door de inflatie – binnen de sociaal-economische
werkelijkheid concreet te kort schiet in zijn functievervulling;
theoretisch-positief kan daarop aansluitend worden ge-
streefd naar de formulering van de rol die het geld speelt in
een evenwichtsmodel. Omdat dit model nu duidelijker dan
bij de gebruikelijke methode slechts hypothetische betekenis
heeft, is de behoefte aan een theoretisch-positieve formule-
ring minder urgent. Voorts is het mogelijk dat de theorie
het inzicht in het inflatieverschijnsel en achtergronden daar-
van vergroot zonder de presentatie van een afgerond even-
wichtsmodel. De rationele analyse van wetmatigheden in het economisch gebeuren behoeft niet steeds in het kader
van zo’n model plaats te hebben.
Inflatie komt tot uitdrukking in een verandering van het
prijsniveau, berekend als de index Van een representatief
goederenpakket. De statistiek hiervan valt buiten het kader
van deze studie; wel lijkt het gewenst even in te gaan op de mogelijkheid van enige prijsniveauwijziging bij gedifferen-
tieerde groei en substitueerbare consumptiegoederen. Dat
kan aan de hand van tabel 1, waarbij denkende aan een
grafische weergave – is verondersteld dat de budgetlijn
steeds in het midden raakt aan de hoogst bereikbare in-
differentiecurve, zodat de helft van het beschikbare bedrag
voor c
1
, resp. voor c
2
wordt aangewend. Voorts is aange-
nomen, dat de monetaire autoriteiten de geldhoeveelheid wijzigen conform de mutatie van de eindprodukten maal
hun prijzen in de vorige periode. In situatie 1 neemt c
1
toe
Tabel 1. Prijsniveau bij economische groei
Perk,-
Arbeids-
Eind-
Prijzen
Arbeids-
Geld-
de
coëfficiknten
produkten
potentieel
hoe-
a)
veelheid
e
1
c, c,
c
2
Pc,
Pc,
L
M
Uilgangssituatie.
0
l
2
30
15
1
2
60
60
1.
Comparalief-
-slatinch
….
1
½
2
60
IS
0.75
3
60
90
II. Dynamisch
.
1
%
2
45
IS
0.833
2,5
60
75
2
½
2
1
60
15
1
0.73
2,93
60
87.5
a) Deze coefficiënt ineen breuk met in de teller de arbeid die nodig is voor de produktie van
een in de noemer vermeld produkt.
6) Een nadere bespreking hiervan bevat onze studie:
Waardering van het economisch denken,
Leiden, 1972, speciaal hoofdstuk III.
Ç
e///citQerc/ rnQi Je
van
(7/
ESB 30-4-1975
411
met 30; de prijs van dit goed was 1, zodat de geld-
hoeveelheid stijgt met 30. Voor situatie II geldt dezelfde
gedachtengang. Daarmee is in beginsel een afzet tegen con-
stante prijzen mogelijk.
De differentiatie in de groei en de substitueerbaarheid lei-
en ertoe dat de prijsverhouding verandert. Uit het voor-
beeld blijkt een verband tussen die verhouding en het prijs-
niveau in de loop van de tijd. Wanneer de groei plaats heeft
binnen één periode wordt de geldhoeveelheid 90; in twee perioden is dat 87,5. Omdat uiteindelijk telkens hetzelfde
goederenpakket wordt verkregen is in het laatste geval het
prijsniveau lager. Zo blijkt het theoretisch-consumptieve
evenwicht – aangevuld met de norm dat de geld-
hoeveelheid verandert in die zin, dat in beginsel afzet tegen
constante prijzen mogelijk is – een lichte wijziging van het
prijsniveau te vragen. De geldwaardedaling van de laatste
jaren overschrijdt deze marge echter verre; daarom is het
gewenst vanaf nu in plaats van theoretisch-positief de ver
–
vulling van de geldfunctie kritisch-negatief te schetsen.
Spaargelden en inflatie
Het geld schiet duidelijk te kort in de vervulling van de
ruilmiddelfunctie als het door hyperinfiatie niet langer als
zodanig wordt aanvaard. Zover kwam het nog niet, of-
schoon de laatste tijd diverse valuta’s in internationaal ver-
band gebrekkig als ruilgeld functioneren door de wissel-
koersflexibiliteit 7). Daarop zal nu de klemtoon niet liggen;
de aandacht gaat overwegend uit naar de ontoereikende
vervulling van de spaarfunctie. Bijgevolg vormen het aan-
bod van en de vraag naar spaargelden – en ter beperking
voor zover het daarbij gaat om belegging in, resp. verkrij-
ging van middelen via obligaties en aandelen – het
uitgangspunt.
Het aanbod van besparingen ter belegging steunt op ver-
wachtingen omtrent toekomstige betalingen. Bij aankoop
van obligaties omvatten deze contractuele aflossing en
intrestbetaling met stabiliteit van de hoofdsomwaarde en
een redelijk rendement. Het gaat er nu om of met de
intrestuitkering na aftrek van het infiatieverlies op de
hoofdsom aan de rendementsverwachting wordt voldaan.
Tabel 2 biedt hieromtrent enig, weinig bemoedigend, in-
zicht. Ondanks de inflatie bleven, althans tot 1974, de be-
sparingen in Nederland redelijk stabiel. Het infiatieverlies
werd weliswaar globaal gecompenseerd, maar het reële ren-
dement was praktisch nihil, resp. negatief als met het fiscale
aspect rekening wordt gehouden. De ondernemer werd, door de invloed van de inflatie op
de rente, geconfronteerd met een sterk gestegen intrest.
Voor zover hij leende ter financiering van reeds lopende
produktieprocessen was het voor hem de vraag in hoeverre
doorberekening mogelijk was. Met betrekking tot nieuwe
investeringen betekende de hogere intrest een aanzienlijke
kostenstijging. Meer algemeen leidde de grote geldwaarde-
daling van de laatste jaren – met andere verschijnselen –
tot een verminderde afzet van vooral duurzame
consumptiegoederen, tanende bedrijvigheid en stijgende
werkloosheid.
Deze onaangename ervaringen met obligatiebelegging en
Tabel 2. Besparingen, obligatierendement en prijspeil
gezinsconsumplie a)
Jaar:
1970
1971
1972
1973
197
19.8 19.5
20,7
22.1
l9 J
Rendement (procentueel) nieuwste drie
Spaarquote .
00
……………….
langlopende staatsobligaties …….
8,1
7,3
7.0
7.8
9.(
Stijging (procentueet)
prijspeil
gezins-
consumptie
………………….
3,6
7.5 7.8
8,-
9.1
a) Volgens gegevens van het Centraal Planbureau; De Nedertandsche Bank en
Economisch ks,’artaalos’er:icht
AMRO-bank.
-financiering gelden in nog sterkere mate met betrekking tot
het aandeel. Voor de houder in doorsnee is dit niet meer
dan een effect waarop toekomstig dividend wordt uit-
gekeerd. Daarbij gaat het er om of men voldoende ver in de
toekomst kan kijken ter kapitalisering van komende
dividenduitkeringen ter bepaling van koerswaarde en rende-
ment. Hierop is tweeërlei antwoord mogelijk. In het eerste
geval ligt de klemtoon op factoren die min of meer te voor-
zien en te kwantificeren zijn, zoals omzet en winst. Dan
wordt een redelijk-betrouwbare analyse van de toe-
komstige koers mogelijk geacht. In de tweede benaderngs-wijze domineren onzekere factoren, welke niet a priori zijn
te analyseren, zoals inflatie en politieke spanningen. Dan
behoort een redelijk-betrouwbare berekening van de toe-
komstige aandeelwaarde niet tot de mogelijkheden. De op-
merkelijke beweging en voornamelijk daling van de koersen
sinds 1968-1969 stelt de aanhangers van de tweede richting
overwegend in het gelijk, ofschoon een rationeel-getinte be-
nadering van het koersverloop toch wel mogelijk is. Ener-
zijds betekent de koop van een aandeel een belegging op
lange termijn, want voor een zinvolle koersbepaling moet
het dividend over een reeks van jaren worden gekapi-
taliseerd. Echter, de grootte van het dividend over al die ja-ren is z6 onzeker dat een enigszins betrouwbare berekening
vrijwel niet mogelijk is. Daarom bestaat er een begrijpelijke
neiging om een actuele situatie – die bemoedigend, maar
ook somber kan zijn – te extrapoleren, met grote koers-
fluctuaties als resultaat. Bijgevolg kunnen vooral in perio-
den met conjuncturele neergang en structurele stagnatie
grote verliezen ontstaan. Uiteraard is dat een rem voor het
aanbod van spaargelden ter belegging in aandelen.
De vraag naar besparingen bij aandelenbelegging steunt
op de wens om het eigen vermogen te vergroten. De feite-
lijke ontwikkelingen op dit punt zijn somber 8). Het eigen
vermogen van ondernemingen met ter beurze genoteerde
aandelen – uitgedrukt in een percentage van het totaal –
liep terug van 42,7% in 1965 tot 28,9% in 1971. Wanneer de
bank-, krediet- en verzekeringsinstellingen – die uiteraard
met een relatief gering eigen vermogen werken – worden
afgetrokken, zijn de desbetreffende percentages 58,5 en
46,5. Als vervolgens nog de internationale concerns uit de
berekening worden gehaald, zodat de binnenslands wer-
kende ondernemingen resteren, gaat de teruggang van
45,9% naar 37,2%. Deze gang van zaken is in hoofdzaak
een gevolg van vier omstandigheden. Ten eerste zijn er rela-
tief-gunstige fiscale omstandigheden in Nederland om met
vreemd vermogen te financieren, omdat op uit te keren win-
sten vennootschaps- én inkomstenbelasting drukt. Ten tweede leidden dalende winstmarges tot afneming van
rendementen; mede daardoor was het plaatsen van aande-
len moeilijk. Ten derde had de inflatie invloed, want bij een
omvangrijke geldwaardedeling stijgen de financierings-
behoeften; op grond van de reeds omschreven over-
wegingen en de mogelijkheid infiatiewinst te kunnen ma-
ken, is er dan een neiging om met vreemd vermogen te fi-
nancieren. Tot slot bevo?derden verwachtingen omtrent de hefboomwerking de financiering met vreemde middelen.
De geschetste gang van zaken bracht met zich mee, dat
bij aandelenbelegging op de vragen naar een redelijk rende-
ment en het intact laten van de hoofdsomwaarde in feite
geen goed antwoord kan komen; het aanbod van spaar-
gelden voor deze vorm van belegging was bijgevolg gering.
Dit betekende voor de ondernemer dat vanuit de kapitaal-
markt slechts een kleine bijdrage kwam tot de vorming van
risicodragend kapitaal, met als gevolg dat de vermogens-
verhoudingen verslechterden. Er is weinig perspectief voor
Vergelijk voor een nadere bespreking van dit onderwerp onze
studie: Zwevende koersen sporen aan tot stabiliteitspolitiek,
Bank
en Effeczenbedrij/
december 1974.
A. Bothof, Financiering van de onderneming in de toekomst,
ESB, 20
maart 1974.
412
verbetering. Meer in het algemeen kwam, vooral door het
verslechterde economische klimaat, de vraag naar voren
hoe het aandeel structureel als beleggingsobject moet wor-
den beoordeeld.
Het voorgaande is slechts een begin tot een kritisch-nega-
tieve beschrijving van de onvoldoende geldfunctievervulling
door de inflatie. Daarmee moge worden volstaan omdat
ernstige tekorten bij de vervulling van de spaarfunctie reeds
bleken, terwijl de richting waarin de kritisch-negatieve be-
nadering zich beweegt duidelijk werd. Zij is beschouwend
en beoordelend, met een bepaald theoretisch inzicht wat be-
grippen en samenhangen betreft, gericht op het economisch
proces in het algemeen. Zo bleek concreet de samenhang
van kritiek en theorie, alsmede hun wederzijdse inspiratie.
Want op de kritisch-waarderende schets past nu een theore-
tisch vervolg, in die zin dat abstraherend rationele verban-
den worden geanalyseerd. Bij wijze van voorbeeld kunnen
uit het voorgaande drie onderwerpen worden gelicht, die in
aanmerking komen voor een nadere theoretische beschou-
wing:
• de verhouding tussen het prijsniveau, de prijs-
verhoudingen, de sectoraal-gedifferentieerde technische
vooruitgang en het monetaire beleid. Daarbij kan concre-
ter dan voorafgaand worden nagegaan, welke beweging
van het prijsniveau ongeveer past bij reëel en monetair
evenwicht, hetgeen instructief is voor een beoordeling
van de prijsniveaubeweging in de loop van de tijd. Dit is een toevoeging aan de zes voorstellen die Sijben onlangs
deed voor de verdere ontwikkeling van de monetaire
groeitheorie 9);
• de inflatie en de obligatierente. In dit verband trekken
drie recente Nederlandse studies de aandacht, waarbij een
positieve correlatie tussen obligatierente en geldont-
waarding is vastgesteld 10). Daarbij concluderen Fase en Driehuis tot een grotere infiatiecomponent dan Nieuwen-
burg en Leemreize, omdat laatstgenoemden een uitge-
breider vergelijkingenstelsel hanteren. Dit laatste is aan-
trekkelijk omdat dan de aandacht gericht blijft op vrij
veel rentebepalende factoren, terwijl het illustreert hoe
vlug bij een theoretische analyse blikversmalhng op-
treedt. Intussen zijn de desbetreffende studies van belang
omdat concreter dan met tabel 2 ermee wordt aangegeven
hoe de inflatie de rente beïnvloedt;
• het aandeel als beleggingsobject, resp. als financierings-
middel. Daarbij kan met meer theoretische diepgang dan
voorafgaand worden nagegaan of het aandeel in zijn hui-
dige vormgeving die twee functies op acceptabele wijze
kan uitoefenen.
Conclusie
De theoretische verdieping als hier bedoeld, kan het kriti-
sche denken positief stimuleren. Voorts biedt het voor-
gaande de mogelijkheid voor een goede oplossing van de
drie dilemma’s, die de wetenschap met betrekking tot het
monetaire beleid tot dusver heeft opgeleverd. Uit de kritisch-
negatieve beschrijving van de spaargeldfunctie – hoewel
onvolledig – moge zijn gebleken hoe verstorend de inflatie
in feite is. Zij leert ook dat op zo’n benadering, aangevuld
met theoretische analyses, de economische en monetaire
wetenschap in dienstbaarheid aan het beleid ter stabilisering
van het prijsniveau momenteel de nadruk moet leggen. Een
theoretisch-positieve formulering van de geldfunctie-
vervulling in het kader van een evenwichtsmodel is vrijwel
vruchteloos.
Deze gedachtengang brengt de stabilisering van het prijs-
niveau methodologisch binnen het werkgebied van de eco-
nomische wetenschap, zodat het een oplossing van het
keynesiaanse dilemma bevat. Voorts bevat het de wens tot een
uitgebreider databepaling dan met de dichotomie binnen de
neoklassieke theorie gebruikelijk is. Wanneer daartoe wordt
overgegaan is een positieve formulering van de vervulling
der geldfuncties in beginsel mogelijk en dat betekent een
overwinning van het neoklassieke dilemma. Veel betekenis heeft dat echter niet, want de wetenschap gaat eerst dan het
beleid, gericht op stabilisering van het prijsniveau, con-
structief ondersteunen als zij voor het monetairistische di-
lemma een juiste oplossing heeft gevonden. Een inter-
pretatie van ,,het geheel als stabiele en economische ver-
houdingen” als een theoretische ideaaltoestand verdient
daartoe niet de voorkeur. Het is beter dat geheel te be-
schouwen als de recentelijk gegroeide sociaal-economische
realiteit, die mi concreet door de inflatie kan worden aange-
tast. Dit passen van het monetairisme in de gewenste
methodologische ontwikkeling van het economisch denken in het algemeen biedt de mogelijkheid voor kritiek en theo-
rie om constructief inzichten te formuleren voor een geld-
waardestabiliserend beleid. Als resultaat daarvan komen
wetenschap en beleid in het spanningsveld dat de inflatie voor hen oproept op een juiste wijze tegenover elkaar.
Deze beschouwing is van inleidende aard. Bij de uitwer-
king gaat op de eerste plaats de aandacht Uit naar het sta-
biele prijsniveau in het geheel van monetair-politieke doel-
stellingen. Daarna is het gewenst in te gaan op de aard en
de samenstelling van de liquiditeitenmassa, alsmede op het
doseren en hanteren van de monetair-politieke instrumen-
ten. Als sluitstuk komt de beoordeling van het monetaire
beleid vanuit wetenschappelijk gezichtspunt in aanmerking.
C. J. Rijnvos
J. J.
Sijben,
Geld en economische groei,
Leiden,
1974,
blz.
384-
389.
– M. M. G. Fase, Bond yields and expected inflation – A
quantitative analyses of the Dutch experience,
Economic Quarier/i’
Review,
AMRO-bank, september
1972.
– W. Driehuis, Diagnosis and prognosis of cyclical fluctuations
on behalf of government and business,
Economic Quarterly Re-
view,
AMRO-bank. juni
1973;
– C. K. F. Nieuwenburg en
H. J.
Leemreize, The capital market
interest rate in the Netherlands: an empirical study,
Economic Quarzerly Review,
AMRO-bank, maart
1974.
Ook na het lezen van dit 3000e ESB-nummer bestaan er vier mogelijk-
heden: 1. u bent reeds abonnee; 2. u vult onderstaande bon in; 3. u wilt
deze pagina niet verminken en schrijft de bon over; 4. u belt gewoon hei
nummer (010) 14 55 11 (tst. 3701).
Hierbij geef ik mij op voor een abonnement op
Economisch Statistische Berichten.
NAAM
.
……………………………………………………
ADRES:
…………………………………………………..
Evt.: no. collegekaart (studentenabonnement)
………………………
Ingangsdatum
.
………………………………………………
Ongefrankeerd opzenden aan: ESB,
Antwoordnummer 2524
ROTTERDAM
Handtekening:
esb
Mededeling
Lonen, investeringen en
werkgelegenheid
Op dinsdag 20 mei as., 19.30 uur,
organiseert Panta Rei, de Kring van Af-
gestudeerden der EUR een openbare
bijeenkomst over: ,,Lonen, investeringen
en werkgelegenheid”. Inleiders zijn:
Prof. Dr. Th. van de Klundert, Drs. F.
Muller en E. Broekema.
Plaats: Erasmus Universiteit Rotter-
dam, Burg. Oudiaan
50,
zaal D-5. In-
lichtingen: Drs. J. Hartog, tel.: (010)
1455
II, tst. 3494.
ESB 30-4-1975
413
Werken en welzijn
DRS. J. A. M. HEIJKE
Traditioneel gezien, wordt onder arbeidsmarkt verstaan de functionele plaats waar arbeid
wordt gevraagd en aangeboden. In dit artikel maakt Drs. J. A. M. Heijke, hoofd van de
Afdeling Arbeidsmarktonderzoek van het Nederlands Economisch Instituut, duidelijk dat deze
definitie voor een bespreking van de welzijnsproblematiek met betrekking tot de arbeid niet
adequaat is. Immers, de arbeidskracht fungeert niet alleen als aan bieder van arbeid, maar ook
als vrager van een aantal materiële en immateriële middelen ten behoeve van zijn welzijn.
Bovendien is de ondernemer niet alleen vrager, maar ook aanbieder. Aldus bestaan er span-
ningen tussen hetgeen de partijen op de arbeidsmarkt verlangen en de fritelijke situaties.
Drs. Heijke geeft eerst een verbale omschrijving van die spanningen. Aan het eind van zijn
artikel construeert hij een aantal indicat oren ten behoeve van een doeltreffend arbeidsmarkt-
beleid, waarmee die spanningen kunnen worden gemeten.
Welzijn
Het is verleidelijk om in een periode van grote werkloos-
heid het ontstaan en het karakter van, alsmede de remedie
tegen de werkloosheid als thema van een artikel over de
arbeidsmarkt te kiezen. Veel van wat thans en op lange
termijn van belang is voor de welzijnspositie van hen die
werken, zou dan echter buiten beschouwing blijven. Daarom
wordt in dit artikel dit welzijnsaspect als thema gekozen.
De rechtvaardiging daarvan ligt dus in het feit, dat
dit
ook
onder de huidige omstandigheden het centrale vraagstuk
is van de arbeidsmarkt. De werkloosheid vormt een facet van deze wijdere problematiek, en zal slechts als zodanig
ter sprake komen.
Voor onze beschouwing over werken en welzijn is het nood-
zakelijk het begrip welzijn nader te definiëren. In navolging
van Pigou stellen wij dat iemands welzijn wordt bepaald
door de mate waarin zijn verlangens zijn vervuld 1). Maar
als we streven naar welzijnsverhoging, om wiens welzijn
gaat het dan en welke verlangens moeten worden vervuld?
Het streven naar welzijnsverhoging is uiteraard uit-
eindelijk gericht op het welzijn van individuen. Acties daartoe
kunnen worden ondernomen door de individuen zelf of door
de groeperingen (collectiva) die zich met hun belangen bezig-
houden, zoals overheden, vakbonden enz. Door collectiva
ondernomen acties behoeven niet direct gericht te zijn op
de verbetering van de positie van individuen, maar zullen
vaak voortvloeien uit collectief geformuleerde verlangens
en zullen maatregelen betreffen die de positie van groepen als
zodanig beogen te verbeteren. In verband met de arbeids-
markt kan in dit laatste geval worden gedacht aan zaken
als collectieve arbeidsovereenkomsten, arbeidswetgeving
en loonsubsidies.
Verlangens die men wil vervullen zijn er velerlei; te veel
om op te noemen. Men kan ze echter wel rubriceren. Een
indeling naar verlangens in de consumptieve sfeer (bijv. met
betrekking tot de voeding, de recreatie en het wonen) en
verlangens in de sfeer van het arbeidsleven (bijv. met be-
trekking tot het uit te oefenen beroep, de arbeidstijd, de
carrièreperspectieven en het loon) is voor de gang van ons
betoog voldoende.
Men kan trachten zijn verlangens te vervullen door acties
te ondernemen, zoals de aanschaf van verbruiksgoederen,
het veranderen van woonplaats of het veranderen van baan.
Het zal niet steeds mogelijk zijn de bevrediging van zowel
consumptieve verlangens als die met betrekking tot het ver-
richten van arbeid te maximeren. Beperkingen worden
immers opgelegd door de goederenvoorziening, het beschik-
bare inkomen, de geografische afstanden en de tijd. Dit
dwingt het individu tot het afwegen van zijn wensen, zowel
binnen de arbeidssfeer en binnen de consumptieve sfeer,
als tussen beide sferen. Zo beperkt de arbeidstijd de beschik-
bare tijd voor consumptieve activiteiten en is het vaak niet
mogelijk een fraaie woonomgeving te combineren met een aantrekkelijke baan in de onmiddellijke nabijheid.
Beperkingen ten aanzien van de keuzemogelijkheden
worden ook opgelegd door allerlei institutionele regelingen
– bijv. regelingen over de arbeidstijd -, welke een neerslag
vormen van normen en waarden in onze maatschappij.
Bij het streven naar welzijnsverhoging zal het individu niet
alle effecten van zijn handelen in beschouwing nemen. Het
bestaan van een arbeidsverdeling en de gedeeltelijke los-
koppeling van inkomens van het verrichten van arbeid leiden
ertoe, dat bij verminderde individuele arbeidsprestatie
weliswaar de totale goederenvoorziening wordt verkleind,
maar dat het betrokken individu hiermede slechts in be-
perkte mate wordt geconfronteerd. Immers, hij verbruikt de
zelf voortgebrachte ,,produkten” nauwelijks en bij volledige
handhaving van zijn inkomen kan hij een onverminderde
claim op goederen blijven uitoefenen.
Behoeft het voorgaande voor het individu geen proble-
matische aangelegenheid te zijn, voor de maatschappij als
geheel is dit wel degelijk het geval. Ter verduidelijking van
dit laatste zullen wij hiervan een tweetal voorbeelden geven,
1) A. C. Pigou, Some aspects of welfare economtcs,
American
Economie Review, vol. XLI,
juni 1951, blz. 288.
414
die ieder voor zich nopen tot een kritische houding met
betrekking tot de consistentie van het geheel van normen en
waarden in de maatschappij.
Het eerste voorbeeld betreft de toepassing van het door
arbeidsbureaus gehanteerde begrip ,,passend werk”. Heeft
de definitie van ,,passend werk” een zodanige inhoud of
wordt het zodanig toegepast dat het in feite aan werklozen
zelf wordt overgelaten te beoordelen welk werk voor hen geschikt is, dan aanvaardt men het risico dat openstaande
arbeidsplaatsen niet worden bezet en potentiële produktieve mogelijkheden onbenut blijven. Dit zou strijdig zijn met het
maatschappelijke verlangen de produktie op te voeren ten einde aan allerlei consumptieve verlangens te kunnen vol-
doen, die overigens uiteraard ook gericht zullen zijn op een
verbetering van de welzijnspositie van minder bedeelde
groepen.
Zou een schaarste aan energie of grondstoffen of de voort-
schrijdende vervuiling van het natuurlijk milieu leiden tot de
maatschappelijke wens om de produktiedoelen lager te stel-
len, dan zou’ men in conflict kunnen komen met het streven
steeds meer en meer aantrekkelijke banen te creëren voor
arbeidskrachten die méér geschoold werk willen verrichten
en die zich ten volle willen ontplooien.
Nu impliceren deze voorbeelden beslist geen dilemma’s.
Oplossingen zijn mogelijk. Het is daarbij wel een kwestie
van afwegen, een kwestie dus van plussen, minnen en
waarde-oordelen.
Met het voorgaande hopen we aannemelijk te hebben
gemaakt dat met betrekking tot de arbeid een pakket ver-
langens te onderscheiden is, dat zijn plaats heeft naast de wen-
sen met betrekking tot andere maatschappelijke deel-
gebieden. De posities van de individuen op de arbeidsmarkt
maken derhalve deel uit van de sociale welzijnsfunctie. In het
nu volgende, waar we zullen ingaan op de bevrediging van
verlangens voor zover deze
direct
voortvloeit uit de situatie
op de arbeidsmarkt, beperken we ons derhalve tot een
partiële welzijnssituatie.
Evenwicht
Traditioneel gezien, wordt onder ,,arbeidsmarkt” de
functionele plaats verstaan waar arbeid wordt gevraagd en
aangeboden. Men kan zichafvragen of deze definitie voor een
bespreking van de welzijnsproblematiek met betrekking
tot de arbeid geheel adequaat is. Het begrip arbeid is multidimensioneel. Een persoon die
arbeid aanbiedt, biedt in feite een complex vaardigheden en
kennis aan en heeft tevens een aantal verlangens, niet alleen
met betrekking tot het loon, maar ook met betrekking tot de
aard van het werk, de werkomstandigheden, de woon-werkafstand, de arbeidstijd en de promotiekansen. De
vrager naar arbeid wil een aantal verlangens met betrekking
tot de kennis en vaardigheden van arbeidskrachten, en hun
persoonlijkheidsstructuur vervuld zien. Daarnaast fungeert
hij ook als aanbieder van een arbeidspositie op een bepaalde
geografische plaats, waaraan gekoppeld is een aantal aan-trekkelijke en onaantrekkelijke taken, een bepaalde loons-
hoogte en een zekere status. Omdat aan de arbeid meerdere dimensies te onderkennen
zijn, blijkt bij nader inzien het begrip arbeid niet geheel
duidelijk te zijn. Voorts fungeert de arbeidskracht niet alleen
als aanbieder, maar ook als vrager (bijv. naar loon, zelf-
standig werk) en vervult de ondernemer niet louter de rol van
vrager, maar hij is tevens aanbieder (van een arbeidspositie).
Hierbij komt nog, dat door het optreden van collectiva met
eigen verlangens het aantal marktpartijen niet altijd tot twee
beperkt blijft. In het kader van het welzijnsstreven zou mis-
schien moeten worden gesproken van de arbeidsmarkt als
het maatschappelijke deelgebied, waar gestreefd wordt naar
een bevrediging van behoeften voor zover deze behoeften
door het verrichten of laten verrichten van arbeid kunnen
worden bevredigd.
Een baan per radio
Deze definitie brengt duidelijk tot uitdrukking dat de cen-
trale probleemvelden van de arbeidsmarkt worden gevormd
door de spanningen tussen de gewenste en de feitelijke
situatie en door de mogelijkheden voor arbeidskrachten,
ondernemers en collectiva, deze spanningen te verkleinen.
Immers, deze spanningen bepalen de mate van behoefte-
bevrediging (dus het welzijn in de zin van Pigou), terwijl ze
kunnen worden verkleind door het aanpassen van de ver-
langens of van de arbeidssituatie.
Laten we de collectiva buiten beschouwing, dan zijn een
drietal spanningsverhoudingen op de arbeidsmarkt te
onderscheiden:
de verhouding tussen de wensen van arbeidskrachten en de
voor arbeidskrachten relevante arbeidsmarktsituatie, ge-
kenmerkt door factoren als verdiend inkomen, woon-
werkafstand en het vervulde beroep;
de discrepantie tussen de wensen van ondernemers en de voor ondernemers relevante situatie op de arbeids-
markt, gekenmerkt door factoren als het betaalde inkomen
en de functievervulling;
de discrepantie tussen de verlangens van de arbeidskracht
met betrekking tot zijn arbeidssituatie en hetgeen de onder-
nemer wenselijk acht.
De hier onderscheiden discrepanties zijn onmiddellijk
gerelateerd aan de welzijnspositie van arbeidskrachten en
ondernemers, waarbij men – met enige goede wil – de
positie van de laatsten als een afgeleide kan beschouwen
van de welzijnseisen van de uiteindelijke afnemers van de
door hen vervaardigde produkten, derhalve de consumen-
ten. Worden de onder 1 en 2 genoemde discrepanties kleiner,
dat wil zeggen, komen wensen en feitelijke situatie dichter bij
elkaar te liggen, dan is de mate van bevrediging – en dus ook
het welzijn – hoger. Het welzijn is dus omgekeerd evenredig
met de omvang van de discrepanties tussen verlangens en
feitelijke situatie.
De verlangens van arbeidskrachten en ondernemers en
daarmede de discrepanties kunnen op tal van zaken betrek-
ESB 30-4-1975
415
king hebben, die voor een deel reeds in het voorgaande ter-
loops zijn genoemd. Willen we trachten een opsomming van
categorieën te geven, dan zou dit kunnen leiden tot een
indeling naar factoren betreffende de organisatiestructuur
(bijv. het aantal geledingen en posities daarin); de te ver-
richten taken (routinekarakter, prestatieniveau enz.); de
werkomstandigheden (bijv. lawaai, stank, verlichting); de
arbeidsduur (dagelijkse werktijd) en de arbeidsperioden
(perioden van de dag, dagen in de week, spreiding over het
jaar); de financiële beloningen (bijv. het loon, overuren,
tantième); de woon-werkafstand; het toekomstperspectief
(bijv. de mogelijkheden om ,,vooruit” te komen, kansen op
ontslag en relatieve inkomensdaling); het bedrijf als sociale
gemeenschap (bijv. relaties met collega’s).
Aangënomen mag worden dat bovengenoemde discrepan-
ties aanleiding kunnen geven tot acties van arbeidskrachten en ondernemers om hun situatie te verbeteren en daarmede
hun welzijn te verhogen. Arbeidskrachten kunnen onder-
handelingen openen met de werkgever om hun situatie
te verbeteren. Een arbeidskracht kan ook trachten zijn
relatieve positie te verbeteren door werk te zoeken bij een
andere produktiehuishouding. De discrepanties kunnen
voor hem zo groot zijn (bijv. bij werkloosheid), dat hij zelfs
bereid is te solliciteren naar een positie buiten het beroep
waarvoor hij indertijd is opgeleid. Lukt het hem niet door
deze acties zijn verlangens te bevredigen dan blijven span-
ningen bestaan die aanleiding kunnen geven tot verschijn-
selen als om- en herscholing, absenteïsme, frustraties en ver-
minderde arbeidsprestaties.
Ondernemers kunnen hun discrepanties buy, verkleinen
door posities waarvoor moeilijk arbeidskrachten te krijgen
zijn op te heffen via mechanisatie of door ze voor arbeids-
krachten aantrekkelijker te maken via een herindeling van
functies in het bedrijf. Ook voor hen zal gelden dat de situatie
nooit geheel bevredigend wordt.
De aard der verlangens met betrekking tot het vervullen
van een arbeidspositie zal uiteraard verschillend zijn naar het
beroep, het opleidingsniveau, de leeftijd, het geslacht en de
woonregio van de arbeidskracht. Een nadere bestudering van
spanningsverhoudingen tussen verlangens en arbeidssituatie
kunnen weer andere indelingen noodzakelijk maken, bijv.
naar gezinssituatie. De wensen van ondernemers zullen
variëren naar bedrijfstak.
Voor een goed inzicht in bestaande discrepanties dient
men uiteraard rekening te houden met verschillen in arbeids-
situatie. Dit maakt voor arbeidskrachten en ondernemers
(m.b.t. de bezette arbeidsposities) minstens een indeling
van hun arbeidssituatie naar functie, bedrijfstak en werk-
regio gewenst. Daarnaast zou men voor arbeidskrachten
nog de extreme situatie ,,werkloos” en voor ondernemers de
extreme situatie ,,vacature” moeten onderscheiden.
Kornaï 1) definieert economisch evenwicht als een toestand
waarin geen der deelhebbers aan het economisch leven er
belang bij heeft zijn gedrag te veranderen en daarmede het
evenwicht te verstoren. Dit zal naar onze mening het geval
zijn indien deze deelhebbers geen mogelijkheden meer zien
hun situatie te verbeteren. Deze evenwichtstoestand kan door
gebrek aan mogelijkheden een compromissituatie inhouden,
waar nog steeds spanningen bestaan tussen behoeften en
feitelijke situatie (labiel evenwicht). Er zal pas sprake zijn
van een stabiel evenwicht op de arbeidsmarkt als zowel voor arbeidskrachten als voor ondernemers de discrepanties gelijk
aan nul zijn.
De onder 3. genôemde discrepantie brengt ons op een verdere nuancering van het evenwichtsbegrip. Indien de
verlangens van arbeidskrachten en ondernemers met elkaar
overeenstemmen, zou gesproken kunnen worden van
arbeidsmarktevenwicht ex ante. Arbeidskrachten en
ondernemers, eventueel met behulp van anderen, behoeven
dan nog slechts hun arbeidssituatie aan te passen ten einde
ieders bevredigingspeil te maximeren. zijn de door arbeids-
krachten en ondernemers ervaren spanningen tussen ver-
langens en arbeidsmarktsituatie verdwenen, dan zou kunnen
worden gesproken van arbeidsmarktevenwicht ex post.
In de praktijk zal nooit een aldus gedefinieerde stabiele
evenwichtssituatie worden bereikt. Exogene invloeden kun-
nen bijv. beletten dat de arbeidssituatie bevredigend wordt
aangepast. Bovendien kunnen tijdens het proces van aan-
passing van de arbeidssituatie de behoeften zodanig zijn
veranderd, dat geen overeenstemming meer bestaat tussen
de wensen van arbeidskrachten en die van ondernemers.
Men zal zich afvragen welke betekenis dan nog aan het
evenwichtsbegrip moet worden toegekend. Een goede
definiëring van de evenwichtstoestand, dus van de toestand
die door arbeidskrachten en ondernemers als geheel be-vredigend wordt ervaren, geeft de mogelijkheid deze te
vergelijken met de feitelijke toestand. De ,,afstand” tussen beide toestanden van de arbeidsmarkt kan dan worden uit-
gedrukt in discrepanties, die aangeven in welke richting en
in welke mate arbeidsmarktgrootheden moeten veranderen
om de evenwichtstoestand zo dicht mogelijk te kunnen be-
naderen. Tevens kan dan worden vastgesteld in hoeverre
voortgaande verbeteringen voor een van beide partijen, ten
koste gaan van de welzijnspositie van de ander.
Indicatoren
Een doeltreffend arbeidsmarktbeleid, dat gericht is op een
verbetering van de welzijnspositïe van de bij het arbeids-
proces betrokkenen, vereist, dat een duidelijk inzicht bestaat
in de spanningsverhoudingen die in het voorgaande zijn
besproken. Cijfers van werkloosheid en onbezette arbeids-
posities geven de evenwichtstoestand op de arbeidsmarkt
slechts ten dele weer. Wij zouden de ontwikkeling van een indicatorensysteem willen bepleiten, waarin de spannings-
verhoudingen tussen verlangens en feitelijke arbeidssituatie,
zoals deze worden onderkend door de groeperingen die bij
het arbeidsproces zijn betrokken, beter tot uitdrukking
worden gebracht. Dit vereist een nader inzicht in de factoren
die de aantrekkelijkheid van een arbeidspositie bepalen en in
de mate waarin zij daartoe bijdragen, alsmede in de samen-
hang tussen discrepanties en een aantal – statistisch ge-
makkelijker te verifiëren – gevolgen van min of meer ge-
slaagde aanpassingen aan ervaren onevenwichtigheden, zoals
veranderingen van arbeidspositie, absenteïsme, vrijwillige
werkloosheid, bedrijfsmigratie enz 3).
We zullen nu een eerste theoretische aanzet geven voor
de ontwikkeling van een systeem van indicatoren voor de
onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt.
In eerste aanleg beperken we ons tot het geografisch-
ruimtelijke aspect van de arbeidsmarkt.
We geven de aantrekkelijkheid van een arbeidspositie in
regio ï voor een
arbeidskracht
die in regio h woont aan met
a. . Voorts nemen we aan dat de aantrekkelijkheid van deze
positie een dalende functie is van de afstand tussen
Deze afstand geven we aan met d
h
l.
Een simpele functie die de genoemde eigenschap heeft is
ah
e°’hi
(1)
De coëfficiënt ogeeft de mate aan waarmee de aantrekke-lijkheid van een arbeidspositie afneemt naarmate de afstand
toeneemt. De afstand
dhl
moet worden opgevat als de ge-
generaliseerde verkeerskosten (geldkosten, tijd en moeite),
J.
Kornai,
A
nti-equilibrium; on economie systems theory and the
zasks
of
research,
Amsterdam/Londen,
1971,
blz.
25.
Een dergelijk indicatorensysteem zou een welkome aanvulling
betekenen op het door de Commissie Opvoering Produktiviteit voor-
gestelde sectoraal informatiemechanisme dat voor het bedrijfsleven
zou moeten worden ontwikkeld. Zie voor deze voorstellen: Com-
missie Opvoering Produktiviteit/SER,
Structurele vernieuwing
in sectoraal verband, basisplan voor de ontwikkeling van een
sectoraal informatiemechanisme,
Den Haag,
1972.
416
waarvan de hoogte mede afhangt van het transportmiddel
waarover de arbeidskracht de beschikking heeft.
De minimumwaarde die
ahÎ
kan aannemen, is nul. Deze waarde wordt bereikt voor dh. –
(
1).
De maximumwaarde
van de aantrekkelijkheid van een positie is één, welke wordt
bereikt voor d hi = O•
De coëfficiënt a zal van individu tot individu verschillen.
Het zal echter mogelijk zijn groepen samen te stellen waar-
binnen de a ‘s weinig verschillen. Bij deze indeling naar
groepen kan aan de eerder genoemde indeling naar sociale
groep, leeftijd en geslacht worden gedacht.
De aanboddiscrepantie werd gedefinieerd als de ver-
houding tussen de verlangde situatie en de feitelijke situatie.
Arbeidskrachten zullen streven naar een zo aantrekkelijk
mogelijke arbeidspositie. Als de feitelijke situatie wordt aan-
gegeven met
ah,
behorend
bij
een bepaalde
dhl,
dan is de
discrepantiecoe..ficiënt voor een individu
max(a)
hi
.
(
2)
h
a
hi
Omdat max (ah.)
±
1 (de woon-werkafstand is dan nul), is de dicrepantiecoëfficiënt gelijk aan
T=
…L.
= e adh.
(3)
In het voorgaande werd slechts aandacht besteed aan
het geografisch-ruimtelijke aspect van de arbeidsmarkt.
Er zal nu tevens op het beroepsaspect worden ingegaan.
Hierbij zal het mogelijk blijken dezelfde benadering toe te
passen als bij de woon-werkafstand. Daartoe wordt het be-
grip ,,beroepenafstand” ingevoerd 4). Dit begrip kan voor-
lopig worden gedefinieerd als de reciproke van de neiging van het ene beroep naar het andere over te stappen, ceteris
paribus.
De afstand tussen twee beroepen wordt aangegeven met
âjm. Het superscript s geeft aan dat de afstand wordt bezien
vanuit het standpunt van de arbeidskracht. De indicesj en m
geven respectievelijk aan het beroep waarvoor men is opge-
leid en het beroep dat men in feite uitoefent. De aantrekkelijk-
heid van het vervullen van een arbeidspositie in beroep m
voor iemand die opgeleid is voor j neemt toe naarmate b
s
jm
kleiner is. Een eenvoudige functie die hieraan voldoet is
aim= e
8
im
(4)
Omdat de afstand tussen beroepen nog geen duidelijke
dimensie heeft, is & niet van een coëfficiënt voorzien.
Ook
jm
de waarde van
ajm
ligt tussen nul en één.
De aantrekkelijkheidsfunctie waarin zowel het geogra-
fische als het beroepsaspect is opgenomen, kan worden
geschreven als
a= e
°
he
m= e _(
+ dh.)
ôs
(5)
De term -Lm
+
dh is een optelling van de elementen .J!! en
fysieke afstand. Het element
heeft dus de dimensie fysieke
afstand.
IM
De discrepantiecoefficiënt voor de arbeidskracht ‘die
opgeleid is voor beroep j én in regio h woont, wordt nu
e adh.
+
6jrn
(6)
Voor dë betrokken arbeidskracht is sprake van evenwicht
als de woon-werkafstand en de beroepenafstand gelijk aan
nul zijn (dus als d hi = 0 en
5
= 0). In dat geval is
(T5.
= 1.
Is geen sprake van evenwicht, dan is
(T5.
> 1.
We zullen nu de discrepantiecoëfficiënt afleiden voor een
ondernemer.
Men zou ervan uit kunnen gaan, dat onder-
nemers indifferent staan tegenover de woon-werkafstanden
die hun arbeidskrachten afleggen. Met betrekking tot het
beroep zal de ondernemer ,,afstanden” onderkennen tussen
het beroep dat vereist wordt en het beroep waarvoor de
arbeidskracht die de positie vervult is opgeleid. De door
ondernemers ervaren beroepenafstanden behoeven niet ge-
lijk te zijn aan de afstanden zoals deze door de arbeids-
krachten zelf worden onderkend. In de aantrekkelijkheids-
functie voor ondernemers met betrekking tot de bezetting van
arbeidsposities in beroep m in regio i is de beroepenafstand
dan ook van een superscript d voorzien. De aantrekkelijk-
heidsfunctie luidt
c=e
jm
(7)
De discrepantiecoëfficiënt voor dé ondernemer met be-
trekking tot de vervulling van een arbeidspositie in regio
i luidt
(T
d
)
m
=
I
=en
Voor de ondernemer is sprake van evenwicht als
= 0,
dan is
(Td)m
= 1
(8)
Door aggregatie van deze coëfficiënten over arbeids-
krachten, arbeidsposities en ondernemingen kunnen voor groepen, bedrijfstakken en regio’s indicatoren worden af-
geleid, die een meer bevredigend inzicht geven in de oneven-
wichtigheden op de arbeidsmarkt, dan werkloosheidscijfers
en cijfers van onbezette arbeidsposities alleen
5).
De verdere, ontwikkeling van het indicatorensysteem zal
moeten gaan in de richting van het opnemen van nieuwe
variabelen in de aantrekkelijkheidsfuncties en het maken van
onderscheidingen naar groepen en bedrijfstakken. We heb-
ben hiervoor reeds een aantal suggesties gedaan. Met betrek-
king tot de aanboddiscrepanties kunnen aanknopings-
punten worden gevonden bij verrichte arbeidssatisfactie-
studies 6). Ook zal meer inzicht moeten worden verkregen
in de meest geschikte mathematische vorm van de op te stellen
aantrekkelijkheidsfuncties. Vervolgens is empirisch onder-
zoek noodzakelijk om de hoogte van de coëfficiënten vast
te stellen 7).
Na succesvolle resultaten
bij
het empirische onderzoek
zal niet alleen een indicatorensysteem van spanningen op de
arbeidsmarkt zijn verkregen, maar zal ook het inzicht in de
factoren die ten grondslag liggen aan de reeds genoemde
aanpassingsprocessen op de arbeidsmarkt, zoals migratie,
herscholing en verschijnselen als absenteïsme en verminderde
werklust, aanzienlijk zijn verdiept.
J. A. M. Heijke
Naar een idee van Prof. Dr. L. H. Klaassen.
Vgl. hiervoorJ. A. M. Heijke, L. H. Klaassen en C. J. Offereins,
Naar een arbeidsmarktmodel,
Groningen, 1975 (verschijnt binnen-
kort), alsmede Leo H. Klaassen en Hans Heijke, Some indicators of
regional labour-market equilibrium, Series:
Foundations
of
empirical econornic research,
Netherlands Economic Institute,
Rotterdam, 1975/2. In beide publikaties worden regionale span-
ningsindicatoren afgeleid waarin ook werkloosheid en openstaande
vraag expliciet zijn opgenomen.
Vgl. de overzichtsstudie J. Berting en L. U. de Sitter,
..4rbeids-
sazisfactie; theorie, meihodiek, feiten, SISWO,
Assen, 1971.
Een aanzet voor een empirische verificatie van de aantrekkelijk-
heidsfuncties wordt gegeven in Leo H. Klaassen en Hans Heijke,
t.a.p., blz. 12-15.
ESB 30-4-1975
417
I
arbidsvreugde en vrije tijd
PROF. DR. W. ALBEDA
Uit de recente discussies over de inkomensverdeling mag worden afgeleid dat een recht
–
vaardige inkomensverdeling een zeer belangrijke sociaal-economische doelstelling is. In dit ar-
tikel beweert Prof: Albeda, rector van de Stichting Bedrijfkunde te Delft, dat de inkomens-
verdeling niet los mag worden gezien van de arbeidstijd, de arbeidsvreugde en de mate waarin
de verschillende bevolkingsgroepen profiteren van de collectieve voorzieningen. En wel vooral
omdat er altijd een zekere inkomensongelijkheid zal blijven bestaan. De auteur komt tot de
conclusie dat zelJ indien de inkomensverdeling tegelijk met de vorenstaande flictoren wordt
beschouwd, de verdelen de rechtvaardigheid niet het enige en alles be heersende beginsel kan
zijn. Er blijven verschillen die zich nooit geheel laten nivelleren.
Inkomensverdeling
Naarmate het pessimisme ten aanzien van de groei ster-
ker wordt, neemt de belangstelling voor de inkomens-
verdeling toe. Groei en herverdeling van inkomens zijn im-
mers tot op zekere hoogte alternatieven. Bij een redelijke
economische groei is de redenering geloofwaardig, dat een
paar jaar groei aan de laagst betaalden meer inkomen kan
toespelen, dan welke herverdeling ook. Omdat herverdeling
risico’s inhoudt voor de efficiency en dus ook voor de groei,
is het verstandig kalm aan te doen met de herverdeling zo-
lang de groei zeker is. Anders wordt het op het moment,
dat de groei in gevaar komt. Wanneer men de groei niet
meer wil of niet meer aandurft, omdat ze risico’s inhoudt in
verband met milieu, grondstoffenschaarste e.d., komt de ge-
hele problematiek anders te liggen. Twijfel aan de groei en
herverdeling horen bij elkaar.
Toch blijft de redenering dat herverdeling risico’s in
zich heeft, waarde behouden. Juist wanneer de groei niet
langer vanzelfsprekend is, wordt efficiency een belangrijke
eis. Elke redenering die v66r afremming of selectieve be-
heersing van de groei pleit, zal ook pleiten voor efficiency
bij de produktie. Uiteraard tenzij men met alle geweld min-
der produktie wil, een houding die weliswaar voorkomt,
maar die mij niet zo relevant schijnt bij wat ik begrijp van
de mogelijkheden. Een redenering, die uit welke motivering
ook voorzichtigheid bepleit ten aanzien van de groei, moet
leiden tot de conclusie, dat men met de beschikbare arbeid, energie en grondstoffen een maximale produktie moet zien
te bereiken. De hypotheek die op de herverdeling rust,
komt er, althans bij mijn veronderstellingen, niet vanaf bij
een vertraagde groei.
Wie de huidige inkomensverdeling te ongelijk acht, zal
dan wel streven naar spreiding der inkomens, maar zich
daarbij voortdurend moeten blijven realiseren, dat men met
inkomensverschillen die een wezenlijke economische functie
hebben, voorzichtig moet omspringen.
Er blijft verschil van mening over de vraag of en in welke
mate de inkomensverdeling werkelijk meer gelijk wordt
naarmate de ontwikkeling voortschrijdt. Terwijl er op den duur een neiging schijnt te bestaan, dat dividend, pacht en
ook winst, als onderdeel van het inkomen in totaal in bete-
kenis afnemen (tabel 1), blijkt dat de onderlinge verhouding
tussen de verschillende loongroepen minder aan verandering
onderhevig is 1).
Tabel 1. Bestanddelen van het overig inkomen in % van het
nationale inkomen tegen factorkosten
1930 1930 1948 1958
1968
Dividenden
…………
13.5 10.5
1
2.5
1
.5
1
1.5 1.5
t
.5
Netto huren
……… .. ………..
.6,5
8
.5
2 2
…………..
4
3
1
0.5 0,5
Rente-inkomens
………………..
Pachten
………………………
Totaal ,.passiel” inkomen ………..5,5
22.5
5
6,5
5
Primair inkomen van nvs en overheids-
S
9
9.5
tO
9
bedrijven
……………………
2,5
1,5
3
8,5
7
25
21
Overig winstinkomen
……………
Totaal overig inkomen
…………..
33
33
17,5
(Bron:
Nota over de inkomensverdeling. Bijlage 15. Miljoenennota 1970).
Men krijgt de indruk dat de druk van vakverenigingen in
het verleden geen of weinig nivellerende werking heeft
uitgeoefend op de verhoudingen, zelfs niet van die lonen en
salarissen die onder een c.a.o. of loonregeling (bijv. het
Bezoldigingsbesluit) vallen.
Guy Routh 2) vond voor Groot-Brittannië een soort-
gelijke stand van zaken. Hij vraagt zich af:
,,Is er één of andere onveranderlijke Wet, die zegt dat 10% van de
volwassen mannen minder dan 69% van het mediaanloon moet
krijgen, terwijl 10% er 43% boven blijft, een Wet die ongeschokt is
door alle grote sociale veranderingen die ons land doormaakte
sinds grootvaders’ tijd!”.
Het blijft te bezien of de huidige neiging bij de vak-
verenigingen, te komen tot nivellering van lonen en sala-
rissen op den duur effect zal hebben. Het streven naar
inkomensnivellering en de openbaarmaking der inkomens kan tweeërlei gevolgen hebben. In de eerste plaats het zo-
Zie
Nota over de inkomensverdeling.
1969.
in
Journal of Social Economics, vol.
1, 1974.
418
genaamde proces van bewustwording wakker roepen bij de
lager betaalden, dat het één en ander scheef zit. Maar in
de tweede plaats uiteraard eenzelfde proces ontketenen bij
de hoger betaalden, die zich gaan realiseren dat, wat zij als collectieve jaloezie zien, hun geld zou kunnen kosten. Ter-
wijl de eerstgenoemde factor de vraag om nivellering kan stimuleren, zal de tweede factor het verzet tegen de nivel-
lering oproepen en vervolgens organiseren. Daarmee is de
kans van een voortdurende patsituatie met alle onrust
daaromheen en een blijvende stabiliteit daarbinnen, niet
uitgesloten. Zoals ik reeds eerder in dit weekblad schreef 3).
is het nu eenmaal zo, dat inkomensverhoudingen sociale
structuren zijn die wellicht beter door vormingsleiders dan
door economisten kunnen worden geattaqueerd.
Het gevaar lijkt niet denkbeeldig, dat de nivellerings-
beweging de arbeidsvrede meer bedreigt dan de inkomens-
verhoudingen. Wellicht is dit al te somber. Tenslotte zal de
nivelleringsbçweging de steun ondervinden van de explo-
sieve ontwikkeling van het hoger onderwijs, waardoor met
name de schaarsteverhoudingen tussen enerzijds vaklieden
en anderzijds academici in het algemeen (en dus die lagen
der beroepsbevolking die nét beneden de top liggen), zich
gaan wijzigen. Het lijkt onvermijdelijk, dat deze gewijzigde
schaarsteverhoudingen zich ooit uitwerken in de inkomens-
verhoudingen. Een grotere inkomensgelijkheid in Zweden
dan in Nederland zou uit de voorsprong van Zweden op dit
terrein kunnen worden afgeleid. Een beeld geeft Stoléru in
tabel 2 4).
Tabel 2
Deel van het totale
inkomen dat gaat naar:
Ongelijkheids- coëfficiënt
1.
2. 3.
de 30% van de de 10% van de
verhouding
bevolking met
bevolking met
tussen 1. en 2.
de laagste
de hoogste
inkomens inkomens
Noorwegen
–
963
9,8
24,9
2,54
Denemarken
–
1963
9,7
27.1
2.79
Groot-Brittannib- 1964
9,3
29,3 3.15
Zweden
–
1963
8,5
27,9
3.28
Nederland- 1962
8,2
33,8
4.12
West-Duittland
–
964
10.0
41,4 4.14
Finland
–
1962
5,9
32.5
.5,51
1956
6,2
34.1
5,50
Frankrijk
–
1962
4.8 36.8
7,67
Daarbij ware op te merken, dat Zweden ook de hierbo-
ven gesignaleerde mobilisering der midden en hogere groe-pen te zien heeft gegeven, via de Organisatie in aparte vak-
verenigingen van beambten in het algemeen, maar ook van
academici. Men kan dus aannemen, dat er waarschijnlijk
wel een zekere nivellering onderweg is.
Toch is het zeer de vraag of de mate van nivellering, die
langs deze weg in de komende 10 jaar, om maar een periode
te noemen, kan worden bereikt, de wakker gemaakte ver-
wachtingen zal kunnen bevredigen. Enerzijds zullen de
tegenkrachten met de tijd sterker worden, anderzijds blijft er het écart tussen inkomens van de afhankelijke beroeps-
bevolking en een deel der onafhankelijke beroepsbevolking.
(Er is immers ook een deel der onafhankelijke beroeps-
bevolking dat beduidend minder verdient dan de afhanke-
lijke beroepsbevolking, zoals het geval is bij vele kleine boe-
ren, middenstanders enz.).
Het verschil tussen mensen die een winstinkomen hebben
(indien zij het hebben uiteraard) en de mensen met een vast
inkomen, blijft natuurlijk bestaan. Het winstinkomen is we-
zenlijk voor onze maatschappelijke orde. Een groot deel
van het winstinkomen komt niet aan natuurlijke personen
ten goede, maar er blijft voldoende opeenhoping van inko-
men .over om, met name bij volledige inkomens-
openbaarheid voor de nodige frustratie garant te staan. Wil
men deze orde handhaven, dan kan men hopen op de ver-
dere ontwikkeling in de richting van institutionele winst-
‘1
ontvangers, maar zal men zich moeten neerleggen bij het
bestaan van een betrekkelijk klein aantal nogal hoge in-
komens en vermogens. Hoewel met erfrechten, vermogens-
belasting, vermogensaanwasbelasting en wat al niet, deze
inkomens wel onder druk gezet kunnen worden, is volledige
eliminatie niet te verwachten. Wie zoals ik, deze orde om
haar andere eigenschappen waardeert en totaal andere
alternatieven wantrouwt, zal hierin een onvermijdelijke
,,Schönheitsfehler” zien. Anderen, die toch al van het sys-
teem af zouden willen, zullen daar anders over denken.
Een zekere inkomensongelijkheid zal ons wel blijven
vergezellen. Het Bijbelwoord, dat de armen altijd bij ons
zullen zijn, zal althans in relatieve zin, niet gemakkelijk zijn
waarde verliezen. Daarom kan het van belang zijn, ook an-
dere verdelingsaspecten te bezien. Ik noem er twee: arbeids-
tijd en arbeidsvreugde en de mate waarin de verschillende
bevolkingsgroepen profiteren van de collectieve bestedin-
gen.
Arbeidstijd en arbeidsvreugde
Er is weinig twijfel aan dat de arbeidstijd en de vrije tijd
zeer ongelijkmatig over de verschillende sociale groepen
zijn verdeeld. Er bestaan verschillende studies over de werk-
tijden van zakenlieden (de onafhankelijke beroeps-
bevolking) en professionele werkers (wetenschappelijke
werkers) en leidinggevend personeel. In al deze gevallen kan
men twee dingen vaststellen. In de eerste plaats ligt de
lengte van de arbeidsdag bij deze mensen beduidend hoger
dan bij andere
,
groepen, al zijn er onderling grote indivi-
duele verschillen. In de tweede plaats bevat het werk elemen-
ten, die bij andere groepen alleen in de vrijetijdsbesteding
voorkomen (zakenlunches, coctailparties, ,,entertainment”
van relaties enz.). Dit houdt ook verband met de erg moeilijk
te trekken scheidingsljn tussen arbeid en vrije tijd voor deze
groepen 5), waardoor de vergelijking moeilijk wordt.
Het is duidelijk dat het onderwerp arbeidsvreugde niet
los van de arbeidstijd kan worden behandeld. Het voor
sommigen moeilijk te vinden onderscheid tussen arbeid en
vrije tijd en soms van werk en hobby, duidt reeds op aan-
merkelijke verschillen in arbeidsvreugde. Parker vermeldt,
dat er twee verschillende basisrelaties zijn tussen arbeid en
Vrije tijd.
1. Voortzetting.
Er is geen duidelijke scheiding tussen ar-beid en’vrije tijd. Werk en geen werk, arbeid en hobby gaan
geleidelijk elkaar over. De mogelijkheid van het ervaren
Economisten of vormingsleiders?,
ESB,
26juni1974.
L. Stoléru,
Vaincre la pauvreté dans les pays riches,
Parijs, 1974.
Stanley Parker,
The future
of
tvork and leisure,
Londen, 1971,
blz. 64 cv.
ESB 30-4-1975
419
van arbeidsvreugde is groter dan in andere typen van func-
ties.
2.
Scheiding.
Er is een scherpe scheiding tussen arbeid en
Vrije tijd. Werk en hobby zijn twee verschillende zaken. De
arbeid bevat weinig elementen, die ook in de Vrije tijd voor-
komen. In dit geval onderscheidt Parker dan weer:
a.
neutraliteit.
De arbeid wordt als een noodzakelijkheid er-
varen, die noch als prettig, noch als bijzonder onprettig
wordt ondervonden.
b.oppositie.
De arbeid wordt gezien als een noodzakelijk
kwaad, waar men nu eenmaal niet omheen kan. Maar het
wordt als duidelijk negatief ervaren.
De onder 1. genoemde houding is duidelijk die van intel-
lectuele werkers, zakenlieden, veel zelfstandigen en leiding-
gevend personeel. De onder 2a. genoemde houding is die
van veel beambten en geschoolde arbeiders, terwijl de onder
2b. vermelde attitude met name die is van ongeschoolden
met kortcyclische taken.
In het algemeen kan worden gesteld dat de gemiddelde
arbeidstijd voor de eerste groep hoger ligt dan voor de
tweede en de derde, ook wanneer men de gemiddeld wat
langere vakantietijden meerekent. Daartegenover staat, dat
de kans op arbeidsvreugde zoals die wordt bepaald door de
elementen: autonomie bij de uitvoering van het werk, cre-
ativiteit die de arbeid vraagt, ontplooiingsmogelijkheden
door het werk, contact met collega’s e.d. bij de eerste groep
veel groter is.
De groep, die wij kwalificeren met ,,voortzetting” staat op
dit punt scherp tegenover de groep, die veeleer door de op-
positie tussen arbeid en vrije tijd wordt gekenmerkt. De
groep die als ,,neutraal” werd gekarakteriseerd, neemt een
middenpositie in. Voor deze mensen geldt, dat wellicht in-
komen en vrije tijd een zekere compensatie kunnen vormen
voor het niet zo opwindende karakter van de dagelijkse ar-
beid. De laatstgenoemde groep, die toch al een relatief laag
inkomen heeft, is wat dit betreft het minst te benijden.
Zou vanuit dit gezichtspunt een beleid gericht op de ver
–
betering van de kwaliteit van de arbeid niet een minstens zo
hoge prioriteit behoren te hebben als een programma voor
inkomensnivellering? Wellicht kunnen overigens ,,joben-
richment” en nivellering programmapunten zijn die zich
tegelijkertijd laten verwezenlij ken.
De rijke landen hebben overigens een mogelijkheid zich
van deze gehele problematiek af te maken door de minst
aantrekkelijke arbeid over te laten aan ,,gastarbeiders”. Af-
gezien van het feit dat het verschijnsel op zich zelf een indi-
catie is van een falende wereldarbeidsverdeling, kan worden
gesteld dat dit niet de fraaiste oplossing is van deze proble-
matiek, maar wel veruit de gemakkelijkste.
Vrijetijdsbesteding
Men kan over het bovenstaande redenerend bijna onge-
merkt in de problematiek van het ongelijk profiteren van
collectieve uitgaven van verschillende groepen verzeild gera-
ken, wanneer het beleid met betrekking tot vrijetijds-
besteding aan de orde wordt gesteld. Mag men stellen, dat
de vrije tijd elementen van compensatie bevat voor de onge-
lijkheden die hierboven zijn gesignaleerd? Het is zeer de
vraag. Mag men stellen, dat de overheid door haar
subsidiebeleid met betrekking tot vrijetijdsbesteding hier
corrigerend kan optreden? Ook op deze vraag is geen posi-
tief antwoord te geven. In de woorden van het
Sociaal en
cultureel rapport
1974:
,,Culturele voorzieningen worden disproportioneel veel gebruikt
door de bevolkingscategorieën, gekenmerkt door hogere opleiding,
hoger beroep en hoger inkomen (de amateuristische kunst-
beoefening in verenigingsverband vormt hierop een belangrijke uit-
zondering)”.
Is er eigenlijk een overheidsbeleid, gericht op vrije tijd?
Als aparte categorie niet. Er bestaat wel een jeugdbeleid,
een sportbeleid, een kunstbeleid enz., maar een vrijetijds-
beleid met een enigszins integraal karakter ontbreekt, zegt
het rapport. En in hoeverre zou zo’n beleid, gesteld dat het
er komt, ongelijkheden kunnen corrigeren? Slechts in be-
perkte mate.
Sommige vrijetijdsbestedingen worden door de overheid
gesubsidieerd, andere niet. De mate van subsidiëring hangt af van de waarde die ,,men” hecht aan de betrokken ,,vrije-
tijdsbesteding”. De ,,men” waarover hier gesproken wordt,
is uiteraard de groepering met een hogere opleiding en dus
meestal ook een hoger inkomen. Het ligt dus niet voor de
hand, dat deze subsidies corrigerend kunnen werken op
ongelijkheden, zoals die de wereld van de arbeid kenmer-
ken. ,,Een groter aandeel van de overheid in de kosten van
een voorziening wordt beter verdedigbaar, naarmate de
voorziening er beter in slaagt brede lagen uit de bevolking
van dienst te zijn”. Dit criterium is, zou men kunnen zeg-
gen, ,,a-cultureel”. Sommige culturele manifestaties zouden
verdwijnen, als zij niet enige subsidie zouden ontvangen.
Het feit, dat zulke subsidies (van sommige vormen van
opera, ballet, toneel) voornamelijk aan bepaalde lagen der
bevolking toekomen, worden daarom maar voor lief geno-
men. Scherper wordt de problematiek geschetst op blz. 18
van het rapport:
,,Het dilemma waar het overheidsbeleid t.a.v. kunst en cultuur
voor staat, is evident; zij steunt die culturele voorzieningen die
steun nodig hebben, ondermeer omdat ze weinig gebruikt worden.
Dankzij deze steun kunnen – onafhankelijk van afname-over-
wegingen – aanbiedingen worden gedaan, die waarschijnlijk
een verfijnd stelsel van maatschappelijke verscheidenheid in stand
houden en stimuleren als spiegelbeeld van een sociale ongelijkheid
waarin de overheid als één van haar centrale doelstellingen veran-dering wil aanbrengen”.
Het subsidiëren van toneel, opera, ballet, muziek heeft
zin, want zonder die subsidie zijn de betrokken gezel-
schappen niet goed te financieren. Het subsidiëren van za-
ken die de belangstelling hebben van achtergebleven groe-
pen heeft niet zoveel zin, omdat ,,de producenten van die
zaken, die nu in de meeste gevallen op massale en winst-
gevende wijze werden voortgebracht een extra voordeel
zouden binnenhalen”.
Vrijetijdsbeleid is echter wat anders dan een optelsom
van het beleid dat zich richt op cultuur, recreatie en sport.
Het zonder meer optellen van de bedragen, die de overheid
aan deze zo verschillende zaken ten laste legt, om ze dan
toe te delen aan sociale groeperingen, lijkt mij misleidend.
Verdelende rechtvaardigheid kan geen uitgangspunt zijn
voor een ,,vrijetijdsbeleid”. Misschien moet men wel stellen,
dat dit principe ook niet goed mogelijk is voor één terrein
van overheidsbeleid afzonderlijk. Het is onvermijdelijk, dat
sommige beleidsvormen vooral aan de achtergebleven groe-
pen, en andere veel meer aan de culturele en economische
elite ten goede komen. Het gaat erom, dat in het beleid als een
geheel die rechtvaardigheid aanwezig is.
Cultuurbeleid kan er niet op gericht zijn elke groep een-
zelfde bedrag toe te spelen. Veeleer zal zo’n beleid erop ge-
richt moeten zijn culturele faciliteiten te scheppen voor
iedereen, en daarbij vooral streven naar gemakkelijke
toegankelijkheid voor alle groeperingen. Voor zover dit
gepaard gaat met een onvoldoende toeloop van de culturele
achterhoede, zal dit onvermijdelijk inhouden dat er geen
sprake is van ,,verdelende rechtvaardigheid”. De conclusie is niet zo moeilijk te trekken: op dit terrein
kan net zo min als op dat van de arbeid, de verdelende
rechtvaardigheid het enige en allesbeheersende beginsel zijn.
Er blijven verschillen die, wellicht omdat zij samenhangen
met verschillen in aanleg, maar ook in te beïnvloeden zaken
als onderwijs en opvoeding, nooit geheel te elimineren zijn,
zich nooit geheel laten nivelleren.
W.
Albeda
420
Ruimtelijke ordening
Een voorlopige oplossing?’
PROF. DR. L. H. KLAASSEN
PROF. DR. J. H. P. PAELINCK
Onder ruimtelijke ordening wordt in dit artikel verstaan het naar behoren inrichten van de
ruimte. Dat inrichten kan op twee manieren plaatsvinden: 1. volgens een directe ordening en 2.
volgens een indirecte ordening. Bijde directe ordening wordt de orde op min ofmeer aprioristische
gronden gedefinieerd en vervolgens na gestreefd. Bij de indirecte ordening wordt rekening gehou-
den met maatschappelijke samenhangen; er worden instrumenten gebruikt die het gedragspatroon
in een gewenste richting beïnvloeden. De auteurs pleiten voor deze tweede benadering. Zij zien de
ruimtelijke structuur daarbij als één van de elementen van de na te streven welzijnsstructuur.
Hierdoor is de ruimtelijke ordening volgens hen een onderdeel van integrale planning, waarbij
maatschappelijke doeleinden met behulp van een interdisciplinair model worden na gestreefd.
De praktijk wijst echter uit dat een dergelijk model nog niet operationeel kan worden gemaakt en
dat er institutionele belemmeringen bestaan. Prof Klaassen en Prof Paelinck zijn resp. president-
directeur en directeur van het Nederlands Economisch Instituut.
Inleiding
Ordenen betekent volgens Van Dale onder meer ,,in orde
plaatsen, geregeld rangschikken” en ,,naar behoren inrich-
ten, goed regelen”. Alvorens tot ordening over te kunnen
gaan, dienen derhalve volgens de eerste omschrijving een
tweetal zaken vast te staan. Ten eerste dat men ksin ordenen in de zin van daartoe in staat zijn, de macht hebben tot orde-
nen. Ten tweede dat men een eenduidig oordeel heeft over wat
,,in orde plaatsen” of ,,geregeld rangschikken” is. Dit impli-
ceert het kennen van regels die bij de ordening in acht dienen
te worden genomen, volgens welke men dus ordent.
De tweede omschrijving van Van Dale is wat minder
stringent. Hoewel onverminderd blijft gelden dat men moet
kunnen ordenen, is het ordenen zelf wat afgezwakt. Het
betekent dan ,,naar behoren inrichten”, ,,goed regelen”,
m.a.w. op een aanvaardbare wijze regelen. Ook hier dient men
uiteraard de regels te kennen die bij de ordening in acht dienen
te worden genomen, maar zij hebben niet de absolute beteke-
nis van ,,in orde plaatsen” alsof er één en niet méér dan één
oi’de dankbaar zou zijn. Er wordt slechts verlangd dat de
bereikte orde behoorlijk is, aanvaardbaar is. Aanvaardbaar
dan in tegenstelling tot een andere orde die niet aanvaardbaar
is, doch niet noodzakelijk gelijk is aan de ideale orde, indien
men die al mocht kennen.
De directe Ordening
Het lijkt redelijk in het volgende ervan uit te gaan dat orde-
ning opgevat moet worden in de tweede betekenis, dusals het
naar behoren inrichten, het goed regelen. Zoals gezegd houdt
dit niettemin in dat men moet kunnen ordenen en dat men de
regels kent volgens welke dient geordend te worden.
Nu is het van betekenis op deze laatste voorwaarden nader
in te gaan omdat zij in feite het essentiële probleem van de
ordening vormen. Allereerst de vraag of men wel of niet kn
ordenen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, dienen we
ons te verdiepen in de wijzen waarop geordend zou kunnen
worden omdat de voorwaarden die voor het kunnen ordenen
voor de verschillende wijzen van ordening anders kunnen
liggen.
Bij de
directe positieve
ordening wordende elementen die
onderwerp van de ordening uitmaken zelve ,,in orde
geplaatst”. Dit gebeurt bij het inrichten van een kamer. Daar
worden de voorhanden zijnde meubelen zodanig geplaatst
dat van een zekere orde kan worden gesproken. Hoewel
uiteraard in dit geval de orde subjectieve elementen inhoudt,
is hier duidelijk sprake van een
directe
ordening. Het schep-
pen van orde geschiedt direct door de elementen volgens een
bepaald gewenst patroon te rangschikken.
In beginsel kan echter het resultaat van directe ordening,
zoals in het voorgaande beschreven, waarbij dus de ordenaar zelve alle voor het bereiken van de gewenste orde noodzake-
lijke handelingen verricht ook op negatieve wijze worden
bereikt. Het volgende voorbeeld moge dit verduidelijken.
Stel er zijn 3 elementen A, B en C ,,in orde te plaatsen”.
De beschikbare ruimte bestaat uit 3 cellen. Stel voorts dat de
,,ideale orde” is A in de eerste cel, B in de tweede cel en C in de
derde cel. Dus:
Eenzelfde resultaat had men uiteraard kunnen bereiken
door het hanteren van een andere ordeningsregel, namelijk:
A, B en C moeten in de drie cellen 1, 2 en 3 worden ge-
plaatst;
Ben C mogen niet in de eerste cel voorkomen;
A en B mogen niet in de derde cel voorkomen; A en C mogen niet in de tweede cel voorkomen;
Het resultaat is bij deze
negatieve
ordening, plaatsvindend
1) De auteurs danken Prof. Dr. A. J. Hendriks en Drs. A. C. P. Vers-
ter voor hun kritische opmerkingen.
ESB 30-4-1975
421
door middel van het hanteren van randvoorwaarden, exact
gelijk aan dat bij de positieve benadering, hoewel uiteraard
het uitgangspunt volledig anders is.
Het zal duidelijk zijn dat de tweede procedure veel dichter
bij de praktijk van de ruimtelijke ordening ligt dan de eerste.
De eerste veronderstelt namelijk de macht om positief direct
te ordenen. De tweede gaat ervan uit dat de ordenaar die
macht niet bezit, doch wel de macht te verhinderen dat bijv.
A in de tweede cel wordt geplaatst. Hij heeft in het eerste geval
6f de directe macht over de plaatsing van de elementen, 6f de
macht een ander te gebieden deze overeenkomstig zijn wensen
te plaatsen. In het tweede geval wordt het resultaat bereikt
door verbodsbepalingen in plaats van gebodsbepalingen,
hetgeen impliceert dat de macht over de plaatsing bij een
ander berust.
In de praktijk van de ruimtelijke ordening komen beide
vormen voor, doch overweegt de tweede. De directe positieve
ordening geschiedt door de overheid als ordenaar met de
door haar beheerste elementen als wegen, overheidsbedrijven,
universiteiten enz. De
directe
negatieve ordening geschiedt in
bestemmingsplannen waar bijv. een bepaald terrein als
industrieterrein wordt aangewezen. Deze bestemming bete-
kent in feite dat de realisatie van industrieën op dat terrein
niet verboden is. Niets meer en niets minder. De beslissing 6f
daar een industrie zal komen, is slechts in overheidshanden
indien en voor zover het staatsbedrijven betreft. In andere
gevallen ligt die bij het bedrijfsleven.
In het voorgaande zijn nu impliciet twee veronderstellingen
gemaakt die nadere beschouwingen behoeven. De eerste is
dat de orde die in feite tot stand komt onafhankelijk is van de
vraag of de ordening positief of negatief is en de tweede dat de
verbods- en/of gebodsbepalingen volledig exogeen zijn,
beter gezegd, onafhankelijk zijn van het feitelijke gebeuren.
Gaan we ervan uit dat de volgorde ABC de ideale is vanuit
een aprioristisch overheidsstandpunt, doch bedrijfsecono-
misch de vestiging van B in cel twee niet mogelijk is omdat het
rendement van element B daar onvoldoende is, dan komt
B niet tot stand. Het element B valt dus weg uit de orde-
ningsprocedure. De vraag rijst echter of de ordening AOC
nog wel de ,,beste” orde is of niet, m.a.w. of het bijv., gegeven
de afwezigheid van belangstelling van bedrijven om zich op
het geplande industrieterrein te vestigen, nog wel verstandig
is om de woonwijk A en de infrastructuur C zo te plannen als
was voorzien, omdat immers verondersteld was dat B tot
stand zou komen. Zou dat niet het geval zijn, dan wordt de
gehele ordeningsprocedure op losse schroeven gezet. De
,,orde” komt niet tot stand omdat de verbodsbepalingen
(randvoorwaarden) de verzameling te ordenen elementen
heeft gewijzigd en daarmee de na te streven orde.
Deze gang van zaken kan in vele gevallen leiden tot een
herziening van de verbodsbepalingen namelijk indien en
voor zover de orde AOC inferieur blijkt te zijn aan bijv. de
orde BAC in welke situatie wordt aangenomen dat het
industrieterrein wél als zodanig zal worden gebruikt. Daaruit
blijkt dat de ,,orde” die aan het begin van de procedure als
ideaal werd aangenomen slechts dan in feite een ,,ideale”
orde is, als de elementen A, B en C inderdaad in de resp. cel-
len 1,2 en 3 levensvatbaar zijn. Het bedrijfsleven zal voldoen-
de bedrijfsresultaat dienen te behalen, het openbaar-
vervoerssysteem zal een bepaald tekort niet mogen over-
schrijden, een school zal een acceptabel aantal leerlingen
moeten hebben enz. M.a.w., de orde die wordt nagestreefd door de verbodsbepalingen (resp. gebodsbepalingen) dient
zodanig te zijn dat een reeks randvoorwaarden niet wordt
overschreden, gebeurt dit toch, dan verliest de ideale orde
haar praktische betekenis omdat zij niet realiseerbaar is.
Hoewel we later terug zullen komen op de vraag welke re-
gels t.a.v. de na te streven orde dienen te worden gehanteerd,
is het hier toch weide plaats vast te stellen dat in het algemeen
deze orde aan de eis van realiseerbaarheid dient te voldoen.
Dit impliceert dat a priori voldoende kennis over de voor-
waarden waaraan de orde dient te voldoen, opdat zij prak-
tische betekenis hebben, aanwezig dient te zijn. In het alge-
meen lijken voorgestelde ordes niet steeds aan dit criterium te
voldoen.
Met het voorgaande is de vraag beantwoord of de gehan-
teerde gebods- en/of verbodsbepalingen onafhankelijk zijn
van de feitelijke ontwikkelingen. Het antwoord blijkt ontken-
nend te luiden. Indien en voor zover zij namelijk zijn opge-
steld met het doel een bepaalde orde te bereiken en zij voor
dit doel in de praktijk ongeschikt blijken, kunnen zij niet
worden gehandhaafd en dienen zij te worden bijgesteld.
Dit in de praktijk ongeschikt blijken, kan ook nog een
andere betekenis hebben. in het voorgaande werd aangeno-
men dat de bepalingen aangepast werden omdat zich een be-
paald element niet op een bepaalde plaats realiseerde. Een
negatieve reden als het ware om de bepalingen te wijzigen.
Het kan echter ook voorkomen dat er zich een positieve reden
voordoet, als de druk op de ordenaar om een bepaald verbod
op te heffen z6 sterk wordt, dat het dan ook daadwerkelijk
wordt opgeheven.
Stel in een bepaalde regio wordt een oppervlakte
x
F
inge-
nomen door een bepaalde voorziening. Er is evenwel de nei-
ging tot toeneming van deze oppervlakte tot
xi’OT
.
De orde-
nende instantie acht deze toeneming slechts ten dele gewenst
en besluit dat de maximale oppervlakte slechts xM
mag zijn. Komt deze oppervlakte in feite tot stand, dan be-
staat er daarna een spanning tussen x”
0
en
xMdie
bepalend
is voor de kracht waarmee aan de drang tot verdere uitbrei-
ding weerstand dient te worden geboden.
We kunnen dit uitdrukken door de voorwaarde:
xM
r
POT
of
M
r
xI
0
T
in deze uitdrukking is rde planologische beperking. Is
r = 0, dan is er een volledig verbod, is
r
= 1, dan wordt de
ontwikkeling aan zich zelf overgelaten. Het geval r< 1 zou in
feite stimulering betekenen, doch wordt hier buiten beschou-
wing gelaten. Een autonome groei van
xl’OT
resulteert in een
omgekeerd evenredige afneming van ren zal dus een steeds
zwaardere weerstand moeten bieden aan de drang van buiten-
af. Verlichting kan in deze situatie worden gebracht door xM
te verhogen. Dit zal in feite plaatsvinden indien de bezwaren,
verbonden aan het steeds toekennen van kleinere waarden
aan r, groter zijn geworden dan die verbonden aan het ver
–
groten van
xM,
dus aan de vergroting van de voor de voorzie-
ning in kwestie maximaal toelaatbaar geachte oppervlakte.
Ter illustratie van het voorgaande volgen een tweetal voor
–
beelden. In de wegenbouw is het motto tot voor kort steeds
geweest dat de vraag diende te worden gevolgd. Op grond van
bepaalde aangenomen ontwikkelingen werden toekomstige
verkeersstromen geschat en werd op basis hiervan een wegen-
net met een bepaalde capaciteit ontworpen. Dit geschiedde al
dan niet met behulp van optimaliseringsmethoden, maar dit
is niet essentieel. Aangezien men in de constructie van de
wegen steeds vooruit placht te zien, was de capaciteit van de
gereedgekomen weggedeelten meestal aanzienlijk groter dan
het verkeer op het moment van gereedkomen vereiste. Dit
betekent dat de wegenaanlegniet slechts vraagvolgend was,
doch tevens vraagscheppend. De overcapaciteit schiep nieuw
verkeer dat vervolgens dan weer mede aanleiding vormde
voor nieuwe wegenaanleg in een later stadium. Uit verschei-
dene regeringsuitspraken blijkt dat deze gang van zaken
vooral in bepaalde regio’s ongewenst moet worden geacht.
Een dergelijk standpunt lijkt rationeel. De vraag is echter of
het kan worden gehandhaafd. Dit hangt namelijk af van de
vraag in hoeverre de verkeerstoeneming wel of niet autonoom
is. In het voorgaande werd aangenomen dat de verkeers-
toeneming mede voortsproot uit de verbetering van de infra-
structuur. Zonder dit aan te tasten kan evenwel worden ge-
steld dat er in het verkeer ook een autonome groei zit, die
uiteraard niet het verkeer kan doen uitstijgen boven de capa-
citeit van het wegennet, doch wel aanleiding kan zijn tot het
optreden van gigantische congesties indien het wegennet niet
422
wordt aangepast. De koelbloedigen zullen zich hierdoor niet
laten beïnvloeden en stellen dat het juist de bedoeling is dat
de wal het schip keert. Of een minister het zich kan veroorlo-
ven zo koelbioedig te zijn, hangt echter niet alleen van hem
zelf af, maar ook van de andere leden van het kabinet, van de
leden van het parlement, van de kiezers, van de invloed die de
betrokken gemeenten kunnen uitoefenen enz. De consequen-
ties van het niet-bouwen van wegen zijn bovendien niet zo erg
duidelijk. De modellen die ons daarover inzicht moeten
verschaffen, behoren niet tot de ,,fine fleur” van ons ruimte-
lijk-economisch arsenaal, al wordt er wel hard aan gewerkt.
Al deze pressies, de onzekerheden en de daaruit ontstane
twijfel zullen er waarschijnlijk wel toe leiden dat ineenaantal
gevallen van het oorspronkelijke standpunt wordt afgeweken.
Is dit zo, dan blijkt de randvoorwaarde niet meer autonoom
te zijn, doch afhankelijk van feitelijke ontwikkelingen. Het
beleid wordt daarmee tot een endogene factor, de door de
randvoorwaarde te beheersen grootheid tot een endogene
variabele in het model.
Een tweede voorbeeld betreft de winkelvestiging
«
op de
groene weide”. Om wederom zeer begrijpelijke redenen wordt
van overheidszijde op dit gebied met de grootst mogelijke
voorzichtigheid te werk gegaan. De nadelen voor de bestaan-
de binnensteden, de invloeden op het verkeer en het ruimte-gebruik zijn zodanig grootdatereen zekere communis opinio
is gaan heersen, dat dergelijke vestigingen alleen dan maar
mogen worden gerealiseerd indien daarvan geen nadelige
effecten van enige omvang in bovenaangeduide zin zullen
optreden. Ook hier is het weer de vraag in hoeverre dit stand-
punt haalbaar zal blijken te zijn. De voordelen, in feite de
korte-termijnvoordelen, zijn voor de consument aanzienlijk.
In zijn ogen zijn het gemak van het parkeren en het alles in de
buurt hebben, het geringe tijdverlies en de vaak lagere prijzen
zeer wezenlijke voordelen, die hem worden onthouden, als
deze ook bedrijfseconomisch zo rationele voorzieningen niet
tot stand mogen komen. Voorts valt het met de nadelen toch
wel mee, redeneert hij, als er bijv. maar één zo’n vestiging in
de buurt van een grote stad komt. De omgeving is daar
meestal toch niet zo kwetsbaar, de infrastructuur kan op de
tijden dat hij wil winkelen nogal wat hebben en de invloed op
het centrum is toch ook maar marginaal. Omdat het rege-
ringsstandpunt in deze ook weer niet al te absoluut is, lijkt
het dan ook geenszins uitgesloten, dat onder deze druk, die
waarschijnlijk een in de tijd sterk toenemende druk is, ook al
door de ervaringen door de eigen consumenten in het buiten-
land (bijv. België en Duitsland) opgedaan, niettemin toch wel een aantal van deze vestigingen tot stand zullen komen. Waar dan precies de grens komt te liggen, valt moeilijk te voorspel-len. Als de deur eenmaal op een kiertje is geopend en de aan-
drang stijgt, gaat zij misschien toch nog wel wat verder open.
Ook in dit geval is dan weer het beleid, althans ten dele, af
–
hankelijk geworden van autonome ontwikkelingen, buiten
het beleid, in de maatschappij plaatsvindend.
3.
De indirecte ordening
Accepteert men in beginsel de in het voorgaande gepresen-
teerde gedachtengang, dan komt men als het ware vanzelf op
de vraag of de indirecte ruimtelijke ordening dan niet de voor-
keur verdient boven de directe. Verstaat men onder indirecte ruimtelijke ordening namelijk de ordening die tot stand komt
indien men met behulp van bepaalde instrumenten het consu-
menten- en producentengedrag beïnvloedt – zodanig dat
zij overeenkomstig een bepaald gewenst geacht ruimtelijk pa-
troon handelen – dan worden immers de in het voorgaande
als autonoom bestempelde ontwikkelingen, althans ten dele,
weer endogeen gemaakt. Zouden er zulke instrumenten be-
staan, die dan uiteraard ook effectief moeten zijn, dan is de
ruimtelijke ordening tot een indirect proces geworden dat
niet betrekking heeft op het ordenen in directe zin, doch or-
dening als
uiteindelijk
doel heeft dat tot stand komt via een
proces van wederzijdse beïnvloedingen, waarvan de kennis
een voorwaarde is voor het kunnen hanteren van de instru-
menten. Deze indirecte benadering van het ruimtelijke orde-
ningsproces verschilt méér van de directe benadering, dan in
de wijze van benadering alleen.
In de directe benadering wordt de orde op min of meer
aprioristische gronden gedefinieerd en vervolgens nage-
streefd. De mate van realiseerbaarheid daarvan blijkt dan
achteraf. Via het aan de indirecte ordening verbonden denk-
proces en daaruit resulterende kennis wordt een aantal denk-
bare ordes uitgesloten aangezien deze onverenigbaar blijken te zijn met maatschappelijke samenhangen. De tweede vorm
is daarom efficiënter dan de eerste indien en voor zover dit
denkproces in operationele kennis van die maatschappelijke
verbanden resulteert.
Dit houdt echter in, zoals nog verder zal worden betoogd,
dat de doelstellingsposities bijzonder algemeen zullen wor-
den. H iervöôr werd betoogd, dat men consumenten en produ-
centen volgens een ,,gewenst ruimtelijk patroon” wil laten
handelen; blijft dan te bezien
u’ie
deze wensen mag blijven
uitdrukken en hoe conflictsituaties tussen de producenten en
consumenten worden opgelost. Hierop wordt straks terugge-
komen. Het moge echter reeds hier worden aangestipt, dat op
een of andere manier een soort compromis dient te worden
afgesloten.
4. Zijn er ordeningsregels?
Het voorgaande zou ons tot de vraag kunnen brengen ofer
a priori iets gezegd zou kunnen worden over de regels die
gehanteerd dienen te worden bij het ontwerpen van een be-
paalde orde, m.a.w. of er criteria bestaan volgens welke een
bepaalde ruimtelijke orde superieur of inferieur aan een
bepaalde andere orde zou kunnen worden geacht. Het lijkt
echter alsof we door deze vraag zo te stellen op de verkeerde
weg zijn. Wat we in feite willen, is een bepaalde welzijns-
structuur, hoe deze ook in feite gedefinieerd zou moeten
worden. Van deze welzijnsstructuur is de ruimtelijke structuur
één dimensie. De tweede dimensie is de tijdsdimensie. Beide
dimensies zijn van toepassing op de economie, de sociale
structuur en het milieu (of beter het natuurlijk kapitaal), die
geen afzonderlijke werelden vormen, doch door vele banden
nauw met elkaar zijn verweven. Bovendien, indien we spre-
ken van de ruimtelijke dimensie, bedoelen we veel meer dan
alléén de ruimtelijke ordening van
fysieke
elementen die
vanouds het eigenlijke terrein van de ruimtelijke ordening is
geweest. De benamingen
,,physical
planning” en ,,aménage-
ment du
lerritoire”
wijzen zeer duidelijk in deze richting.
Niettemin heeft ook bijv. de sociale structuur een ruimtelijke
dimensie, die weliswaar wordt beïnvloed door de fysieke
ruimtelijke structuur, doch daarmee uiteraard geenszins iden-
tiek is. De plaats van de ruimtelijk fysieke structuur is der-
halve die van één aspect van de maatschappelijke structuur
inclusief haar niet-fysieke ruimtelijke aspecten.
We stellen nu als algemene doelstelling voor het overheids-beleid het in de tijd zodanig ontwikkelen van de maatschappe-
lijke structuur dat daarvan op lange termijn een maximale
bijdrage tot het menselijk en niet-menselijk 2) welzijn kan
worden verwacht. Omaandeze doelstelling te beantwoorden,
dient iedere variabele die een rol in het systeem speelt op een
bepaald tijdstip of in een bepaalde periode én in een bepaalde
ruimte een waarde te bezitten die past in deze maatschappe-
lijke doelstelling. Indien en voor zover die waarde een bepaal-
de ruimtelijke fysieke structuur vereist, dient deze tot stand te
komen (en kn deze ook tot stand komen, gegeven het model
waaruit niet-realiseerbare structuren al bij voorbaat zijn
uitgesloten). Daarmee wordt de ruimtelijke fysieke structuur
impliciet in het systeem bepaald te zamen met de andere
structuren. Een procedure die ook in moderne streekpiannen
in beginsel wordt nagestreefd.
Op deze wijze redenerend blijkt, dat de ruimtelijke struc-
tuur in het systeem simultaan met de andere onderdelen
2) Het niet-menselijk welzijn met het oog op de eisen van het natuur-
lijk milieu.
ESB 30-4-1975
423
daarvan wordt vastgelegd als een functie van wat men de
échte instrumentvariabelen zou kunnen noemen. Daaruit
volgt dan tevens dat de directe ruimtelijke ordening slechts
mag worden bedreven indien en voor zover de oplossing van
het systeem daardoor niet wordt beïnvloed, dus bijv. op kleine
schaal.
Uit het voorgaande volgt dat de gedachte dat de ene ruim-
telijke fysieke structuur te prefereren is boven de andere op
grond van puur fysieke overwegingen en daarom ook zou
dienen te worden verwezenlijkt, onjuist moet zijn. Deze
fysieke overwegingen zijn immers in het optimaliseringspro-
ces opgenomen. Is de uitkomst een fysieke structuur die op
grond van zuiver fysieke overwegingen inferieur is aan een
andere fysieke structuur, dan komt dit omdat de maatschap-
pelijke doeleinden, dus de doeleinden van hogere orde, die
z.g. inferieure structuur prefereren op grond van de daarmee
verbonden voordelen op andere gebieden.
De
Oriënteringsnota ruimtelijke ordening
noemt als
algemeen beginsel van het ruimtelijke beleid:
,,Het bevorderen van zodanige ruimtelijke en ecologische condities,
dat:
de wezenlijke strevingen van individuen en groepen in de samenle-
ving zoveel mogelijk tot hun recht komen;
de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch milieu
zogoed mogelijk worden gewaarborgd” 3).
Hieruit zou blijken dat de ruimtelijke ordening van wezen-
lijke betekenis is aangezien zij een autonome invloed heeft op
het maatschappelijke welzijn. Dit zou echter strijdig zijn met
de eerder gepresenteerde analyse waaruit zou blijken dat de
ruimtelijke fysieke structuur simultaan met de andere aspec-
ten van de maatschappelijke structuur wordt bepaald en dus
een
weerslag
vormt van een optimalisatieproces in wijder
verband.
In de laatste opvatting passen dan ook nauwelijks speci-
fieke doelstellingen van het ruimtelijke beleid. Er zijn in deze
benadering slechts maatschappelijke doeleinden die door
middel van algemene instrumenten dienen te worden nage-
streefd. Lambooy 4) raakt dit punt ook aan indien hij zegt:
,,Nu komen er bij de doeleinden van het ruimtelijk beleid allerlei
zaken binnengeslopen waarvan voor de bespreking een veel breder
kader nodig is dan het ruimtelijk beleid. De maatschappelijke (of
ethische of politieke) achtergrondsdoeleinden worden nu verdoezeld
terwijl juist daarvandaan de keuze moet komen wat dan wel de ,,we-
zenlijke strevingen” uit het basisdoel zijn”.
Zijn betoog vervolgend komt Lambooy dan op:
,,Vele doeleinden die wel degelijk liggen op het vlak van het ruimte-
lijk beleid, bijv.: Subdoelstelling 3.19, ,,streven naar verscheidenheid van woonmilieus op stadsgewestelijke schaal” H oofddoelstelling7.2,
,,streven naar beperking van de mobiliteit”. Subdoelstelling 7.7,
,,streven naar matigingautoverkeer”.
Hoewel men niet kan ontkennen dat hier doelstellingen
worden genoemd die een ruimtelijk aspect hebben, valt
het wat moeilijk ze als doelstellingen van een ruimtelijk beleid
te zien. Streven naar beperking van de mobiliteit en naar
matiging van het autoverkeer zijn zulke fundamentele zaken
voor ons maatschappelijke bestel dat zij alsdoelstelling, nooit
als het monopolie van de ruimtelijke ordenaar mogen worden
beschouwd. Indien en voor zover de verwezenlijking van
maatschappelijke doelstellingen bijv. een geringere woon-
werkafstand tot gevolg zal hebben, zal de pendel vanzelf
verminderen. Indien verwezenlij king van deze doelstellingen
echter een verruiming van het potentiële arbeidsmarktgebied
van de individuele werkgever vereist, zal de mogelijkheid tot
pendel moeten toenemen. Wat in de ruimtelijke beleidsdoel-
stelling gebeurt, is de mobiliteit veroordelen zonder de conse-
quenties van een beperking daarvan op alle relevante terrei-
nen te hebben onderzocht en vooral ook, zonder zich te
hebben afgevraagd of deze beperking nu een logisch gevolg
zal zijn van een algemeen maatschappelijk optimalisatie-
proces of niet.
We komen blijkbaar steeds weer terug op de vraag of de
gepresenteerde doelstellingen nu doelstellingen van het ruim-
telijke beleid moeten zijn of van het maatschappelijke beleid
in zijn totaliteit en daardoor komen we ook steeds weer terug
op de reeds meermalen getrokken conclusie dat in feite geen
enkel beleid eigen doelstellingen mag nastreven, doch steeds
zijn doelstellingen moet ontlenen aan die welke in de maat-
schappelij ke ontwikkeling prioriteit hebben verkregen.
Maar dan is het ook meteen duidelijk dat er in de economi-
sche politiek ook niet uitsluitend economische doeleinden
mogen zijn, in de sociale politiek niet slechts sociale doel-
einden en in de milieupolitiek niet alleen milieudoeleinden.
Als we immers de maatschappij als één systeem zien, waarin
dus
alle instrumenten in beginsel opalledoeleinden inwerken,
dan moeten de instrumenten simultaan in hun uitwerking
worden bezien en is er geen plaats voor zelfstandige groepen
van doelstellingen nöch van instrumenten, op welk gebied dan
ook. Bezien we de ruimtelijke ordening als de handelingen die
betrekking hebben op de beïnvloeding van de fysieke ruimte-
lijke structuur, dan geldt bovendien nog dat die handelingen
een belangrijke dimensie van alle grootheden die er in het
systeem voorkomen
rechtstreeks
raken. Er is dan voor de
ruimtelijke ordening wellicht nog meer dan voor andere han-
delingen aanleiding om haar ineen groter systeem in te passen
en niet zelfstandig te laten opereren. Daarmee is dan ook de
vraag beantwoord of de ordening volgens bepaalde regels
dient te geschieden of niet. Indien de nagestreefde orde op
maatschappelijk niveau superieur is aan die op fysiek ruimte-
lijk niveau, dient de ruimtelijke ordening te opereren in op-
dracht van de maatschappelijke ordening volgens regels op
dat laatste niveau vastgesteld en dus ook binnen het kader
van wat maatschappelijk realiseerbaar is. De voordelen van
de ene fysieke orde boven de andere zijn daarmee irrelevant
geworden.
Dit stelt dan de vraag naar de uiteindelijke maatschappe-
lijke doelstellingen. Er bestaat een mogelijkheid deze uiterma-
te vaag te houden. Men kan zich dan afvragen met behulp van
welke unieke variabele deze doelstellingen moet worden op-
gesteld, indien, zoals betoogd, de beleidsmensen zich aanpas-
sen aan bepaalde toestanden die ontstaan uit het spontane,
,,endogene” maatschappelijke proces.
Een mogelijke oplossing kan zijn dat de beslisser uiteinde-
lijk een beslissingsregel dient te hanteren die, zoals eerder be-
toogd, er in feite sterk op gericht zal zijn
conflictsituaties
op
te lossen. Producenten en consumenten bijv. hebben tegen-
strijdige aanspraken op de ruimte (industrieterreinen versus
leefbare woonwijken en recreatiegebieden). Er moet daarom
wordèn gezocht naar een ,,optimale compromis” waarin
doelstellingen, instrumenten, gereleveerde preferenties van
actiegroepen, veronderstelde wensen van stille meerderheden
en wat dies meer zij, worden verwerkt.
5. De praktijk
In
het voorgaande is een beschrijving gegeven van wat men
met een beetje goede wil integrale planning zou kunnen noe-
men. In de integrale planning worden via het beschikbare
instrumentarium maatschappelijke doeleinden nagestreefd
met behulp van een interdisciplinair model waarin zowel de
ruimtelijke als de tijdsdimensie volledig tot hun recht komen.
In dit model spelen alle disciplines hun rol. Het model is
interdisciplinair omdat alle dwarsverbindingen tussen
variabelen, die tot het terrein van verschillende disciplines
worden gerekend, dezelfde aandacht genieten als de betrek-
kingen tussen de variabelen binnen iedere discipline afzon-
derlijk. Zonder een dergelijk model is volledige integrale
planning een fictie.
Nu is het vervelende dat zo’n model nog niet bestaat en het
de vraag is of we, áls het zou bestaan, het ooit eens zullen wor-
Oriënteringsnota ruimtelijk ordening; achtergronden, uitgangs-
punten en beleidsvornemens van de regering.
Den Haag, 1974,
blz. 99.
..
Prof. Dr. J. G. Lambooy, Doelstellingen van het ruimtelijk beleid en het ruimtelijk systeem in de Oriënteringsnota,
ESB,
13 november
1974, blz. 1020ev.
424
den over het gebruik ervan; beter gezegd, het ooit zullen ge-
bruiken.
Laten we eerst het model bezien 5). Hierin komen in grote
lijnen zes submodellen voor: een woonplaatskeuzemodel, een
arbeidsmarktmodel, een kapitaalmarktmodel, een bedrijven-
vestigingsmodel, een milieumodel en een transportmodel.
Ieder van deze submodellen valt weer uiteen in een aanzienlijk
aantal deelmodellen. Zo treft men in het woonplaatskeuze-
model aan: een onderwijsmodel, een recreatiemodel, een
winkelmodel, een bevolkingsmodel, een migratiemodel enz. In het transportmodel vindt men een modal-split-model, een
infrastructuur-optimalisatiemodel en een ongevallenmodel
enz. enz. Al deze submodellen en deelmodellen zijn met elkan-
der verbonden tot één groot interdependent systeem waarvan
het niet a priori vaststaat wat exogene grootheden zijnen wat
endogene. Dit laatste impliceert dat ook niet vaststaat welke
grootheden als echte instrumenten kunnen worden
beschouwd 6).
Het is een illusie, te menen dat dit model op korte termijn
operationeel zou kunnen worden gemaakt. Zeer zeker worden
er aan de lopende band modellen geproduceerd, die soms zelfs
pretenderen operationele totaalmodellen te zijn. Wanneer
ergens de computer een nuttige functie vervult, dan is het wel bij deze modellen, namelijk door te bewijzen dat de eraan ten
grondslag liggende veronderstellingen niet in staat zijn feite-
lijke ontwikkelingen te verklaren. Misschien is dit weide oor-
zaak ervan dat velen een voorliefde voor simulatiemodellen
bezitten. Onder de verschillende vormen waarin deze model-
len voorkomen zijn er immers zeer vele die niet-verwerpbaar zijn omdat ze wegens het ontbreken van statistisch materiaal
niet aan stringente statistische toetsen kûnnen worden on-
derworpen.
Als we nu zouden beginnen toe te geven dat we zelfs nog
geen volledig getoetste deelmodellen hebben, laat staan
submodellen, dan is het wel duidelijk dat het algemene model
nog zo verschrikkelijk ver weg is dat er voorlopig van een
daarop gebaseerde politiek nog helemaal geen sprake kan
zijn.
Voorts lijkt het waarschijnlijk dat, öls we het model een-
maal bezitten, er nog heftig gediscussieerd zal moeten worden
over de weging van de doelstellingen en over het hanteren
van bepaalde instrumenten die niet alle in gelijke mate politiek
gewenst zijn. Als men bijv. met behulp van het model zou
kunnen bewijzen dat belastingverlaging voor de rijken op
lange termijn méér tot een gelijkmatige inkomensverdeling
zou bijdragen dan een belastingverhoging voor de rijken,
dan wil dat nog helemaal niet zeggen dat dat instrument dan
ook gehanteerd zal worden, aangezien het instrument strijdig
kan zijn met een korte-termijndoeleinde.
Het hoofdbezwaar blijft echter het ontbreken van het mo-
del. Er moet worden toegegeven dat er overal hard aan wordt
gewerkt, ook door planologen waarvan velen thans hetzelfde
enthousiasme en vertrouwen in modellen ten toon spreiden
als econometristen in de jaren vijftig, maar men mag toch niet
verwachten dat dit streven op relatief korte termijn tot een
operationeel maatschappelijk model zal leiden.
Als dit waar is, dan wordt daarmee tevens een groot deel van het hiervôôr geleverde betoog ontkracht. Men mag dan immers de ruimtelijke ordenaar niet verwijten dat hij in het
verleden eigen doelstellingen en instrumenten gebruikt heeft
en hem zeggen dat hij in breder maatschappelijk verband met
behulp van algemene modellen zou dienen te werken. Een
dergelijk verwijt is, als die modellen er niet zijn, zinledig. Het
is het verwijt aan een blinde dat deze zijn ogen niet gebruikt.
Het breder maatschappelijke verband wordt door een ieder
erkend 7), het model echter ontbreekt.
Zouden we het werk van de planologen waarvan bovendien
niet kan worden ontkend, dat zij de maatschappelijke visie
veel eerder hebben opgebracht dan bijv. economen, in dit licht
bezien, dan kunnen we er voor een belangrijk deel vrede mee
hebben dat er ruimtelijke ordening bedreven wordt zoals dat,
ondanks de veel bredere basis waarop bijv. nieuwe
streekplannen nu vaak rusten, in feite nog steeds gebeurt.
sinds
1917
sinds
1917
STENOG RAF EN BUREAU
W. STEMMER
&
Zn. B.V.
Schiebroekseweg
22-24,
telefoon
(010) 22 38 66
postbus
35007,
Rotterdam
vervaardigt o.a. de officiële gemeenteraadsverslagen
van Arnhem, Baarn, Best, Breda, Dordrecht, Eindhoven,
Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, ‘s-Hertogen-
bosch, Hilversum, Maastricht, Rheden, Rofferdam,
Tilburg en Veldhoven. Wij
leveren ook:
notulen van directie- en
aandeel houdersvergaderingen
De jarenlange gedegen ervaring van ons bureau, toepassing
van moderne geluidsopnametechniek en vooral onze eerste-klas
medewerkers garanderen snel en accuraat werk, uitgevoerd op
uiterst betrouwbare en discrete wiize.
I.M.
De conclusie luidt dan verder dat, voor zover we er
geen vrede mee hebben we er vanuit onze eigen dis-
cipline in nauwe samenwerking met andere disciplines voor
dienen te zorgen dat die onvrede verdwijnt door het opstellen
van operationele modellen die rationelere decisies mogelijk
maken, dan tot nu toe.
6. Institutionele factoren
Uit het voorgaande volgt dat het een interdisciplinaire en
derhalve tevens interdepartementale aangelegenheid is ervoor
te zorgen dat integrale planning tot stand komt. Hoewel
interdisciplinair onderzoek vrijwel steeds in multidisciplinair
onderzoek dreigt te ontaarden, ligt hier toch misschien niet
de grootste moeilijkheid. Natuurlijk zijn er barrières te over-
winnen die gevormd worden door het taalgebruik, de eigen
tijdschriften, de eigen verenigingen, de geïsoleerde opleidin-
gen, maar er is bij velen in ieder geval de wil tot samenwer-
king en de neiging andere wetenschapsbeoefenaren op het
eigen terrein toe te laten. Bij de instituties liggen deze zaken
duidelijk moeilijker aangezien deze toch voor een niet onbe-
langrijk deel vreemd staan tegenover het gebruik van kwanti-
tatieve modellen en bovendien in vele gevallen het gevoel zui-
len hebben van een stuk competentie te worden beroofd. Dit
zal te meer gelden indien de gebruikte modellen een sterke
regionale dimensie zullen hebben. In dat geval is het niet
ondenkbaar dat nationale instrumenten eveneens een regio-nale dimensie zullen krijgen en daardoor de verantwoorde-
lijkheid voor de hantering daarvan naar autoriteiten van lagere orde zal verschuiven. Dit kn de noodzaak tot een
decentralisatie van macht met zich meebrengen, doch ver-
eist in ieder geval een sterke coördinatie tussen verschillende
bestuurslagen.
Het lijkt om al de bovengenoemde redenen uitermate ge-
wenst dat de opbouw van modellen niet uitsluitend geschiedt
in geïsoleerde wetenschapskringen doch in nauw overleg met
de betrokken ambtenaren. Deze ambtenaren zullen daardoor
niet alleen meer begrip opbrengen voor de uiteindelijke resul-
taten, doch ook zelve door dit contact vertrouwd raken met
modellen, hun angst voor de computer verliezen en leren zien
dat het de basishypotheses zijn waarop het model in. feite
berust. Voor die hypotheses bezitten zij vaak meer gevoel dan
de wetenschapsbeoefenaren. Mogen wij de ruimtelijke orde-
naars vragen intussen hun werkzaamheden voort te zetten?
L. H. Klaassen
J. H.P. Paelinck
Vgl. L. H. Klaassen,
SPA MO, a spatial model, N El,
Rotterdam,
1973.
Vermoedelijk zijn dat er niet veel.
Vgl. Streekplan Rijnmond.
ESB 30-4-1975
425
Stadsvernieuwing
PROF. DR. A. J. HENDRIKS
Van oudsher worden in de stad een groot aantal maatschappelijke functies geïntegreerd. De
laatste jaren neemt, vooral in de grote steden, dit aantal functies evenwel af. Volgens Prof Dr.
A. J. Hendriks, buitengewoon hoogleraar aan de Katholieke Hogeschool te Tilburg en hoofd
van de afdeling Regionaal Qnderz6ek van het Nederlands Economisch Instituut, zijn er twee
factoren die de achteruitgang van de stad als centrum van welzijn veroorzaken: 1. de vermin-
derde woonattractiviteit van de stad ten opzichte van haar omgeving; 2. de verplaatsing van
florerende bedrijven naar de omgeving van de stad. Beide factoren versterken elkaar waardoor,
volgens de auteur, de dynamiek van de stad bergafwaarts verloopt. In dit artikel wordt aan ge-
geven hoe dit proces kan worden omgebogen in een bergopwaartse beweging. Nadat de auteur
heeft aangegeven waarom een stadsvernieuwings beleid een dergelijke beweging kan ver-
wezenlijken, besteedt hij aandacht aan de beleidsinstanties die de stadsvernieuwing moeten re-
aliseren, aan de gebieden waarop het stadsvernieuwingsbeleid zich moet richten en aan de me-
thoden die daarbij een belangrijke rol spelen.
Verontrusting over de stad
Een van de drjfveren achter de toenemende belang-
stelling voor stadsvernieuwing is de verontrusting over de
dynamiek, waaraan de stad als maatschappelijk verschijnsel
onderworpen lijkt. Ten einde in kort bestek een in beginsel
toepasselijk inzicht in de aard van deze dynamiek te geven,
is het bij een complex fenomeen als de stad wenselijk een en
ander te vereenvoudigen en te schematiseren.
In ruimtelijk opzicht kan worden onderscheiden tussen
een binnenstad, waar de woonfunctie gepaard gaat met een
betrekkelijk sterke concentratie van economische, sociale,
culturele, recreatieve en andere activiteiten, en een deze bin-
nenstad omgevend woongebied, waar de mate van concen-
tratie van andere dan woonfuncties veel geringer is, soms
nagenoeg nihil. Deze gebieden met een aaneengesloten be-
bouwing zijn dan omgeven door een in beginsel onbe-
bouwde ruimte, het ,,ommeland”, dat altijd in de geschiede-
nis een functie voor het stedelijk samenleven heeft gehad en
die vandaag nog heeft.
Tussen de in het voorgaande onderscheiden gebieden,
binnenstad, woongebied en ommeland, treden bepaalde
stromen op. Hierbij wordt niet gedacht aan pendelstromen,
goederenstromen of informatiestromen. Inderdaad zijn dit
ook stromen, die aan het stedelijk samenleven de nodige
problemen verschaffen, maar het zijn niet de stromen die in
directe zin wijziging brengen in de ruimtelijke spreiding van
activiteiten over de onderscheiden gebieden, maar eerder
het gevolg daarvan zijn.
Bedoeld worden de stroom van bedrijfshuishoudirgen,
die de binnenstad verlaten en de stroom van gezins-
huishoudingen, die de binnenstad en het woongebied verla-
ten en welke zich richten op de ruimte buiten de stad. Klaar
–
blijkelijk zijn er attractieverschillen tussen de onderscheiden
gebieden welke tot deze verschuivingen aanleiding geven.
Concentreren we onze aandacht op de -gevolgen van dit
uitstromingsproces voor de stad, dan is er aanleiding te
spreken van twee neerwaartse spiralen.
De ene spiraal heeft als start de verminderde woon-
attractiviteit van de stad ten opzichte van de omgeving.
Deze verminderde woonattractiviteit geldt voor alle
bevolkingscategorieën en niet alleen voor hen die de stad
verlaten. De laatsten vormen de meest mobiele groepen die
het zich uit hoofde van hun inkomen kunnen veroorloven
de stad te verlaten en voorts groepen, voor wie de huis-
vesting een zodanig urgent karakter heeft gekregen onder
alle bestedingscategoneën, dat zij op hun budget daarvoor
de nodige ruimte maken. In concreto: het zijn vooral ho-
gere inkomensgroepen en jonge gezinnen, welke de stad verlaten. Als resultaat van deze ontwikkeling domineren
onder hen, die achterblijven vooral de lagere inkomens-
groepen en de personen van oudere leeftijd.
Het tweede gedeelte van de eerste spiraal begint bij de re-
latieve verarming en vergrijzing van de stad. Verarming en
vergrijzing betekenen geringere mogelijkheden voor onder-
houd, instandhouden en verbeteren van de stedelijke
woningvoorraad. Het zijn de financieel zwakkeren welke de
minste mogelijkheden voor en de ouderen welke het minste
belang hebben bij de verbetering van de woning. Verarming
en vergrijzing hebben voorts ook gevolgen voor het stede-
lijk samenleven in zijn totaliteit. Als samenleving is een stad
een hoogontwikkeld, complex organisme met een bijna
eindeloze variëteit aan instellingen, organisaties en groepen. In deze veelvormigheid komt de grote betekenis van de stad
als centrum van het geestelijk, sociaal-cultureel en eco-
nomisch gebeuren tot uitdrukking. Om al deze organisaties
goed te laten functioneren is ,,kader” nodig. Dit kader
komt voor een belangrijk gedeelte uit de bevolkings-
groepen, die de stad verlaten. Het is in toenemende mate
een problçem om belangrijke functies kwalitatief bevredi-
gend te bezetten.
Voorts worden vele organisaties, en instellingen
geconfronteerd met een versmalling van de basis, waarop
hun activiteiten stoelen, doordat bestaande en potentiële ge-
bruikers van hun diensten de stad verlaten. En dat terwijl
kostenstijgingen vergroting van het draagvlak wenselijk ma-
426
ken. De
in het voorgaande bedoelde ontwikkeling leidt tot
een verdere vermindering van de woonattractiviteit van de
stad, waarna een nieuwe cyclus zich inzet.
De
tweede neergaande spiraal is die van de verplaatsing
van bedrijfshuishoudingen uit de stad. Ook hiervan kan
worden gesteld dat het meestal de meer florerende bedrijfs-
huishoudingen zijn, welke zich de kosten van verplaatsing
naar buiten kunnen veroorloven.
Voor zover het expulsieproces niet in evenwicht wordt ge-
houden door een instroming van nieuwe bedrijven, veroor-
zaakt dit wegtrekken een verzwakking van de concentratie-
voordelen, verbonden aan vestiging in de binnenstad.
In
vele steden ligt de binnenstad ongeveer in het geografisch
centrum van het stadslichaam.
De
afstanden vanuit alle de-
len van de stad zijn daar het kleinst. Theoretisch zou dan
ook de bereikbaarheid in de binnenstad het grootst moeten
zijn. Stagnaties in de verkeersstromen verminderen evenwel
deze bereikbaarheid. Niet alleen de levering van eind-
produkten, maar ook de toelevering van intermediaire goe-
deren en diensten ondervinden hiervan de nadelen. Het
samenhangend complex van economische binnenstads-
activiteiten wordt hierdoor verzwakt. Naar gelang binnen
deze samenhang sleutel-activiteiten de stad verlaten, is het
niet alleen de afnemende bereikbaarheid, maar ook het af-
brokkelen van de urbanisatievoordelen voor het individuele
bedrijf, welke de attractiviteit van de binnenstad als
vestigingsplaats vermindert. Dit leidt dan weer tot nieuwe
verschuivingen, waarmede ook de tweede spiraal aan een
nieuwe neerwaartse cyclus begint.
Ter afronding van het voorgaande moet erop worden ge-
wezen dat beide beschreven processen niet los van elkaar
staan, maar elkaars invloed versterken. Vestiging van
gezinshuishoudingen buiten de stad betekent voor vele ver-
zorgende bedrijven dat hun afzetmarkt zich in aanmerke-
lijke mate verplaatst en dat
zij
er beter aan doen mee te ver-
huizen. Andere bedrijven ervaren dat vestiging buiten de
stad hun betere mogelijkheden geeft de geschoolde en hoger
geschoolde arbeidskrachten aan te trekken, die zij nodig
hebben. Voor het aanbod van arbeidskrachten impliceert
verplaatsing van het bedrijf, waar deze arbeidskrachten
werkzaam zijn, uit de stad, dat de bereikbaarheid van hun
werkplaats kan afnemen, waardoor de aantrekkelijkheid
van het wonen buiten de stad kan worden gecombineerd
met de mogelijkheden de dagelijkse pendeltijd te verkleinen.
Alles te zamen genomen, lijkt de dynamiek van de stad er één bergafwaarts.
De
vraag waarom en hoe die dynamiek te
stoppen en
om
te zetten in een beweging bergopwaarts is
dan ook zeer actueel.
Waarom de stad vernieuwen?
Een van de meest wezenlijke kenmerken van de stad is de
verdichting van functies in de ruimte. Deze functies worden
uitgeoefend
door
mensen die wonen, werken, inkopen
doen, zich ontspannen, studeren, cultureel bezig zijn enz.;
zowel individueel als in groepsverband (gezinnen, bedrijven, scholen, instellingen).
Ruimtelijke concentratie leidt tot besparingen o.a. in
verplaatsingstijd en -energie en in het algemeen tot vermin-
dering van communicatiekosten, wanneer men de informa-
tie-aspecten van sociale interacties bij de beschouwingen be-
trekt. Tegelijk betekent ruimtelijke concentratie dat, telkens
wanneer bepaalde minimum-drempels worden overschre-
den, er nieuwe functiedragers ontstaan en nieuwe functies
gaan bijdragen
tot
een grotere gevarieerdheid van de stede-
lijke samenleving. Men pleegt hier te spreken van agglome-
ratie-
of
urbanisatievoordelen.
Technologische ontwikkelingen in de verplaatsings- en
informatiesystemen hebben de werking van deze urbani-
satievoordelen gedurende een bepaalde periode krachtig
versterkt,
zoals
eveneens in de produktie en consumptie
de
technologie aan grote veranderingen debet is en daar-
mede in aanzienlijke mate tot het differentïatieproces
heeft bijgedragen.
Ruimtelijke concentratie gaat gepaard met omvangrijke
investeringen, o.a. in gebouwen en communicatiestructuren.
Deze investeringen kenmerken zich door hun historische
bepaaldheid, tot uitdrukking komende in de stand van tech-
niek en economie en de in de maatschappij ten tijde van
hun constructie levende opvattingen ten aanzien van bouw-
stijl, ruimtelijke indeling en dergelijke. Een stad kan dus
verouderen, niet alleen door de tand des tijds, maar even-
zeer door verschuivingen in maatschappelijke opvattingen
zowel als
door
de toepassing van nieuwe technische vindin-gen en de toeneming van de welvaart. Dit proces van verou-
dering kan worden versneld door bepaalde gedragingen van
mensen en bedrijven, waarbij hun verlaten van de stad de
situatie voor de blijvers verslechtert. Waarom nu niet die
stad aan haar lot overgelaten en elders op meer eigentijdse
wijze opnieuw begonnen?
Er
zijn hiertegen meer argumenten aan te voeren dan het
enorme kapitaalverlies. Genoemd kan worden de betekenis
van de open ruimte en van het natuurlijk milieu daarin,
juist voor de stad en juist in landsdelen met hoge regionale
woondichtheden. Deze open ruimte, toch reeds schaarser
geworden, zou bij nog massalere migratie exponentieel in
prijs stijgen en voor zover opgeofferd als koster?factor ge-
voegd moeten worden bij het reeds aangegeven kapitaal-
verlies. Steden met een cultuurhistorische achtergrond voe-
gen hier nog een schier onmeetbare kostenpost aan toe.
Een van de meest belangrijke argumenten pro stads-
vernieuwing is gelegen in criteria ontleend aan beginselen
van sociale rechtvaardigheid.
De
concentratie van activi-teiten in steden heeft namelijk niet alleen positieve effecten,
maar ook negatieve. Bij deze laatste kan worden gedacht
aan geluidshinder, luchtverontreiniging, verkeersoverlast,
criminaliteit, sociale conflicten enz.
Deze
negatieve gevol-
gen
zijn
niet gelijkelijk over alle inwoners van de stad ver-
deeld. Sommige wijken worden hiermede sterker gecon-
ESB 30-4-1975
427
fronteerd dan andere en in de geschiedenis van de stedelijke
ontwikkeling werden het meestal de armere wijken welke
van deze gevolgen de zwaarste last gingen dragen. Het zou
een gigantische operatie worden ter wille van de sociale
rechtvaardigheid in een kort tijdsbestek alle stedelingen in
een nieuwe stad onder te brengen, nog afgezien van extra
kostenstijgingen als gevolg van de hoge energiecontent van
de benodigde bouwmaterialen. Het illusoire karakter van
een dergelijke opzet voert eens te meer tot de consequentie
van een op de bestaande stad gericht beleid, waarbij men
positieve effecten van ruimtelijke concentratie in hun door-
werking tracht te bevorderen en negatieve effecten tegen-
gaat.
Componenten van het stedelijk beleid
De
Oriënteringsnota ruimtelijke ordening
noemt als
hoofddoelstelling van het stedelijke beleid: ,,het bloeiend
voortbestaan van de bestaande stedelijke structuren waar-
borgen; verarming van de stad tegengaan”. In het licht van
het voorgaande is duidelijk dat het bloeiend voortbestaan
van stedelijke structuren waarschijnlijk beter valt te waar-
borgen, indien de gedachte dat een stad in inwonertal en
arbeidsplaatsen dient te groeien, wordt losgelaten. Het kan
niet worden ontkend dat deze groeigedachte in het verleden nog wel eens een duidelijk stempel heeft gezet op stedelijke
plannen. Stapt men af van de gedachte dat het de kwanti-
teit is van inwoners en arbeidsplaatsen, welke de stad haar
betekenis geeft, ten aanzien van de maatschappelijke dyna-
miek is het de kwaliteit welke sterk naar voren komt. Men
maakt zich dan niet zozeer zorgen over het feit dat mensen
de stad verlaten, maar wie dit doen. Vervolgens gaat het er
dan niet in de eerste plaats om, dat men in de stad werkt,
maar wat men daar verricht. Tenslotte komt dan in het
licht de onderlinge samenhang tussen de verschillende
componenten van het ten aanzien van de stad gevoerde
overheidsbeleid.
In verband met de eerstgenoemde neerwaartse spi-
raal zou de overheid moeten trachten een beleid te reali-
seren, waarbij mogelijkheden gecreëerd worden voor ou-
dere en lager betaalde bevolkingsgroepen om zich buiten de
stad te vestigen. Dit impliceert een migratïebeleid, dat hoge
financiële barrières wegneemt. Een dergelijk beleid vereist
een complementair beleid in gebundelde deconcentratie-
kernen en overloopgemeenten, waar opvangmogelijkheden
voor de bedoelde bevolkingsgroepen inderdaad aanwezig
dienen te zijn. Tegelijk zouden in het kader van het stads-
vernieuwingsbeleid de woonmogelijkheden in de stad zoda-
nig verbeterd en gevarieerd moeten worden, dat de meer
mobielen daarvoor behouden, dan wel daardoor opnieuw
aangetrokken worden.
Richten we ons op de tweede neerwaartse spiraal, dan
heeft het streven naar het bloeiend voortbestaan van stede-
lijke structuren consequenties voor het planologisch beleid
ten aanzien van de binnenstad. Selectiecriteria ten aanzien
van het grondgebruik door andere dan woonfuncties moe-
ten worden ontwikkeld. Voorbeelden van zulke criteria
kunnen zijn: geen vijandigheid ten aanzien van woonactivi-
teiten; georiënteerd zijn op bezoekers uit alle delen van de
stad; passend in de ruimtelijke schaal van de binnenstad; de
sociaal-culturele of economische structuur van de binnen-stad completerend; direct en indirect een gunstige invloed
uitoefenende op het stedelijk inkomen; aansluitend op de
behoeften van de stedelijke arbeidsmarkt.
Dit planologisch beleid zou dan moeten worden aange-
vuld met een beleid, dat het mogelijk maakt bedrijven,
waarvan verplaatsing wenselijk is, maar die niet de
mogelijkheden hiertoe hebben, hulp te verlenen. In de
groep midden- en kleinbedrijven zijn er vele, die met enige
aandacht en hulp, op een nieuwe vestigingsplaats wellicht
nog goede kansen hebben dan wel een waardevolle functie
kunnen vervullen in de stedelijke structuur. Kernrecon-
structie en vestigingsbeleid vertonen een onmiskenbare sa-
menhang.
Samenhang is er ook met het verkeersbeleid. Het verkeer
verzorgt voor een belangrijk deel de communicatie, welke
noodzakelijk is voor het voldoen aan de behoefte aan soci-
ale interacties. Zoals eerder werd gesteld zijn deze sociale
interacties een noodzakelijke voorwaarde voor het optreden
van zinvolle impulsen van geestelijke, sociaal-culturele en
economische aard. Diffuse decentralisatie houdt in zich het
gevaar van desintegratie van het stedelijk systeem. Een op
de communicatie tussen hoofd- en subcentra en tussen stads-
delen afgestemd vervoerssysteem kan desintegrerende ten-
densen tegengaan.
Met de voorgaande gedachtengang zij de samenhang tus-
sen de verschillende componenten van overheidsbeleid ten
aanzien van de stad in het licht gesteld. Stadsvernieuwings-
beleid is één van deze componenten, hetgeen impliceert dat
gebrek aan coördinatie tussen de verschillende beleids-
componenten ook de doeltreffendheid van het stads-
vernieuwingsbeleid reduceert.
Actoren
1) van stadsvernieuwingsbeleid
Bij nadere uitwerking van hetgeen onder stads-
vernieuwingsbeleid wordt verstaan, dient aandacht te wor
–
den geschonken aan de actoren van dit beleid, aan de gebie-
den, waarop het zich richt en aan de methoden die daarbij
worden toegepast. In dit artikel zullen wij ons tot deze
aspecten beperken.
Indien, zoals in het voorgaande, het stadsvernieuwings-
beleid gezien wordt als één van de samenstellende delen van
het totale, op behoud van de maatschappelijke functie van
de stad gerichte, stedelijke beleid, vloeit hieruit voort dat de
primaire verantwoordelijkheid voor het stadsvernieuwings-
beleid ook daar behoort te worden gelegd waar de primaire
verantwoordelijkheid voor het totale stedelijke beleid be-
rust, in casu bij de stedelijke overheid. Slechts op deze wijze
is een geïntegreerde aanpak met behulp van de verschil-
lende beleidsonderdelen in beginsel verzekerd. De stedelijke
overheid is derhalve de primaire actor van het stads-
vernieuwingsbeleid. In de Nederlandse verhoudingen is dit
ook een door hogere overheden erkend beginsel. Deze pri-
maire verantwoordelijkheid sluit de betrokkenheid van an-
dere overheidsorganen bij het stadsvernieuwingsbeleid
evenwel niet uit. Steden functioneren niet alleen ten be-
hoeve van hun inwoners, maar ook ten opzichte van elkaar
en van inwoners in rurale gebieden. Dit komt bijv. tot uit-
drukking in specifieke functies die steden kunnen ont-
wikkelen, bijv. een havenstad, een universiteitsstad, een
industriestad enz. Er is dus ook, bij de ene stad meer en de
andere minder, een nationale betrokkenheid bij herstel en
vernieuwing van een concrete stad. Men kan zelfs van som-
mige steden, die een omvangrijk onderdeel van het Euro-
pese cultuurbezit in zich bergen stellen, dat van een inter-
nationale betrokkenheid sprake is (Venetië, Parijs). Deze
positieve externe effecten van steden rechtvaardigen hulp-
verlening vanaf nationaal niveau; in sommige gevallen
vanaf internationaal niveau.
Een tweede argument voor hulp vanaf nationaal niveau is
gelegen in het in sommige landen vigerende belasting-
regime. Bij een sterk centraal georganiseerde belasting-
inning als in Nederland geschiedt de toewijzing van midde-
len aan de lagere overheden volgens daartoe opgestelde re-gels vanuit fondsen, die centraal worden gevoed (Gemeen-tefonds, Piovinciefonds).
Een derde argument ten gunste van de betrokkenheid van
hogere overheden bij het stedelijk beleid is de coördinatie
van het in de verschillende steden gevoerde beleid. Dit
1) Een actor is een persoon of instantie die beleidshandelend op-
treedt.
428
coördinatieprobleem is in het algemeen kleiner naarmate de
afstand tussen de steden groter is. Om deze reden ligt het
zwaartepunt van de coördinerende taak binnen de Neder-
landse verhoudingen op sub-nationaal, dat wil zeggen pro-
vinciaal niveau.
Er zijn in Nederland derhalve drie actoren van stads-
vernieuwingsbeleid: de stedelijke, de rijks- en de provinciale
overheid.
Uiteraard is het aantal bij stadsvernieuwing belang-
hebbenden vele malen groter. Men kan denken aan: huur-
ders en verhuurders van woningen; beheerders van collec-
tief woningbezit; bedrijven, grote maar vooral ook kleine;
sociaal-culturele instellingen; vanuit een specifiek gezichts-
punt geïnteresseerden zoals architecten, historici enz.
Stadsvernieuwing laat zich in een bepaald opzicht verge-lijken met ingrepen in een in de natuur aanwezig ecologisch
systeem. Zoals de aanleg van een autoweg door een natuur-
gebied of de constructie van een dijk ingrepen in het sys-
teem van een lokale flora en fauna betekenen, zo hebben fy-
sieke ingrepen in een woonwijk gevolgen voor het sociale
systeem in de woonwijk. De reactievormen zijn in beide ge-
vallen echter totaal verschillend. Stelt men als stedelijke
overheid zich op de juiste wijze op ten opzichte van mense-
lijke reactievormen, dan krijgt stadsvernieuwingsbeleid het
karakter van het leiden en begeleiden van een proces.
Het stadsvernieuwingsproces
Zag men voorheen stadsvernieuwing als een zuiver fysiek
gebeuren, in toenemende mate wordt onderkend dat ook
het niet-fysieke stedelijke milieu kan worden gewijzigd. In
globale zin kan men het stadsvernieuwingsproces omschrij-ven als het planmatig wederzijds aanpassen van het fysieke
en het sociale en economische milieu van de stad. In dit
planmatige proces kunnen een aantal fasen worden onder-
scheiden.
De eerste fase is die van oriëntatie en initiatief. Zowel
door middel van sociologisch, economisch of technisch on-
derzoek als door overleg met hen, die in het stedelijke mi-lieu verkeren, kan het stedelijke bestuur nagaan waar zich
spontane ontwikkelingen voordoen, die ongewenst worden
geacht, dan wel waar wenselijk geachte spontane ont-
wikkelingen uitblijven. Op basis van deze oriëntatie kan het
stadsbestuur, eventueel met betrokkenen, het initiatief tot
stadsvernieuwing in bepaalde gebieden nemen.
De tweede fase is die van het vaststellen van de uitgangs-
punten en doelstellingen van de stadsvernieuwingsactie.
Ook hiervoor is zowel onderzoek als overleg noodzakelijk. De derde fase is die van het planontwerp en de planvast-
stelling. Het plan geeft een aanduiding van de gewenste ont-
wikkeling en de maatregelen die tot een dergelijke ont-
wikkeling bijdragen. Na overleg met de betrokkenen, even-
tueel over een aantal alternatieven, neemt de gemeenteraad
de beslissing.
Deze beslissing moet uiteraard passen in het kader van
het coördinerende beleid van de provincie en de opvattin-
gen op rijksniveau ten aanzien van stadsvernieuwing, aan-
gezien de medewerking van hogere overheden bij de uit-
voering van het stadsvernieuwingsplan onmisbaar is.
Het voorgaande vereenvoudigde beeld van het stads-
vcieuwingsproces mag niet woru opgevat in de zin van
puniplanning;
het uitwerken van een w;umschreven te be-
reiken eindsituatie. Het gaat integendeel om ogcnaamde
proces-planning,
waarbij voortdurend mogelijii:-:der aan-
– wezig zijn voor een herformulering van uitgangspunten en
doelstellingen alsmede voor de uitwerking hiervan. Naar-
mate de tijdsperiode waarover het stadsvernieuwingsproces
zich uitstrekt groter is neemt de kans op veranderingen in
wensen en mogelijkheden toe. Een flexibele planning be-
tekent enerzijds ruimte voor tussentijdse aanpassingen, maar
kan anderzijds voor de betrokkenen in het stads-
vernieuwingsbeleid een voortdurende bron van onzekerheid
vormen. Deze gang van zaken impliceert de noodzaak van
een duurzame regeling van het overleg en de samenwerking:
instituzionalisering van de inspraak.
Ten einde de noodzakelijke organisatorische verbanden
tot stand te brengen gaan stadsbesturen in toenemende
mate over tot toepassing van de projectsgewijze aanpak bij
stadsvernieuwing. In de projectgroepen, welke per stads-
vernieuwingsgebied kunnen worden ingesteld, wordt het sa-
menspel tussen stedelijke diensten en afdelingen, belang-
hebbenden en externe deskundigen bevorderd. De aan-
spreekbaarheid van het bestuurlijke apparaat en de partici-
patie vanuit de betrokken bevolking wordt erdoor in de
hand gewerkt; overigens afhankelijk van de communicatie
tussen de vertegenwoordigers in de projectgroep en de
vertegenwoordigden.
De stadsvernieuwingsgebieden
In het voorgaande was enkele malen sprake van stads-
vernieuwingsgebieden. De aanwijzing van een stedelijk
grondgebied tot stadsvernieuwingsgebied schept, volgens
het in 1974 door de regering aan de Tweede Kamer aange-
boden Voorontwerp van wet op de stadsvernieuwing, de
mogelijkheid tot een verkorte planologische procedure en
het vaststellen van uitvoeringsbesluiten ter zake van maat-
regelen voor de verbetering van het woon-, werk- en leef-
milieu in het betrokken gebied. Voorts verkrijgt de stede-
lijke overheid het zogenaamde voorkooprecht, op grond
waarvan tussenbeide kan worden gekomen in een reeds tus-
sen derden gesloten contract tot vervreemding van onroe-
rend goed. Tenslotte betekent aanwijzing tot stads-
vernieuwingsgebied door de Kroon dat de betrokken ge-
meente in beginsel mag rekenen op financiële steun van
rijkswege voor de uitvoering van plannen en andere maat-
regelen. Aangezien aan de aanwijzing tot stads-
vernieuwingsgebied derhalve belangrijke consequenties ver-
bonden zijn, dient de aanvrage door de gemeenteraad te ge-
schieden op grond van een uitgewerkt en gedocumenteerd
stadsvernieuwingsplan en vergezeld te zijn van een advies
van het provinciaal bestuur.
Uiteraard duikt hierbij op de problematiek van de doel-
einden van stadsvernieuwing op rijksniveau en de daarbij te
hanteren prioriteiten. Deze problematiek heeft ten minste
twee dimensies. Uitgaande van de gedachte dat de meest
wezenlijke betekenis van de stad gelegen is in haar bijdrage
tot de verschillende aspecten van de nationale ontplooiing
(geestelijk-intellectueel, sociaal-cultureel, wetenschappelijk,
artistiek, nationaal-economisch enz.), zullen in de steden
die vernieuwingsacties de voorrang genieten, welke deze bij-
drage het meest bevorderen. In het algemeen lopen hierbij
de grote steden voorop. Behalve dat voorlopig de vraag nog
niet is opgelost hoe men in concreto bijdrage-verschillen
tussen steden kan meten (zeer belangrijk in discutabele ge-
vallen), stuit men vervolgens op de verhouding tussen het
stadsvernieuwingsbeleid en andere beleidscategorieën op
rijksniveau. Zo laat de vraag zich stellen in hoeverre het
stadsvernieuwingsbeleid mede dienstbaar moet zijn aan het ruimtelijke-ordeningsbeleid, bijv. waar dit zich richt op een
verstedelij kingspatroon van Nederland volgens principes,
neergelegd in de Structuurschets bij de
Tweede nota over de
ruimtelijke ordening in Nederland.
Indien men van mening
is dat het stadsvernieuwingsbeleid ondergeschikt dient te
zijn aan het streven naar spreiding van kennis, inkomen en
macht, of ook aan het verschaffen van grotere ontplooiings-
mogelijkheden aan zogenaamde kans-arme bevolkings-
groepen in de samenleving, zal dit eveneens consequenties
hebben voor de aanwijzing van stadsvernieuwingsgebieden.
Omgekeerd is het eveneens denkbaar dat, zoals woningnood
in het verleden leidde tot een onderschikking van andere
beleidscategorieën als ruimtelijke ordening en bejaarden-
beleid aan het volkshuisvestingsbeleid, stadsvernieuwing na
enige tijd een zodanige urgentie verkrijgt in het nationale
ESB 30-4-1975
429
doeleindenpakket, dat andere beleidscategorieën daaraan
ondergeschikt worden gesteld. Uiteraard is de uiteindelijke
keuze de resultante van het democratisch-politiek gebeuren,
maar het zal nog veel nadenken en onderzoek vereisen con-
structieve bijdragen te leveren voor een keuzeproces, dat
meer is dan een sprong in het duister.
De tweede dimensie van het keuzevraagstuk is de aanwij-
zing van het stadsvernieuwingsgebied binnen het stads-
lichaam in zijn totaliteit. Niet elk stadsgebied valt dezelfde
functie toe. Behalve verschillen tussen binnenstad en woon-
wijken, verschillen ook woonwijken onderling in geografi-
sche ligging, ouderdom, sociale structuur, voorzieningen-
structuur en potentiële mogelijkheden. Voorts speelt ook op
dit niveau de noodzaak de verhouding van het stads-
vcrnieuwingsbeleid te bezien tot andere componenten van
stedelijk beleid zoals ruimtelijke deconcentratie, woning-
marktbeleid, binnenstadsbeleid, het beleid ten aanzien van
kleine bedrijven, verkeersbeleid enz. Ook op stedelijk ni-
veau is de wenselijkheid van een goed voorbereid en bege-
leid keuzeproces duidelijk, indien men een grotendeels door
toeval of door het recht van de sterkste bepaalde ontwikke-
ling wil ontgaan.
De aan het voorafgaande verbonden theoretische en
praktische moeilijkheden versterken de neiging tot het ne-
men van ad-hoc-beslissingen. Ad-hoc-beslissingen geven
evenwel alleen ad-hoc-oplossingen, waarvan de nadelige ef-
fecten op min of meer lange termijn zichtbaar worden, het-
zij op hetzelfde beleidsterrein, hetzij op andere beleids-
terreinen. En nadelige effecten hebben meestal de nare ei-
genschap zich in de tijd te vergroten.
De methoden van stadsvernieuwing
Met betrekking tot de methoden van stadsvernieuwing
kunnen worden onderscheiden: afbraak en nieuwbouw,
vernieuwbouw alsmede de, verder onbesproken gelaten,
provisorische verbetering. Welbewust wordt vanwege de
niet onaanzienlijke spraakverwarring hier afgezien van het
gebruik van termen als reconstructie, sanering, rehabilitatie
en instandhouding. Aan technische aspecten voorbijgaande,
zal in het vervolg over de onderscheiden methoden gespro-
ken worden vanuit de reeds eerder geciteerde doeleinden
van stadsvernieuwing: ,,het bloeiend voortbestaan van ste-
delijke structuren” en ,,het tegengaan van verarming”.
Gebruik makende van het eerder gehanteerde eenvoudige
schema van de ruimtelijke structuur van de stad kan wor-
den gesteld dat vooral in de binnenstad de doelstelling ,,het
bloeiend voortbestaan van stedelijke structuren” in het ge-
ding is. Dit hangt samen met de effecten van het gebeuren
in de binnenstad op de overige delen van de stad, de omge-
ving, en op andere steden. De grootte van deze effecten
hangt voor een belangrijk gedeelte samen met de aanpassing
van de binnenstad aan de potentiële mogelijkheden tot het
voortbrengen van deze effecten. De mate van deze aanpas-
sing kan worden beperkt door de aard van de bebouwing.
De aanwezigheid van potentiële mogelijkheden wordt beïn-
vloed door de schaal van het complex van binnen-
stadsactiviteiten. Er mag niet worden gesteld dat de grootte
der effecten proportioneel toeneemt met de schaal van dit
complex. Door de economisch-technische ondeelbaarheid
van de onderdelen van het complex en de aanwezigheid van
bepaalde drempelwaarden kan er sprake zijn van sprongs-
gewijze toeneming der effecten. Het voorgaande impliceert
dat in concrete omstandigheden uit een oogpunt van de
aangegeven doelstelling in de ene stad het toepassen van af-
braak en nieuwbouw tot zeer grote positieve effecten aanlei-
ding kan geven en in een andere stad tot zeer beperkte.
Wat betreft de kostenzijde van het vraagstuk moet wor-
den gesteld dat de kosten, ceteris paribus, zullen samen-
hangen met de mate van aanpassing. Van vernieuwbouw kan worden gesteld dat de kosten hiervan geringer zullen
zijn dan de kosten van afbraak en nieuwbouw, maar dat de
mogelijkheden tot aanpassing ook geringer zijn. Bij ver-
moedelijk beperkte positieve effecten kan vernieuwbouw
ook in de binnenstad verre te prefereren zijn boven afbraak
en opbouw. Toepassing van kwantificerende technieken zal
tot de oplossing van dergelijke optimaliserïngsvraagstukken
kunnen bijdragen.
De doelstelling ,,het tegengaan van verarming” zal van
toepassing zijn met name in die stadsgebieden, waar de
woonfunctie overweegt. In het in het voorgaande gehan-
teerde schema van de stedelijke structuur zijn die gebieden
gelegen in het stadslichaam om de binnenstad. Van de eige-
naar kan worden gesteld dat kwaliteitsverbetering van zijn
woning voor hem aantrekkelijk is indien de daaruit resulte-
rende waardevermeerdering groter is dan de kosten van
deze kwaliteitsverbetering. (Hierbij wordt afgezien van de
complicatie der huurprjsbeheersing). Overheidsnormen ten
aanzien van het te bereiken kwaliteitsniveau kunnen de
verbeteringskosten zodanig doen toenemen dat de eigenaar
van verbetering afziet.
In vele gevallen zal overheidssubsidie nodig zijn om de
gewenste kwaliteitsverbetering tot stand te brengen. Die
subsidie zal groter zijn naarmate in de omgeving van de wo-
ning de voorzieningen ontbreken, die de waarde van de wo-
ning na kwaliteitsverbetering verhogen. Om deze reden zal
vernieuwbouw in vele gevallen gepaard gaan met eveneens
door de overheid gefinancierde verbeteringen van het
woonmilieu in ruimere zin. Uitgespaarde subsidie-
verhogingen worden dan op andere wijze besteed. Tegelijk
is duidelijk dat een beleid, waarbij de overheid overgaat tot
het aankopen van woningen, om deze daarna op het gewen-ste kwaliteitsniveau te brengen, een oplossing is die relatief
kostbaar is, indien deze niet gepaard gaat met verbetering
van het ruimere woonmilieu. Het is de vernieuwbouw in
deze zin, welke als methode van stadsvernieuwing in woon-
gebieden moet worden vergeleken met afbraak en nieuw-
bouw. Doordat geen afbraak plaatsvindt en de bouwkosten
worden toegevoegd aan iets dat al reeds waarde heeft, zul-len de kosten van vernieuwbouw in het algemeen geringer
zijn. Aan de andere zijde zijn bij vernieuwbouw de moge-
lijkheden om in de woonomgeving nieuwe vormen van
grondgebruik, die voor de kwaliteit van het wonen in de
stadswijk van belang zijn, tot stand te brengen geringer dan
bij afbraak en nieuwbouw. Men denke aan het creëren van
ruimte om de woning, groenvoorzieningen, parkeer-
gelegenheid enz.
De afstand tussen de feitelijke kwaliteit van woning en
woonomgeving en de gewenste kwaliteit kan nu zo groot
zijn, dat het verschil in verbeteringskosten volgens de
vernieuwbouwmethode met de verbeteringskosten volgens
de methode afbraak en nieuwbouw kleiner wordt dan het
voordeel, verbonden aan de grotere mogelijkheden van af-
braak en nieuwbouw. De strekking van deze conclusie is
dat naarmate het proces van verval verder is voort-
geschreden de kans dat aan afbraak en nieuwbouw de voor-
keur zal worden gegeven groter is.
Aan de draagwijdte van deze slotsom zijn evenwel beper-
kingen te stellen. Afbraak en nieuwbouw zijn als methode
veel ingrjpender in het sociale systeem van de wijk dan
vernieuwbouw. Naarname in een wijk dit sociale systeem
zich duidelijker manifesteert zal de beslissing ten gunste van
vernieuwbouw verschuiven. Dezelfde invloed kan uitgaan
van historisch waardevolle stadsgezichten. Het kan dus in vele gevallen zeer wenselijk zijn in plaats van traditionele
kosten-batenanalyses, bij de evaluatie van alternatieve
stadsvernieuwingsmogeljkheden multipele-criteria-technie-
ken toe te passen. Een bijkomend voordeel van deze tech-
nieken is dat zij zich in beginsel ertoe lenen, niet alleen
de stedelijke en hogere overheid, maar ook particuliere
belanghebbenden bij het afwegingsvraagstuk te betrekken,
waardoor zij een belangrijk hulpmiddel bij de begeleiding
van het stadsvernieuwingsproces kunnen zijn.
A. J. Hendriks
430
Herziening van de
bestuurlij*ke organisatie. Maar hoe?
PROF. MR
. W. G. VERKRUISEN
In dit artikel wordt ingegaan op de aan de gang zijnde discussie over de noodzakelijke her-
ziening van onze bestuurlijke organisatie. Allereerst worden de maatschappelijke ontwikkelin-
gen gesignaleerd, die hebben geleid tot knelpunten in het functioneren van het openbaar bestuur,
waarna die knelpunten worden beschreven. Vervolgens wordt nagegaan hoe gemeenten hebben
getracht zelf oplossingen voor die knelpunten te creëren en welke andere oplossingen van ver-
• schillende zijden zijn geformuleerd. In de ontwikkeling van de gedachten over dit vraagstuk
worden drie fasen onderscheiden. In elke fase blijkt de voorkeur voor één model te overheersen.
Prof Verkruisen formuleert een aantal eisen waaraan z.i. een bestuursorganisatie moet voldoen
en toetst daaraan de drie voorgestelde modellen. Het op vrijwillige samenwerking berustende
gewest-van-onder-op wijst hij af, omdat het nauwelijks aan de geformuleerde eisen voldoet.
Het onlangs voorgestelde model met provincies-nieuwe-stijl leidt z.i. evenmin tot de gewenste
oplossingen. Het resulteert per saldo in een versterkte centralisatie en is een te gesimpljïceerd
antvoord op een complexe vraag. Zijn voorkeur gaat uit naar een Organisatie waarin ge westen
een belangrijke rol spelen. Op de taakverdeling tussen gewest en gemeente en de wenselijkheid
beide in een niet-hiërarchische verhouding t. o. v. elkaar te laten werken, gaat hij dieper in.
Prof: Verkruisen is hoogleraar in het Staats- en bes tuursrecht aan de Faculteit der Rechts-
geleerdheid van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Er is alle reden om in een nummer van
ESB,
waarin een
aantal verdelingsvraagstukken aan de orde komt, de bestuur-
lijke organisatie in ons land wat nader te bezien. De vraag
is namelijk actueel of de huidige bestuurlijke organisatie nog
voldoet als kader waarbinnen de voor het overheidsbeleid geformuleerde doelstellingen nog redelijk kunnen worden
verwezenlijkt en, zo neen, hoe zij door een hergroepering
en herverdeling van bevoegdheden daartoe weer beter ge-
schikt gemaakt zou kunnen worden.
Over de noodzaak van een herziening van onze bestuurlijke
organisatie bestaat nauwelijks meer verschil van mening.
Minder eenstemmigheid is er over de vraag hoe de toe-
komstige bestuursorganisatie zal moeten zijn opgebouwd en op- welke wijze en in welk tempo zij zal moeten worden in-
gevoerd. Aan voorstellen tot herziening van de bestuurlijke
organisatie heeft het de afgelopen jaren niet ontbroken 1).
Zij hebben alle gemeen dat de noodzaak tot een meer of min-
der ingrijpende reorganisatie tot uitgangspunt wordt ge-
nomen en verschillen alle in meerdere of mindere mate in de
keuze van de voorgestelde oplossingen.
Nu is het aantal denkbare varianten voor een systeem dat
erop gericht is op centraal niveau te doen beslissen wat cen-
traal
moet
worden beslist, doch overigens zoveel mogelijk
op lager niveau te laten uitwerken en uitvoeren wat niet
noodzakelijk op een centraal punt behoeft te worden uit-
gewerkt en uitgevoerd, betrekkelijk gering, indien men be-
neden rjksniveau met een beperkt aantal bestuurslagen wil
volstaan. Mijn indruk is dan ook, dat de denkbare varianten
wel ongeveer bedacht zijn. De tijd waarin nog verrassend
nieuwe bestuursmodellen konden worden geformuleerd is
voorbij. Het gaat er nu om, dat regering en parlement aan
de hand van de aangedragen keuzemogelijkheden een aantal
beslissingen nemen.
In deze bijdrage zal ik dan ook geen poging doen om aan de bestaande reeks alternatieven nog nieuwe toe te voegen. Zinvoller lijkt het me in dit stadium een confrontatie tussen
de gedane voorstellen te beproeven en deze te toetsen aan de
uitgangspunten die naar mijn mening bij de herziening van
ons bestuursbestel in acht dienen te worden genomen. Het
spreekt vanzelf dat de toegestane omvang van dit artikel geen
ruimte laat voor de gedachte aan volledigheid.
De situatie van dit ogenblik
De situatie waarin de bestuurlijke organisatie zich op dit
moment bevindt, zal bij de meeste lezers van dit blad wel
ongeveer bekend zijn. Ik volsta er dan ook mee haar globaal
te schetsen.
Sinds de jaren twintig wordt in ons land in afnemende mate
geaccepteerd dat er van gemeente tot gemeente manifeste
verschillen bestaan in de mate waarin allerlei voorzieningen
voor een ieder bereikbaar en toegankelijk zijn. Tot na de
eeuwwisseling werd het vrijwel geheel aan de vrije keuze van
de gemeentebesturen overgelaten of zij al dan niet bepaalde
maatregelen ten behoeve van hun ingezetenen wilden treffen of bepaalde voorzieningen in het leven wilden
roepen. In negentien van de twintig gevallen betekende dit,
1) Voor een vrijwel volledig overzicht van alle voorstellen en andere
literatuur, tot 1972 verschenen, moge ik geïnteresseerden verwijzen
naar:
Onderzoek naar de bestuurlijke organisatie,
deel t, literatuur-
rapport, Instituut voor Bestuurswetenschappen, Rijswijk (ZH), 1972.
De belangrijkste nadien verschenen literatuur wordt in de loop van
dit artikel aangehaald.
ESB 30-4-1975
431
dat besloten werd niets te ondernemen c.q. niet besloten
werd iets te ondernemen.
Het gevolg was dat een grote mate van ongelijkheid ont-
stond tussen enerzijds de inwoners van een klein aantal
gemeenten die de noden en behoeften van hun inwoners
onderkenden en trachtten daarin op creatieve wijze te voor-
zien en anderzijds de inwoners van die gemeenten waarvan de bestuurders meenden dat men ,,vooral niets moest over-
haasten”. In al die gevallen trok geleidelijk de wetgever de ver-
antwoordelijkheid voor het treffen van allerlei maat-
regelen aan zich en wel in die zin, dat het minimum-niveau
van maatregelen en voorzieningen en verdere essentiële
spelregels door of namens de nationale wetgever werden be-
paald, terwijl de detaillering van de norm (soms) en de uit-
voering (vrijwel altijd) aan de gemeenten werden opge-
dragen.
Wanneer uitvoering van door het rijk vastgestelde niveau-
normen aan anderen wordt opgedragen, vaak nog voor
rekening van het rijk, dan ontstaat de begrijpelijke behoefte
aan een zekere mate van bewaking van het gedrag van de
met uitvoering belaste gemeenten. In toenemende mate is dan
ook een netwerk van inspecties, consulentschappen, bureaus,
directies, dienstkringen, districtsbureaus, stations, divisies
en rayons ontstaan 2), alle bemand door rijksambtenaren
die mede of uitsluitend tot taak hebben het gedrag van ge-
meenten door advisering, stimulering, voorlichting en con-
trole in overeenstemming te houden met door het rijk ge-
formuleerde spelregels.
Men begrijpe mij goed: al deze gedeconcentreerde rijks-
diensten doen merendeels niet weg te denken goed werk en
uit de wijze waarop zij hun taak opvatten, valt mede het hoge
peil van allerlei voorzieningen, dat wij door gewenning als
normaal zijn gaan beschouwen, te verklaren. Maar het
effect van deze zeer geconcentreerde gedeconcentreerde
aandacht van het rijk is natuurlijk wel, dat een flink stuk
van de ruimte die, door de wetgever aan de gemeenten was
gelaten voor concretisering in de beleidsbepaling en eigen
vormgeving aan de uitvoering,
defacto
bij het rijk is komen
te berusten.
Een tweede ontwikkeling die tot de huidige ongenoeg-
zame bestuurlijke situatie heeft bijgedragen, laat zich als
volgt schetsen. Van lieverlede zijn de meeste gemeenten tot
het inzicht gekomen dat zij te klein zijn om bepaalde voor-
zieningen naar behoren te kunnen verzorgen. Daarbij kan
het gaan om voorzieningen waarvan de wetgever heeft uit-
gesproken dat zij in beginsel overal en voor iedereen be-
schikbaar moeten zijn, maar waarvan het aantal gebruikers
per gemeente te gering is om die voorziening per gemeente
mogelijk te maken (buitengewoon onderwijs, scholings-
en arbeidsmogelijkheden voor gehandicapten enz.), voor-
zieningen waarvoor de wetgever nog geen niveaunorm heeft bepaald, maar soms wel door het opnemen van een subsidie-
post op een van de hoofdstukken van de rijksbegroting
impliciet te kennen heeft gegeven de totstandkoming van
voorzieningen toe te juichen (bijv. schooladviesdiensten,
muziekscholen, vormingsactiviteiten voor werkende jon-geren) en om voorzieningen waarvan iedereen het erover
eens is, dat ze er moeten zijn, doch die pas bij een vrij groot
aantal consumenten zonder onevenredig hoge kosten kun-
nen worden aangeboden (bijv. inzameling en verwerking van
huisvuil, brandbestrijding, gebitsverzorging bij de school-
gaande jeugd, distributie van gas).
In al die gevallen hebben gemeenten, meer vervuld door
zorg om een hoog voorzieningenniveau voor hun ingezetenen
dan om het behoud van eigen exclusieve vrijheid van be-
slissen, een uitweg uit hun ontoereikendheid gezocht door
samenwerking met andere gemeenten. Het is vandaag heel
normaal als een gemeente partner is in 15, 20 of 25 gemeen-
schappelijke regelingen. Deze ontwikkeling is nog aan-
merkelijk versterkt door de hoge kwaliteitseisen die, vooral
sinds het begin van de jaren zestig, in toenemende mate aan
voorbereiding en uitvoering van de gemeentelijke taken
worden gesteld. Op gemeenschappelijke regelingen geba-
seerde diensten voor bouw- en woningtoezicht, sociale dien-
sten, sociografische bureaus waren het gevolg.
Al deze gemeenschappelijke regelingen hebben gemeen
dat de daarbij ingestelde lichamen rechtspersoonlijkheid
bezitten en één of meer eigen bestuursorganen hebben, die
zijn samengesteld uit raadsleden of leden van colleges van
b en w van de aangesloten gemeenten en dat zij als regel
buiten de openbaarheid vergaderen. Afstanden zijn door de snelheid waarmee we ons kunnen
verplaatsen of – zelfs zonder ons te verplaatsen – kunnen
communiceren sterk verkleind. Men zou ook kunnen zeg-gen dat gemeenten – niet in afstand gemeten, maar in tijd,
benodigd om die afstand te overbruggen – heel dicht bij
elkaar zijn komen te liggen. Het gevolg is o.a. dat vrijwel alles
wat een gemeente nalaat, doet of toelaat effecten in naburige
gemeenten kan hebben. En ook, dat de burger dat, wat hij in
de ene gemeente niet vindt, zonder al te grote moeite in een
andere gemeente kan zoeken. Dit verschijnsel wordt nog
versterkt, doordat hetgeen aan elkaar grenzende gemeenten te bieden hebben vaak sterk uiteenloopt en in aantrekkelijk-
heid verschilt. De als gevolg hiervan opgetreden verruiming
van de actieradius van miljoenen, die zich o.a. manifesteert in
de inmiddels ver voortgeschreden suburbanisatie, behoef ik
hier niet te beschrijven. Anderen hebben dat reeds uit-
voerig gedaan. Voor ons onderwerp mag ik ermee volstaan
het verschijnsel te memoreren en te signaleren dat het tot het
ontstaan van de huidige knelpunten in het functioneren van
het bestuur heeft bijgedragen. Samengevat zijn er dus drie dingen gebeurt:
• een flink stuk van de verantwoordelijkheid voor vorm-
geving en uitvoering van gemeentelijk beleid is
defacto
op
rijksniveau terechtgekomen;
• de totaliteit van de gemeentelijke verantwoordelijkheid
voor afweging en prioriteitsbepaling op lokaal niveau is
uiteengespat. Brokstukken ervan draaien (als gemeen-
schappelijke regelingen) in een eigen, nauwelijks gecon-
troleerde, baan om groepen aan elkaar grenzende ge-
meenten heen;
• een regionaal coördinatiepunt voor in zelfstandigheid
genomen gemeentelijke beslissingen, met gevolgen die over
de gemeentegrenzen gaan, ontbreekt in belangrijke mate;
de provincies proberen met meer of minder succes dit
vacuüm enigermate op te vullen.
De verstoringen waartoe deze ontwikkelingen hebben
geleid, de tekortkomingen in het functioneren van onze
bestuurlijke Organisatie die zij hebben blootgelegd, zijn niet
gering. Ik signaleer de belangrijkste:
• De ruimte die de wetgever, telkens als hij een niveau-
norm bepaalde en gemeenten bij de effectuering inschakel-
de, heeft willen inruimen voor gemeentelijke detaillering in vormgeving en uitvoering, is in vele gevallen illusoir geble-
ken als gevolg van zeer intensieve bemoeiingen, 66k met de
uitvoering, van rijkswege. Het overheidsbeleid is daardoor
centralistischer geworden dan in een gedecentraliseerde
eenheidsstaat noodzakelijk is. Ik laat de vraag of dit alles uit-
sluitend een gevolg is van een al te sterk ontwikkelde drang
tot beheersen aan rjkszijde, dan wel of hier ook sprake
kan zijn geweest van een wisselwerking tussen onkunde en
onmacht aan gemeentelijke zijde en bezorgdheid aan de zijde
van het rijk. Het feit ligt er.
• De gemeenschappelijke regelingen, uitgerust met eigen
bestuursorganen, zijn min of meer een eigen leven gaan
leiden met eigen prioriteiten, die niet meer jaarlijks bij de
behandeling van de gemeentebegroting worden afgewogen tegen andere prioriteiten en hun aanspraken op de beschik-
2) Zie voor een volledig overzicht van alle gedeconcentreerde rijks-
diensten: Voorlopige Wetenschappelijke Raad voor het Regerings-
beleid,
De organisatie van het openbaar bestuur. Enkele aspekten,
knelpunten en voorstellen.
Rapporten aan de regering, nr. 6, Staats-
uitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1975, blz. 166 e.v.
432
bare financiële ruimte. De – vaak relatief snel stijgende – uitgaven van deze lichamen zijn voor de gemeenten ver-
plichte uitgaven geworden, die, te zamen genomen, de mar-
ges in de bestedingsruimte van de afzonderlijke gemeenten
telkenjare vrijwel geheel in beslag nemen. Sterker nog:
niet zelden overtreffen de door de gemeenschappelijke rege-
lingen voor een bepaald jaar gepresenteerde kosten-
stijgingen te zamen het voor hetzelfde jaar verwachte totale
accres aan middelen. De gevolgen laten zich raden: de niet
in gemeenschappelijke regelingen ondergebrachte taken en
voorzieningen hebben automatisch een lage prioriteit, de
gemeenteraden hebben een belangrijk verlies aan functie
ondergaan doordat zij een van hun specifieke taken, het
stellen van prioriteiten, 66k in financiële zin, hebben verloren.
De democratische controle op al deze van oorsprong ge-
meentelijke voorzieningen is verloren gegaan. Het bestuur-
lijke gebeuren is voor de burger een onoverzienbaar geheel ge-
worden, niet in de laatste plaats omdat elke gemeente aan
een wisselend aantal regelingen met een vaak van geval tot
geval verschillende geografische begrenzing deelneemt.
Het feit dat talloze besluiten van gemeenten effecten
hebben tot ver over de eigen grenzen heeft de roep om een
betere coördinatie van de gemeentelijke besluitvorming
doen ontstaan. Het besef, dat in de eerste plaats op regionaal
niveau behoeften dienen te worden bepaald en middelen tot
voorziening in die behoeften dienen te worden beraamd,
waarna kan worden besloten hoede binnen die regio gelegen
gemeenten op gecoördineerde wijze het beste hun bijdrage
aan de voorziening in die regionale behoeften kunnen
leveren, mag thans wel Vrij algemeen heten. Niettemin ont-breken regionale besturen, die een planning van de regionale
ontwikkeling niet alleen kunnen ontwerpen, maar ook door-
zetten, goeddeels in ons land.
In vele gevallen hebben, zoals reeds gezegd, provincies naar
beste kunnen getracht dit bestuursvacuüm op te vullen door
het opstellen van streekpiannen, door middel van het toe-
zicht op gemeentelijke bestemmingsplannen en langs vele
andere wegen. Ten volle zijn zij daarin niet geslaagd. Het
zou zeker de moeite waard zijn een nader onderzoek in te
stellen naar de vraag waarôm provincies die coördinatie maar
ten dele hebben volbracht. Er zouden misschien lessen uit-
getrokken kunnen worden inzake de effectiviteit van een
gewijzigde bestuurlijke Organisatie!
Men kan zeker niet stellen, dat op het zichtbaar worden
van deze tekortkomingen in Organisatie en functioneren van
ons bestuur niet is gereageerd. Enerzijds is een stroom van
voorstellen voor meer of minder ingrijpende wijzigingen in
de Nederlandse bestuursorganisatie tot ontwikkeling ge-
komen, anderzijds hebben groepen gemeenten, regionaal
verenigd, getracht oplossingen te creëren, die althans een deel
van de hierboven geschetste knelpunten zouden kunnen
wegnemen.
Gemeenten gaan vrijwillig samenwerken: pre-gewesten
Om met dit laatste te beginnen: gemeenten konden sinds
1931 op grond van een aantal bepalingen in de Gemeentewet
en kunnen sinds 1950 op grond van de Wet gemeenschap-
pelj ke regelingen een gemeenschappelijke regeling aan-
gaan ,,ter behartiging van bepaalde belangen dier gemeen-
ten” 3). Voor de uitvoering van zo’n regeling kunnen een of
meer organen worden ingesteld 4) en kan een rechtspersoon-
lijkheid bezittend lichaam worden gevormd
5).
Bevoegd-
heden van de deelnemende gemeenten kunnen aan de be-
stuursorganen van zo’n nieuw bestuurslichaam worden op-
gedragen 6). Wij zagen reeds dat voor de behartiging van
bepaalde
belangen veelvuldig van deze mogelijkheid gebruik
is gemaakt.
Intussen werd de behoefte aan regionale planning en
beleidscoördinatie z6 sterk, dat groepen gemeenten op zoek
gingen naar mogelijkheden om ook voor die planning en
coördinatie een geïnstitutionaliseerd kader te scheppen.
Ver kwamen zij daarmee aanvankelijk niet. Aan pogingen,
daarvoor lichamen in de zin van de Wet gemeenschappe-
lijke regelingen in het leven te roepen, werd door hoger ge-
zag goedkeuring onthouden, omdat daaraan bij die regelin-
gen niet de behartiging van
bepaalde
belangen, doch van
belangencomplexen
werd toevertrouwd. Het bleef aanvan-
kelijk dus bij informele afspraken om over een aantal zaken
van gemeenschappelijk belang overleg te plegen.
Een ommezwaai in het goedkeuringsbeleid, nu ongeveer
tien jaar geleden, maakte het alsnog mogelijk regionale
samenwerkingsverbanden op voet van de Wet gemeenschap-
pelijke regelingen in het leven te roepen. In de Concept-
structuurschets voor de bestuurlijke indeling
7), onlangs
door de ministers van Binnenlandse Zaken en van Volks-
huisvesting en Ruimtelijke Ordening gepubliceerd, worden
deze samenwerkingsverbanden ,,pre-gewesten” genoemd. Een mooi woord is het niet. Het is echter wél duidelijk en
wél plezierig kort en ik zal het daarom verder ook bezigen.
Sinds evengenoemde ommezwaai in het goedkeuringsbeleid
zijn vijftig pre-gewesten door gemeenten in het leven ge-
roepen, plus nog vier samenwerkingsverbanden in stichtings-
vorm, die te zamen royaal de helft van ons grondgebied
beslaan.
Al deze pre-gewesten hebben een min of meer uitvoerig ge-
formuleerde opdracht om onderzoek te verrichten, ont-
wikkelingsplannen op te stellen en de coördinatie in planning
en uitvoering tussen de afzonderlijke gemeenten te be-
vorderen.
Negatieve aspecten van deze ontwikkeling
Aan deze ontwikkeling zitten enige negatieve kanten.
De bestuursorganen van deze pre-gewesten, de raden en de
dagelijkse besturen, worden vrijwel zonder uitzondering
getrapt samengesteld en wel door aanwijzing uit en door de gemeentelijke bestuursorganen. Bovendien kunnen de pre-
gewesten geen bevoegdheden uitoefenen, indien die hun door
de deelnemende gemeenten niet uitdrukkelijk zijn verleend.
Volstrekte vrijwilligheid is het uitgangspunt van de Wet
gemeenschappelijke regelingen. De kracht van pre-gewesten
wordt dus bepaald door de minst tot samenwerking geneigd
zijnde en de minst tot overdracht van bevoegdheden bereid
zijnde gemeente.
De feitelijke stand van zaken is dan ook deze, dat vrijwel
geen van de thans bestaande 54 lichamen in staat is de regio-
nale beleidslijnen om te zetten in regionale beleidsdaden.
Zij hebben onvoldoende bevoegdheden om het beleid van de gemeenten beslissend te beïnvloeden en evenmin om zelf tot
uitvoering over te gaan. Debet aan deze situatie is, naast de
al genoemde vrijwilligheid waar de Wet gemeenschappelijke
regelingen van uitgaat, zonder twijfel ook het feit dat de be-
sluitvormende organen van pre-gewesten vrijwel steeds uit
gemeenteraadsleden, wethouders en burgemeesters bestaan,
bij wie het gemeentelijke hart toch meestal wat sneller klopt,
niet in de laatste plaats als gevolg van een gevoel van ge-
bondenheid aan de eed, die zij bij de aanvaarding van hun
gemeentelijke ambt aflegden. Negatief werkt ook de omstan-
digheid dat deze pre-gewesten in de meeste gevallen voor
de benodigde financiële middelen geheel van de gemeenten
afhankelijk zijn.
Positieve aspecten van deze ontwikkeling
Er zijn echter ook enkele positieve aspecten aan deze
Art. 3.1. Art. 4.1. Ibid.
Art. 4.
Concept-structuurschets van de bestuurlijke indeling,
Staats-
uitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1974, voorwoord.
ESB
30-4-1975
433
ontwikkeling aan te wijzen, die mi. wel eens onvoldoende
aandacht krijgen.
In de eerste plaats valt niet te ontkennen, dat bijna twee-
derde van de Nederlandse gemeenteraden door tot deelname
aan een pre-gewest te besluiten heeft getoond zich bewust
te zijn van het feit dat een goede aanpak van een aantal taken
een
regionale
aanpak vereist. En onder die gemeenteraden
zijn er ook vele, die wel beseffen dat de pre-gewesten over meer
bevoegdheden zullen moeten beschikken dan nu het geval
is. Indien echter één gemeente binnen een pre-gewest daar
anders over denkt, vindt geen overdracht van bevoegdheden
plaats en die ene gemeente is in vrijwel elk pre-gewest wel
aanwezig. De bereidheid van de andere is er echter niet min-
der om.
Vervolgens mag niet onderschat worden dat het bestaan
van deze pre-gewesten heeft geleid tot een veelheid van
regionaal onderzoek, onderzoek dat op zijn beurt heeft geleid
tot een aanzienlijke verdieping van het inzicht in de aard van
allerlei regionale problemen en in de mogelijkheden om die
problemen te beïnvloeden. Er ligt bij elk pre-gewest een
grote hoeveelheid kennis opgeslagen, gedeeltelijk vertaald in
beleidsvoorstellen, die in korte tijd in beleidsbeslissingen kunnen worden omgezet, indien de wetgever de daarvoor
nodige institutionele voorzieningen zou treffen. Tien jaar
geleden was daarvan geen sprake.
Tenslotte is het niet zonder betekenis dat een aantal pre-
gewesten kans heeft gezien door stimulering, overleg en
advisering daadwerkelijk tot een betere onderlinge af-
stemming van het beleid van de afzonderlijke gemeenten
te komen.
Voorstellen voor andere oplossingen
Het is niet alleen bij concrete stappen van gemeenten ge-bleven. Er is ook een denkproces op gang gekomen, gericht
op het formuleren van meer blijvende oplossingen voor de
hierboven genoemde knelpunten. Dat denkproces kan, na een
periode van tasten en zoeken, van het formuleren van pro-
bleemstellingen en suggesties voor partiële oplossingen, glo-
baal in drie fasen worden onderscheiden, door mij gemakshal-ve aangeduid als de gemeentelijke, de gewestelijke en de pro-
vinciale.
De ,,gemeenteljke” fase
In deze fase worden de problemen primair als gemeente-
lijke problemen gedefinieerd. De schaal van de meeste ge-
meenten is te klein geworden in verhouding tot de schaal
waarop zich een belangrijk aantal maatschappelijke proces-
sen afspeelt. Wil het de gemeenten weer mogelijk worden de
volheid van hun verantwoordelijkheid voor die processen uit
te oefenen, dan dienen oplossingen vooral gericht te zijn op
versterking van het lokale bestuur. Districts- of gewestvor-
ming wordt in die fase als mogelijkheid geformuleerd. Op
grond van hun functie ter versterking van het lokale bestuur
doen aanduidingen als ,,samengesteld lokaal bestuur” 8) en
,,lokaal bestuur op gewestelijke schaal” 9) hun intrede.
Instelling zal in de eerste plaats van de gemeenten moeten uitgaan, het pakket van taken en bevoegdheden zal – zeker
voorlopig – door de gemeenten moeten worden bepaald.
Voorstellen, op dit patroon geënt, zijn (uiteraard met onder-
linge yerschillen in de nadere uitwerking) tussen 1960 en 1969
met een zekere regelmaat door politieke partijen 10), de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten II) en wetenschaps-
beoefenaars 12) gelanceerd. In de meeste van deze voorstel-
len wordt van het rijk gevraagd dat een beter wettelijk kader
voor gewestvorming-op-gemeentelijke-grondslag wordt ge-
boden dan de Wet gemeenschappelijke regelingen biedt.
De regering, die zich laat in de discussie heeft gemengd,
legde eind 1969 een
Nota bestuurlijke Organisatie
13) aan het
parlement voor. Het was een ronduit teleurstellend stuk,
waarin voor de ,,vorming van grotere eenheden van lokaal
bestuur” 14) twee wegen werden gewezen: samenvoeging van
de allerkleinste gemeenten en instelling van gewesten, even-
tueel gecombineerd met samenvoeging van gemeenten. Een
uitzondering wordt gemaakt voor Rijnmond en Groot-
Amsterdam. Daarvoor wordt een afzonderlijke wettelijke
voorziening nodig geoordeeld.
Uitgangspunt voor de gewestvorming blijft de vrijwillig-
heid waarvan ook de Wet gemeenschappelijke regelingen uit-
gaat. In de visie van de bewindslieden is het gewest ,,niet een
grootheid van andere orde dan de vergrote gemeente, zijn ta-
ken zijn evenals die van de gemeente van lokale aard” 15).
De verantwoordelijkheid van de centrale overheid gaat niet
verder dan te zorgen voor een goed juridisch kader. Zij opte-
ren daarom voor een uitbouw van de Wet gemeenschappelij-
ke regelingen.
Op 7 april 1971, drie weken voor de verkiezingen voor de
Tweede Kamer, dienen zij een ontwerp van wet ,,houdende
voorschriften met betrekking tot de gewesten” 16) in, dat
inderdaad de verantwoordelijkheid voor de instelling en de
vormgeving van gewesten bij de gemeenten legt. Het Voor-
lopig Verslag dat de Vaste Commissie voor Binnenlandse
Zaken uit de Tweede Kamer op 22maart1972 uitbracht was
zö duidelijk afwijzend, dat het wetsontwerp niet verder is be-
handeld. Het is inmiddels ingetrokken. Daarmee was nog eens
duidelijk gemaakt dat de bewindslieden die het wetsontwerp
hadden ondertekend in hun denken nog in de ,,gemeentelïjke”
fase vertoefden, doch dat velen in ons land, onder wie de
meerderheid van de Tweede Kamer, zich allang bevonden in
de gewestelijke fase.
De ,,gewestelzjke” fase
Deze fase onderscheidt zich van de vorige, doordat in de
analyses van de problematiek en in de voorgestelde oplos-
singen niet meer in de eerste plaats wordt uitgegaan van het
bestaan van een probleem van lokaal-bestuurlijke aard, doch
veeleer van het ontbreken van een adequate bestuursvoorzie-
ning op regionaal niveau. De opvatting dat de verantwoor-
delijkheid voor het scheppen van deze voorzieningen niet
bij de gemeenten mag worden gelaten, doch een verantwoor-
delijkheid van de wetgever, althans van de centrale overheid
is, heeft in deze fase het pleit gewonnen. De wetgever dient
in deze opvatting niet alleen de inrichting en de begrenzing
aan te geven, doch ook vast te stellen welke taken en bevoegd-
heden aan de besturen van de gewesten dienen te worden
gegeven, willen zij de hun toebedachte functie naar behoren
kunnen vervullen. Aanzetten voor deze opvatting zijn reeds
te vinden in het rapport dat de door de minister van Binnen-
landse Zaken in november 1946 ingestelde commissie-Koel-
ma in 1947 heeft uitgebracht en in een rapport 17) dat het
College van Advies der Anti-revolutionaire Partij in 1960
publiceerde.
Verder doorgedacht en meer in detail uitgewerkt is deze
Bestuurlijke organisatie,
Blauwe reeks nr. 43, Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, ‘s-Gravenhage, 1969, blz. 38.
Nota bestuurlijke organisatie.
Gedrukte stukken, zitting 1969-
1970, 10310, nr. 2, blz. 15, linker kolom.
Zie o.a.:
Bestuurlijke vormgeving,
preadvies van een werkgroep
van het College van Advies der Anti-Revolutionaire Partij en het
Verband van Verenigingen van Antirevolutionaire gemeente- en pro-
vinciebestuurders, uitg. Antirevolutionaire Partij-Stichting, ‘s-Gra-
venhage, 1969.
Bestuursvoorzieningen voor stedelijke concentraties,
Geschrift no. 126 van het Centrum voor Staatskundige Vorming,
‘s-Gravenhage, z.j. (1963).
II) Zie het in voetnoot 9 genoemde rapport
Bestuurlijke Organisatie.
O.a. H. A. Brasz,
Modern geleed streekbestuur,
Samsom NV.,
Alphena/d Rijn, 1966.
Gedrukte stukken, zitting 1969-1970, 10310, w.z.
Blz. 7 e.v.
IS) Blz. 9, linker kolom.
16) Gedrukte stukken, Zitting 1970-1971, 11246, nrs. 1 t/m 3.
1 7)
Het district als bestuursvorm voor agglomeraties.
Rapport van
het College van Advies der Anti-revolutionaire Partij, uitg.: Anti-
revolutionaire Partij-Stichting, ‘s-Gravenhage, 1960.
434
benadering door de Raad van advies voor de ruimtelijke
ordening 18) en door een studiecommissie, ingesteld door
het Instituut Contact Randgemeenten 19). De Wiardi
Beckmanstichting (WBS) 20) verwerpt, ook in 1969, de ge-
dachte aan het gewest als bestuurslaag tussen gemeente en
provincie en bepleit voor de stedelijke aggiomeraties de instel-
ling van stadsgewesten, waaraan alle tot dan gemeentelijke
taken en bevoegdhedenworden toevertrouwd. Buiten de gro-
te stedelijke agglomeraties beveelt de WBS een systematische
gemeentelijke herindeling aan, die moet leiden tot de instel-
ling van streekgemeenten. Zowel stadsgewesten als streek-
gemeenten zullen naar binnen sterk moeten decentraliseren.
Of
de facio
bij verwezenlijking van de voorstellen van de
WBS een situatie zou ontstaan die fundamenteel afwijkt van
de andere oplossingen, die in deze fase zijn bepleit, is twijfel-
achtig. De verschillen schuilen vooral in de wijze waarop
het reorganisatieproces zou moeten verlopen en minder in
het resultaat van dat proces. Zoals al werd gesteld, werden de
in deze fase overheersende opvattingen ook door een meer
–
derheid in de Tweede Kamer gedeeld.
Deze en andere voortekenen leken er dan ook op te wijzen,
dat 1975 het jaar van de beslissingen zou kunnen worden.
Eind 1974 kwam het Instituut voor Bestuurswetenschappen
gereed met een studie over de toekomstige positie van pro-
vincie, gewest en gemeente, waarvoor het in 1970 van de Raad
voor de Territoriale Decentralisatie opdracht had ontvangen.
Deze studie zal medio 1975 in druk verschijnen. Eind 1974
ook publiceerden de bewindslieden van Binnenlandse Zaken
en van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de hierbo-
ven reeds genoemde concept-structuurschets voor de be-
stuurlijke indeling, waarvan de voorbereiding enkele jaren in
beslag had genomen. Deze structuurschets, waarin 44 ruimte-
lijke kaders voor gewesten of streekgemeenten worden aan-
gegeven, dient te worden beschouwd ,,als een aankondiging
van hetgeen de gemeentebesturen
……
van de centrale
overheid hebben te verwachten”, aldus de toelichting 21),
en zal daarom bij wet dienen te worden vastgesteld. De mi-nister van Binnenlandse Zaken had aangekondigd dat tege-
lijk met deze concept-structuurschets een nieuw ontwerp voor
een gewestwet zou worden ingediend. Dit is niet gebeurd.
Alras bleek de verklaring daarvoor: wij bevinden ons inmid-
dels in fase 3.
De ,,provinciale” fase
Bij de voorbereiding van een nieuw ontwerp voor een ge-
westwet heeft de minister van Binnenlandse Zaken de alles-
zins verstandige beslissing genomen niet eerst een afgerond
ontwerp op zijn departement te laten voorbereiden en dat dan
ter beoordeling aan de Ministerraad voor te leggen, doch de
Ministerraad te vragen eerst een aantal principebeslissingen te
nemen, die dan in het ontwerp zouden kunnen worden ver-
werkt. Daartoe heeft de Ministerraad een onderraad-ad-hoc
gevormd, die inmiddels een aantal beslissingen schijnt te heb-
ben genomen. Hoe die precies luiden is nog niet bekend ge-
maakt, doch uit verspreide informatie 22) is wel een redelijk
duidelijk beeld op te bouwen. Gekozen is voor een model dat
sterke gelijkenis vertoont met een model waarvoor een voor-
keur is uitgesproken in het onlangs verschenen rapport aan
de regering nr. 6 van de Voorlopige Wetenschappelijke Raad
voor het regeringsbeleid. Het wordt in dat rapport 23)
als volgt getypeerd:
,,Met de provincie nieuwe stijl beoogt men niet alleen een ver-
schuiving van een aantal gemeentelijke taken naar het provinciale
niveau, maar tevens een schaalverkleining, zulks door uitbreiding
van het aantal provincies en door vervanging van taken en be-
bevoegdheden, door provinciale taken en bevoegdheden. Gewesten
als bestuurslaag tussen gemeenten en provincies zouden hun histo-
risch verklaarbare zwakke positie verliezen en een belangrijke be-
stuurslaag worden waaraan een aantal uitvoerende gemeentelijke
taken, zoals brandweer, politie; hulpverleningsdiensten, gezond-
heidszorg ed., en een aantal thans door het rijk gedeconcentreerde
taken worden toegekend.
Ook zouden de provincies meer in staat moeten worden gesteld zich
bezig te houden met een effectieve beheersing van toekomstige maat-
schappelijke ontwikkelingen (ordenende taken) en coördinatie van
gemeenten. Zo zouden meer nog dan thans bevoegdheden op terrei-
nen als ruimtelijke ordening, milieubeheer, industrialisatiebeleid,
openluchtrecreatie, woningbouwbeleid e.d. wezenlijke bestanddelen
zijn van het provinciale takenpakket. Wanneer het proces van herver
–
kaveling van taken en bevoegdheden voltooid is, zou er een indirecte
financiele verhouding kunnen ontstaan tussen rijk en gemeente, met
de provincie als tussenschakel. Daarbij zouden algemene uitkerin-
gen aan de gemeenten moeten zijn gewaarborgd. Het meest genoemde
aantal provincies nieuwe stijl is
20 â 25.
Gevolgen voor de andere
bestuurslagen zijn in dit model een verdere uitbreiding van coördi-
nerende bevoegdheden van de centrale overheid ten aanzien van pro-
vincies nieuwe stijl en enige verschuiving van toezichthoudende en
beroepstaken van provincies naar rijk. Voor zover provincies nieuwe
stijl gezamenlijk niet in staat zijn in voldoende mate de maatschap-
pelijke en ruimtelijke ontwikkelingen te beheersen, die over hun
grenzen reiken, zal de taak van de centrale overheid ook ten aanzien
van deze ontwikkelingen versterkt moeten worden”.
Het belangrijkste verschil tussen de hier ontwikkelde visie
en die van de Ministerraad schijnt te schuilen in het feit dat
de Ministerraad heeft gekozen voor 28 provincies nieuwe
stijl.
Welk model
verdient de voorkeur
Thans rest de vraag welke van de drie modellen die in de
drie achtereenvolgende fasen overheersend zijn geweest, naar
mijn mening de voorkeur verdient. Bij de beantwoording van
die vraag zal ik aldus te werk gaan, dat ik allereerst een uit-
spraak doe over de uitgangspunten die mi. bij het ontwerpen
van een reconstructieplan voor de bestuursorganisatie in acht dienen te worden genomen, dan de geschetste modellen daar-
aan globaal toets, vervolgens eigen voorkeur wat nader
gestalte geef, om dan te eindigen met enkele opmerkingen
over het reorganisatieproces.
Criteria voor een
bestuurlijke organisatie
Wie een bouwwerk wil doen verrijzen, zal, alvorens een
ontwerp daarvoor te kunnen laten maken, nauwkeurig moe-
ten bepalen aan welke functionele en technische eisen het
dient te voldoen. Zonder een duidelijk program van eisen kan
geen luchthaven, geen kinderspeelplaats en geen woning wor-
den ontworpen. Dat geldt evenzeer voor het ontwerpen van
een ingewikkeld multifunctioneel bouwwerk als een bestuurs-
organisatie.
De discussie over de verschillende voorstellen voor dat
bouwwerk zijn in zoverre zindelijk verlopen, dat dat in de
meeste studies 24) getracht is eerst eisen of criteria te formule-
ren. Ik vat ze, eigen woorden gebruikend en ze onderwijl hier
en daar aanvullend, als volgt samen.
Advies over de bestuurlijke organisatie in Nederland. 7
novem-
ber
1968,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage
1969
en
Advies over de ge-
westvorming, 28
december
1973„
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage,
1974.
Bestuur in agglomeraties, vraagstukken en oplossingen,
Rapport
uitgebracht door de studiecommissie van het instituut Contact Rand-gemeenten, z.j.
1969.
Sireekgemeenten en siadsgeivesten.
uitg. Wiardi Beckman Stich-
ting, Amsterdam, z.j.
1969.
Blz.
21.
Zie o.a.: Nieuwe conceptie met beperkt aantal gewesten, een ver-
slag van het bezoek van een VNG-delegatie aan de bewindslieden van
Binnenlandse Zaken,
De Nederlandse Gemeente,
jrg.
29,
no. 10,
(7
maart
1975),
blz.
117. Blz.
90.
O.a. in: de WBS-studie, Streekgemeenten en stadsge westen,
blz.
9
e.v.; het VNG-rapport,
Bestuurlijke organisatie,
blz.
20 cv.;
Raad
van Advies voor de ruimtelijke ordening, adviezen van
1968,
resp.
1973
1
blz.
8
resp. blz.
2;
Voorlopige Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, rapport nr.
6,
blz.
94
e.v.; H. A. Brasz, a.w., blz.
5
e.v.; rapport van het instituut Contact Randgemeenten, blz.
41
e.v.;
L. J. Giebels, Mini-provincies of maxi-gemeenten? Regionaal bestuur
of lokaal bestuur?
Socialisme en democratie.
jrg
32,
nr.
3,
maart
1975,
blz.
125 cv.; P.C. W.
M. Bogaers, Is de problematiek van het
openbaar bestuur in de randstad oplosbaar?,
Bestuurwetenschappen,
jrg.
26,
nr.
5,
september
1972,
blz.
344
e.v.
ESB 30-4-1975
435
Aan een bestuursorganisatie mag de eis gesteld worden
dat zij
democratisch is, d.w.z. dat: • besluitvorming en controle op de uitvoering ervan berusten
bij rechtstreeks verkozen vertegenwoordigende lichamen
en daaruit verkozen dagelijkse besturen;
• beraadslaging en besluitvorming openbaar zijn;
• een veelzijdig en onderling samenhangend pakket verant-
woordelijkheden op een bepaalde schaal bij één bestuurs-
lichaam berust, zodat een reële afweging en bepaling van
prioriteiten mogelijk is; beleidsvoorbereiding, beleids-
bepaling en verantwoordelijkheid voor de uitvoering zich in één hand bevinden;
• besluitvormingsprocessen ter wille van de overzichtelijk-
heid ervan over een zo klein mogelijk aantal bestuurs-
niveaus lopen;
• beleidsvorming en uitvoering niet op een hoger niveau
worden gelegd dan ter bereiking van de gestelde beleids-
doeleinden noodzakelijk is;
• communicatie tussen burgers en bestuur feitelijk mogelijk is, wat onder meer inhoudt dat het bestuur in geografisch
en psychologisch opzicht bereikbaar is;
effectief is,
anders geformuleerd: dat zij in staat is de gestelde
beleidsdoelen te verwezenlijken. Daarvoor is nodig dat zij:
• in geografische begrenzïng niet is gerelateerd aan de his-
torie, maar afgeleid is van de belangrijkste taken die naar verwachting in de komende decennia binnen een bepaald
territoir moeten worden verricht;
• niet minder bestuurslagen heeft dan ter bereiking van de
beleidsdoelen nodig is;
• voldoende mogelijkheden tot differentiatie in schaal en
bevoegdheden bevat;
• opgebouwd is uit eenheden die voldoende groot zijn om
hun taken op deskundige wijze te vervullen;
• opgebouwd is uit eenheden die toegerust zijn met de be-
voegdheden en verantwoordelijkheden die op hun niveau
nodig zijn;
• eenheid in beleid waarborgt binnen de schaal waarbinnen
de besluiten van de eenheid effecten hebben;
efficiënt
is, d.w.z. dat:
• de gestelde doelen met een minimum aan offers maximaal
bereikt kunnen worden;
herkenbaar
is voor de inwoners, d.w.z. dat:
• de grenzen van de eenheden samenvallen met het territoir
waarbinnen de bewoners deelnemen aan belangrijke as-
pecten van het maatschappelijk leven of met bepaalde ge-
meenschappelij ke problemen geconfronteerd worden;
• de organisatievorm op de verschillende niveaus en binnen
eenzelfde niveau gelijk is.
Het is noodzakelijk op drie punten te wijzen. Ten eerste
dat bovenstaande rubricering in zekere mate willekeurig is;
verscheidene van de deelaspecten, die onder één hoofdaspect
zijn genoemd, zouden ook onder een ander hoofdaspect ge-rangschikt kunnen worden.
De rubricering is met geen andere pretentie gegeven dan
om de aan de bestuursorganisatie te stellen eisen overzichte-
lijk te groeperen, ten einde toetsing van de aangedragen op-
lossingen aan die eisen te vergemakkelijken.
Ten tweede: er is, als ik het goed zie, geen bestuursorgani-
satie te ontwerpen, die aan alle genoemde eisen ten volle vol-
doet. Sommige zijn flink met elkaar in tegenspraak. Ik moet
er binnen de voor dit artikel gestelde grenzen van afzien expli-
ciet aan te geven wat het relatieve gewicht is dat ik persoon-
lijk aan elk van die eisen toeken.
Ten derde: een van de aardigste vragen die bij de genoem-
de eisen gesteld zou kunnen worden is het
waarom
van
deze
eisen. Ik zou echter ver buiten het bestek van dit stuk gaan, als
ik hier zou trachten die vraag te beantwoorden en zie daar
daarom, zij het met spijt, van af.
Toetsing varianten aan eisen voor bestuursorganisatie
Toetsing van de in de verschillende fasen geformuleerde
varianten aan de hierboven genoemde eisen leidt tot de vol-
gende conclusies.
De ,,gemeentelijke” variant
De in de ,,gemeentelijke” fase geformuleerde variant, waar-
bij vrijwillige vorming van ,,eenheden van lokaal bestuur op
gewestelijke schaal” voorop staat, doorstaat een toetsing aan
de criteria niet. De variant voldoet nauwelijks aan de eisen
van democratie, evenmin aan die van effectiviteit. Slechts ge-
deeltelijk is zij in overeenstemming met de eis van herken-
baarheïd: de begrenzing van de tot nu toe ontstane pre-gewes-
ten valt wel in belangrijke mate samen met regionale samen-
levingsverbanden, doch aan de herkenbaarheïd wordt weer
afbreuk gedaan, doordat de burger met verbazing zal con-
stateren dat op dat niveau wel veel gezegd en geschreven,
doch vrijwel niets beslist wordt.
De ,,provincia!e” variant
Van de in de ,,provinciale” fase geformuleerde variant van
de provincie nieuwe stijl, zoals die is getypeerd door de Voor-
lopige Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
kan worden gezegd dat zij voldoet aan een aantal aspecten
van de eis van democratie, doch met het eerste aspect krachtig
in botsing komt en met de laatste twee zelfs frontaal.
Terwijl zij in de typering van de WRR geïntroduceerd
wordt als een mogelijkheid tot decentralisatie (ni. van rijk
naar provincie) roept zij in de verdere uitwerking het beeld op
van de omvangrijkste centraliserende operatie, ooit in een-
maal voorgesteld. Er vindt een grote opwaartse verschuiving
plaats: een aantal zeer wezenlijke taken en bevoegdheden die
nu bij de gemeente liggen gaan over naar de provincie. Nu zou
men daarmede in beginsel vrede kunnen hebben omdat in
elk
model dat men ontwerpt voor het oplossen van de huidige
knelpunten in de bestuursorganisatie essentiële gemeentelijke
taken naar een hoger niveau moeten worden overgebracht,
terwijl de vergroting van het aantal provincies, althans in het
westen van het land, waar sommige gemeenten al erg groot
zijn, leidt tot verkleining van de provincies. Doch daarnaast
verspringt een aantal taken in de sfeer van de coördinatie, het
toezicht en het administratief beroep naar het rijk. Dat bete-
kent de facto dat deze taken verschuiven van een niveau,
waarop gekozen vertegenwoordigende lichamen in het open-
baar verantwoording van het gevoerde beleid kunnen vra-
gen, naar ambtelijk rijksniveau. Bij de uiterste beperkte mate
waarin de parlementaire controle op ministers (en dus op de
ambtenaren die namens hen handelen) functioneert 25), moet
hier van een uiterst bedenkelijk, zo niet onaanvaardbaar
voorstel worden gesproken.
Er is een ander ernstig bezwaar tegen dit voorstel: de inter
–
mediaire functie, die de provincie nu vervult tussen gemeente
en rijk, zal grotendeels verloren gaan. Een verlies, dat men niet
mag onderschatten. Fricties tussen rijk en gemeenten worden
nu vaak door tussenkomst van de provincie opgelost, terwijl
door diezelfde tussenkomst vaak grotere aandacht wordt
gegeven aan bepaalde problemen in bepaalde steden of stre-
ken, die tot dan te weinig aandacht van het rijk ontvingen.
Dat bij een reorganisatie, waarbij over de gehele linie een
opschuiving naar boven van grote pakketten verantwoorde-lijkheden plaatsvindt, de communicatie tussen de burger en
zijn overheden er niet gemakkelijker op zal worden, behoefik
niet te adstrueren. Ook de effectiviteit van dit model is twijfelachtig. Er valt
bij doordenken van dit voorstel niet aan de indruk te ontko-
men, dat de wens een zo klein mogelijk aantal eenheden met
zo min mogelijk verschillende inwoneraantallen te creëren,
én de wens een gewestelijke laag tussen provincies en gemeen-
25) O.a. omdat de sanctie in een dualistisch stelsel als het.onze vrijwel
altijd op het hoofd van het parlement zelf zal neerkomen in de vorm van een kabinetscrisis.
436
ten te voorkomen, overheersend zijn geweest en de vraag naar
de effectiviteit van het model hebben verdrongen. Naar ik
vrees zijn in dit voorstel in onvoldoende mate consequenties getrokken uit het feit dat problemen in verschillende van het
land zeer verschillend van omvang en van aard zijn. Door bij die verschillen te streven naar een uniforme bestuursorgani-
satie loopt de effectiviteit daarvan gevaar ernstig in het
gedrang te komen. Zo zullen de voorgestelde provincies als
eerste laag onder het rijk veelal 6f te groot 6f te klein zijn.
Voor Rijnmond en Den Haag, die beide sterk uitstralen in
de richting van Gouda, zullen de voorgestelde provincies
Gouda, Rijnmond en Den Haag al dadelijk te klein zijn.
Hetzelfde geldt voor Amsterdam. De oplossing van o.a. de
binnenstadsproblemen van Amsterdam is slechts denkbaar
als een nauwe coördinatie gewaarborgd is met de wijze
waarop de overloop naar Purmerend, Alkmaar, Hoorn en
Almere gestalte krijgt. De voorgestelde provincies Alkmaar
en Amsterdam zullen voor het waarborgen van de samen-
hang bij voorbaat te klein zijn. Een ander voorbeeld biedt het
Noorden des lands. Daar zullen de komende reeks van jaren
in elk geval twee grote operaties worden verricht: de be-
sluitvorming over en de uitvoering van het Integrale struc-
tuurplan voor het Noorden des lands en de herinrichting
van Oost-Groningen en de Drents-Groningse Veenkoloniën.
Beide operaties zullen alleen kunnen slagen bij aanwezigheid
van aan de schaal van die operaties aangepaste bestuurlijke
kaders. Maar voor de uitvoering van de eerste operatie zijn
de voorgestelde provincies (die nagenoeg samenvallen met de
bestaande provincies) te klein en voor de tweede operatie is
de provincie Groningen te groot.
Deze voorbeelden bedoelen slechts te illustreren dat
bij
de
effectiviteit van dit model grote vraagtekens op hun plaats
zijn. Te vrezen valt dan ook dat de overzichtelijkheid ervan
snel zal worden aangetast, doordat daar, waar provincies
tussen
twee met het oog op de toekomst relevante niveaus
worden geplaatst het daardoor geschapen luchtledige evenals
thans weer zal worden opgevuld door onduidelijke, op vrij-
willige basis in het leven geroepen lichamen. Veel gemeen-
schappelijke regelingen voor
bepaalde
voorzieningen zullen
bovendien gewoon blijven bestaan doordat – 66k bij het
scheppen van gemeenten met minimaal 20.000 inwoners –
de gaping tussen provincies en gemeenten vaak te groot zal
zijn. En tenslotte zal, als gevolg van het ,,optrekken” van het
inwonertal naar tenminste 20.000, binnen de gemeenten de
behoefte toenemen aan een sterkere decentralisatie naar het
niveau van dorp en buurt. Het is dan ook allerminst ondenk-
baar, dat binnenkort een afwisselende opeenstapeling van
geïnstitutionaliseerde (0) en meer informele
(+)
niveaus het
resultaat zal zijn:
O rijk
+ landsdeel (bijv. Bestuurscommissie Noorden des Lands)
O provincie
+ regionale samenwerkingsvormen
O gemeente
+ buurt, dorp, deelgemeente
Van effectiviteit van het model van de provincie nieuwe
stijl kan misschien in zekere zin worden gesproken waar het
gaat om het
voorkomen
van
ongewenste
ontwikkelingen.
Maar als kader voor de formulering en realisering van ge-
wenste
ontwikkelingen is het ontoereikend.
Het voorstel gaat mank aan een elementaire denkfout.
Er is wel eens gezegd dat ons land te klein is voor meer dan
twee bestuurslagen beneden rijksniveau. De stelling is een
miskenning, zelfs een omkering van de werkelijkheid. Juist
in een land met 13,6 mln, inwoners, dat z6 klein is, zijnde be-
stuurlijke verhoudingen complexer en liggen de noodzakelij-
ke coördinatieniveaus als een groter aantal concentrische cir-
kels om elkaar heen dan in een groot, dun bevolkt land. Dit
model is dan ook een te simpel antwoord op een complexe
vraag, hoogstens geschikt om een regering op snelle en effec-
tieve wijze van een slepend probleem af te helpen, doch niet
om Nederland met een bestuursorganisatie toe te rusten, die
aan een minimaal aantal eisen voldoet en weer een poosje
meekan.
Geen provincies nieuwe stijl dus. Wat dan wel?
Voorkeur voor ge westen
Zelf verwacht ik voor de oplossing van de huidige knel-
punten in het functioneren van het bestuur het meeste van een
Organisatie, waarin gewesten, naast gemeenten en provincies,
een belangrijke rol spelen. Welke rol en hoe, hoop ik dadelijk
in enkele grote lijnen aan te geven. Eerst wil ik even ingaan op
een tegenwerping die sommige lezers nu stellig zullen maken
en die luidt: dus töch vier bestuurslagen?
Naar mijn mening heeft de vraag of met drie bestuursla-
gen (rijk – provincie of gewest – gemeente) moet worden
volstaan, dan wel of vier lagen (rijk – provincie – gewest –
gemeente) aanvaardbaar zijn de discussie over de herziening
van onze bestuursorganisatie vaak sterker beheerst dan voor
die discussie goed was. Z6 gesteld heeft die vraag vertroebe-
lend gewerkt, omdat daarbij stilzwijgend werd aangenomen
dat toeneming van het aantal bestuurslagen vanzelf zou moe-
ten leiden tot het ingewikkelder worden van bestuurspro-
cessen 26). Dat gevolg is echter niet noodzakelijk. Uitgangs-
punt voor een bestuurlijke reorganisatie dient mi. te zijn
dat er evenveel bestuurslagen komen als er niveaus aanwijs-
baar zijn waarop continu pakketten beslissingen genomen
en gecoördineerd moeten worden. In de huidige Nederlandse
situatie zijn er vier duidelijk aanwijsbaar: het rijk – het
landsdeel – de regio – de gemeenten. Indien deze bestuurs-
lagen alle hiërarchisch aan elkaar ondergeschikt zouden
worden gemaakt, zou inderdaadde mate van ingewikkeld-
heid recht evenredig zijn aan het aantal bestuurslagen. Maar wat bepaalt nu eigenlijk of er een hiërarchie tussen
bestuurslagen bestaat? Dat is dunkt mij het geval als een
groter lichaam belast is met toezicht op een kleiner, als tegen
besluiten van dat kleinere lichaam beroep openstaat op het
grotere en als dat grotere lichaam van dat kleinere kan eisen dat het meewerkt aan de uitvoering van de besluiten van het
grotere. Zo bezien is de bestaande verhouding tussen rijk,
provincie en gemeente hiërarchisch. Maar dat het bestaande
hiërarchisch is, behoeft nog niet te betekenen dat het komen-
de ook noodzakelijk zo moet worden! Wat mij nu, tegen de
achtergrond van het zoëven gezegde, voor ogen staat is het
volgende.
Het rijk
stoot taken af, die evengoed of beter door de pro-
vincies kunnen worden gedaan.
De provincies
worden omgevormd tot eenheden op een
schaal waarop hun coördinerende en intermediaire rol het
hardst nodig is en het best tot volle ontplooiing kan komen
(bijv. de zuidvleugel van de Randstad). Dit betekent dat hun
aantal zal dalen.
Gewesten
komen daar, waar regionale samenlevingsver-
banden om een bestuurlijk complement vragen, bestuurlijke
samenhangen tussen gemeenten het grootst zijn en effecten
van besluiten van afzonderlijke gemeenten om coördinatie
vragen. Daarbij kan worden aangesloten bij de reeds bestaan-
de pre-gewesten, indien het territoir daarvan de gebieden
blijkt te dekken waarin in de toekomst de sterkste maatschap-
pelijke en ruimtelijke samenhangen zijn te verwachten. Voor zover dat niet het geval is, zal correctie nodig zijn. Tussen de
gewesten zullen grote verschillen in inwonertal bestaan, om-
dat niet het inwonertal het criterium voor de gebiedsafbake-ning mag zijn, maar de verwachte samenhangen die om een
bestuurlijk antwoord vragen.
De vierde laag zal bestaan uit
gemeenten.
Hun omvang zal
niet onaangeroerd mogen blijven. Daar zij een deel van hun
taken zullen afstaan aan het gewest kan dat een extra aanlei-
ding zijn om de allerkleinste samen te voegen. De bewoners
26) Dan zou nög de vraag gesteld moeten worden wat het zwaarst
moet wegen: een wat gecompliceerder, maar effectief bestuur of een
ongecompliceerd bestuur dat niet voor zijn taken berekend is.
ESB 30-4-1975
437
van kleine gemeenten zijn sterk bevoorrecht ten opzichte van
hun medeburgers in de grote steden waar het gaat om het
bereikbaar zijn van hun gemeentebestuur. Alleen al daardoor
hebben zij – individueel en collectief – meer mogelijkheden
om het handelen van hun gemeentebestuur te beïnvloeden.
De mate waarin tot nu toe daadwerkelijk gebruik is gemaakt
van de mogelijkheden om in de grootste gemeenten binnen-
gemeentelijk te decentraliseren, is bepaald niet indrukwek-kend. Ik begeef mij niet in een verklaring van de oorzaken,
doch constateer slechts. Van de op handen zijnde herverka-
velingen in ons bestuur zou m.i. gebruik moeten worden ge-
maakt om, tegelijk met de instelling van gewesten in groot-
stedelijke agglomeraties, over te gaan tot opheffing van de
centrumgemeente en opdeling daarvan in een aantal zelfstan-
dige deelgemeenten.
Een belangrijke vraag dient nog te worden beantwoord:
hoe moet de verdeling van taken tussen gewesten en ge-
meenten tot stand worden gebracht? Bij nadere beschouwing
blijkt dat de vraag tot twee andere vragen is te herleiden,
namelijk, welke criteria moeten bij de takenscheiding ge-
hanteerd worden? en: welke methode wordt bij de taakverde-
ling toegepast?
De eerste vraag zou ik aldus willen beantwoorden. Door-
slaggevend is mi. dat door het gewest al die verantwoorde-
lijkheden worden uitgeoefend die bepalend zijn voor de toe-
komstige maatschappelijke en ruimtelijke situatie in een
gebied én dat zoveel mogelijk afgeronde taakgebieden aan
gewest en gemeente toevallen ten einde bestuursprocessen in
hun verloop niet gecompliceerder te maken dan zij vaak toch
al zijn. Enkelvoudige overheidstaken bestaan nauwelijks
meer. Wie spreekt over ,,de woningbouw” als overheidstaak
op gewestelijk en gemeentelijk niveau, spreekt in feite over
een lange reeks van opeenvolgende bestuursverrichtingen,
waarin beslissingsmomenten en uitvoeringshandelingen el-
kaar afwisselen, beginnende met het formuleren van een op-
dracht voor een regionaal woningmarktonderzoek en eindi-
gend met de laatste controle van bouw- en woningtoezicht op
een in aanbouw zijnd complex woningen.
Welnu, sommige ,,taken” bestaan uit een duidelijk op-
eenvolgende reeks verrichtingen. In een dergelijke reeks zal
als regel Vrij gemakkelijk aan te geven zijn, waar het overwe-
gend regionale karakter Van de beslissingen omslaat in het
overwegend gemeentelijke. Op dat ,,keerpunt” kan dan de
scheiding tussen gewestelijke en gemeentelijke deeltaken
worden gelegd. Om bij het voorbeeld van de woningbouw te
blijven: regionaal woningmarktonderzoek, het opstellen van
meerjarenprogramma’s naar omvang, type huurniveau en
subsidiëringswijze, het bepalen van het aandeel van elke
gemeente in de realisering van het programma, zouden dan
aan het gewest toevallen, terwijl overleg met plaatselijke cor-
poraties en andere opdrachtgevers, het overleg met nutsbe-
drijven, het verzorgen van aanvragen om rij kssteun enz. enz.
aan de gemeente zouden kunnen worden gelaten.
Andere ,,taken” hebben een veel grilliger en veel minder
procesmatig verloop en zijn of in het geheel niet deelbaar of
slechts onder de voorwaarde van continue, ingewikkelde
overlegsituaties. Bij die ,,taken” zou het beslissende toede-
lingscriterium kunnen liggen bij de vraag of het gemeentelijke
dan wel het regionale karakter ervan overheerst. Afhankelijk
van het antwoord op die vraag wordt de taak dan in zijn ge-
heel bij gewest of gemeente gelegd.
Op de tweede Vraag: welke methode wordt in concreto bij
de taakverdeling toegepast, zijn tot nu toe 3 antwoorden als
mogelijkheid gegeven. Het eerste luidt: de gewestwet noemt
een aantal taken die in elk geval en altijd gewestelijke taken
zijn, terwijl daaraan bij instellingsbesluit uitbreiding kan
worden gegeven; de rest is en blijft dan gemeentelijk. Het
tweede luidt: de gewestwet bevat én voor gewest én voor ge-
meenten een minimum takenpakket, terwijl wat tussen deze
minima ligt bij instellingsbesluit wordt verdeeld. Het derde
luidt: de gewestwet somt alle taken op, die een gewest maxi-
maal zou kunnen krijgen, bij instellingsbesluit wordt daaruit
per gewest een keuze gemaakt. De tweede oplossing heeft
dit op de eerste voor, dat de wetgever duidelijk houvast geeft,
66k aan de gemeenten. De eerste én de tweede methode heb-
ben beiden het nadeel dat – als gevolg van de zeer uiteenlo-
pende situaties in de verschillende delen van ons land – de in
de gewestwet gegarandeerde minimum-pakketten onermij-
deljk erg minimaal zullen uitvallen. Dat pleit dan voor de
derde oplossing, die bovendien het voordeel heeft dat het on-
derzoeks- en denkwerk over te splitsen en niet te splitsen
taakgebieden, verricht is als een ontwerp-wet wordt inge-
diend, zodat de wetgever zich over het resultaat kan uit-
spreken.
Op de hierboven beschreven wijze zouden naar mijn me-
ning gewesten en gemeenten naast elkaar kunnen functione-
ren, zonder dat bestuursprocessen verlengd en gecompliceerd
worden. Voorwaarde is dan wel, dat het gewest geen toezicht
op gemeenten opgedragen krijgt, doch dat gewest en ge-
meente aan het toezicht van de provincie onderworpen zijnen
dat tegen besluiten van beide beroep op de provincie open-
gesteld wordt. Dat voorkomt een tot complicerend overleg
leidende hiërarchie tussen gewest en gemeente en biedt ge-
west, gemeente en burger de garantie van een onpartijdige
scheidsrechter.
Nog één opmerking ter verduidelijking: indien bij de In-
stelling van een gewest daaraan taken en bevoegdheden
worden opgedragen, impliceert dat m.i., dat de gemeente zich
van optreden op die gebieden heeft te onthouden. Dat behoeft
echter de mogelijkheid niet uit te sluiten dat het gewest be-
voegdheden delegeert aan een gemeente, indiende gewestraad
de overtuiging heeft dat een gemeente die bevoegdheid zeer
wel kan uitoefenen. Een voorbeeld ter verduidelijking. In
mijn zienswijze m.b.t. de taakverdeling tussen gewest en
gemeente zal een vrijwel ondeelbare verantwoordelijkheid
als die voor het ruimtelijk beleid,
mcl.
de vaststelling van
bestemmingsplannen, toevallen aan het gewest. Indien nu
bijvoorbeeld een gewest Drenthe zou worden ingesteld zou
het denkbaar en m.i. ook toelaatbaar zijn dat het gewest
het voorbereiden en vaststellen van bestemmingsplannen
voor Emmen aan de gemeente Emmen delegeert, die die taak
al jaren op voortreffelijke wijze vervult. Daarmee zou het ge-
west de
verantwoordelijkheid
van die bestemmingsplannen
nog niet hebben prijsgegeven. Bij het besluit tot delegatie zou
die verantwoordelijkheid door het geven van ,,spelregels”
tot uitdrukking kunnen komen. Dooreen aanpassing van art.
8 Besluit ruimtelijke ordening zou het verplichte overleg, dat
aan de vaststelling van een bestemmingsplan vooraf moet
gaan, tot het gewest kunnen worden uitgebreid. GS zullen dan
bij de hantering van het goedkeuringsrecht in de gelegenheid
zijn op grond van het resultaat van het overleg te beoordelen
of Emmen zich aan de gewestelijke spelregels heeft gehouden.
Duidelijk en eenvoudig dunkt mij.
De grote opgave waarvoor wij in ons land momenteel
staan is het vorm geven aan een bestuurlijke Organisatie die zo
goed mogelijk aan een aantal uiteenlopende criteria voldoet
en die het mogelijk maakt binnen een uniform kader ongelijk-
soortige oplossingen te creëren voor zeer ongelijksoortige
situaties.
Ik hoop erin geslaagd te zijn in het bovenstaande enkele
indicaties te hebben gegeven van de hoofdlijnen van een be-
trekkelijk eenvoudig organisatiemodel, dat niettemin een
van regio tot regio genuanceerd en per regio op de daar actue-
le problemen toegespitst antwoord mogelijk maakt.
W. G. Verkruisen
438
,. A.
Q. Kubbah: OPEC,
past and
present.
Petro Economic Research Centre,
Wenen, 1974, 185 blz., f. 25,—.
Nu de storm van de z.g. energiecrisis
weer geluwd is, lijkt meer begrip te ont-
staan voor de factoren, welke het plotse-
linge opsteken van deze storm bepaald
hebben. Zulk een klimaat kan slechts
gunstig zijn voor de ontvangst van het
onderhavige werk
OPEC; past and
present;
een boekje dat met de opzet
geschreven is de ,,information-gaps” te
sluiten die er ten aanzien van de aan-
stichtster van de storm: de ,,Organisatie
van olie-exporterende landen” bestaat.
De schrijver, die zes jaar op het OPEC-
secretariaat in Wenen gewerkt heeft,
heeft daarbij volgens zijn voorwoord ge-
streefd naar een zo objectief mogelijke
beschrijving, en af willen zien van per-
soonlijke interpretaties.
In relatief kort bestek (46 blz.) worden
de ontstaansgeschiedenis (hfst. 1)
de status en doelstellingen (hfst. 2) de
structuur (hfst. 3) en de eerste successen
(hfst. 4) van de organisatie behandeld.
Een volgend hoofdstuk (hfst. 5) is gewijd
aan het ontstaan van de ,,Sellers market”
en de reacties van de olie-exporterende
landen op deze situatie, (ofwel vanuit
westerse ooghoek gezien de energiecri-
sis). Daarop volgen dan 2 hoofdstukken,
waarin de vraagstukken worden uitge-
werkt, die constant het handelen van
OPEC en haar lidstaten hebben bepaald:
te weten de verslechtering van de ruil-
voet (hfst. 6) en de eigendom van de
bodemschatten (hfst. 7).
Het boek gaat verder met een be-
schouwing over de huidige en toekomsti-
ge rol van OPEC (hfst. 8). Eigenlijk is
hiermee het werk van de schrijver afge-
lopen. De hoofdstukken die daarna nog
volgen bestaan namelijk uit bloemlezin-
gen uit politieke redevoeringen van
vooraanstaande personen uit OPEC-
landen of van het OPEC-secretariaat,
en tenslotte uit een beschrijving van de
olie-industrie in elke lidstaat. Deze laat-
ste drie hoofdstukken hebben vanwege
hun illustratieve karakter eigenlijk meer
het karakter van bijlagen.
Bezien wij allereerst dan de eerste
acht hoofdstukken, om de hoofdstukken
met een bijlagekarakter later te behan-
delen. Bij het ontbreken van enig toet-
singscriterium is het moeilijk te stellen
dat de schrijver is geslaagd in zijn
poging om ,,objectieve” informatie te
verschaffen. Wel kan worden gesteld dat
het boekje, door de sobere wijze van uit-
drukken en de zakelijke toon die erin
worden gebezigd, ieder verwijt van pro-
paganda gemakkelijk kan afslaan.
Het boekje is verder door het strikt aan
houden van de grote lijnen voor grote
groepen interessant, te meer daar in
het algemeen weinig technische uitwei-
dingen gegeven worden. Daar staat
echter tegenover, dat met name in de
hoofdstukken welke over oliepolitiek
handelen, nogal wat technische termen
worden gebruikt, waarvan de kennis niet
bij iedereen mag worden verondersteld.
Ondanks dit bezwaar blijft het een goede
algemene inleiding, welke de behande-
ling van specifieke facetproblemen ver-
mijdt.
Politicologen, die het fijne van de
machtsverhoudingen binnen OPEC, of
specialisten op het gebied van internatio-
naal recht die precies de beslissingsbe-
voegd heden, of economen die de details
van de berekeningswijze van de compo-
nenten van de olieprijs willen weten,
zullen dan ook bij andere publikaties te
rade moeten gaan.
Het lijkt echter niet uitgesloten dat
desondanks de lezing van dit boekje ook
voor hen allen nuttig is, omdat het refe-
rentiekader waarin deze detailpunten
moeten worden gesteld, in dit werkje
goed wordt gekenschetst.
Een informatiebulletin is echter niet
Dat investeringen of technische vin-
dingen groeibevorderend kunnen zijn, is
een waarheid die zonder ingewikkelde
analyse reeds aannemelijk klinkt. Meer
verbeeldingskracht is nodig om geld en
groei met elkaar in verband te brengen.
Welnu, het boek van Sijben, dat in no-
vember 1974 in Tilburg tot proefschrift
heeft gediend, biedt een overzicht van de
pogingen uit de economische literatuur
van de laatste 15 jaar om het verband
tussen geld en groei metterdaad te leg-
gen. Hiermede is dan tevens het over-
heersende kenmerk van Sijbens disser-
tatie genoemd: het boek vormt de neer-slag van ongetwijfeld noeste leesarbeid
en een uitgebreide kennis van de mone-
taire literatuur. Deze literatuur is door
de schrijver op verdienstelijke wijze vast-
gelegd en geordend. Uitbreiding van de
bestaande kennis of empirische verifi-
catie komt men daarentegen in dit boek vrij weinig tegen. De Babylonische lijf-
spreuk van Jerome L. Stem, door wie
compleet met feiten, maar bevat ook
meningen. Het prettige in dit boekje is
dat de meningen duidelijk afzonderlijk
van de feiten zijn gegroepeerd (hoewel
natuurlijk ook in de eerste ,,feitelijke”
hoofdstukken bij tijd en wijlen enkele
meningen worden gegeven). Dit wordt
nog verstrekt doordat bovendien de me-
ningen van vertegenwoordigers van
OPEC-landen gescheiden zijn van die
van de vertegenwoordigers van de or-
ganisatie als zodanig.
De hoofdstukken 9 en 10 geven
zo mogelijk nog beter dan de feiten
uit de hoofdstukken 1-8 weer wat de
achtergronden zijn van het recente ener-gieconflict: te weten het sterke gevoelen
in de olie-exporterende landen van een
voortdurende relatieve welvaartsachter-
uitgang, gepaard gaande met uitputting van natuurlijke hulpbronnen.
Voor velen, die voor hun beoordeling
van de situatie tot nog toe slechts op
krantencommentaren konden afgaan, zal
het zeer verhelderend zijn om hier te le-
zen hoede leiders van de olie-exporteren-
de landen deze situatie beoordeelden,
en hoe zij dachten door verantwoord
gebruik van de machtspolitiek deze situa-
tie voor hun landen ten goede te keren.
Opvallend is daarbij het sterke besef van
de noodzaak tot samenwerking met de
olie-importerende landen. Door deze
situatieschetsen wordt mijns inziens in
sterke mate de informatieve waarde van
het boekje verhoogd.
Als conclusie zou ik willen stellen dat
de schrijver met het publiceren van dit
boek geslaagd is in zijn opzet, te weten
,,to contribute to a better understanding
of OPEC and its work”.
W. T. M.
Molle
Sijben zich in zijn studie onmiskenbaar
heeft laten inspireren, dat ,,the rivalry
of scholars increases wisdom” heeft dan
ook weinig weerklank gevonden bij de
schrijver. Dit is jammer, want het
onderwerp verdient het.
Het boek bestaat uit drie gedeelten.
Het eerste gedeelte (de hoofdstukken 1
en II) behandelt de klassieke dichotomie,
de neutraliteit van het geld en de evolu-
tie van de rol van het geld van ruil-
middel tot vermogensactivum. De aan-
gesneden kwesties zijn bekend, maar worden door Sijben op prijzenswaar-
dige wijze samengebracht. Het kenmerk
van dit gedeelte is dat het zich beweegt
op het terrein van de comparatieve
statica, uitlopend in een lS-LM-schema.
De economische groei en de rol van
het geld daarbij komt in het tweede ge-
deelte (de hoofdstukken III t/m VII)
aan de orde. In dit gedeelte wordt een
schets gegeven van de invoering van het geld in de neoklassieke monetaire groei-
J. J. Sijben: Geld en economische groei.
Stenfert Kroese, Leiden, 1974, 439 blz.,
f.40.
ESB 30-4-1975
439
theorie waaraan namen als Tobin,
Johnson, Patinkin en Levhari verbon-
den zijn, alsmede van de z.g. Keynes-
Wicksell-benadering verbreid door
vooral Stem. Het verschil tussen beide
benaderingswijzen is vooral dat het
Keynes-Wickselliaanse denkschema on-
evenwichtigheden op de goederenmarkt
toelaat, waardoor de analytische ruimte
ontstaat om infiatoire processen te be-
studeren. Voorts wordt uitgegaan van
drie activa i.p.v. het neoklassieke twee-
activa-model, zodat een rijker trans-
mistieproces mogelijk is. In navolging
van Stein wordt vervolgens een synthese
geschetst met o.m. een belangwekkende
theoretische excursie naar de samen-
hang tussen nominale rente en inflatie.
Het tweede deel wordt besloten met een
beschouwing over de optimale groeivoet
van de geidhoeveelheid. Deze wordt
bereikt als de toename van de geldhoe-
veelheid per hoofd gelijk is aan de even-
wichtswaarde van de inflatievoet.
Het derde gedeelte bestaat uit een
slothoofdstuk (hoofdstuk VIII) dat een
samenvatting en waardering geeft van
de voornaamste bevindingen uit de voor-
afgaande hoofdstukken. De aspirant le-
zer kan, dunkt me, het beste met dit
hoofdstuk beginnen; na lezing zal hij
gemakkelijker zijn weg in dit lijvige boek
vinden. Dit hoofdstuk bevat bovendien
een aantal uitstapjes in de richting van
de feitelijke economische praktijk be-
zien vanuit het beschreven theoretische
kader. Het boek wordt afgesloten met
een viertal wiskundige appendices en
een lijst met symbolen. Jammer genoeg
ontbreekt een register en is de literatuur-
opgave niet volledig alfabetisch ge-
rangschikt.
Hierboven stelden we reeds vast dat
de bijdrage van Sijben allereerst corn-
pilerend is. De geïnteresseerde lezer zal soms het gevoel krijgen dat de schrijver
daardoor niet toegekomen is aan voor
de hand liggende uitbreidingen. Zo is de
analyse van Sijben, in de trant van een
voornamelijk Amerikaanse traditie, uit-
gevoerd voor een gesloten volkshuis-
houding. Het is van betekenis na te
gaan in hoeverre de conclusies veran-
deren, wanneer de gesloten economie
wordt geopend. Deze wijziging van
onderzoekstrategie wordt nog belang-
rijker wanneer men bovendien parallel-
len wenst te trekken tussen theoretische
analyse en feitelijk economisch gebeuren.
Een voorbeeld hiervan bieden de korte
beschouwingen over de Gibson-paradox,
wanneer deze zich toespitsen op de Ne-
derlandse situatie. Hetfeit, dat de in-
flatieverwachtingen slechts een betrekke-
lijk kleine invloed hebben op de nomi-
nale rente, is niet zo verrassend meer als
men bedenkt dat de binnenlandse rente
niet te zeer kan afwijken van de buiten-rente waardoor de invloed van de infla-
tie wordt gematigd 1).
Een enigszins verwante kwestie
betreft, wat Sijben noemt, het ,,Fisher
–
effect”. Sijben doet het voorkomen ofdit
effect van dezelfde soort is als bijv. het
Pigou-effect of het reële kaseffect, d.w.z.
reacties beschreven door structuurver-
gelijkingen. Men kan op eenvoudige
wijze laten zien (zie de bijdrage uit de
voetnoot) dat bij een samenhang tussen investeringen en reële rente, zoals bijv.
wordt gepostuleerd in het Keynes-Wick-
sell-model van Sijben, de z.g. Fisher-
vergelijking verschijnt als herleide-vorm-
relatie van het stelsel. Ook hier heeft de
auteur zich te zeer vastgeklampt aan de
literatuur.
M.i. gaat de schrijver enigszins de
mist in, wanneer hij de Baumol-Tobin-
analyse van de optimale kasvoorraad
gaat inpassen in zijn beschouwingen
over de produktieve diensten van reële
ksvoorraden (blz. 172). Bevreemdend
vind ik de mening van Sijben (blz. 292)
dat De Nederlandsche Bank de geldhoe-
veelheid als beleidsinstrument gebruikt.
Het komt me voor dat deze instelling
desgewenst juist instrumenten hanteert
om de geldhoeveelheid (liquiditeitsquo-
te) te beïnvloeden. Overigens is het mo-
gelijk dat de schrijver zich hier alleen
maar wat ongelukkig heeft uitgedrukt.
Op verschillende plaatsen geeft de
schrijver een verbale weergave van wat
hij eerder algebraïsch heeft aangetoond.
Dit leidt er soms toe, dat een zinvol resultaat onbedoeld neerslaat in een
weinig zeggende formulering. Een voor-
beeld treft men aan op blz. 198 waar
staat:
,,Concluderend kan gesteld worden dat het
neo-klassieke monetaire groeimodel steeds
asymptotisch stabiel is, indiende aanpassings-coëfficiënt een zodanige waarde aanneemt dat
de economische subjecten met de nodige
vertraging de verwachte inflatiegraad zullen
herzien”.
,,Close reading” van de tekst brengt
meer van dergelijke voorbeelden aan
het licht, bijv. de voetnoot op blz. 225.
De bovenvermelde kanttekeningen
doen geen afbreuk aan de verdiensten
van dit boek een bruikbare inleiding te
geven tot de monetaire groeitheorie, die
soms wordt opgesierd met tal van uit-
stapjes naar kleine controverses zoals
rentevergoeding op geld of de betekenis
van para-monetaire instellingen. In
hoeverre de theoretische inzichten een
richtsnoer kunnen bieden voor prak-
tisch monetair beleid of empirisch onder-
zoek wordt niet zo duidelijk. Duidelijk
is wel dat de auteur op het punt van het
beleid optimistisch is.
M. M. G. Fase
1) VgI. ook
M. M.
G. Fase en
M.
van Nieuw-
kerk, Anticipated inflation and interest rates
in an open economy: a study of the Gibson
paradox for the Netherlands. opgenomen in
een binnenkort door de Banca d’ltalia te
publiceren bundel.
Begrotingsruimte en begrotingstekort.
Van Gorcum en Co BV, Assen, 1974,
129 blz., f.23,50
Rapport van de studiegroep Begro-
tingsruimte met een ten geleide van de
minister van Financiën. Tot nu toe was
een volledige beschrijving van zowel de
grondslagen en de methodiek van het
trendmatige begrotingsbeleid als van de
analyse ter bepaling van de uitgangspun-
ten van dat beleid niet voorhanden. Dit
rapport voorziet in deze behoefte. Het
is een uit de praktijk geschreven over-
zicht van het in 1961 in Nederland toege-
paste begrotingsbeleid. Het boek
biedt aan geïnteresseerden en betrokke-
nen een bron van informatie en is,
mede door de aandacht die het geeft aan de theoretische achtergrond, ge-
schikt voor onderwijsdoeleinden. Ruime
aandacht wordt besteed aan de aan-
vaardbare omvang van het structurele
begrotingstekort, de achtergrond waar-
tegen dit moet worden beoordeeld en
de wijze waarop de omvang kan worden
bepaald. Tevens komen aan de orde: de berekening van en de toetsing aan
de begrotingsruimte, een schets van
de bij de begrotingsvoorbereiding 1975
toegepaste methodiek van de, totale
ruimte en een analyse betreffende de
samenhangen in de nominale sfeer (o.a.
de relatie tussen loon- en prijsstijgingen
en de betekenis daarvan voor de
overheidsfinanciën). Een onderdeel van
dit rapport, de methodiek van de totale,
nominale begrotingsruimte werd in ESB
van 3juli 1974 besproken door Prof. Dr.
Th. A. Stevers. Zie ook het ingezonden stuk n.a.v. deze bespreking van Drs. H.
Burger in ESB
van 28 augustus 1974.
Voor boeken op het gebied van economie, sociologie, recht, medicijnen en techniek:
WETENSCHAPPELIJKE BOEKHANDEL
*..>
ROTTERDAM B.V.
t
Waarin opgenomen:
De Wester Boekhandel
Stamboekhandel Rotterdam
Rochussenstraat 223, Rotterdam 3003
Tel. (010) 76 11 88
Vestiging in de Erasmus Universiteit, Complex Woudestein. Tel. (010) 14 55 11,
toestel 31 15.
(l.M.)
440