ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
UITGAVE VAN DE
13 SEPTEMBER 1972
EsbECONOMISCH
STICHTING HET NEDERLANDS
57e
JAARGANG
INSTITUUT
No. 2866
Onze defensielasten
De op 28 september van het vorige jaar door pre-
mier Biesheuvel geïnstalleerde commissie van civiele
en militaire deskundigen heeft in maart jI. een in menig
opzicht belangwekkend rapport uitgebracht. Zo heeft
de commissie een op bedrijfseconomische grondslagen
steunende methode ontwikkeld, die toelaat de financiële
behoeften van bepaalde defensietaken nu en in de
toekomst op verantwoorde wijze te ramen. Deze metho-
de heeft drie grote voordelen boven de huidige wijze
van begroten: de investeringen fungeren niet meer als
sluitpost, de rigide verdeelsleutel tussen de drie krijgs-
machtonderdelen verliest zijn zin en de gevolgen van
wijzigingen in de defensietaken, ook op lange termijn,
kunnen snel worden nagegaan. Met betrekking tot de
exploitatie-uitgaven merkt de commissie op dat zij
meent meer dan voldoende grond te hebben voor het
doen van krachtige aanbevelingen om deze terug te
dringen. Met name in de algemene bestuurs- en be-
heerssector, de staven, de logistieke sector en de op-
leidingen zou hiertoe ruimte zijn. Voor wie niet hele-
maal een vreemde is in Jeruzalem, betekent dit waar-
schijnlijk niet meer dan een bevestiging van een reeds
sterk vermoeden.
Een andere aanbeveling die zeker een nadere uit-
werking verdient, is de dienstplichtvervulling naar
keuze
1),
waarbij de dienstplichtige binnen bepaalde
grenzen de lengte van zijn diensttijd kan vaststellen.
Hierbij is de opleidingstijd langer en de salariëring
beter, naarmate de gekozen diensttijd toeneemt.
Tot zover is de commissie eenstemmig in conclusies
en aanbevelingen; zij is dat echter niet met betrekking
tot één onderdeel van het rapport, namelijk de hoogte
van de defensie-uitgaven, gemeten als percentage van
het netto nationale inkomen tegen marktprijzen. Hier
valt zij uiteen in een meerderheid die een verhoging
en een minderheid die handhaving van het huidige per
–
centage aanbeveelt. In de inleiding van het rapport
stelt de meerderheid dat zij tot haar aanbeveling is
gekomen na afweging van de defensie-uitgaven tegen
andere belangrijke nationale prioriteiten, een analyse
van de internationaal-politieke toestand en de mening
van de meerderheid over wat zij ziet als een redelijke
bijdrage van Nederland aan het bondgenootschap.
In hoofdstuk 1A, waar de meerderheid een toelich-
ting geeft op haar aanbeveling, wordt echter alleen een
analyse gegeven van de internationaal-politieke toestand.
De wijze waarop de nationale prioriteiten zijn afge-
wogen alsmede de argumenten waarop haar mening
stoelt betreffende de omvang van een redelijke bijdrage
aan het bondgenootschap, blijven volstrekt in het duis-
ter. In dit opzicht poogt de minderheid het beter te
doen. Naast een andere benadering en beoordeling van
de internationaal-politieke toestand gaat zij ook in op
de afweging van de defensie-uitgaven tegen andere be-
langrijke nationale prioriteiten zoals milieubeheer, ont-
wikkelingshulp enz. Niettemin moet worden gesteld
dat ook de minderheid ons niet verder brengt. Zowel
meerderheid als minderheid hebben zich ingelaten met
een problematiek die weliswaar niet naar objectieve
maatstaven is op te lossen, doch waarvoor wel objec-
tieve methoden beschikbaar zijn. Hiertoe dient men
enerzijds te beschikken over de relatieve voorkeur van
de Nederlandse bevolking voor het doel van de de-
fensie-uitgaven – vrede, veiligheid e.d. – ten opzichte
van alle andere mogelijke vormen van bestedingen en
anderzijds over de relatieve efficiëntie van de ingezette
middelen met betrekking tot het nagestreefde doel.
Deze weg is niet gevolgd. Het ware dan – ook uit
democratisch oogpunt – beter geweest als de commis-
sie een aantal alternatieven met betrekking tot de om-
vang van onze defensie had ontwikkeld. Het afwegen kan
dan daar plaatsvinden, waar dat in een democratie
thuishoort: het parlement.
Ook ontbreekt een nadere analyse van wat een re-
delijke bijdrage aan het bondgenootschap heet te zijn,
dit in relatie tot wat bondgenoten die qua ligging en
grootte met ons vergelijkbaar zijn, hiervan vinden. De
commissie levert hiertoe niet meer dan een eerste aan-
zet door in bijlage 7 een aantal criteria op te nemen
ter beoordeling van de defensie-inspanning in de
NAVO-landen. Hieruit blijkt bijv. dat in België en
Denemarken de uitgaven voor defensie per hoofd van
de bevolking lager zijn dan bij ons, terwijl daar de
welvaart hoger is. In het rapport wordt op deze en
andere significante verschillen niet ingegaan.
De nu gevolgde handelwijze van zowel meerder- als
minderheid is, dat zij op grond van kwalitatieve en
bovendien onvolledige analyses in de laatste regel plot-
seling met een percentage uit de hoge hoed komen.
Als men duidelijk aangeeft dat het daar ook als zo-
danig uitkomt, mag dat natuurlijk best. De commissie
– zowel meerder- als minderheid -. mag echter het
verwijt worden gemaakt dat zij de door haar aanbe-
volen percentages een mate van objectiviteit en exact-
heid toedicht, die niet in verhouding staat tot aard en
diepgang van de hieraan voorafgegane analyses.
R. de Boer
1)
Een rapport van de bureaus Berenschot en Bosboom
& Hegener in opdracht van de commissie van civiele en
militaire deskundigen.
857
Inhoud
R.de Boer:
Onze defensielasten
……………………………………..857
Prof Dr. W. Albeda:
Participatie in planning …………………………………..859
Drs. Th. A. J. Mej’s:
Vbbrde Miljoenennota 1973 ……………………………….860
Drs. A. H. Geeriman:
Loonkosten, bruto-loon en netto-loon; vragen rond het minimumloon 864
Drs. L. van Leeuwen:
Financiële consequenties van gewestvorming …………………..870
Ontwikkelingskroniek
UNCTAD 111: toch nog verder
9
……………………………..873
Toets op taak
Leiden in last,
door Drs. J. D. Hilferink ……………………….
876
Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut
Redactie
Commissie van redactie: H. C. Bos,
R. Iwema, L. H. Klaassen, H. W. Lambers,
P. J. Montagne, J. H. P. Paelinck.
A. de Wit.
Redacteur-secretaris: L. Hoffman.
Adres:
Burgemeester Oudiaan 50,
Rotterdam-3016: kopij voor de redactie:
postbus 4224.
Tel. (0 10) 14 55 ii, toestel37ûl.
Bij adresw ijziging s. v.p. steeds adresbandje
meesturen.
Kopij voor de redactie:
in twee voud,
getypt, dubbele regelafstand, brede marge.
Abonnementsprijs:f
72, 80 per jaar.
studenten
f
46,80,franco per post voor
Nederland, België, Luxemburg, overzeese
rjksdelen (zeepost).
Prijs van dit nummer:f2,00.
Abonnementen kunnen ingaan op elke
gewenste datum, maar slechts worden
beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.
Betaling:
Postrekening no. 8408:
bankrekening no. 25 50 56 877 bij
Bank Mees & Hope NV:e Rotterdam.
Voor België: Banque de Commerce.
Koninklijk plein 6, Brussel,
postcheque-rekening 260.34.
Advertenties:
N. V. Koninklijke Drukkerijen
.Roe!ants – Schiedam.
Lange Haven 141, Schiedam.
tel. (010)260260. toestel 908.
Onderzoek
is nodig. Het NE! heeft zich daarop sinds 1929 gericht. Naast
het pure onderzoekwerk houdt het zich bezig met het uit-
voeren van opdrachten van overheden en bedrijfsleven in
binnen- en buitenland. Het heeft thans ervaring op vele ge-
bieden, in een spreiding over 50. landen. Er heeft in die
periode een specialisatie plaatsgevonden, maar door de
samenwerking in teams van economisten, econometristen,
wiskundigen, sociologen, sociaal-geografen, stedebouw-
kundig ingenieurs en civiel-ingenieurs wordt een brede
aanpak van de problemen gewaarborgd.
Stichting
Het Nederlands Economisch Instituut
Adres:
Burgemeester Oudlaan 50,
Rotterdam-3016; tel. (010)145511.
Onderzoekafdelingen:
Balanced International Growth
Bedrijfs- Economisch Onderzoek
Economisch-Sociologisch Onderzoek
Economisch- Technisch Onderzoek
Vest igingspatronen
Macro-Economisch Onderzoek
Projectsiudies Ontwikkelingslanden
Regionaal Onderzoek
Statistisch-Mathematisch Onderzoek
Transport-Economisch Onderzoek
858
W. Albeda
Participatie
in planning
Vorig jaar verscheen er een ILO-
rapport
1)
over het deelnemen van
werknemers en werkgevers aan de
planning. De noodzaak van sociaal-
economische planning dringt zich
met de dag duidelijker aan ons op.
In ons type maatschappij is zo’n
planning zonder de medewerking der
sociale organisaties moeilijk denk-
baar. Ook dat is een stelling, waar-
tegen, lijkt mij, weinig oppositie mo-
gelijk is.
Men kan dit onderwerp op twee
manieren benaderen. In de eerste
plaats kan men zich afvragen, welke
de bijdrage van de organisaties kan
zijn voor de opstelling van een plan.
In de tweede plaats rijst de vraag,
wat de participatie in het proces der
planning kan betekenen voor die or
–
ganisaties zelf.
Het is interessant vast te stellen,
dat het moeilijk is deze twee be-
naderingswijzen geheel van elkaar te
scheiden. Wanneer het rapport tracht
de positieve kanten van de partici-
patie der organisaties in de planning
weer te geven, komt het tot een op-
somming van drie voordelen:
Er komt zodoende een grote
hoeveelheid informatie ter beschik-
king van de planners. Daardoor kun-
nen de doelstellingen der planning
meer realistisch worden geformu-
leerd, verwachtingen beter worden
onderbouwd, terwijl de obstakels
voor de realisering van de plannen
beter kunnen worden onderkend.
De participatie in de voorbe-
reiding maakt een betere samenwer-
king tussen de betrokken organisa-
ties mogelijk, wanneer het komt tot
de uitvoering van het plan.
Doordat het plan het resultaat
is van een dialoog tussen alle be-
trokkenen, zal deze participatie uit-
eindelijk leiden tot een meer realis-
tische houding tegenover de planning
zelf. Vooral wanneer er permanente
instituten komen voor de voorberei-
ding en uitvoering van het plan, zal
het intensieve contact tussen de be-
trokkenen leiden tot: de onderlinge
samenwerking, die voorwaarde is
voor de uitvoering van het plan.
Twee van de drie genoemde voor-
delen hebben dus niet zozeer te
maken met de invloed van de orga-
nisaties op de planning als wel met
de invloed van de planning op die
organisaties. Echte participatie, zegt
het rapport, moet uitgaan van een
zekere consensus van opvatting bij
de sociale partners met betrekking
tot de te bereiken doelstellingen, of
tenminste de afwezigheid van een
belangrijke bron van conflicten. En
elders•.,,participatie is een manier
om te leren hoe men kan deelnemen
aan een sociale dialoog”, een manier
van besluitvorming, gebaseerd op het
bereiken van consensus, waarvoor de
commissiekamer de natuurlijke plaats
is. De medewerking aan de planning,
zegt Claude Gruson
2),
zou ertoe
kunnen bijdragen dat de klassenstrijd
wordt omgezet in een sociale dialoog.
Op deze wijze zou het proces van
besluitvorming voor de planning en
de uitvoering ervan de voorwaarden
creëren voor de gehele opzet ervan:
als er een consensus zou zijn over
de doelstellingen der sociaal-econo-
mische planning, dan zou dat de
kansen op succes in sterke mate ver-
groten. Welnu, juist de participatie
van alle maatschappelijke organisa-
ties in de planning draagt bij tot het
realiseren van die consensus.
Uit de, ook in dit rapport vermel-
de, ervaringen met de participatie
door de sociale organisaties in de
planning, blijkt overigens dat deze
cirkel toch niet helemaal sluit. Waar
een initiële minimale consensus ont-
breekt, leidt het samen in een corn-
missiekamer zitten en samen werken
aan de voorbereiding, van een plan
niet tot het realiseren van de consen-
sus. Dat is, lijkt me, de les van de
Franse planning tot nu toe geweest.
Waar die consensus wel aan het be-
gin aanwezig was, blijkt dit proces
inderdaad zichzelf op de manier, in
het rapport aangegeven, te verster
–
ken.
De Nederlandse ervaringen uit de
jaren vijftig en zestig doen echter
vermoeden, dat er limieten zijn aan
de mogelijkheden van zo’n ontwik-
keling. Het gevaar is immers aanwe-
zig, dat alleen degenen, die regelma-
tig de commissiekamers bevolken, de
heilzarne werking ervan ondergaan.
Komen zij buiten die kamers, dan
kunnen zij ervaren, dat hun achter-
ban niet mee participeerde. Een af-
stand tussen leiding en leden kan
zich dan ontwikkelen, waaraan het
systeem ten gronde kan gaan. De
Franse ervaringen laten zien, dat het
mogelijk is, dat deskundigen uit
de vakbeweging zozeer geïnvolveerd
raakten in de planning, dat zij mee
blijven spelen, ook wanneer de orga-
nisaties die hen aanwezen van hen
een heel andere rol verwachtten. Er
ontwikkelde zich een afstand tussen
leiding en ,,planners” binnen de vak-
beweging zelf.
De moeilijkste kant van de par-
ticipatie van sociale organisaties in
de planning blijkt het interne func-
tioneren van de organisaties zelf
binnen zo’n systeem te zijn. Hoe kan
men bereiken, dat de kloof tussen
top en basis wordt vermeden? Waar-
schijnlijk is daarvoor nodig, dat men
ook aan de basis de participatie als
werkelijkheid ervaart. Dat wil zeg-
gen, dat het deelnemen van het vak-
bondskader aan officiële planproce-
dures niet voldoende is voor het
realiseren van de consensus, die
nodig is voor het functioneren van
een plan. De ervaring van de par
–
ticipatie in de besluitvorming zou
zich ook moeten uitstrekken tot de
leden van de erbij betrokken organi-
saties. Men kan m.a.w. de partici-
patie van de organisaties in de so-
ciaal-economische planning niet op
een koopje krijgen. Er is een maat-
schappelijke verandering voor nodig,
die tot aan de basis, dat wil zeggen
de fabrieken, de werkplaatsen en de
kantoren, doordringt.
Employers’ and workers’ participation
in planning,
Genève, 1971.
Renaissance du Plan,
Parijs, 1971.
ESB
13-9-1972
859
Vôôr de Miljoenennota 1973
DRS. Th. A. J. MEYS*
Evenals vorig jaar zal ik v66r het verschijnen van de
Miljoenennota enige aandacht besteden aan enkele be-
langrijke onderwerpen die in de komende nota zeker
aan de orde zullen komen. Die onderwerpen zijn achter-
eenvolgens: het structurele begrotingsbeleid, de inflatie-
correctie, de meerjarenramingen en het loon- en prijs-
beleid.
Het structurele begrotingsbeleid
Dit beleid wordt sinds het begin van de jaren zestig in
de Nederlandse begrotingspolitiek gevolgd. Met dit be-
leid wordt beoogd ,,een evenwichtige ontwikkeling van
de rijksbegroting, in samenhang met die van de volks-
huishouding te bevorderen”
1).
Voor de evenwichtige
ontwikkeling van de volkshuishouding is het noodzake-
lijk dat er een ,,juiste” verhouding bestaat tussen sparen
en investeren. In dit verband is het structureel gewenste
begrotingstekort van belang. De omvang van dit tekort
moet zodanig zijn dat de besparingsoverschotten en
-tekorten in de verschillende sectoren van de volks-
huishouding (particuliere sector, lagere overheid, sociale
verzekering, buitenland en rijk) elkaar compenseren.
Wanneer het structurele begrotingstekort goed gekozen
is, zullen conjuncturele fluctuaties in dat tekort hun
spiegelbeeld kunnen vinden in overeenkomstige schom-
melingen in de besparingsoverschotten van andere
sectoren.
Dit is de theorie. In de praktijk van het structurele
begrotingsbeleid ging het allemaal wat ingewikkelder.
In de meeste gevallen werd afgezien van een berekening
of zelfs maar schatting van het gewenste structurele
tekort. Men ging uit van een jaar dat evenwichtig was,
of als zodanig bestempeld werd (op grond waarvan werd
veelal niet duidelijk gemaakt en toevalligerwijs was het
meestal het voorafgaande jaar, hetgeen het rekenwerk
aanzienlijk vereenvoudigde) en schatte vervolgens de
structurele groei van het reële nationale inkomen voor
de komende jaren en de macro-economische progressie-
factor. Het produkt van deze twee getallen werd toe-
gepast op de belastingopbrengst van zo’n ,,evenwichtig”
basisjaar, de niet-belastingontvangsten werden daarbij
opgeteld, en de reële ruimte was, meestal voor de gehele
kabinetsperiode berekend, bekend. De laatste jaren werd
daarbij als groei 4,8 % en als progressiefactor 1,25
aangehouden. Die ruimte was beschikbaar voor ,,rele-
vante” uitgavenstijgingen en/of belastingverlagingen. De
bestedings- of impulseffecten van beide werden voor de
eenvoud aan elkaar gelijk gesteld.
Naast de reële ruimte bestaat de nominale ruimte die
onderverdeeld is in de proportionele ruimte en de
progressiekop. De proportionele ruimte wordt gebruikt
voor de financiering van de algemene salarismaatregelen
bij de overheid. Over enkele jaren genomen zou dit
ongeveer glad lopen. De salarisuitgaven werden daar-
mede als niet-relevant beschouwd voor de reële ruimte.
De nominale progressiekop werd sinds enkele jaren aan-
gewend voor de financiering van de automatische
inflatiecorrectie. Verwacht werd dat ook dit, zeker na
een min of meer automatische aanpassing van de naar
de hoeveelheid geheven verbruiksbelastingen aan de
geldontwaarding, ook ongeveer glad zou lopen. Ook
hier geen invloed op de reële ruimte. Grosso modo zou
toepassing van al deze regels – aangenomen dat aan de
veronderstellingen over nominale ontvangstenstijgingen
en de daaruit te financieren salarisposten en de inflatie-
correctie voldaan zou zijn – betekenen dat het begro-
tingstekort een constant bedrag in guldens zou bedragen.
Of de belastingaanpassing van de naar de hoeveelheid
geheven belastingen zou moeten meetellen bij het reële
ruimtebeslag, bleef onduidelijk. De begrotingsruimte,
aldus berekend, bracht met zich dat prijsstijgingen voor
de overheid uit de reële ruimte moesten worden ge-
financierd (excl. de salarismaatregelen). Dit gaf reden
de ruimte daarvoor af en toe aan te passen. Of dit over-
eenstemde met de omvang van het gewenste structurele
begrotingstekort werd in het midden gelaten.
De toepassing van het op deze wijze geconcretiseerde
structurele begrotingsbeleid heeft naast veel kritiek ook
suggesties voor wijzigingen opgeleverd. Opvallend was
echter dat op die suggesties vanuit Den Haag vrijwel
niet werd gereageerd. Daarnaast, en dat is veel funda-
menteler, wordt het m.i. steeds dringender de vraag
onder ogen te zien of met behulp van het structurele
begrotingsbeleid ook bereikt kan worden wat men ermee
nastreeft. Over die vraag is m.i. onvoldoende nagedacht.
Mij is slechts één artikel bekend waarin de invloed van
dat beleid op de evenwichtige economische groei eens
systematisch, zij het onder zeer beperkende veronder-
stellingen, wordt nageplozen
2).
In de
Miljoenennota
1972
werd afgezien van het
berekenen van de begrotingsruimte voor de gehele
kabinetsperiode. Wel werd de 6 % aangehouden, die
werd toegepast op de belastingopbrengsten 1971, ook
weer zonder dat duidelijk werd dat dit een evenwichtig
jaar was. Aangekondigd werd dat die 6 % waarschijnlijk
te hoog was, zowel als gevolg van een teruglopende groei
als van een geringere progressiefactor. Op een en ander
zou worden gestudeerd.
Die mededelingen, gecombineerd met de grote pro-
blemen waarmede men kampte om de ,,ruimte”-over-
* De schrijver, wetenschappelijk medewerker aan de Uni-
versiteit van Amsterdam, dankt Prof. Dr. W. F. Duisenberg
voor zijn stimulerende opmerkingen.
Miljoenennota 1970,
bijlage 2, blz. 115.
S. K. Kuipers en J. K. T. Postma, Structurele begro-
tingspolitiek en economische groei,
Maandschri/t Economie,
januari
1971, blz. 200
t/m
213.
Het artikel van De Wolff en
Stevers,
State budget and
planning, IIFP
1962,
kan niet als
zodanig gelden.
860
schrijdingen te beperken en de reeds bestaande kritiek
op de toepassing van het geheel, brachten velen ertoe
de ,,norm” maar af te schrijven. De redactie van
De
Nederlandse Onderneming
plaatste zelfs een soort
overlijdensadvertentie, ,,In Memoriam Norm”, waarin
afscheid van de norm werd genomen. Een gebrek aan
progressivine en een verminderde groei zouden het
schepsel de genadeslag hebben gegeven. Dit was de
stand van zaken na de
Miljoenennota 1972.
De nadere bestudering die in de
Miljoenennota
werd
aangekondigd, heeft voor een gedeelte plaatsgevonden
blijkens de publikatie van de nota:
Kwantitatieve uit-
gangspunten voor het trendmasig begrotingsbeleid
3),
Daaruit kan worden geconcludeerd dat de norm nog
levend, zij het wat geamputeerd is. Uit die nota blijkt
echter tevens a) dat de fundamentele vragen niet aan
de orde zijn gekomen en b) dat de zaken vooralsnog op
hun kop zijn gezet.
Ad a.
Niet wordt ingegaan op de vraag of alleen of
juist via het trendmatige begrotingsbeleid een even-
wichtige ontwikkeling van de rijksbegroting in samen-
hang met zo’n ontwikkeling van de gehele volkshuis-
houding kan worden verkregen. Het is m.i. echter van
groot belang dat daar eens op wordt gestudeerd. Zeker
wanneer gekozen zou worden voor een meer gecoördi-
neerde toepassing van alle beleidsinstrumenten in het
kader van een sociaal-ecpnomische programmering, rijst
de vraag of het structurele begrotingsbeleid daarin zijn
huidige belangrijke rol zal moeten blijven spelen. Nu
deze vraag niet door de werkgroep is bekeken, hetgeen
niet de werkgroep maar de opdrachtgever moet worden
verweten, zal er ook in de komende
Miljoenennota
niets over behoeven te worden verwacht. De minister
van Financiën in het nieuwe kabinet kan er mi. echter
niet meer omheen. In de
Nota irendmatig begrotings-
beleid
is ook nauwelijks ingegaan op wijzigingen die zich
bij de hantering en in de berekening van de begrotings-
ruimte zouden moeten voordoen. Aan allerlei en her
–
haalde voorstellen op dit gebied wordt aldus grotendeels
voorbij gegaan. Wel, en dat is nieuw, wordt gesteld dat
een juiste toepassing van het beleid moet leiden, in
plaats van tot een
absoluut
constant begrotingstekort
dat nu uit een strikte hantering volgt, tot een
relatief,
nI. ten opzichte van het nationale inkomen, structureel
tekort. Ook wordt iets gezegd over de totale ruimte, in
vergelijking met de nu toegepaste gesplitste reële en
nominale ruimte. De werkgroep is er echter afgebleven
omdat het niet tot de opdracht behoorde. Ook over deze
zaken verwacht ik daarom in de
Miljoenennota
niets,
mede blijkens mededelingen van minister Nelissen: ,,Een
overstap op de totale norm, zoals bepleit door Prof.
Stevers, zou geloof ik toch niet de voorkeur verdienen,
afgezien van het feit dat wij dan een stukje continuïteit
zouden doorbreken” (?)
4).
Ad b.
Gezien de boven weergegeven doelstellingen
van het structurele begrotingsbeleid dient eerst het struc-
turele begrotingstekort vastgesteld te worden alvorens,
na de bepaling van wat als een evenwichtig basisjaar
kan dienen of welk bedrag aan belastingontvangsten
daarvoor kan worden aangehouden, de ruimteberekening
op de bekende wijze, zij het wellicht met een ander
percentage, toe te passen en daarop het beleid af te
stemmen. De werkgroep heeft zich echter in de eerste
fase beperkt tot een herberekening van de ruimte zonder
het structurele tekort te kennen. Daarmede heeft men
achterstevoren gewerkt. Zo’n structureel beleid hangt
dan in de lucht. Minister Nelissen heeft medegedeeld
te hopen dat het vervolg, nI. de studie over het structu-
rele tekort, in september gereed zal zijn. Ik ben be-
nieuwd, maar vrees dat daar, mede gezien de politieke
ontwikkelingen van de laatste weken, niets over zal
worden medegedeeld, waarmee wel een nieuwe ruimte
maar niet het tekort dat daarmede constant gehouden
moet worden, bekend is.
In de
Miljoenennota 1972
werd de 6% nog toe-
gepast. De ruimte, inclusief de groei van de niet-
belastingontvangsten ad
f
175
mln., werd geschat op
/
2.355 mln. Voor 1973 mag echter slechts met een
structurele groei tussen 3,8 % en 4,2 % (bij een ge-
middelde loonsômstijging van 8
1
/2 %
per jaar) worden
gerekend en met een progressiefactor tussen de 1,12 en
1,16
5).
Wie de opmerkingen van Prof. Schouten over
het middellange-termijnperspectief heeft gelezen
6),
zal
kiezen voor een ruimte van 3,8 x 1,12 = 4,26
0/o.
Toe-
gepast op de belastingontvangsten (op batenbasis) van
1972, waarbij weer de bekende- vraag kan worden ge-
steld, ontstaat dan de reële ruimte 1973. Die zal,
rekening houdend met alle gemaakte veronderstellingen,
tussen /1.280 mln, en
/
1.460 mln, liggen, in vergelij-
king met /1.600 mln, in 1972. Vermeerderd met de
groei van de niet-belastingontvangsten, die op
/
490 mln.
wordt geschat
7),
ontstaat een ruimte van
fl.’770
mln.
â /1.950 mln.
Dit zou het resultaat zijn wanneer, geheel overeen-
komstig de tot nu toe gevolgde procedure, zou worden
afgezien van tekorten en overschotten in de nominale
sfeer. Die werden immers als niet-relevant voor de
reële ruimte beschouwd omdat ze, over een aantal jaren
genomen, glad zouden lopen
8).
Blijkens de
Nota trend-
matig begrotingsbeleid
wordt echter een nieuwe methode
overwogen. De berekeningen daar laten zien dat een
toepassing van 100
/o
van de inflatiecorrectie meer kost
dan de nominale progressiekop oplevert. Voor 1973 be-
draagt dit tekort ongeveer
/
360 mln. Voor 1973 t/m
1975 in totaal
/
890 mln. De proportionele ruimte is
over die jaren ongeveer voldoende om de algemene
salarismaatregelen te financieren. Het tekort van
/
360
mln, kan gedeeltelijk worden gedekt door een aanpas-
sing van de naar de hoeveelheid geheven verbruiks-
belastingen aan de geldontwaarding. Voor 1973 zou
daarmee een bedrag van
f
210 mln, zijn gemoeid. Dan
resteert nog een tekort uit dezen hoofde van
/
150 mln.
Het nieuwe is nu dat dit tekort ten laste van de
reële
ruimte wordt gebracht die daardoor voor 1973 tot
/1.620 mln. â
f
1.800 mln. wordt teruggebracht. Dit
tekort wordt daarmede in feite relevant. Via een achter-
deur wordt dan toch een soort van totale ruimte ge-
hanteerd. De vraag is of grotere feitelijke tekorten, als
gevolg van het verschil tussen proportionele nominale
Rapport van een interdepartementale werkgroep, april
1972, Kamerstuk 11.780.
81ste vergadering, Tweede Kamer der Staten-Generaal
22 juni 1972, Handelingen, blz. 3703.
Nota trendmatig begrotingsbeleid,
blz. 11.
D. B. J. Schouten, Aanbevelingen voor de middellange
termijn,
ESB, 5
april 1972.
,,Ramingen van rijksuitgaven en niet-belastingontvang-
sten voor 1973, ’74 en ’75 op basis van extrapolatie begro-
ting 1972″, april 1972, Kamerstuk 11.781.
Miljoenennota 1970,
bijlage 2, blz. 119.
ESB 13-9-1972
861
ruimte en salarismaatregelen en van progressiekop en
infiatiecorrectie, ook ten laste van die ruimte zullen
worden gebracht. Ik ben erg benieuwd wat daarover in
de
Miljoenennota
zal worden medegedeeld, maar be-
twijfel of die methode zal worden gevolgd. De inflatie-
correctie zal wel voor 80
0/0
worden doorgevoerd; de
verbruiksbelastingen zullen, misschien niet tot het ge-
noemde bedrag, worden aangepast en het resterende
tekort zal niet ten laste van de reële ruimte worden
gebracht.
De infiatiecorrectie
De inflatiecorrectie levert niet-voorziene financierings-
problemen op. Op de oorzaken daarvan ga ik hier niet
in. De vraag rijst evenwel of die tekorten, die in ieder
geval voor de komende drie jaar worden verwacht, geen
consequenties voor de berekening van de correctie zelf
moeten hebben. Die vraag wil ik bevestigend beant-
woorden. De wijze van verwerking van dat tekort
volgens de
Nota structureel begrotingsbeleid
betekent
dat een gedeelte van de infiatiecorrectie op de reële
begrotingsruimte hetzelfde effect heeft als extra rele-
vante uitgaven die fiscaal moeten worden gedekt of als
,,echte” belastingverlagingen. Het is mi. onjuist dat de
correctie de reële ruimte verkleint; het zou betekenen
,,dat ter dekking van de inflatiecorrectie – naast de
inflatiebijstelling van tarieven van specifieke verbruiks-
belastingen – ook tarieven van andere belastingen zul-
len moeten worden verhoogd”
9).
Er zou dan een ver-
zwaring van de belastingdruk plaatsvinden ter financie-
ring van een maatregel die tot doel heeft de belasting-
druk, afgezien van de drukverzwaring van de reële
progressie,
reëel
gelijk te doen blijven. Dit neemt niet
weg dat ik nog steeds een voorstander ben van de
correctie als zodanig. Argumenten daarvoor zijn o.a.
opgesomd in de in de voetnoot genoemde literatuur
10).
Ik heb wel verdedigd dat het mogelijk zou moeten zijn
op hetzelfde moment de inflatiecorrectie door te voeren
en de tarieven van IB en LB te verhogen. Daarbij is
echter niet gedacht aan een verhoging ter financiering
van een gedeelte van de correctie zelf. Kortom, een
nieuwe berekeningswijze van de correctie is noodzakelijk.
Ik verwacht echter niet dat dat in de Miljoenennota zal
worden aangekondigd.
De meerjarenramingen
In de
Miljoenennota
1972
werd medegedeeld dat ook
dit kabinet grote betekenis toekent aan meerjarenplan-
ning. Men zou tot een concrete opzet van de sociaal-
economische programmering wensen te komen. Onder-
deel daarvan vormen ramingen van de rijksuitgaven
gedurende de kabinetsperiode. Een eerste stap daarvoor
is de ontwikkeling bij ongewijzigd beleid. Die stap
is gedaan in de ,,extrapolatienota”, waarbij de term
extrapolatie de uitdrukking ongewijzigd beleid moet
vervangen omdat dit zo’n onduidelijk begrip was. De
tweede stap, de beleidsramingen, zou volgens minister
Nelissen misschien in de
Miljoenennota
1973
worden
gedaan. Afgezien van de vraag of zij tijdig gereed zou-
den zijn, doen de politieke ontwikkelingen ook hier ver-
moeden dat de
Miljoenennota
daarover niet teveel zal
zeggen.
De extrapolaties voor 1973 doen, bij een gemiddelde
loonstijging van 8
1
/2
% over drie jaar (10 % in 1973),
een uitgaventotaal inclusief salarismaatregelen en rele-
vant tekort Gemeentefonds van
f
43.387 mln, ontstaan.
Met nieuwe activiteiten, waarvoor bij de begroting 1972
nog geen afspraken zijn gemaakt, is geen rekening
gehouden. Ten opzichte van 1972 resulteert dan het
volgende beeld:
accres relevante uitgaven (extrapolatie)
/ 3.493 mln.
relevant tekort Gemeentefonds
/ 130 mln.
wegvallen tijdelijke fiscale dekking
f
230 mln.
f 3.853 mln.
begrotingsruimte
(na aftrek tekort op inflatiecorrectie) /1.620 á/1.800 mln.
excedent
f
2.230 á / 2.050 mln.
Tevens is verondersteld dat de fiscale wetsontwerpen
die in de
Miljoenennota
1972
werden aangekondigd, t.w.
de fiscale oudedagsreserve voor zelfstandigen, de be-
geleiding spaarloon en de vrijstelling van een beperkt
bedrag aan inkomen uit vermogen, die voor 1973 res-
pectievelijk
f
25 mln.,
f
75 mln, en een nog nader te
bepalen bedrag gaan kosten, zullen worden gefinancierd
door een verhoging van de indirecte belastingen. Daar-
nevens zal de OB op investeringsgoederen per 1 januari
worden afgebroken. Tenslotte is aangenomen dat de
belangrijke wijziging in de tarieven van IB en LB
(schijventarief enz.) a) budgettair neutraal zal zijn en b)
de progressiefactor niet zal beïnvloeden.
In de
Voorjaarsnota
11),
waarin ook de gevolgen voor
1973 t/m 1975 zijn aangegeven, ondergaat dit beeld
enige verandering, waarbij met name het tegenvallen
van de niet-belastingontvangsten in 1972 met
/
309 mln.
van belang is. Voor 95 % wordt dit aan incidentele fac-
toren toegeschreven, waarna, inclusief een voordeel bij
het Gemeentefonds ad
/
50 mln. geen nadelen voor de
ruimte van 1973 behoeven te worden verwacht. Ik ben
benieuwd of dit m.i. te optimistische standpunt in de
Miljoenennota
gehandhaafd blijft. Mogelijk dat via extra
tariefaanpassingen in de niet-belastingsfeer alsnog dit
resultaat zal worden bereikt.
Zonder extra bezuinigingen en zonder nieuwe activi-
teiten zou dus een overschrijding van de reële ruimte
met
f
2.230 mln. â
f2.050
mln, kunnen worden ver-
wacht. Wanneer dit bedrag wordt vergeleken met het
lijstje dat minister-president Biesheuvel aan de Tweede
Kamer heeft doen toekomen – een regeringsstuk dat
uitmunt door onduidelijkheid – krijgt men een indruk
van de bezuinigingen en van de omvang van de nieuwe
activiteiten te zamen.
Het lijstje omvat de volgende belastingmaatregelen:
verhoging van
Inkomsten- en loonbelasting
/ 500 mln.
Vennootschapsbelasting
f
160 mln.
Vermogensbelasting
f
40 mln. BTW
/ 1.200 mln.
Bijzondere verbruiksbelasting
op auto’s
f
80 mln.
f
1.980 mln.
Hiervan zou ongeveer
f
750 mln, nodig zijn als
dekking voor de reële ,ruimte-overschrijding door rele-
F. Th. Gubbi,
Reële of nominale ruimteberekening?,
Fiscaal-Economisch Instituut, Rotterdam, publikatie nr. 3,
1972, blz. 3 van de aanvullingen. Gubbi aanvaardt deze
consequentie wel.
ESB
van 7 april 1971,
ESB
van 15 september 1971.
Nota over de uitvoering van de rijksbegroting 1972,
juni 1972, Kamerstuk 11.862.
862
vante uitgaven. Vergeleken met de
f
2.200 mln. die bij
extrapolatie resulteert, is het duidelijk dat er ongeloof-
lijk bezuinigd moet zijn (wat m.i. niet allemaal met
,,dor hout” kan worden betiteld), en/of dat de nieuwe
activiteiten zeer gering zullen zijn. Wanneer wij aan-
nemen dat de infiatiecorrectie slechts voor 80 % wordt
doorgevoerd, nadat de specifieke verbruiksbelastingen
zijn verhoogd, wordt het ruimtebeslag
/125
mln. kleiner
en resteert een overschrijding volgens de extrapolatie van
/
2 mrd. Van die belastingontvangsten zou
/
600 mln.
tegenover reeds ingediende en in voorbereiding zijnde
maatregelen staan. Daarmede worden kennelijk nog
nieuwe activiteiten bedoeld die niet bij de overschrijding
van de reële ruimte als zodanig zijn meegeteld. De
overige
f
600 mln, betreft reeds vaststaande mutaties in
de belastingsfeer.
Op de derde dinsdag van september zullen wij het
allemaal haarfijn kunnen narekenen. Op de belangrijkste
vragen uit het hierbovenstaande zal echter geen antwoord
komen en dat is in ernstige mate te betreuren.
De loon-, prijs- en andere politiek
In een bespreking van de
Miljoenennota 1972
12)
stelde ik dat het instrument van de loon- en prijspolitiek
te snel in de ijskast was gezet. Van allerlei min of meer
spontane matigingen viel niet veel te verwachten, on-
danks de heersende matigingskoorts. De cijfers wijzen
uit dat dit pessimisme helaas gerechtvaardigd was. On-
danks de Vrij hoge werkloosheid is de prijsstijging enorm
en is in de loonontwikkeling nauwelijks iets van een
matiging te ontdekken. Nog steeds overschrijden de
particuliere en collectieve bestedingen gezamenlijk de
reële mogelijkheden (structurele overbesteding) met alle
nadelen van dien. Dit geschiedt niettegenstaande het
mooie plannetje van de Commissie van Economische
Deskundigen van de SER, waarvan de president van
De Nederlandsche Bank in zijn laatste jaarverslag con-
stateerde dat de eerste stap daarvan onvoldoende ge-
realiseerd was, waardoor het driejarenplan tot een twee-
jarenplan zou moeten worden teruggebracht. Dr. Zijlstra
stelde terecht.,, Een voortschrijdend gemiddeld falen
biedt geen oplossing”
13)
Hij stelde tevens: ,,Verder valt
moeilijk in te zien hoe nu nog aan een straffe prijspolitiek
zal kunnen worden ontkomen”, een juiste uitspraak, die
echter tot vele interpretaties heeft geleid.
In het jaarverslag wordt de vraag gesteld of de groei van
de collectieve bestedingen in het huidige tempo kan door-
gaan. Dit is inderdaad het kernprobleem. Steeds opnieuw
blijkt dat de overheid er niet in slaagt de groei van haar
reële
bestedingen te doen plaatsvinden in een tempo dat
(kennelijk) door de meerderheid van ons volk wordt
gewenst. Ondanks voortdurende belastingstijgingen slaagt
zij er niet in de particuliere bestedingen voldoende terug
te dringen. Dit falen wordt veroorzaakt door diezelfde
bevolking die via al of niet afgedwongen inkomens-
stijgingen en via belastingafwenteling niet voor die
uitbreiding wenst te betalen. De resultaten van het
gevecht om de te kleine ruimte krijgen wij voortdurend
voorgeschoteld. Er zijn dan twee mogelijkheden: 6f de
overheid legt het hoofd in de schoot en neemt genoegen
met een veel geringere groei van de uitgaven – de eerste
tijd zou dat reëel zelfs een daling kunnen betekenen –
6f de overheid neemt straffere maatregelen om de door
haar gewenste samenstelling van de nationale bestedingen
op te dragen. In het eerste geval wordt de overheid de
sluitpost van de particuliere activiteiten. Prof. Goud-
zwaard spreekt in dit verband van een ,,wezenlijke
détournement de pouvoir”
14),
die hij, naar mijn me-
ning terecht, onaanvaardbaar acht.
Er wordt z.i. een ,,wezenlijke grens overschreden,
wanneer de overheid de verlengstukpositie als een na-
tuurlijke positie gaat ervaren, en van daaruit tot soebat-
ten, tot een liefdoen voor de sociale partners overgaat”.
Wie zich verdiept in de vraagstukken die in de komende
jarenom een oplossing vragen, die kortheidshalve met
milieubescherming en welzijnspolitiek kunnen worden
aangeduid en wie constateert welke problemen zich
voordoen in de strijd tussen particulieren en collectieve
bestedingen, komt m.i. onontkoombaar tot de conclusie
dat dit niet op de huidige aarzelende en halfslachtige
manier kan worden aangepakt. De overheid zal het roer
zelf weer in handen moeten nemen en niet meer als
verlengstuk moeten optreden. Dit vraagt om een ge-
coördineerde loon- en prijspolitiek, of beter en alge-
mener gezegd, een inkomenspolitiek, investerings- en
budgetpolitiek. Zo ongeveer ook Prof. Schouten, die
verder stelt dat de schaarste-economie, waarbij de
relatieve schaarste van middelen ten opzichte van de
behoeften groter wordt, in elk geval een centraal plan
en een versterking van het gezag en de macht van
alle centrale instanties vereist
15)
In termen van Goudzwaard is een sprong uit de
cirkel noodzakelijk. Dit betekent niet dat voor de korte
termijn voor de overheidsfinanciën niet gestreefd moet
worden naar het befaamde kappen van dor hout
16).
Dit is echter onvoldoende, nog afgezien van de vraag
wat precies dor hout is
17).
Het klinkt zo langzamer
–
hand wellicht wat naïef, maar de overheid heeft ten-
slotte toch de taak het algemene belang te dienen. Die
doelstelling kan niet aan bijvoorbeeld de betrokkenen
bij het sociale contract worden overgelaten. Noch werk-
gevers noch werknemers varen op die koers. De over-
heid zal zelf het roer in handen moeten nemen en de
koers moeten verleggen. Hier en daar zullen de afge-
zette stuurlieden en hun achterban morren. M.i. echter
maar voor korte tijd en zonder algemene aanhang, mits
de overheid maar duidelijk maakt wat die algemene
doelstellingen zijn en dat het roer ook voorlopig niet
meer uit handen zal worden gegeven, tenzij de koersen
wel heel nadrukkelijk overeenstemmen. Wanneer men
voor deze stap terugschrikt, zal daaruit de conclusie
moeten worden getrokken en zal de overheid zich moe-
ten schikken in haar rol van verlengstuk.
Het valt niet te verwachten dat in de komende
Miljoe-
nennota
in deze al zal worden gekozen voor een krach-
(ige stellingname. Die stap zal door dit kabinet niet meer
worden gedaan, maar ook zonder de politieke crisis had
men het niet gedaan. In de
Troonrede
zou zelfs niet
zijn opgemerkt dat een onvoldoende vrijwillige matiging
de overheid alsnog tot die stap zou bewegen. Zo’n me-
dedeling zou immers het ,,soebatten” met en het ,,lief-
doen” voor de sociale partners hebben verstoord.
Th. A. J. Meys
Gemeentefinanciën,
september 1971.
Jaarverslag van De Nederlandsche Bank over liet boek-
jaar 1971,
1972, hlz. 14.
Prof. Dr. B. Goudzwaard, De sprong uit de cirkel,
Trouw,
7 juni 1972.
Schouten, t.a.p.
Prof. Dr. L. F. van Muiswinkel, Minder strak beleid
kan,
Trouw, 11
juni 1972, beveelt dat aan als reactie op
het artikel van Goudzwaard.
In welke mate wordt het Instituut voor onderzoek van
overheidsuitgaven ingeschakeld?
ESB 13-9-1972
863
Loonkosten, bruto-loon en netto-loon
Vragen rond het minimumloon
DRS. A. H. GEERTMAN*
1. Inleiding
In dit artikel stellen wij de verhouding tussen loon-
kosten, bruto-loon en netto-loon ter discussie. De door
ons te stellen vragen zullen leiden tot een kritisch be-
zien van de druk der sociale lasten en tot een pleidooi
voor meer duidelijkheid in de loonvorming, met name
tot een pleidooi voor verschuiving van de premiedruk
van de werknemer naar de werkgever en naar de
overheid. Naar onze mening kan de gang van zaken
rond het minimumloon zeer illustratief zijn voor de
huidige ontwikkeling van lonen en loonkosten in ons
land en zouden de door ons te stellen vragen ook van
toepassing kunnen zijn op de jeugdlonen en op de
lonen van de middengroepen.
Wij baseren ons op de bruto-minimumlonen per
1 januari van de jaren 1964 en 1972. De eerste datum
is gekozen omdat toen het minimumloon werd ge-
Tabel 1.
introduceerd, nog niet als een wettelijke regeling, maar
op grond van een vrijwillige afspraak tussen werk-
gevers en werknemers binnen de Stichting van de
Arbeid. Uitgaande van deze bruto-lonen berekenen
wij de loonkosten voor de werkgever op de beide peil-
data. Wij houden hierbij alleen rekening met de wet-
telijk verplichte sociale lasten. Voor de bepaling van
het netto-loon worden op het bruto-loon in mindering
gebracht: loonbelasting (groep II, gehuwd zonder kin-
deren) en AOW-premie volgens de tabel en daarnaast
de verplichte procentuele inhoudingen van sociale
lasten. Vrijwillige regelingen en regelingen die alleen
voor een bepaalde bedrijfstak gelden, blijven buiten
beschouwing. Onze uitkomsten zijn geflatteerd, de
* De auteur is controller bij de Brabantse Breiwolfabrie-
ken NV en docent MO-opleidingen bij de Katholieke Leer-
gangen te Tilburg.
1964
stijging 1964/1972
1972
guldens
% guldens
%
guldens
%
loonkosten
499,19
115,2
494,05
129,8
993,24
122,1
sociale lasten werkgever 65,86
15,2
113,58
29,8
179,44
22,1
bnjto-minimumloon
433,33
100,0
380,47
100,0
813,80
100,0
loonbelasting
25,00
5,8
24,55
6,5
49,55
6,1
AOW/AWW
34,00 7,9
57,50
15,1
91,50
11,2
sociale lasten werknemer
18,20
4,2
38,36
10,1
56,56
7,0
netto-minimumloon
356,13
82,1
260,06
1
68,3
616,19
75,7
Tabel 2.
1964
stijging 196411972
1972
guldens
%
guldens
%
guldens
%
premie:
arbeidsongeschiktheid
15,17 3,0
28,78 5,8
43,95
4,4
ziektewet
19,50
3,9 39,91
8,1
59,41 6,0
ziekenfonds
21,66
4,3
45,06
9,1
66,72
6,7
wachtgeld/werkloosheid
6,07
1,2
2,07
0,4
8,14
0,8
kinderbijslag
21,66
4,3
19,84 4,0
41,50
4,2
algemene wet bijzondere ziektekosten
–
–
16,28
3,3
16,28
1,6
AOW/AWW
34,00
6,9
57,50
11,7
91,50
9,3
premies sociale lasten
118,06
23,6 209,44
42,4 327,50
33,0
loonbelasting
25,00
5,0
24,55 5,0
49,55
5,0
totaal heffingen
143,06
28,6 233,99
47,4
377,05
38,0
netto-loon
356,13
71,4
260,06
52,6
616,19
62,0
loonkosten
499,19
100,0
494,05
100,0
993,24
100,0
864
3,50
–
–
4,05
3,50
6,30
2,50
4,10
0,70
0,50
5,00
5,10
–
2,00
15,20
22,05
1,35
1,00 1,00
2,50
4,10
0,70
0,50
4,20
6,95
19,40
29,00
100,00
151,00
druk der sociale lasten is nog sterker toegenomen dan
uit de berekeningen blijkt.
afleiden, het netto-loon dat de werknemer ontvangt,
alsmede de stijging van deze bedragen in de loop van
de tussenliggende acht jaar (zie tabel 1).
2. Feitelijke gegevens
1964
1972
Bruto-minimumloon per maand,
exclusief vakantietoeslag, volgens
de situatie per 1 januari f. 433,33
f. 813,80
Inhoudingen volgens witte tabel:
loonbelasting, groep
fl
f.
25,-
f.
49,55
premie AOW en AWW
f. 34,-
f. 91,50
Wettelijk verplichte sociale las-
ten in procenten van het bruto-
loon ‘):
Werkgeversaandeel
invaliditeit, ongevallen
Wet arbeidsongeschiktheid
ziektewet
ziekenfonds
wachtgeld, werkloosheid
kinderbijslag, KWL en AKW
algemene wet bijzondere ziek-
tekosten
3. Berekening loonkosten en netto-loon (nominaal)
Uitgaande van de hiervôôr vermelde feitelijke ge-
gevens kunnen wij de loonkosten voor de werkgever
Van de stijging van het bruto-loon is slechts 68%
overgebleven voor Vrije besteding door de werknemer.
Het meest opvallende in de vergelijking is de toe-
neming van de sociale lasten. Deze toeneming blijkt
nog duidelijker indien wij de berekening op de manier
als in tabel 2 herhalen, waarbij wij de sociale lasten
van werkgever en werknemer als één geheel zien. Het
bruto-loon verdwijnt uit onze berekeningen; wij druk-
ken de bedragen uit in een percentage van de loon-
kosten.
Het verschil tussen loonkosten en netto-loon is in de
loop der jaren aanzienlijk groter geworden. Van de
stijging der loonkosten is 47% in heffingen verdwenen
en blijft slechts
53%
over ter Vrije besteding in de
vorm van netto-loon.
4. Berekening loonkosten en netto-loon (reëel)
Wij herhalen de berekening in prijzen van 1964.
Daartoe delen wij alle bedragen van 1972 door 1,51
(prijsindex gezinsconsumptie 1964 = 100, 1972 =
151; zie tabel 3).
Voor 1964 ontleend aan het
VNO jaarverslag 1969,
blz.
1921195. Voor 1972 aan de Gids Personeelsbeleid,
decem-
ber 1971, blz. 161. Daar waar de premie per bedrijfstak
varieert, is een landelijk gemiddelde genomen.
Wij hanteren dit indexcijfer bij gebrek aan beter. Het
heeft betrekking op een ander goederenpakket dan dat van de minimumloner; bovendien is de stijging van de zieken-
fondspremie er reeds in verwerkt. Ten opzichte van 1971
(index 142) verwacht het CPB een stijging met 6,5%.
Werknemersaandeel
Wet arbeidsongeschiktheid
ziektewet
ziekenfonds
wachtgeld, werkloosheid
Totaal
Prijsindexcijfer van de gezins-
consumptie
2)
Tabel 3
1964
stijging 196411972
1972
guldens
%
guldens
%
guldens
%
Loonkosten
499,19
115,2
158,58 150,2
657,77
122,1
sociale lasten werkgever
65,86
15,2
52,97 50,2
118,83
22,1
bruto-minimumloon
433,33
100,0
105,61
100,0
538,94
100,0 Loonbelasting
25,00
5,8 7,81
7,4
32,81
6,1
OW/AWW
34,00 7,9
26,60
25,2 60,60
11,2
sociale lasten werknemer
18,20
4,2
19,26
18,2
37,46
7,0
netto-minimumloon
356,13
82,1
51,94
49,2
408,07
1
75,7
Tabel 4.
1964
stijging 1964/1972
1972
guldens
%
guldens
%
guldens
%
premie:
arbeidsongeschiktheid
15,17 3,0
13,94
8,8
29,11
4,4
ziektewet
19,50 3,9
19,84
12,5
39,34
6,0
ziekenfonds
21,66
4,3
22,53
14,2
44,19
6,7
wachtgeld, werkloosheid
6,07
1,2
-0,68
-0,4
5,39
0,8
kinderbijslag
21,66
4,3
5,82
3,7
27,48
4,2
algemene wet bijzondere ziektekosten
– –
10,78
6,8
10,78
1,6
AOW/AWW
34,00
6,9
26,60
16,7
60,60
9,3
premies sociale lasten
118,06
23,6
98,83
62,3
216,89
33,0
loonbelasting
25,00
5,0
7,81
4,9
32,81 5,0
totaal heffingen
143,06
28,6
106,64 67,2
249,70
38,0
netto-loon
356,13
71,4
51,94
32,8
408,07 62,0
loonkosten
499,19
100,0 158,58
100,0
657,77
100,0
ESB 13-9-1972
865
Tabel 5.
BRD
Frankrijk
Italië Nederland
België
bijdragen van werkgevers
49
69
66
46
50 verzekerden:
(31) (22) (17) (39) (23)
werknemers
–
17
13
32
17
niet-werknemers
–
5
4
7
5
overheid
17
7
11
6
22
97
98
94
91
95
opbrengst beleggingen
3
1
3
8
4
overige ontvangsten
–
1
3
1
1
totaal
100 100
100
100
100
werknemersbijdrage in % werkgeversbijdrage
25 20
69
34
De ,,afstand” tussen de bedragen van 1964 en die
van 1972 is aanzienlijk verkort ten opzichte van de
nominale cijfers. De verschuiving in de verhoudingen
is sneller tot stand gekomen; daardoor komen de inu-
taties scherper naar voren. Reëel gezien blijft van de
stijging van het bruto-loon slechts 49% ter Vrije be-
steding over; de marginale inhouding bedraagt 51
0/0.
De kloof tussen loonkosten en netto-loon is eveneens
aanzienlijk breder geworden (zie tabel 4).
Reëel gezien is van de loonkostenstijging 67% in
heffingen verdwenen en blijft slechts 33% ter vrije
besteding over. De druk van de loonbelasting is vrij-
wel gelijk gebleven, de druk van de sociale lasten is
belangrijk verzwaard; marginaal gezien nemen zij 62 %
van de loonkosten voor hun rekening.
5.
Zet deze ontwikkeling zich door?
De voornaamste conclusie uit het voorgaande is dat
de sociale lasten een zeer zware claim leggen op de
beschikbare loonruimte. Uiteraard zijn wij ons bewust,
dat wij op zich niets nieuws brengen. Het is over-
bekend, dat de sociale premies een zware last beteke-
nen, zowel voor de werknemers als voor de werk-
gevers, en dat deze last problemen met zich brengt.
Wij behoeven in dit verband slechts te verwijzen naar
het laatste jaarverslag van de Nederlandsche Bank,
naar de jongste miljoenennota en naar de jaarverslagen
van de werkgeversverbonden.
Wel waren wij persoonlijk verrast door het resultaat
van onze berekeningen met betrekking tot het mini-
mumloon, met name door de op reële basis berekende
mutaties van 1964 op 1972. Naar onze mening wordt
in deze vergelijking het probleem indringender gesteld
dan in de gebruikelijke berekeningen op basis van het
nationale inkomen. Deze laatste verdoezelen het pro-
bleem, doordat de sociale-premiedruk gerelateerd
wordt aan een conglomeraat van looninkomens, van
arbeidsinkomens van zelfstandigen, van winst en van
kapitaalopbrengsten. Wij beperken ons echter tot de
lagere looninkomens in de particuliere sector en tot de
sociale lasten, die op deze lage inkomens drukken.
Berekeningen op basis van het nationale inkomen
leiden tot lagere percentages. Toch is ook op deze
basis de claim van de sociale premies indrukwekkend.
Tien jaar geleden werd ruim 9% van het nationale
inkomen aan sociale premies betaald, in 1972 zal dit
opgelopen zijn tot 18%. Te verwachten is dat de toe-
neming van de premiedruk in de komende jaren 26%
van de groei van het nationale inkomen zal uit-
maken
3).
Desondanks zullen ook in de komende jaren nog
verschillende gerechtvaardigde wensen niet worden
vervuld. Wij denken hierbij aan de uitkeringen aan
oud-invaliden, aan de pensioenregelingen in de particu-
liere sector en aan de arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor niet-loontrekkenden. Te verwachten is dus wel
dat de sociale lasten in de toekomst een zware claim
blijven leggen, ook op de minimumlonen.
6. Wie draagt de sociale premies?
Bij het beantwoorden van deze vraag moeten wij
onderscheid maken tussen het betalen van de premies
en het dragen van de premies. Wat het eerste punt
betreft, de formele betaling, valt uit onze cijfers op
dat het werknemersaandeel zeer hoog is. Dit blijkt ook
uit een vergelijking van de bijdragen aan sociale ver-
zekeringen in de EEG in het jaar 1968
4)
(zie tabel 5).
De Nederlandse werknemersbijdragen blijken de
hoogste te zijn in de Gemeenschap, de bijdrage van de
overheid de laagste. Men zou uit deze verhoudingen
kunnen concluderen dat in Nederland de werknemers
een zeer zwakke positie en de werkgevers en de over-
heid een zeer sterke positie innemen. Dit is echter niet
onze conclusie. De vraag is niet wie er betaalt, maar
wie er draagt.
Wat het tweede punt betreft, het materiële dragen
van de premies, is de zaak minder duidelijk, zelfs zeer
onduidelijk. Wij komen hier op het netelige afwente-
lingsprobleem, een probleem dat zo oud is als de eco-
nomische wetenschap en nog steeds bijzonder actueel.
In het jaarverslag over 1970 van de Nederlandsche
Bank wordt zeer nadrukkelijk op de huidige intensiteit
van de afwentelingsprocessen gewezen
5).
Cijfers genoemd door staatssecretaris Rietkerk van So-
ciale Zaken. Zie
Het Financieele Dagblad
van 21 januari
1972.
Zie
ESB
van 16 juni 1971, blz.
554.
De cijfers zijn
ontleend aan een publikatie van de EG en hebben betrek-
king op de verzekeringen voor ziekte, ouderdom, nabe-
staanden, inval iditeit, ongevallen, werkloosheid en zwanger-
schap, bovendien op de kinderbijslagen. Ziektekosten bijv.
zijn niet inbegrepen.
T.a.p. blz. 22. Wij citeren: ,,men moet overigens niet
verwachten dat de huidige graad van loon- en prijsinfiatie
een stabiele toestand is, waarmee men moet leren leven. Dezelfde krachten die de loon- en prijspiraal hebben op-gevoerd tot de huidige intensiteit blijven werkzaam. Ge-
vreesd moet worden dat deze krachten een steeds sterker
cumulatief karakter krijgen, vooral ten gevolge van de
thans bestaande intensiteit van de afwentelingsprocessen”.
866
Theoretisch zouden wij ervan kunnen uitgaan dat
het althans de bedoeling van de wetgever is, dat hef-
fingen op een inkomen niet worden afgewenteld, en
dat dus de werknemersbijdragen in ons voorbeeld vol-
ledig gedragen zouden moeten worden door de mini-
mumloner. Deze stelling gaat echter in de praktijk
niet op:
• Heffingen van
25%
nominaal en van 43% reëel
(wij bepalen ons tot de sociale premies
mcl.
AOW)
op de stijging van het minimumloon van 1964 op
1972, zijn in feite absurd. Deze kunnen met de beste
wil van de wereld niet uit een minimumloon worden
betaald. Er heeft afwenteling plaatsgevonden. Bij de
bepaling van het bruto-loon is rekening gehouden
met de inhoudingen.
• Dit blijkt uit de geschiedenis van de AOW-premie.
Reeds bij de eerste inhouding van deze premie in
1957 werd een verplichte bijslag op het loon gegeven
van meer dan 80%. Herhaaldelijk volgden tijdens de
geleide loonpolitiek verplichte compensaties van de
premieverhogingen.
• Bovendien wordt de laatste jaren van werknemers-
zijde steeds meer een bepaald reëel vrij beschikbaar
inkomen geëist. In uiterste consequentie betekent dit
een afwenteling van alle directe en indirecte belas-
tingen.
Naar onze mening is het duidelijk dat een groot deel
van de lasten door de werknemers wordt afgewenteld
op de werkgevers. De geringe reële stijging van het
netto-minimumloon doet echter vermoeden, dat een
gedeelte van de druk blijft hangen. De conclusie moet
wel luiden dat de werkelijke lastenverdeling onduide-
lijk is.
Ook weer theoretisch zouden wij ervan kunnen uit-
gaan, dat het althans de bedoeling van de wetgever
is, dat de kostprijsverhogende heffingen wel kunnen
worden afgewenteld, dat in ons voorbeeld de werk-
geversbijdragen als onderdeel van de loonkosten niet
ten laste moeten komen van de ondernemerswinst,
maar dat zij in de verkoopprijzen kunnen doorwerken
voor zover er geen stijging van de arbeidsproduktiviteit
tegenover staat. Ook deze stelling gaat in de praktijk
niet op:
De stijging van de loonkosten overtreft de stijging
van de arbeidsproduktiviteit.
Dit komt tot uitdrukking in de zgn. arbeidsinko-
mensquote van de bedrijven; deze is van 74 % in
1964 geleidelijk gestegen tot 81% in 1971
6).
Deze vindt weer haar weerspiegeling in een relatieve
daling van de winsten en in de daling van het ren-
dement op het in kapitaalgoederen geïnvesteerde
vermogen.
Het ziet er dus naar uit, dat de werkgevers er niet
in slagen om de stijging van de loonkosten af te wen-
telen. Wij herinneren eraan dat deze loonkostenstijging
op het niveau van het minimumloon reëel gezien voor
bijna tweederde terug te brengen is op een stijging van
de premiedruk.
De conclusie moet wel zijn dat de stijging van de
sociale premies in hoofdzaak wordt betaald door werk-
gevers en werknemers, dat de overheid slechts een
zeer gering deel betaalt, dat waarschijnlijk een gedeelte
van de lastenstijging in feite gedragen is door de werk-
nemers, maar dat even waarschijnlijk een groot deel
van de stijging in mindering is gekomen op de win-
sten der ondernemers; de ondernemers blijven waar
–
schijnlijk met de zwarte piet zitten.
Een andere conclusie moet zijn dat de feitelijke
lastenverdeling bijzonder onduidelijk ligt. Wij zouden
willen stellen dat deze onduidelijkheid mede oorzaak is
van de zeer geringe weerstand tegen de verhoging van
de premiedruk, en van de grote tegendruk die ontstaat
als men aan bepaalde sociale voorzieningen wil sleu-
telen (afbraak kinderbijslagen, invoering eigen risico bij
ziekenfondsen, herinvoering wachtdagen bij ziektewet
e.d.).
7.
Hebben werknemersbijdragen zin?
Wij willen ons hierbij bepalen tot het minimumloon.
Dat wil niet zeggen dat de opmerkingen niet van toe-
passing zijn op de jeugdlonen en de lonen van de mid-
dengroepen
7).
In het algemeen kan worden vooropgesteld, dat het
de bedoeling van het minimumloon is een bepaald
netto-vrij-besteedbaar-inkomen te garanderen. Worden
er heffingen op een bruto-inkomen gelegd, dan moe-
ten zij ook uit dit laatste inkomen kunnen worden
betaald
8).
Voor matige heffingen, waarbij rekening
wordt gehouden met de draagkracht, pleiten het pro-
fijtbeginsel en het solidariteitsbeginsel. De minimum-
loner profiteert direct van de verzekeringen tegen
ziektekosten (ziekenfonds, AWBZ) en van de verzeke-
ringen tegen inkomensderving (ziektewet, WAO, WW);
het is redelijk dat hij hierin naar draagkracht mee-
betaalt. Veel losser is het verband met de inkomens-
herverdelingswetten (kinderbijslag, AOW, AWW); op
solidariteitsgronden zou hij een steentje kunnen bij-
dragen. In feite betaalt hij niets voor de kinderbijslag
en betaalt hij de volle premie van de AOW/AWW, een
premie die zijn draagkracht verre te boven gaat.
Tabel 6.
werk-
nemer
werk-
gever
over-
heid a)
AOW/AWW
100%
—
—
ziekenfonds
50% 50%
—
wachtgeld
50% 50%
–
WAO
25%
75%
—
werkloosheid
25% 25% 50%
ziektewet (verhouding
varieert per bedrijfstak)
14%
86%
—
AKW/KWL
–
100%
—
AWBZ
–
100%
—
a) Uit de algemene middelen wordt nog een gedeelte van
de uitkeringen van AOW en AWWZ gefinancierd.
In de praktische uitwerking van de premieverdeling
is van een bepaald beginsel weinig te bespeuren. Het
8)
Centraal Economisch Plan 1971,
blz.
230/231.
Dit blijkt uit de cijfers van tabel
8
op blz.
868.
Wij
hebben hierbij de berekeningen onder
3
herhaald voor loon-
trekkers met een loon, dat in de beide jaren
80 %, 90 %,
100 %, 110 %, 120
% enz. van het minimumloon bedraagt. Opvallend is dat dit beginsel bij de heffing van de loon-
belasting wel wordt toegepast. De druk van de loonbelas-
ting is in ons voorbeeld geleidelijk gedaald van
5,8%
in
1964
tot
4,2 %
in
1971
(f.
38,61
t.o.v. een minimumloon
van f.
720,20).
In
1972
stijgt de druk van
4,2 %
tot
6,1 %;
dit betekent een marginale druk van 11,7% nominaal. Ge-niet de minimumloner thans de twijfelachtige eer door de
fiscus als middengroeper te worden beschouwd?
ESB 13-9-1972
867
Tabel 7.
1964
stijging 196411972
1972
guldens
%
guldens
%
guldens
%
Loonkosten
sociale lasten werkgever
499,19
98,01 124,4
24,4 494,05
194,45
164,9
64,9
993,24 292,46
141,7
41,7
bruto-minimumloon
loonbelasting
sociale lasten werknemer
401,18
25,00 20,05
100,0
6,2 5,0
299,60
24,55
14,99
100,0
8,2
5,0
700,78
49,55
35,04
100,0
7,1
5,0
netto-minimumloon
356,13
88,8
260,06
86,8
616,19
87,9
Tabel 8.
bruto-loon in guldens
het
–
verdeling van de stijging
sociale lasten
loonbelasting
netto-loon
1964
1972
in guldens
in guldens
in
%
in guldens in
%
in guldens
in
%
346,66
651,04
304,38 76,69
25,2
11,65
3,8
216,04
71,0
390,00
732,42
342,42
86,22
25.2
17,80
5,2 238,40
69,6
433,33
813,80
380,47
9586
25.2
24,55
6.5
260,06
68,3
476,66
895,18
418,52
105.70
25,2
32,00
7,8
280,82
67.0 620,00
976,56
456,56
115,23
25,2
39,45
8,7
301,88
66,1
663,33 1.057,94
494,61
123,97
25,2 45,80
9,2
324,84
65,6
606,66 1.129,52 532.66
134,41
25.2
53,95
10,1 344,30
64,7
650,00 1.220.70 570,70
146,97 25,7 64,20
11,3
359,53
63,0
693,33
1.202,80
1
608,75
158,52
26,0
73,50
12,1
376,73
61,9
heeft er alle schijn van dat deze verdeling alleen his-
torisch en pragmatisch is te verklaren. Dit moge blij-
ken uit berekening van de verdeling van de premiedruk
in 1972, zoals is weergegeven in tabel 6.
Wij menen hieruit te mogen concluderen dat voor de
feitelijke verdeling geen bepaalde maatstaven gelden.
Wij achten dit een ernstige zaak
9).
Door de feitelijke
afwentelingsmogelijkheden is het niet duidelijk wie er
nu eigenlijk de lasten draagt. Voor de werkgever zijn
de loonkosten belangrijk, de werknemer vraagt zich af
wat hij ,,schoon” in handen krijgt. Het bruto-loon op
zich is voor geen van beiden interessant. Het is in de
loop der jaren teruggebracht tot een kapstok, waaraan
de berekening van de loonbelasting en van de sociale
premies is opgehangen en die voor de betrokken par-
tijen geen werkelijke betekenis meer heeft.
Op zich zou dit nog niet zo erg zijn, ware er niet
de afroming van de netto-lonen door de sterke stijging
van de marginale inhoudingspercentages. De afstand
tussen bruto-loon en netto-loon wordt steeds groter.
Dit schept een element van onzekerheid, zelfs van frus-
tratie bij de werknemer. Hij ziet niet in waarvoor die
25%
inhouding op zijn loon dient, hij realiseert zich
slechts vaag dat die inhouding van 1964 op 1972 mar-
ginaal 32% bedraagt en in reële termen zelfs
51%.
Wij achten het niet uitgesloten dat deze onzekerheid
en deze frustratie leiden tot hogere looneisen dan bij
een eenvoudiger en overzichtelijker systeem het geval
zou zijn. Het huidige systeem zou dan de loon- en
prijsstijgingen kunnen versnellen.
Wij vragen ons overigens ook af of het systeem als
zodanig van hoge inhoudingen op de lonen en ook op
de uitkeringen van sociale verzekeringen niet inflatie-
versterkend kan werken voor zover deze inhoudingen
worden afgewenteld op de bruto-bedragen
10).
Deze
infiatoire werkingen zullen moeilijk te bewijzen zijn.
Het is echter wel waarschijnlijk dat bij een andere
verdeling van de premiedruk duidelijker naar voren
zal komen dat de stijging der sociale lasten een zware
claim legt op de beschikbare loonruimte. Wij denken
daarbij nog niet zozeer aan concrete besnoeiingen van
de sociale verzekeringen als wel aan een duidelijker
presenteren van de rekening. Een gedeelte van deze
rekening zou van de werknemers kunnen worden over-
genomen door de werkgevers, een ander gedeelte door
de overheid.
8. Overheveling van sociale premies naar de werkgever?
Dat bij een geleidelijke overheveling van sociale
premies de situatie veel duidelijker wordt, moge blij-
ken uit het cijfermateriaal in tabel 7, waarbij wij de
gegevens uit paragraaf 3 herhalen met de veronderstel-
ling dat de werknemersbijdrage beperkt was gebleven
tot
5%
.van het bruto-loon. Het gaat hier dus om een
nominale vergelijking.
Duidelijk komt bij deze veronderstelling naar voren
dat de stijging van de loonkosten in zeer belangrijke
mate afhankelijk is van de stijging van de sociale lasten
van 24% van het loon op 42% van het loon, margi-
naal met
65%.
Duidelijk is de situatie ook voor de
werknemer. Hij wordt niet meer geplaagd door steeds
stijgende percentages van de bijdragen. Hij weet dat hij
van zijn bruto-loon steeds ongeveer 90% in handen
krijgt: Wij kunnen ons voorstellen dat de spanningen
op het loonfront alleen hierdoor al verminderen.
Het is verder waarschijnlijk dat bij een dergelijke
constructie de werkgevers meer weerstand zouden bie-
den tegen verruimingen van het sociale-verzekeringen-
pakket dan bij de huidige fictie, waarbij de werkne-
Wij verschillen hierin van mening met Dr. L. Koop-
mans, Overheidsfinanciën,
1971, blz. 78, waar deze stelt:
,,De reden van de verdeling van de premielast is vooral
gelegen in het tot uitdrukking brengen van een gezamen-lijke verantwoordelijkheid. In feite maakt het niet uit wie
de premie betaalt. Het eigenlijke loon en de sociale verze-
keringspremies vormen samen de kosten die drukken op
het aanwenden van arbeid (de loonkosten)”. In deze op-
vatting, die naar onze mening communis opinio is, wordt
geheel voorbij gezien aan de feitelijke afwentelingsmoge-
lijkheden.
Is dit misschien de reden waarom de overheid de
AOW-premie van de ambtenaren voor haar rekening
neemt?
868
mer een aanzienlijk deel van de lastenstijging schijnt
te dragen. Duidelijk wordt immers, dat de werkgevers
in feite een groot deel van de stijging der, sociale las-
ten dragen. Zij blijven met de zwarte piet zitten, waar-
op hiervoor werd gedoeld. Zij zullen meer aandrang
uitoefenen op de overheid om ook een gedeelte van de
lastenstijging voor haar rekening te nemen.
9. Overheveling van sociale premies naar de overheid?
Herhaaldelijk is ervoor gepleit om een gedeelte van
de druk der sociale lasten over te hevelen naar de
overheid. Wij willen de motieven niet herhalen “),
doch ons wederom bepalen tot het aspect van de dui-
delijkheid.
Sociale premies zijn inkomensheffingen, waarvan de
betaling kan worden afgedwongen evenals dit bij be-
lastingen het geval is. Hier houdt echter de overeen-
komst op. De tarieven van belastingen op inkomens
houden rekening- met persoonlijke omstandigheden,
met de draagkrac,ht. De tarieven kunnen alleen gewij-
zigd worden nagoedkeuring van het parlement, zij
vormen een onderdeel van het dekkingsplan van de
begroting.
De tarieven van sociale verzekeringen houden geen
rekening met persoonlijke omstandigheden. De vast-
stelling..,is. niet..aan., de parlementaire controle onder-
worpen, de regering kan zelfstandig de premies wijzi-
gen. Begrotingen worden niet bij het parlement inge-
diend, terwijl het toch om enorme bedragen gaat.
Dientengevolge is de weerstand tegen het verhogen
van sociale premies geringer dan de weerstand tegen
het verhogen van belastingtarieven. Alleen om deze
reden zou het reeds aanbeveling kunnen verdienen om
een gedeelte van de premielast over te brengen naar
de rijksbegroting. Gezien uit ons enge standpunt van
de minimumloner is het waarschijnlijk dat deze beter
af zou zijn met de combinatie van een verhoging van
de belastingen en een reductie op de sociale premies
ten laste van de overheid.
Naar onze mening komen alleen de kostprijsverho-
gende belastingen in aanmerking om de lastenstijging
voor de overheid op te vangen, en wel speciaal het
BTW-tarief. Verhoging van loon- en inkomstenbelas-
ting zou nieuwe afwentelingsproblemen oproepen en
nieuwe onduidelijkheden scheppen. Voor een compen-
serende verhoging van het BTW-tarief pleiten de vol-
gende overwegingen:
• de ene kostprijsverhogende heffing (sociale lasten)
zou vervangen worden door een andere kostprijs-
verhogende heffing (de BTW);
• de last zou beter gespreid zijn; thans drukt hij zich
in het bijzonder op arbeidsintensieve produkten, dan
zou hij ook op de kapitaalintensieve produktie druk-
ken;
• een zeer belangrijk argument is, dat sociale lasten
bij export niet gerestitueerd kunnen worden, terwijl
de exportgoederen ons land BTW-vrij verlaten; de
concurrentiepositie t.o.v. het buitenland verbetert;
• een ander zeer belangrijk punt is, dat wij ons hier-
mee aanpassen aan de lastenverdeling in de andere
EG-landen;
• de maatregel past daarom in het streven naar fiscale
en sociale harmonisatie in de Gemeenschap.
Tot slot nog deze gedachte: momenteel bestaat er
een ernstige discrepantie tussen de sociale voorzienin-
gen van loontrekkenden en die van zelfstandigen. In-
dien een gedeelte van de lasten uit het overheids-
budget wordt gefinancierd, krijgen de zelfstandigen
een eigen claim. Waarschijnlijk zal hun positie beter
worden. Ook op dit punt zou de sociale harmonisatie
binnen de EG gediend zijn. Nederland is achter ge-
bleven op het gebied van de voorzieningen voor zelf-
standigen.
10. Samenvatting
Wij hebben in dit artikel gepleit voor een verschui-
ving van de last der sociale premies van de werkne-
mer naar de werkgever en van de werkgever naar de
overheid. Wij zijn ons ervan bewust dat de proble-
men veel gecompliceerder liggen dan wij voorstelden.
Slechts een diepgaand onderzoek zou mogelijk uitsluit-
sel kunnen geven over de door ons gestelde vragen, die
diep ingrijpen in de loonpolitiek. Conclusies zouden
voorbarig zijn. Wij geven er de voorkeur aan om en-
kele vragen te herhalen, die onze gedachtengang com-
pact weergeven.
• Gaan de inhoudingen op het broto-loon van de mini-
mumloner zijn draagkracht niet verre te boven?
• Komt in feite niet een onbepaald deel van deze in-
houdingen ten laste van de werkgever? Vindt er geen
afwenteling plaats doordat bij de bepaling van het
bruto-loon rekening wordt gehouden met de inhou-
dingen? Schept dit geen onduidelijkheid?
• Wordt op deze wijze het bruto-loon niet iets onwe-
zenlijks? Wordt het niet ‘gereduceerd tot een kap-
stok, die alleen dient om er de berekeningen van
loonbelasting en sociale premies aan,op te hangen?
Denkt men niet vooral aan wat men ,,schoon in, de
hand” krijgt?
• Zou het niet beter zijn de door de lager gesalarieer-
den betaalde heffingen terug te brengen tot een
draagbaar niveau, liefst met een uniform percen-
tage, zonder wijzigingen in de loop der jaren en met.
een minimum aan progressie?
• Is de in feite door de werkgevers te dragen last voor
hen draagbaar? Zou het geen aanbeveling verdienen
om een gedeelte van de premielast over te brengen
naar de overheid?
• Komt bij een dergelijke formele lastenverdeling niet
veel duidelijker naar voren wie in feite de lasten
draagt? Zouden werkgevers en overheid niet trach-
ten de vrijwel ongebreidelde stijging der sociale las-
ten af te remmen?
• Indien deze extra last voor het overheidsbudget
wordt gedekt uit verhoging van de BTW-tarieven, is
het dan juist dat hierdoor een betere lastenverdeling
tot stand komt over arbeidsintensieve en kapitaal-
intensieve produkten? Is het juist dat onze export
hiervan kan profiteren? Is het juist dat wij ons op
deze wijze aanpassen aan onze EG-partners?
A. H. Geertman
11)
Zie L. Koopmans, o.c., blz.
79183, W.
Drees en F. Th.
Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie en praktijk, 1968,
blz.
261/269,
en het preadvies over de Nederlandse overheids-
uitgaven voor de Vereniging voor de Staathuishoudkunde,’
1963,
in het bijzonder W. Drees, blz.
43/47.
ESB 13-9-1972
869
Financiële consequenties van
gewestvorming
DRS. L. VAN LEEUWEN*
Er doen zich in onze samenleving, in een steeds
hoger tempo, allerlei externe veranderingen voor, welke
op hun beurt weer nieuwe bestuursproblemen oproepen.
Een confrontatie daarmede dwingt tot bezinning en tot
beantwoording van de daaruit voortvloeiende beleids-
vragen én tot een beleidskeuze.
Wij constateren dat het zwaartepunt van de bestuur-
lijke Organisatie hoe langer hoe meer bij de rijksover-
heid komt te liggen. Dit is niet alleen een omstandig-
heid, die door het chronisch geldgebrek van de lagere
overheden in de hand wordt gewerkt, maar dit komt
ook door het onvermogen om tegenover de bijna auto-
matisch werkende centralisatietendens een welbewuste
delegatie of decentralisatie te plaatsen.
Het ontstaan van actiegroepen is een gevolg van het
feit, dat het bestuur niet in staat blijkt de – meestal
gerechtvaardigde – wensen van allerlei groepen uit
de bevolking in vervulling te doen gaan. Dit is een
ernstige zaak voor een democratie, omdat het bestuur
kennelijk zo ver van het volk is komen af te staan,
dat de fundamentele kracht van het systeem – de
volkswil – op de werkelijke gang van zaken nauwelijks
meer invloed heeft
1).
Er zijn derhalve nieuwe concepties nodig, waardoor
enerzijds de mens weer meer greep krijgt op de ont-
wikkeling van de samenleving en anderzijds de be-
stuurlijke organisatie van ons land, onze streek en onze
stad weer doorzichtig en slagvaardig wordt. Gewest-
vorming wordt van vele zijden aanbevolen als hét in-
strument voor vernieuwing. In vakkringen denkt men
echter nogal genuanceerd over karakter en betekenis
die aan het gewest moet worden toegekend
2).
Ontwerp-Gewestwet
3)
Sinds april 1971 ligt bij de Tweede Kamer een
ontwerp van wet ter tafel, houdende: ,,Voorschriften
met betrekking tot de gewesten”, in de wandeling ,,Ont-
werp-Gewestwet” genoemd. Dit ontwerp heeft tot doel
een algemeen juridisch kader voor gewestvorming te
scheppen. De verantwoordelijke bewindslieden, Mr. H.
K. J. Beernink en Mr. C. van Veen, de toenmalige
minister respectievelijk staatssecretaris van Binnenland-
se Zaken, zijn na een gedachtenwisseling in de Tweede
Kamer tot het inzicht gekomen, dat regeling in een
afzonderlijke wet de voorkeur verdient boven ,,uit-
bouw” van de Wet gemeenschappelijke regelingen,
zoals door hen wordt voorgestaan in de
Nota Bestuur-
lijke Organisatie
4)
De gewesten zijn in hun zienswijze
instituties van aanvullend lokaal bestuur. De rol en
positie van de gemeenten worden onverkort gehand-
haafd. De concrete beslissing over de totstandkoming
van gewesten wordt primair aan de gemeenten over-
gelaten, dus ,,gewestvorming van onderop”. Rijnmond
en Groot-Amsterdam krijgen vanwege hun nationale be-
tekenis een afzonderlijke wettelijke regeling.
Op het eerste gezicht zou men geneigd zijn de ge-
westen te zien als ,,de gevangenen van de gemeenten”.
Nadere bestudering van het ontwerp leidt ons echter
tot de conclusie, dat aan de bestuurlijke trits rijk –
provincie – gemeente een element wordt toegevoegd
en wel, waar de gemeenten ondergeschikt worden ge-
maakt aan het gewest. Voorbeelden hiervan zijn het
vaststellen door de gewestraad van de hoofdlijnen van
de door hen noodzakelijk geachte ontwikkeling van het
gebied (artikel 12), alsmede de afdwingbaarheid hier-
van via het geven van richtlijnen en aanwijzingen
(artikel 14). Het feit dat de gewesten primair tot stand
moeten komen op basis van gemeentelijke bereidwillig-
heid verontrust ons ten zeerste. De les van Rijnmond
leert ons dat de wetgever geen wissel mag trekken op
de vrijwillige medewerking van de gemeenten.
Bij de totstandkoming van de Gewestwet dient het
parlement zich te realiseren dat evenals bij gemeente-
lijke herindelingen slechts op nationaal vlak tot staat-
kundige vernieuwing kan worden besloten. Concreet
betekent dit dat ,,gewesten van bovenaf” moeten wor-
den ingesteld en dat ook taken en bevoegdheden bij
wet moeten worden geregeld. Tot de taken van het
gewest moeten behoren het aangeven van de hoofd-
lijnen van de ontwikkeling van het gewest en het be-
hartigen van aangelegenheden, die niet meer vallen
binnen de grenzen van één gemeente. Voorts zijn wij
van mening dat de wijze van samenstelling van de ge-
westraden niet aan de gemeentebesturen moet worden
overgelaten, maar dat deze zonder enige beperking via
rechtstreekse verkiezingen door en uit de bevolking
moeten worden samengesteld.
* De auteur is gecommitteerde van het Openbaar Lichaam
Rijnmond.
L. van Leeuwen en E. J. J. E. van Leeuwen-Schut,
Ge-
westvorining. De les van Rijnmond,
Rotterdam, 1972, blz. 8.
Gewestvorining. De les van Rijnmond, blz. 58 e.v.
Zitting 1970-1971, nr. 11 246. Zitting 1969-1970, nr. 10 310.
870
Een wezenlijk bestanddeel van de kaderwet die de
indieners van het ontwerp-Gewestwet voor ogen staat,
is de in artikel 1 vermelde ,,structuurschets voor de
bestuurlijke indeling”. Hierin worden gebieden aange-
geven waarvoor in beginsel ,,een eenheid van lokaal
bestuur op gewestelijke schaal” dient te worden ge-
vormd (lid 1).
..De Minister van Binnenlandse Zaken stelt, na overleg met de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Or-
dening, het ontwerp van de structuurschets vast. Bij de
voorbereiding van het ontwerp pleegt hij overleg met de
daarbij betrokken colleges van gedeputeerde staten, die
terzake de besturen van de desbetreffende gemeenten raad-
plegen” (lid 2).
Het oogmerk van de bewindslieden was dat deze
structuurschets voor de gemeentebesturen een indicatie
zou geven voor de gewesten, die zij tot stand zouden
moeten brengen. Bij gewestvorming, waarbij de natio-
nale overheid krachtens wet de aanzet geeft, zal de
betekenis van deze schets minder vrijblijvend moeten
zijn. Dit behoeft echter niet te betekenen, dat de on-
derzoekingen, die aan de totstandkoming van de door
de bewindslieden bedoelde indicatieve structuurschets
vooraf zijn gegaan, niet tevens bruikbaar zouden zijn.
Wij noemen als voorbeeld de Interimnota Gewest-
vorming
van de door Gedeputeerde Staten van Zuid-
Holland ingestelde Werkgroep gewestvorming en ge-
meentelijke herindeling, die in januari jI. is verschenen.
In deze nota wordt ook uitvoerig ingegaan op ,,de
alternatieve gewesten” ).
De voorlopige gewestindeling voor Zuid-Holland zou
op grond van gedane onderzoekingen er als volgt ko-
men uit te zien:
• 2 semi-provinciale gewesten: Zuid-Holland zou ter
hoogte van de huidige noordgrens van Rijnmond
in de oost-westrichting worden gesplitst;
• 2 conurbane gewesten + 1 of 3 regionale gewes-
ten: één stadsgewest Den Haag/Delft/Leiden, één
stadsgewest Rotterdam/Dordrecht en aan de oost-
zijde één groot of drie kleinere ,,streek”-gewesten;
• 9 regionale gewesten.
Uit de mogelijkheden, die het ontwerp-Gewestwet
en de Interimnota ons aangeven, zouden wij ten gunste
van krachtige gewesten willen kiezen. Bovengenoemde
semi-provinciale en conurbane gewesten komen hier-
mede het best overeen. Qua inwonertal en oppervlakte
zijn deze gewestèn vergelijkbaar met sommige van de
huidige provincies.
Alle provincies hebben inmiddels hun concept-struc-
tuurschets gepubliceerd. Zij hebben bij de voorberei-
ding rekening gehouden met indicatieve maatstaven,
zoals maatschappelijke en bestuurlijke samenhangen
rondom een bepaalde kerngemeente, en met normatie-
ve elementen, zoals de taakstelling, de toekomstige ont-
wikkeling en het draagvlak van het gebied.
Als gevolg van de gedachtengang van de bewinds-
lieden Beernink en Van Veen, dat gewesten zijn be-
doeld als aanvullend lokaal bestuur, vertonen sommige
schetsen een opdeling in vrij kleine gewesten. Het is
dan ook niet te verwonderen, dat sommige Colleges
van GS het nut van gewestvorming vooralsnog niet
inzien en hun provincie willen handhaven. Wij hebben
daarvoor alle begrip als de provincie bijvoorbeeld re-
latief weinig inwoners heeft. GS van Drenthe denken
hier zo over. Op een inwonertal van 373.000 zouden
in Drenthe drie gewesten volgens het beginsel van de
bewindslieden passen, terwijl wij, gezien onze voorkeur
voor semi-provinciale en conurbane gewesten, met één
gewest ter grootte van de huidige provincie Drenthe
willen volstaan.
Deze en vergelijkbare andere provincies zouden dan
ook met toekenning van zgn. bovengemeentelijke taken
en bevoegdheden onder de oude naam ,,gewest” kunnen
voortbestaan.
Ervan uitgaande dat de vervulling van de overheids-
taak, als de bestuurlijke reorganisatie van ons land
eenmaal haar beslag zal hebben gekregen, over niet
meer dan 3 bestuurslagen zal zijn gespreid, en er
tevens van uitgaande dat gewestvorming in het kader
van de modernisering van het staatsbestel een zeer
belangrijke bijdrage kan leveren, zal één van de be-
staande bestuurslagen moeten vervallen.
Na het bovenstaande is het duidelijk dat in de dis-
cussie over de gewestvorming juist de toekomstige rol
en positie van de provincie moeten worden betrokken.
De bewindslieden doen het zwijgen hiertoe.
Het vervangen van provincies door gewesten ligt om
de volgende redenen in de lijn der ontwikkeling:
problemen moeten op een zodanig bestuursniveau
worden opgelost, dat de bevolking zich daarbij be-
trokken weet; in een aantal provincies is dat op
dit moment niet het geval. Gewestraadsverkiezingen
zullen alsdan de bevolking meer in beweging bren-
gen dan statenverkiezingen dat thans doen;
bij gewesten van voldoende omvang kunnen zonder
gevaar voor grote versnippering provinciale taken,
zoals die met betrekking tot de planologie, het
milieubeheer, enz. zonder bezwaar worden onder-
gebracht;
gewesten kunnen in een aantal gevallen beter als
tussenschakel tussen rijk en gemeenten dienen dan
de provincie, mits dit gewesten zijn, die op basis
van onderzoekingen samenvallen met een sociaal-
economische en culturele eenheid.
Onze voorkeur gaat voorts uit naar het voortbestaan
van krachtige gemeenten. Deze zullen zich binnen het
door het gewest vastgestelde bestuurlijke raamwerk
bezig blijven houden met het zogenaamde kleine wel-
zijnswerk en de uitvoering van taken die uit geweste-
lijke planning voortvloeien.
Het moge duidelijk zijn dat in onze opzet het gehele
land met 20-25 gewesten van aanzienlijke omvang en
betekenis bedekt zal zijn. Geen witte plekken; overal
gewesten en daarbinnen gemeenten met een voorkeurs-
omvang van 100.000-150.000 inwoners.
Financiën
Een uiterst belangrijk, doch in de discussie over ge-
westvorming zeer verwaarloosd onderdeel is dat van
de financiële regeling. Ook toen in 1964 de Wet op
het Openbaar Lichaam Rijnmond in het parlement werd
behandeld, is er over de financiële positie van dit ge-
5)
Inzerimnota gewestvorming Zuid-Holland,
blz. 50 e.v.
ESB 13-9-1972
871
west vrijwel niets gezegd. Het enige wapenfeit is, dat
de toenmalige bewindsman een amendement van de
Tweede Kamer overnam, waarin stond dat rijksbijdra-
gen aan Rijnmond zullen in plaats van kunnen worden
verleend.
De indieners van het ontwerp-Gewestwet blijken
hiervan overigens te willen terugkomen. Het ontwerp
voorziet er namelijk in, dat de financiële middelen van
het gewest uitsluitend zullen bestaan uit:
bijdragen van de gemeenten, waartegenover –
anders dan thans bij Rijnmond – krachtens een
voorlopige verfijningsregeling een uitkering aan die
gemeenten uit het Gemeentefonds wordt geplaatst,
en
inkomsten van een zeer bescheiden eigen belasting-
gebied.
Op grond van het principiële uitgangspunt van de
bewindslieden, dat de gewesten slechts aanvullend
lokaal bestuur zullen zijn, is het te billijken dat de
financiering derhalve grotendeels een aangelegenheid
van de gemeenten zal zijn. Hoe kan een gewest met
een dergelijk schriel financieel statuut een verantwoor-
de planning van het regio-gebeuren ter hand nemen?
Wij missen dan ook het dynamische element in het
voorgestelde ontwerp. Laat staan dat men, zoals Klaver
schreef, in de gewesten ,,de vormgever van de maat-
schappelijke processen in de regio” zou kunnen zien
6).
Het moet een ieder duidelijk zijn dat het krachtige
gewest, dat ons voor ogen staat met de in het ontwerp
geraamde middelen, neerkomende op f. 10 per inwoner
per jaar, vrij snel spaak zal lopen.
Het is dubbel jammer dat de bewindslieden in hun
financiële regeling enerzijds geen rekening houden met
de toch al precaire positie van de gemeenten door een
onvoldoende verfijning uit het Gemeentefonds in het
vooruitzicht te stellen en anderzijds de gewesten zo’n
beperkte speelruimte te geven, dat de bestaande be-
hoefte aan voorzieningen van regionaal formaat niet
kan-. worden bevredigd. Het parlement mag dit wets-
ontwerp ook om de daarin voorgestelde financiële
regeling niet zo laten passeren.
Om een goede indruk te krijgen van de middelen die
de provincies en gemeenten in één jaar ter beschikking
krijgen en uit welke bron die middelen afkomstig zijn,
diene het onderstaande ):
De ontvangsten, die strekken tot dekking van de uit-
gaven op de Gewone Dienst van de provinciale en
gemeentelijke begrotingen worden voor 1972 globaal
als volgt geraamd:
Provincies (in mln, guldens)
855
waaronder:
uitkeringen uit het Provinciefonds (0,851% van
f. 35.159 mln., dit zijn de daarvoor in aan-
merking komende belastingen,
mcl.
de wiebel-
tax) . ……………………… 299
doeluitkeringen en bijdragen
…………..
68
uitkeringen ingevolge de Wet Uitkeringen We-
gen
………………………………
360
Gemeenten (in mln, guldens)
10.613
waaronder:
uitkeringen uit het Gemeentefonds (15,04% van
f. 35.159 mln., excl. doeluitkeringen onderwijs)
4.570
doeluitkeringen en bijdragen, uitgezonderd le-
ningen woningwetbouw
……………….
5.124
Er bestaat dus een rechtstreekse financiële verhou-
ding tussen rijk en provincies via het Provinciefonds
en via doeluitkeringen. Er is ook een directe financiële
relatie tussen rijk en gemeenten via het Gemeentefonds
en ook via doeluitkeringen.
Ervan uitgaande dat 20 tot 25 gewesten in de plaats
treden van de thans bestaande 11 provincies, komen
de middelen van het Provinciefonds ,,beschikbaar” voor
de gewesten. Er tevens van uitgaande dat de bevoegd-
heden van de provincies volledig door de gewesten
zullen worden vervuld, dienen de middelen ook volle-
dig ter beschikking te komen van de gewesten.
Het ligt dan ook voor de hand, dat het Provincie-
fonds aldus wordt omgezet in een Gewestfonds. Hierbij
zal het een punt van overweging dienen te zijn of de
,,dotatie” uit de rijksmiddelen voor een dergelijk Ge-
westfonds volgens analoge normen als voor het Pro-
vinciefonds thans gelden, moet geschieden. Met andere
woorden: hoe zal de financiële verhouding tussen rijk
en gewesten moeten luiden? Voorshands lijkt de ver-
deelsleutel van het Provinciefonds
8)
ook een bruikbare
sleutel voor het Gewestfonds. Artikel 160, lid 2, van
de Provinciewet vermeldt dienaangaande het volgende:
voor een derde gedeelte naar evenredigheid van de
oppervlakte der provinciën (lees: gewesten) op 1
januari van het uitkeringsjaar;
voor een derde gedeelte naar evenredigheid van het
aantal inwoners der provinciën (lees: gewesten) op
1 januari van het uitkeringsjaar;
voor een derde gedeelte in elf (lees: 20-25) gelijke
delen.
Zou men het onder c bedoelde deel bij toeneming
van het aantal begunstigden van 11 tot 20 â 25 per
begunstigde gelijk willen houden, dan zou dat per
bijkomend gewest de schatkist ca. f. 9 mln, kosten.
Om gewestelijke doelstellingen rechtstreeks of via
coördinatie te realiseren is het beschikbaar zijn van
de nodige middelen vereist. Het gewestelijke belang
houdt gewestelijke prioriteitskeuze in en zal derhalve
ook gewestelijke financiering moeten inhouden. In dit
licht bezien zal ook een algehele herziening moeten
plaatsvinden van de financieringsprocedure tussen het
rijk en de gemeenten. De meest wenselijke oplossing
lijkt gelegen te zijn in een financiële verhouding rijk-
gewesten en een voor een door elk gewest vast te
stellen financiële verhouding met de deelnemende ge-
meenten
9).
Het Gemeentefonds zal op deze wijze
eveneens en te zamen met het Provinciefonds zoals
hiervoor uiteengezet, worden getransformeerd in een
Gewestfonds. Een dergelijke regeling zou kunnen be-
tekenen dat voor een aantal hangende, praktische pro-
blemen een oplossing wordt geboden.
De
praktijk
van het Gemeentefonds is dat alle on-
volkomenheden in de financiële verhouding tussen rijk
en gemeenten via verfijningen schijnen te worden op-
gelost en er op die wijze als het ware een financiële
verhouding per gemeente met het rijk ontstaat. In een
(1
) J. A. Klaver, De financiële structuur van gewesten,
Ge-
n1eentefinanciën,
oktober 1971, blz. 185 e.v.
Miljoenennota 1972,
bijlage
15,
blz. 147. Pro-vinciewet, artikel 158 e.v.
N. A. Nap en G. W. Toebes, Financiële verhouding
Rijk-gemeenten,
25 jaar Gemeente! inanciën,
december 1971,
blz. 243.
872
debat in de vaste kamercommissie voor Binnenlandse
Zaken van 18 mei ji. worden de bezwaren tegen de
huidige werkwijze geenszins onder stoelen of banken
gestoken.
Behalve het onvoldoende beschikbaar komen van
middelen om gemeentelijke wensen te bevredigen, blijkt
een groot aantal factoren, hetzij teveel, zoals bijv. het
inwonertal, hetzij te weinig, zoals bijv. een financie-
ringskader voor de middellange-termijnplanning, het
aantal arbeidsplaatsen per gemeente, de discrepantie
tussen werk- en forenzengemeenten, in aanmerking te
worden genomen. Een probleem is ook dat zich in
de bestaande situatie geen vorm voordoet om de lasten
van de centrumgemeente, die steeds zwaarder, worden,
om te slaan over het gehele gewest, waarvan deze ge-
meente het centrum is. Er blijken allerlei bijzondere
omstandigheden de financiële positie van gemeenten te
beïnvloeden. Het is echter onmogelijk ten behoeve van
deze individuele belangen algemeen geldende verfijnin-
gen toe te passen. Het treffen van financiële voorzie-
ningen ten behoeve van de ruim 800 gemeenten af-
zonderlijk is voor de centrale overheid evenzeer on-
doenlijk.
Gewesten zouden hier goede – diensten kunnen be-
wijzen. Als..ons.land in 20 á
25
gewesten zou worden
verdeeld, zou de centrale overheid via het Gewestfonds
middelen naar de gemeenten kunnen leiden. De gewes-
ten kunnen dan meer rekening houden met eventueel
afwijkende situaties, waarin de gewest-gemeenten ver-
keren. Ten teken dat thans ook ten departemente in
deze richting gedachten leven wordt tenslotte een citaat
van Drs. A. van Stuyvenberg, oud-staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken, vermeld
10
):
,,Het is inderdaad duidelijk dat, als men de taken zou
zien per gewest, waarschijnlijk veel gemakkelijker en veel
duidelijker een formule zou kunnen worden bedacht om
de middelen, die beschikbaar zijn, redelijk en’met minder fricties over de lokale overheden te verdelen. Veertig ge-
westen zijn veel homogener dan ruim 800 gemeenten”.
Drs. L. van Leeuwen
10)
Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, Handelin-
gen, E
5,
vergadering van 18 mei 1972.
Ontwikkelingskroniek
Unctad III:
toch nog verder?
Deze kroniek wordt verzorgd
door de afdeling ,,Balanced In-
ternational Growth” van het Ne-
derlands Economisch Instituut en
het Centrum voor Ontwikkelings
programmering van de Neder-
landse Economische Hogeschool.
In de ontwikkelingskroniek van 22
maart 1972 werd aandacht besteed
aan de toen nog niet gehouden derde
UNCTAD-conferentie in Santiago de
Chile. Deze kroniek richtte zich uit-
sluitend op drie agendapunten, na-
melijk de ,,link” tussen de bijzondere
trekkingsrechten (SD’R) en de ont-
wikkelingsfinanciering, het algemene
stelsel van voorkeurbehandeling en
het wereldlandbouwvraagstuk. Hier-
onder zal een samenvatting worden
gegeven van de belangrijkste resolu-
ties die ter zake van de bovenge-
noemde punten ter discussie hebben
gestaan. Vervolgens zal worden ge-
tracht een algemene beoordeling te
geven van de conferentie als geheel.
De ,,Iink”
De link tussen de bijzondere trek-
kingsrechten en de ontwikkelingsfi-
nanciering was het onderwerp van
één, zij het de meest controversiële,
paragraaf van een uitgebreidere re-
solutie over de hervorming van het
internationale geldstelsel. De uitge-
breidere resolutie ondersteunt een
grotere participatie van de ontwikke-
lingslanden en een belangrijker rol’
van het Internationale Monetaire
Fonds (IMF) in de besluitvorming
omtrent het internationale geldstelsel.
Aanbevolen wordt de installatie van
een Commissie van Twintig, waarin
negen vertegenwoordigers van Ont-
wikkelingslanden zitting hebben, ten
einde de Raad van Bestuur van het
IMF te adviseren inzake de ophan-
den zijnde hervormingen. Bovendien
wordt een betere coördinatie van
problemen op monetair, handels- en
financieel gebied bepleit.
In de tiende paragraaf van deze
resolutie, de paragraaf over de ,,link”,
wordt niet op specifieke wijze uitge-
werkt wat de ,,link” zou moeten in-
houden. Wel wordt erkend dat de
mogelijkheid van een ,,link” alle
overweging waard is. Aan de Uit-
voerend Directeuren van het IMF
wordt opgedragen de zaak verder te
bestuderen en een redelijk voorstel
uit te werken. In deze zeer gematig-
de vorm werd dit onderdeel van de
resolutie, dat apart in stemming is
geweest, met
65
stemmen voor, nul
tegen bij 6 onthoudingen, aangeno-
-men. Daarbij.’zij. nog opgemerkt dat
de meeste socialistische landen van
Oost-Europa en China niet aan de
stemming hebben deelgenomen.
Algemeen stelsel van voorkeur-
behandeling (GSP)
De ontwikkelde landen hebben
zich op de conferentie nauwelijks
bereid getoond verdere toezegginger
te doen wat betreft het algemene
stelsel van voorkeurbehandeling. Wel
wordt er in een resolutie bij die
landen, die hun in 1970 gemaakte
beloften nog niet zijn nagekomen (de
Verenigde Staten en enkele Oost-
europese landen), op aangedrongen
de door hen toegezegde voorkeurver-
lening zo spoedig mogelijk in wer-
king te stellen. De Bijzondere ‘Com-
missie voor Voorkeurbehandeling
wordt opgenomen in de permanente
UNCTAD-organisatie en moet zich
gaan bezighouden met de mogelijke
verbetering van het GSP.
Het gebrek aan resultaten is ge-
ESB 13-9-1972
873
deeltelijk te wijten aan de schaduw
die de multilaterale handelsbespre-
kingen, welke in 1973 in het kader
van het GATT zullen worden gehou-
den, vooruitwerpen. De ontwikkelde
landen waren niet bereid zich te
binden aan schema’s die volgend jaar
wellicht toch weer onderwerp van
discussie zouden worden en op hun
beurt waren de ontwikkelingslanden
bevreesd, dat de komende multilate-
rale besprekingen zouden resulteren
in een verzwakking van de overeen-
gekomen voorkeurbehandeling, zoals
vastgelegd in het GSP.
De ontwikkelingslanden hebben
daarom een aantal richtlijnen en be-
ginselen geformuleerd voor de han-
delsbesprekingen. Deze zijn erop ge-
richt de belangen van de ontwikke-
lingslanden extra aandacht te geven
en een actieve en effectieve deelne-
ming in de besluitvorming veilig te
stellen. Om een en ander meer ge-
stalte te. geven, moeten de UNCTAD
en het GATT een goede documenta-
tie verzorgen. De betreffende resolu-
tie werd unaniem aanvaard.
Het wereldlandbouwvraagstuk
Op dit gebied is evenmin vooruitgang
geboekt. Van de acht door Boerma
voorgestelde maatregelen – zie de
ontwikkelingskroniek van 22 maart
jI. – zijn er twee, hooguit drie,
die meer dan marginale aandacht
hebben gekregen. In één van de
resoluties wordt de Wereidbank
verzocht een actieve rol te gaan
spelen bij de financiering van inter-
nationale grondstoffenakkoorden, met
het doel te komen tot een grote sta-
biliteit in de prijzen van die goede-
ren. Voorts werd overeengekomen
om het onderzoek naar. ,,marketing”
en distributiesystemen (d.w.z.: hoe-
veel blijft er aan de strijkstok van de
tussenhandel hangen?) uit te breiden.
Besloten werd de resultaten van de
proefstudie over cacao niet af te
wachten alvorens over te gaan tot de
bestudering van een aantal andere
produkten, dit laatste tegen de wil
van de meeste rijke landen.
Daarnaast is er ook een resolutie
aangenomen die handelt over de con-
currentiemogelijkheden van natuur-
produkten met synthetische produk-
ten. Daarin wordt onder andere ge-
wezen op het verband tussen dit
vraagstuk en de milieuproblematiek.
De uiteindelijke tekst van de resolu-
tie is echter zeer gematigd. Niets
wordt gezegd over het afzien van
maatregelen ter stimulering van syn-
thetische produkten, laat staan over
een heffing daarop. Evenmin wordt
gevraagd de handelsbelemmeringen
op natuurprodukten op te heffen. Er
wordt slechts gesproken over onder-
steuning van onderzoek, dat gericht
is op een verbetering van de concur-
rentiepositie van natuurprodukten.
Evaluatie
Ter evaluatie van UNCTAD III
als geheel, geven wij enkele van de
reacties weer van Drs. H. A. J. Cop-
pens
1)
(NOVIB-verslaggever tijdens
UNCTAD III), Dr. R. L. Haan
1),
beiden wetenschappelijk medewerker
van de VU, Helge Hveem, mede-
werker van Galtungs International
Peace Research Institute te Oslo
2),
Dr. S. L. Mansholt
‘),
Drs. J.
Pronk
3),
lid van de Nederlandse de-
legatie naar UNCTAD III, Dr. I.
Thajeb
1),
voorzitter van de ,,groep
van 77″, Prof. Dr. J. Tinbergen, M.
Perez Guerrero
4),
de secretaris-gene-
raal van de UNCTAD, en van
The
Economist
5).
Wij geven eerst een
evaluatie van de conferentie zelf, en
vragen ons vervolgens af, welke we-
gen er nû kunnen worden ingeslagen.
Allen zijn zonder meer teleurge-
steld over verloop en resultaten van
de conferentie, zowel in vergelijking
met de resultaten van UNCTAD II
als met de doelstellingen van de in
de Verenigde Naties aanvaarde stra-
tegie voor DD II (Tinbergen, Cop-
pens). De resultaten zijn nog gerin-
ger als men ze afmeet naar datgene
wat nodig (Mansholt, Coppens) en
voor de rijke landen economisch heel
wel mogelijk is (Perez Guerrero),
vooral ten aanzien van de hoofdpun-
ten: het scheppen van goede handels-
en financieringsmogelijkheden voor
ontwikkeling in ‘de Derde Wereld.
De officiële functie van de UNC-
TAD, het scheppen van een forum
voor multilaterale onderhandelingen,
kwam niet tot haar recht. Zelfs een
aantal met algemene stemmen aan-
vaarde resoluties verloren aan kracht
doordat vertegenwoordigers van rijke
landen direct na de stemming hun
reserves kenbaar maakten.
The Economist
wijst als oorzaken
aan een gebrek aan voorafgaande
studie bij de rijke landen, een gebrek
aan gezond verstand van de arme
landen tijdens de conferentie, en een
zwakke conferentie-organisatie met
teveel concentratie op het, opstellen
van slappe resoluties aan het eind,
alsmede een gebrek aan planning met
het oog op de afronding der bespre-
kingen. Terwijl de arme landen bij
voorbaat in hun gezamenlijke voor-
stellen in de Verklaring van Lima
naar haalbare compromissen hadden
gezocht, werd daarop nog afgedon-
gen door de rijke landen (Thajeb).
die, hoewel niet alle, dan
,
toch wel
de zwaarste verantwoordelijkheid
droegen voor het gebrek aan actie,
hetgeen mede door hun preoccupatie
met eigen interne problemen werd
veroorzaakt (Perez Guerrero). Pronk
ziet de rijke landen (ook Oost-Euro-
pa) terugvallen in een soort neo-iso-
lationisme, nu ze hebben ontdekt dat
ontwikkelingssamenwerking als in-
strument om de politieke en econo-
mische status quo te handhaven en
de arme aan de rijke landen te bin-
den, in effectiviteit wordt overtrof-
fen door particuliere investeringen en
politieke en militaire interventies. Hij
vindt dat gebleken is dat aan de
mondiale motieven van de DD II-
strategie slechts lippendienst wordt
bewezen. Hveem ziet UNCTAD III
als een succesvolle ..holding opera-
tion” van de rijke landen (inclusief
de Sowjetunie). die geen belangrijke
concessies deden, terwijl China zich
minder als een grote mogendheid en
als solidair in belang met de arme
landen opstelde, dan wel als voor-
zichtige nieuwkomer.
De teleurstelling over het totale
beeld laat toch ruimte voor enkele
positieve overwegingen. Een defini-
tieve evaluatie van een UNCTAD-
conferentie is pas na jaren mogelijk
op grond van de resultaten van de
daarná volgende afrondende onder
–
handelingen. Bij de komende handels-
en monetaire besprekingen is de ,,in-
spraak” van de ontwikkelingslanden
iets, zij het niet beslissend, versterkt.
De op zichzelf juiste aanbeveling tot
coördinatie van de behandeling van
monetaire, handels- en financiële we-
reldvraagstukken is niet gevolgd door
enig besluit over de manier waarop
dit zou moeten gebeuren. Die zaak
is verschoven naar de Trade and De-
Zie
UNCTAD-in-formatie, no. 48, 27
juli 1972, NOVIB, Den Haag.
Bulletin of Peace Proposals,
no. 3,
1972 (Hveem was waarnemer op UNC-TAD III).
De Groene,
no. 24, 6-12 juni 1972.
Report to the Secretary-General of the United Nations,
TD/179, 30 juni
1972.
The Economist, vol.
243, no. 6718,
27 mei 1972.
874
velopment Board van de UNC-
TAD
6
). Haan vindt het opmerkelijk
dat, hangende de kwestie van de
,,link”, de ontwikkelingslanden geen
gebruik hebben gemaakt van hun
mogelijkheid tot veto ten aanzien van
de voortzetting in 1973 van het hui-
dige systeem van SDR-creatie. Dit
duidt op hun moeilijke dilemma:
kleine compromissen geven voor hen
tenminste nog enig voordeel (of wat
minder nadeel); een harde koers zou
66k dft nog verloren kunnen doen
gaan. De aanpak van het probleem
van de minst ontwikkelde landen
wordt algemeen als een der meest
positieve resultaten gezien. In een
uitgebreide resolutie worden een
groot aantal specifieke maatregelen
aanbevolen ter bevordering van de
ontwikkeling van deze groep. Het
was opvallend, dat er geen grote pro-
blemen zijn gerezen rond de vraag,
welke landen tot deze groep moeten
worden gerekend. Een harde kern
van
25
landen is voorlopig aanvaard
en in de nabije toekomst zullen
nauwkeurige identificatiecriteria wor
–
den uitgewerkt. In de resolutie wordt
aangeraden de financiële en techni-
sche hulpverlening aanzienlijk uit te
breiden, maar er wordt geen duide-
lijke manier aangegeven om dit te
bereiken.
De overige functies van de UNC-
TAD, op het gebied van studie, on-
derlinge samenwerking van de ont-
wikkelingslanden en publieke voor-
lichting, zijn althans voortgezet en
hier en daar uitgebreid, al wordt de
effectiviteit daarvan belemmerd door
het tekort in de officiële functie:
onderhandelen en beslissen (Cop-
pens).
Wat staat nu, na de ervaringen op
UNCTAD III, te doen voor wie ont-
wikkeling in de Derde Wereld wil
bevorderen? De ontwikkelingslanden
zelf staan voor de keus uit vier mo-
gelijkheden of voor een combinatie
hiervan (Hveem):
de ,,technocratische” methode,
het efficiënter maken van de huidige
werkwijze van dialoog, onderhande-
len en kleine compromissen sluiten;
de
,,actiegroep”-benadering,
d.w.z. mikken op verandering in de
houding van de rijke landen door
actie van binnenuit;
C.
de ,,vakbondsaanpak”, d.w.z.
druk uitoefenen op de rijke landen
door stakingen, boycotten en politie-
ke demonstraties, m.a.w. volledig po-
lariseren;
d. de ,,self-reliance”-weg, d.w.z.
het streven naar zoveel mogelijk
echte zelfstandigheid en onafhanke-
lijkheid van de rijke landen, naar
onderlinge eenheid, steun en samen-
werking met een autarkische uitslag.
Hveem acht alleen een combinatie
van c en d, met handhaving van de
UNCTAD in zijn oorspronkelijke
functie van ,,pressure group” voor
de arme landen, vruchtbaar. Pronk
acht een UNCTAD IV nutteloos,
tenzij er intussen voldoende machts-
vorming komt aan de kant van de
ontwikkelingslanden. Op de korte
termijn ziet hij het meeste in d. Hij
wijst echter op het gevaar van op-
splitsing in regionale blokken (EG –
Afrika – de Gemenebestlanden uit
Azië; de Verenigde Staten – Latijns-
Amerika; Japan – deel van Azië;
Oost-Europa – andere landen) met
nog meer manipulatie en nog minder
mogelijkheden om te zijner tijd tot
mondiale oplossingen voor mondiale
problemen te komen. Dit gevaar doet
hem voorlopig toch a aanhouden, al
ziet hij daaruit pas op de langere
termijn mogelijkheden ontstaan tot
een mondiale ontwikkelingsstrategie.
Ook c blijft volgens hem zinvol.
Coppens ziet ook d als belang-
rijkste weg, maar deze veronderstelt
een goede relatie tussen elite en
massa in de ontwikkelingslanden, ter-
wijl de rijke landen door deze elites
aan zich te binden en de samenwer-
king tussen de arme landen te ver-
storen de effectiviteit van deze me-
thode belangrijk kunnen verminde-
ren.
The Economist
ziet de grootste
twee gevaren voor internationale
ontwikkeling komen van degenen die
de ,,financial establishments” tot
woede brengen door te vragen dat
elk voorstel dat de arme landen
doen, dârom ook aanvaard moet
worden, én van die ,,financial esta-
blishments” zelf die geneigd zijn alle
voorstellen voor internationale ont-
wikkeling als ipso facto onverant-
woordelijk te beschouwen. Zij ziet
toch a als voornaamste weg, maar
dan beheerst door rede en redelijk-
heid. Thajeb blijft, ondanks de erva-
ring dat de rijke landen de beslissin-
gen op de lange baan willen schui-
ven, op methode a hopen. Hij noemt
Nederland als een gunstig voorbeeld
vanwege het streven naar de 0,7%
van het bruto nationale produkt aan
hulp in 1975 en de activering van
de publieke opinie.
Hierboven is reeds impliciet iets
gezegd over door de rijke landen te
nemen stappen. Mansholt noemt en-
kele voorstellen uit het bij de Euro-
pese Commissie ter discussie liggen-
de document:
a. ontwikkeling van een eigen EG-
conceptie t.a.v. ontwikkelingssamen-
werking als uitgangspunt voor de
handels- en monetaire besprekingen,
en géén binding vooraf door afspra-
ken tussen de rijke landen onderling
(in de OECD);
prioriteit voor onderhandelingen
van de uitgebreide EG met de ont-
wikkelingslanden in plaats van de
meest-begunstigingsclausule van het
verouderde GAIT-verdrag van 1946;
ontwikkeling van een systema-
tisch, maar gedifferentieerd, stelsel
van economische en financiële hulp
(samenwerking?), waarbij algemene
preferentieregelingen mogelijk zijn
door compensatie van de thans rela-
tief bevoordeelde ontwikkelingslan-
den, die grotendeels in het raam van
de extra hulp voor de minst ontwik-
kelde landen kan plaatsvinden;
gebruik maken van de reeds
bestaande en uit te breiden instellin-
gen in de rijke landen (voorbeelden:
sociaal fonds EG en het structuur-
programma voor de landbouw) om
de aanpassingen in de rijke landen
ten behoeve van een betere interna-
tionale arbeidsverdeling te bevorde-
ren;
de ontwikkelingspolitiek zoveel
mogelijk brengen in lichamen met
beslissingsbevoegdheid en sancties
(bijv. GATT en IMF).
Tinbergen acht met Mansholt de
uitbreiding van de EG hoopgevend
voor een EG-politiek die meer open-
staat voor de problemen van de Der-
de Wereld, maar is (met Coppens)
nog wat huiverig voor een geïnte-
greerd EG-beleid. Nederland blijve
– volgens hem – de rol van ,,voor-
beeldland” spelen. Controle van de
macht van de multinationale onder-
nemingen door een ,,wereldautori-
teit”, bijv. een Hof voor Geschillen,
is nodig.
Als conclusie van dit kaleidosco-
pische overzicht zien wij dat na de
ernstige teleurstellingen van Santiago
nog enkele, gedeeltelijk complemen-
taire wegen open zijn. Het zal echter
van de inzet van de benodigde des-
kundigheid, maar vooral van de poli-
tieke wil in de rijke landen afhangen,
of deze wegen worden bewandeld.
6)
Hierin zitten nu 40 ontwikkelings-
landen, 21 ontwikkelde markteconomie-
landen en 7 landen van de socialisti-
sche groep.
ESB 13-9-1972
875
Toets op taak
Leiden in last
DRS.
J. D. HILFERINK
Sinds het eigen belastinggebied
van de gemeenten sterk is ingekrom-
pen, zijn zij voor de financiering van
hun uitgaven hoofdzakelijk aangewe-
zen op uitkeringen uit het gemeente-
fonds. De fondsuitkeringen maken
op dit ogenblik ongeveer 90% van de
totale gemeentelijke inkomsten uit.
Het gemeentefonds wordt, volgens de
Financiële – verhoudingswet 1960, ge-
voed door toedeling van een bepaald
percentage van de opbrengst van
bijna alle rijksbelastingen. De om-
vang van de heffing en het aandeel
van de gemeenten daarin wordt door
de centrale overheid vastgesteld.
Vanaf het moment dat deze rege-
ling van kracht werd, hebben de ge-
meenten strijd gevoerd om het aan-
deelpercentage in de rijksbelastingen
omhoog te wrikken. Het parlement
wijdt elk jaar uitvoerige beschou-
wingen aan dit onderwerp. Kort ge-
leden publiceerde het bestuur van
Leiden een brochure onder de titel:
Leiden voorgoed in last?,
waarin het
bestuur van Leiden zijn misnoegen
uit over de z.i. onvoldoende inkom-
stenvoorziening van de gemeente en
voorstellen doet om hierin verbete-
ring te brengen. Naar aanleiding van
deze brochure zal in deze rubriek
aandacht worden besteed aan de
problemen rond de vaststelling van
de gemeentefondsuitkering. Achter-
eenvolgens wordt het standpunt van
de regering, de Vereniging van Ne-
derlandse Gemeenten, de Raad voor
de Gemeentefinanciën en van het
Leidse gemeentebestuur besproken.
Het regeringsstandpunt
De gedachtengang van de regering
is dat de uitgaven van het rijk en de
totaliteit van de gemeenten zich pa-
rallel moeten kunnen ontwikkelen.
Zij ziet een stabiel percentage van de
gemeenten in de totale belasting-
opbrengsten als een structurele norm.
Al sluit de regering de mogelijkheid
niet uit dat in bijzondere gevallen
van deze gedragsregel wordt afge-
weken. Intussen is men zich er ter-
dege van bewust dat de juistheid van
deze beleidslijn niet met sterke argu-
menten kan worden ondersteund.
Staatssecretaris Van der Stee zei tij-
dens de behandeling van de gemeen-
tefondsbegroting 1972 in de Tweede
Kamer dat er ,,geen gemeenschappe-
lijke maatstaf is, aan de hand waar-
van de urgentie van gemeentelijke
c.q. rijksvoorzieningen objectief kan
worden gemeten en vergeleken”
(Handelingen, blz. 765). De regering
moet dan ook noodgedwongen voort-
bouwen op de historisch gegroeide
taakverdeling tussen rijk en gemeen-
ten en de keuze van het aandeel-
percentage in de belastingen daarop
baseren. Wanneer in de loop van de
tijd verschuivingen in de onderlinge
taakverdeling optreden, dient de uit-
kering aan de gemeenten hiervoor te
worden gecorrigeerd.
Volgens sommige schrijvers
1)
is
de geciteerde uitspraak van de staats-
secretaris nauwelijks steekhoudend.
Zij wijzen erop dat ook de afwe-
ging van de verschillende uitgaven
binnen de rijksbegroting uiterst on-
volkomen is. Ook daar kan de ur-
gentie van voorzieningen moeilijk
worden gemeten en vergeleken. Niet-
temin vindt er een afweging van
prioriteiten plaats. Ik meen dat hier
een misverstand in het spel is. De
staatssecretaris doelde, dunkt mij,
niet op de gebrekkigheid van een in
beginsel te hanteren afwegingsproce-
dure, maar op het feit dat de ge-
meenten een zekere autonomie heb-
ben, hetgeen impliceert dat zij naar
eigen goeddunken uitgaven kunnen
doen volgens criteria die sterk kun-
nen afwijken van die van het rijk.
Gegeven deze autonomie ontbreekt
een gemeenschappelijke
maatstaf
voor de beoordeling van de urgentie
der uitgaven die verschillende over-
heden doen. In strijd met de opvat-
ting van de staatssecretaris is echter
wel het ingrijpen van de centrale
overheid in het prioriteitenbeleid van
de gemeenten door het verstrekken
van zgn. koppelsubsidies met behulp
waarvan het rijk bepaalde gemeente-
lijke voorzieningen tot stand wil
brengen. Het rijk verleent deze sub-
sidies onder voorwaarde dat de ge-
meente die van de voorziening pro-
fiteert, ook een deel van de kosten
voor haar rekening neemt. Deze be-
invioeding van het gemeentelijke uit-
gavenpatroon valt moeilijk te rijmen
met het door de regering betoonde
respect voor de lokale autonomie.
Het standpunt van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten
De VNG heeft bij verschillende
gelegenheden haar bezwaren gefor-
muleerd tegen de wijze waarop de
regering het niveau van de gemeente-
fondsuitkering bepaalt. Uit een brief
van oktober 1970, gericht aan de
leden van de Tweede -Kamer, blijkt
dat de VNG op het standpunt staat
dat de door de regering nagestreefde
parallelliteit tussen gemeentelijke en
rijksuitgaven geen bruikbare beleids-
maatstaf vormt. Volgens de vereni-
ging zou het mogelijk moeten zijn
dat de gemeentelijke uitgaven sneller
stijgen dan die van het rijk, wanneer
de ramingen van de Raad voor de
Gemeentefinanciën – het advies-
college van de regering – mochten
aantonen dat de uitvoering van de
gemeentelijke taak een groter aandeel
1)
Zie buy. H. A. Visser, De gemeenten
en de Zijlstra-norm,
Gemeente financiën,
december 1970, blz. 206.
876
in de totale overheidsuitgaven nood-
zakelijk maakt. De behoeften-
ramingen van de Raad berusten in
hoofdzaak op een extrapolatie ten
opzichte van het uitgavenniveau in
het verleden.
Deze benadering ontmoette terecht
veel kritiek van de regering. Men
kan immers het aandeel van de ge-
meenten in de rijksbelastingen niet
berekenen op basis van de behoef-
ten der gemeenten. Die behoeften
zijn weliswaar duidelijk aanwezig,
maar dit geldt ook voor de behoef-
ten van het rijk en de particuliere
sector. Bij een pleidooi voor een
hoger aandeelpercentage moet men
tegelijk zijn gedachten laten gaan
over de wijze van financiering: ver-
laging van de rijksuitgaven 6f ver
–
hoging van de belastingen. Zoals
hierboven al is geconstateerd, vormt
deze afweging nu juist een onneem-
base barrière in een systeem van
(beperkte) gemeentelijke autonomie.
Noch de VNG noch de Raad voor
de Gemeentefinanciën hebben een
oplossing voor dit vraagstuk kunnen
bieden.
Het Leidse standpunt
In de brochure:
Leiden voorgoed
in
last? zijn nogal radicale voorstel-
len gedaan om het eerder genoemde
afwegingsprobleem grotendeels uit de
wereld te helpen. Het gemeente-
bestuur van Leiden stelt voor, een
fundamenteel onderzoek in te stellen
naar het voorzieningenniveau in de
verschillende gemeenten. ,,Getracht
zal moeten worden te komen tot een
uniform voorzieningenpatroon waar-
bij voor een zo groot mogelijk aantal
voorzieningen normen zouden moe-
ten worden gesteld
…..
Op het be-
reiken van dergelijke normen zou het
beleid van de individuele gemeenten
moeten worden afgestemd” (blz. 47).
Uit dit onderzoek zou een duidelijke
taakafbakening tussen rijk en ge-
meenten moeten volgen.
Het Leidse gemeentebestuur heeft
zich gerealiseerd dat zijn voorstel de
gemeentelijke autonomie in het ge-
ding brengt. De uniforme vaststel-
ling van niveau en kwaliteit van de
voorzieningen kan moeilijk anders
dan door de centrale overheid ge-
schieden. Dit houdt in dat de afwe-
ging binnen de rijksbegroting plaats-
vindt. De autonomie van de gemeen-
ten wordt hierdoor sterk beperkt en
de discussie over het gemeentelijke
aandeel in de totale overheidsuitga-
ven verliest veel van haar impor-
tantie.
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven
Welke motieven bewegen Leiden
– en een toenemend aantal andere
gemeenten – om zijn bestaan als
kleine zelfstandige bijna volledig op
te geven en als uitvoerder in dienst
te willen treden bij het machtige
rijksconcern? Het antwoord ligt voor
de hand: geldzorgen. Deze zijn ver-
oorzaakt door een toenemende druk
vanuit de maatschappij ,,die zich
steeds meer van bepaalde tekorten
bewust wordt”. Met veel gevoel voor
dramatiek wordt hieraan toegevoegd
dat de spanningen die hiervan het
gevolg zullen zijn ,,zich wel eens in
de eerste plaats over de hoofden van
de gemeentebesturen (zouden) kun-
nen ontiaden” (blz. 43). Men zoekt
nu in Leiden naar middelen om de
dreigende bui in de richting van Den
Haag te verplaatsen. Ik kan mij ten-
minste niet voorstellen dat de be-
pleite herziening van de financiële
verhouding een einde zou maken aan
deze spanningen. De vraag naar ge-
meentelijke diensten zal hierdoor im-
mers niet verminderen, terwijl ook
de beschikbare overheidsmiddelen
niet zullen toenemen. Het belangrijk-
ste effect van de voorgestelde maat-
regelen is dat de verantwoordelijk-
heid voor de gang van zaken op
plaatselijk niveau meer dan tot dus-
ver op de schouders van de centrale
overheid komt te rusten. (Het is
denkbaar dat de herziening van de
financiële verhouding tussen rijk en
gemeenten zoals Leiden voor ogen
staat, deze gemeente enig financieel
voordeel zal verschaffen. Maar dat
gaat dan ten koste van andere ge-
meenten of het rijk).
Afgezien nog van de vraag of een
verregaande centralisatie van over-
heidsbeslissingen wenselijk is, zal het
opstellen van uniforme normen voor
de omvang en de kwaliteit van ge-
meentelijke diensten op grote moei-
lijkheden stuiten. Het gaat hierbij
om een categorie goederen, waar-
voor vermoedelijk geen operationele
definitie van begrippen als ,,produk-
tie-eenheid” en ,,kwaliteit” kan wor-
den ontwikkeld. Hoe wil men bijv.
de hoeveelheid en kwaliteit van
p0-
litiediensten of openbare werken
vaststellen? De Raad voor de Ge-
meentefinanciën heeft blijkens een
nota van augustus 1971 enig pio-
nierswerk op dit terrein verricht,
maar de resultaten zijn niet van dien
aard dat men binnen afzienbare tijd
in staat moet worden geacht dit
vraagstuk op te lossen.
J. D. Hilferink
NUTTIG EFFECT
Zeer gewenst bij het beheer van
Uw effectenportefeuille.
Het Financieel Economisch Weekblad
beggers
bebngen
is U daarbij graag tot steun.
Een jaarabonnement kost
f
60,—.
U krijgt dan wekelijks objectieve
commentaren, koerslijsten per com-
puter en actuele berichten. Boven-
dien kunt U
gratis
persoonlijk
advies krijgen.
Vul onderstaande bon in voor gratis
proefnummers en stuur deze naar:
N.V. Koninklijke Drukkerijen
R 0E
L
A N T S
–
S CH IE D A M
Antwoordnummer 28, Schiedam.
(U hoeft geen postzegel te plakken)
U mag natuurlijk ook bellen
(010)260260, toestel 905.
r
BON
voor
2gras
proefnummers – –
1
Naam
……………………….
Adres
……………………….
Plaats
……………………….
L
ESB 13-9-1972
877
Bij het Sociaal-geografisch Bureau is plaats voor
een
SOCIOLOOG
resp. SOCIOGRAAF
die in eerste instantie zal worden belast met het
onderzoek t.b.v. het programma van eisen voor
nieuwe wijken.
De hoofdtaak van het bureau is het onderzoek
t.b.v. de ruimtelijke planning. Momenteel is
speciaal de aandacht gericht op onderzoekingen
t.b.v. het
• structuurplan voor de gehele gemeente;
• operationeel plan voor de binnenstad;
• programma van eisen voor een nieuwe wijk.
Nadere inlichtingen
Gegadigden voor deze functie dienen te voldoen
aan de volgende voorwaarden
kunnen ingewonnen
worden bij het hoofd
–
voltooide universitaire studie;
van het Sociaal.geogra-
–
—
enige jaren ervaring met sociografisch onder-
fisch bureau, Drs.
zoek
H.
M. M. v.
d. Heuvel,
–
belangstelling voor sociaal-ecologische vraag-
tel.
01850-30000,
stukken;
toestel
2277.
–
bereidheid tot samenwerking in teamverbana
Een psychologisch
zowel
binnen
het bureau,
als
met collega’s
onderzoek kan tot de
van
andere diensten en
bedrijven,
alsmedc
met
representanten
van
de
diverse
bevol-
selectieprocedure
kingsgroepen.
behoren.
Het salaris zal, afhankelijk van ervaring, vastge-
Sollicitaties gelieve
u
te
steld worden binnen de grenzen van
f
1841,-
richten aan de
en
f
2909,— per maand.
gemeente-secretaris,
Vakantietoelage 7%.
De A.O.W./A.W.W.-premie is voor rekening van
Stadskantoor,
de gemeente. Verder bestaan gunstige regelingen
Spuiboulevard
300,
voor vergoeding van om. ziekte-, studie- en
Dordrecht.
verplaatsingskosten.
878