Het grote onvermogen
Kredietwaardigheid als norm
De voornaamste (breed ondersteunde) doelstelling van het begrotingsbeleid van de jaren tachtig was het terugdringen van het financieringstekort. Dit
beleid wordt nog gecontinueerd, maar
uiteraard zal de duur van dit beleid beperkt zijn en inmiddels begint de discussie op gang te komen waar dit proces
dient op te houden, ofte wel wat de
wenselijke hoogte van het financieringstekort na de saneringsperiode dient te
zijn. De eerste aanzet tot deze discussie
werd gegeven door het achtste rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte1.
Zoals impliciet ook uit het rapport van de
Studiegroep blijkt, kan uit de economische theorie voor deze discussie geen
eensluidende norm worden afgeleid.
Bovendien wordt naar onze mening bij
het formuleren van op economische
theorie gebaseerde normen te weinig
rekening gehouden met de poiitieke
aspecten van begrotingsnormering. Het
naleven van normen brengt immers
naast economische ook poiitieke kosten
en opbrengsten met zich mee, die van
invloed zijn op de naleving van de norm.
Een voorbeeld hiervan is het ‘taxsmoothing’-model waarvan de toepassing onlangs door Keuzenkamp en Van
der Ploeg in dit blad werd bepleit2. Kort
gezegd is het volgens dit model optimaal structurele stijgingen van de collectieve uitgaven te financieren uit een
verhoging van de belastingtarieven,
maar een tijdelijke stijging van de collectieve uitgaven ten laste te laten komen
van de staatsschuld. Het is echter duidelijk dat het politiek aantrekkelijk kan
zijn permanente uitgavenstijgingen als
tijdelijke te presenteren om zo belastingverhogingen te kunnen voorkomen. Ook
de ervaringen met het Keynesiaans
georienteerde conjuncture^ en structurele begrotingsbeleid na de tweede wereldoorlog duiden op een natuurlijke neiging om maatregelen die poiitieke kosten impliceren uit te stellen. Dit uitstel
kan het vertrouwen van de beleggers in
de kredietwaardigheid van de overheid
aantasten zodat, zoals in het begin van
de jaren tachtig, saneringsbeleid op een
gegeven moment onvermijdelijk is. De
economische en poiitieke kosten van
zo’n saneringsbeleid kunnen aanzienlijk
zijn.
Wij bepleiten hier een begrotingsnorm die zo min mogelijk gebruik maakt
van economische theorie, maar wel re-
944
kening houdt met poiitieke kosten van
normen op de lange termijn. Een norm
die zeer breed zal worden gesteund is
dat een impliciet of expliciet staatsfaillissement voorkomen moet worden. Voorkoming van een dergelijk faillissement
betekent in ieder geval dat de kredietwaardigheid van het rijk gehandhaafd
moet blijven of, met andere woorden,
dat de gekozen belastingvoeten en uitgavenquotes in overeenstemming zijn
met de zogeheten intertemporele budgetrestrictie van de overheid. Deze zegt
ruwweg dat de huidige staatsschuldquote gelijk moet zijn aan de contante
waarde van de toekomstige inkomensquotes minus de contante waarde van
de toekomstige uitgavenquotes, waarbij
de rentebetalingen zijn uitgezonderd3.
Voor deze norm hoeft slechts een minimale mate aan normatief handelen door
politici verondersteld te worden: als zij
zich aan de norm conformeren verplichten zij zich alleen tot het voeren van een
begrotingsbeleid dat niet vroeg of laattot
schuldverzaking leidt, hetgeen bovendien ook in hun eigen belang is, als zij
ook op korte termijn de f inancieringskosten van de aan te gane schuld zo laag
mogelijk willen houden. De intertemporele budgetrestrictie heeft betrekking op
toekomstige inkomsten en uitgaven. De
norm is, in abstracto, dus manipuleerbaar en niet geheel volgens objectieve
maatstaven te bepalen. Ten einde deze
norm op een meer eenduidige wijze te
formuleren (en aldus geschikt te maken
voor praktische toepassing), kunnen wij
gebruik maken van de basiseis voor kredietwaardigheid zoals deze voortvloeit
uit de intertemporele budgetrestrictie,
namelijk dat de groei van de staatsschuld kleiner moet zijn dan de nominale rentestand4. Deze regel is van toepassing op toekomstige schulden, maar
als deze regel vanaf nu voor de jaarlijkse
staatsschuld zou worden toegepast en
ook zal worden gehandhaafd door toekomstige generaties van politici zal kredietwaardigheid gegarandeerd zijn.
Deze regel impliceert dat de financieringstekortquote lets kleiner moet zijn
dan de rentelastenquote, hetgeen in de
huidige verhouding neerkomt op een financieringstekort van ongeveer 5% van
het nationaal inkomen. Bij deze omvang
van het tekort zal de schuldquote echter
toenemen daar de staatsschuld groeit
met een percentage dat groter is dan de
nominale groei van het nationale inkomen. In dat geval zal de rentelastenquote uiteraard ook toenemen en op den
duur, gegeven de restrictie van kredietwaardigheid en gegeven het feit dat de
belastingbasis groeit met de nominale
groei van het nationaal inkomen, leiden
tot verdringing van andere uitgavencategorieen. Dit zal onvermijdelijk de toekomstige poiitieke acceptatie van de
schuldverplichtingen ondermijnen: men
kan niet van toekomstige politici verlangen dat hun enige taak nog is het beheren van de staatsschuld. Deze interpretatie van de eis kan derhalve niet bindend zijn voor toekomstige politici en zal
om die reden ook nu niet geloofwaardig
zijn. Een tweede mogelijke interpretatie
van de intertemporele budgetrestrictie is
dan dat de staatsschuld niet mag groeien met een percentage dat hoger is dan
de nominale groeivoet van het nationaal
inkomen. In dit geval zal de staatsschuldquote niet stijgen en dus zal dan
tevens het boven gesignaleerde verdringingsverschijnsel van de niet-renteuitgaven zich niet voordoen, zodat deze
norm ook voor toekomstige generaties
acceptabel lijkt. In de huidige verhoudingen komt deze norm neer op een na te
streven financieringstekort van ongeveer 3,5% ni5. Om geloofwaardig te zijn,
dient deze norm echter wel op zeer korte
termijn ingevoerd te worden en bovendien structureel bindend verklaard te
worden, bij voorbeeld door haar op te
nemen in de grondwet. Voor politici zal
dan de neiging om van de norm af te
wijken geminimaliseerd zijn daar dit als
een sterk signaal begrepen kan worden
door kiezers en beleggers dat de solvabiliteitspositie van de overheid bedreigd
is.
De z.g. direct en indirect renderende
uitgaven kunnen in beginsel buiten de
hier geschetste norm gehouden worden omdat tegenover deze uitgaven
een in contante waarde even grote inkomensstroom in de toekomst staat.
Natuurlijk moeten dan ook de daarmee
samenhangende inkomsten niet worden meegeteld. Dus aan de eis van
kredietwaardigheid kan een argument
worden ontleend voor zowel het meer
aandacht besteden aan de staatsbalans als voor het instellen van een buitengewone dienst. De staatsbalans zou
1. Naar gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport Studiegroep Begrotingsruimte,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,20
995, nr. 1.
2. H.A. Keuzenkamp en F. van der Ploeg,
Het grote onvermogen. Een kritiek op de
gangbare analyse van de overheidsfinancien, ESB, 4 juli 1990, biz. 608-612.
3. Zie ook vgl. (2) en (6) in Keuzenkamp en
Van der Ploeg, op. cit., 1990.
4. Zie J.J.M. Kremers, Long-run limits on the
US federal debt, Economics Letters, jg. 28,
1988, biz. 259-262. In dit artikel treft men ook
verschillende interpretaties van de intertemporele budgetrestrictie aan.
5. Deze norm werkt alleen als het vertrouwen van beleggers in de overheid nog intact
is. Voor Nederland lijkt dat een acceptabele
aanname.
moeten laten zien in hoeverre er tegenover staatsschuld renderend staatsvermogen staat6. Alleen Met saldo op de
gewone dienst zou dan zodanig moeten worden genormeerd dat de kredietwaardigheid niet in het geding komt7.
Hierbij moet echter bedacht worden dat
vrijwel alle rijksuitgaven op een of andere manier potentieel (deels) rendabel
zijn. Het criterium voor de splitsing van
de gewone en de buitengewone dienst
isdaardoorzeervloeiend, hetgeen vanuit het oogpunt van manipuleerbaarheid funest is voor de normering van het
begrotingsbeleid daar hier een beroep
moet worden gedaan op toekomstige,
maar onzekere inkomensstromen.
Normvervaging
Voordat we ingaan op het artikel van
onze Tilburgse college’s Verbon en Verhoeven willen we duidelijk maken wat
wij bedoelden met ons artikel “Het grote
onvermogen”, in ESB van 4 juli jl. De
motivering van dat artikel lag in het feit
dat, ondanks tien jaar vermeend bezuinigingsbeleid, het netto vermogen van
de Staat der Nederlanden gekladderadatscht is. De reden is dat de explosie
Conclusies
van de staatsschuld niet hand in hand
is gegaan met een explosie van het
Bij hetformuleren van begrotingsnor- produktieve kapitaal van de staat, want
men wordt te weinig rekening gehou- de financieringstekorten worden nu al
den met de niet-economische functies jarenlang aangewend voor de financiedie begrotingsnormering in een demo- ring van overdrachten en andere concratic vervult. Belangrijk is dat normen sumptieve uitgaven in plaats van overgeformuleerd worden die politiek ac- heidsinvesteringen. Wie figuur 1 uit dat
ceptabel en niet voor manipulatie vat- artikel ziet kan niet anders dan zich een
baar zijn. Naar onze mening voldoet de ongeluk schrikken. Dat deden wij dan
norm van kredietwaardigheid aan deze ook, en met ons bij voorbeeld de Groeisen. Door deze norm geheel in ter- ningse economen Flip de Kam, Jacob
men van huidige gegevens te formule- de Haan en Gees Sterks1. De explosieren, wordt de manipuleerbaarheid van ve groei van de staatsschuld van het
de norm zoveel mogelijk voorkomen. afgelopen decennium is voor van alles
Uiteindelijk komt dan de norm neer op gebruikt, behalve voor investeringen.
stabilisering van de staatsschuldquote Ook Den Haag is nu doordrongen van
welke norm ook al door de Studiegroep deze onaangename gewaarwording.
Begrotingsruimte voor de korte termijn Het kille saneringsbeleid van de kabiis verdedigd8. Door deze norm geefl de netten-Lubbers heeft dus averechts geoverheid een signaal aan de kapitaal- werkt. Voor het eerst bevat de Miljoemarkt dat zij een blijvend solvabele nennota een lovenswaardige passage
marktpartij is. Naar onze mening wordt over de gestaag dalende overheidsindoorde invoering van een scheiding in vesteringen en de uitholling van het
een genormeerde gewone dienst en staatsvermogen. Er wordt gemeld dat in
een niet genormeerde buitengewone de jaren tachtig “het netto vermogen
dienst de solvabiliteit om politieke rede- van de staat langzaam maar zeker is
nen ondergraven.
uitgehold”2, een zeer juiste impliciete
Harrie Verbon kritiek op het gevoerde beleid waarvan
Marijn Verhoeven wij alleen kunnen zeggen dat voor
“langzaam maar zeker” in onze ogen “in
De auteurs zijn hoogleraar Openbare Finan- een noodtempo” zou mogen staan. De
cier! en Sociale Zekerheidseconomie, res- Miljoenennota geeft ter illustratie een
pectievelijk assistent in ppleiding bij de vakgroep Sociale Economie I, aan de KUB. figuur van zowel het financieringstekort
Onze dank gaat uit naar C. Mulder, F. van als de netto besparingen van de overder Ploeg, Th. Stevers en de leden van de heid. Hieruit blijkt dat de overheid sinds
sectie Openbare Financien die commentaar een jaar of tien aan het ontsparen is,
leverden op een eerdere versie.
wat neerkomt op potverteren ofwel uitholling van het vermogen van de over6. De staatsbalans in haar huidige vorm kan heid. In een artikel in Intermedia!? hehier dus geen dienst doen, omdat daarop in
principe alle onderdelen van het staatsver- kelden we deze tendens: de jaren tachmogen, dus inclusief de niet-rendabele, op- tig kunnen de geschiedenis ingaan als
genomen worden.
‘de mislukte sanering’. We vinden dat
7. Het criterium van het duurzaam nut mag politici dermate kortzichtig zijn dat ino.i. nooit tot een buitengewone dienst leiden
vesteringsuitgaven altijd worden vermet onbeperkte leningfinanciering.
8. Voor de volledigheid zij hier vermeld dat drukt door consumptieve uitgaven, al
in beginsel deze norm de overheid tot infla- was het alleen maar omdat daar voor
toire maatregelen kan inspireren. De over- politici veel meer eer mee te behalen
heid kan bij zichzelf de neiging tot inflatie
beperken en aan de kapitaalmarkt een ver- valt. Wij beschouwen en ervaren deze
trouwenwekkend signaal geven door index- kortzichtigheid als funest voor de Neleningen uit te gheven.
derlandse economie en samenleving.
ESB 10-10-1990
De bedoeling van onze analyse was
niet om een positieve verklaring van het
gedrag van onze politici te geven – we
zijn immers zeer kritisch over het gevoerde beleid – maar om een normatief
beleidsadvies te geven voor een ideale
wereld waar kortzichtige politici het niet
voor het zeggen hebben. Dat komt erop
neer dat we kijken wat er gebeurt wanneer politici dezelfde tijdsvoorkeur als
burgers hebben. Als belastingen verstorend werken volgt uit ons model dat
er niet alleen voor renderende investeringen geleend mag worden, maar ook
om tijdelijke schommelingen op te vangen. Dit volgt uit een ‘tax-smoothing’model, maar vergelijkbare normen kunnen worden afgeleid uit meer algemene
intertemporele evenwichtsmodellen. Je
zou dit de permanente of structurele
‘gulden financieringsregel’ kunnen noemen, welke neerkomt op een sluitende
lopende rekening voor de overheid en
een saldo op de kapitaalrekening dat
gelijk is aan de hoeveelheid investeringen met een marktrendement. Met andere woorden, de overheid moet belastingen heffen voor permanente consumptieve uitgaven. De norm komt
erop neer dat de overheid mag lenen
voor investeringen, en voor tijdelijke
verhogingen van uitgaven of tegenvallers in belastingen. Maar er moet belasting worden geheven voor permanente
veranderingen. De huidige hoogte van
de schuldquote is irrelevant, in de zin
dat terugdringing om wille van terugdringing geen economische fundering
heeft. (Wellicht zijn er wel politieke redenen waarom men zoiets zou willen,
bij voorbeeld een netto-socialisering
van de samenleving.) Hoge schuld leidt
tot hoge belastingtarieven, hetgeen onprettig is, maar belastingen van de toekomst naar het heden verschuiven leidt
niet tot een welvaartswinst. Onze ‘permanente gulden financieringsregel’
geeft een neoklassieke onderbouwing
aan een gematigd Keynesiaans stabiliseringsbeleid. Ook De Kam e.a. pleiten
voor een dergelijke structurele ‘gulden
financieringsregel’. Totzoverde normatieve theorie.
1 .C.A. de Kam, J. de Haan en C. Sterks, De
kerfstok van Nederland, Academic Service,
Schoonhoven, 1990.
2. Ministerie van Financien, Miljoenennota
1991, biz. 31.
3. H.A. Keuzenkamp en F. van der Ploeg,
Zeven verloren jaren? De mislukte sanering,
Intermediair, nr. 34, 25 augustus 1989.
945
Boeren en bruggen
Maar natuurlijk, politic! hebben geen
oneindige horizon. In die zin zit er een
discrepantie tussen de aanbevelingen
van de normatieve theorie en de harde
‘positieve’ werkelijkheid. Dat is natuurlijk
geen reden om de theorie aan te vallen,
de uitdaging voor de econoom is juist om
met de theorie in de hand de werkelijkheid te optimaliseren. Er moeten dan
extra aanbevelingen worden gedaan
aan de overheid om, in dit geval, kortzichtigheid van beleidsmakers zoveel
mogelijkongedaantemaken. Indepraktijk worden politic! geconfronteerd met
belangengroepen (boeren, uitkeringstrekkers, specialisten) die geweldige
stampij maken als hun subsidies, uitkeringen of inkomens in gevaar komen.
Terwijl het uitstellen van een beslissing
om een brug te bouwen of een spoorweg
aan te leggen veel minder weerstand
oproept. Investeringen komen dus al
gauw in het gedrang, als ze op een hoop
met consumptieve bestedingen worden
gegooid. Dat is de situatie sinds halverwege de jaren zeventig; de gevolgen van
de resulterende kortzichtigheid zijn funest voor de Nederlandse economie.
Deze waarneming leidt tot een normatieve aanbeveling: herstel het onderscheid tussen lopende dienst en kapitaaldienst. Het is toch wel bevreemdend
dat Verbon en Verhoeven dit uit de losse
hand verwerpen. Het feit dat politic!
graag uitkeringen aan armlastige specialisten of andere consumptieve uitgaven
als investering willen bestempelen kan
voor een belangrijk deel ondervangen
worden door goede externe controle
(Rekenkamer en accountants). Er valt
over te twisten of onderwijs aangemerkt
kan worden als een investering in menselijk kapitaal, terwijl studieleningen duidelijk investeringen zijn die op een gegeven moment weer terugvloeien. Een zekere mate van subjectiviteit blijft dus onvermijdelijk, maarde huidige situatie leidt
tot een rampzalige uitholling van overheidsinvesteringen. Ergerdan het is kan
het daarom nauwelijks worden. Een alternatief, bij voorbeeld gebaseerd op ‘incentive compatability’ of ‘public-choice’
idee’en, bieden onze college’s niet. Een
tweede reden voor de bevreemding is
dat Verbon en Verhoeven zelf toch ook
van mening zijn dat renderende kapitaaluitgaven gedebudgeteerd mogen worden. Hun norm van kredietwaardigheid
geeft immers ruim baan voor leningen ter
financiering van renderende kapitaaluitgaven, en zo hoort het ook.
Kind in badwater
Maar laten we nu bekijken wat de
‘norm van kredietwaardigheid’ eigenlijk
946
inhoudt. Allereerst dient opgemerkt te
worden dat in onze beschouwing aan
kredietwaardigheid immer werd voldaan omdat gee’ist werd dat de overheid haar intertemporele budgetrestrictie respecteert. In die zin wordt niets
toegevoegd. Blijkbaar willen Verbon en
Verhoeven meer dan kredietwaardigheid. Het blijft echter volstrekt onduidelijk wat daarvan dan de bedoeling is.
Misschien dat het er om gaat “een begrotingsnorm die zo min mogelijk gebruik maakt van economische theorie”
te presenteren, waarbij de politieke uitvoerbaarheid als extra restrictie wordt
gegeven. Als we Verbon en Verhoeven
echter goed begrijpen, wordt met hun
nihilisme het kind met het badwater
weggespoeld. Economisch worden onnodig grote welvaartsverliezen gecreeerd, terwijl de besluitvorming in het
gedrang komt. De norm in ons eerdere
ESB-artikel gebruikt de economische
theorie om – gegeven de eis van kredietwaardigheid – zo min mogelijk welvaartsverliezen te veroorzaken, wat helaas niet van de normen van Verbon en
Verhoeven gezegd kan worden.
De eerste norm die, zonder theorie,
uit de hoed wordt getoverd is dat de
groei van de staatsschuld kleiner moet
zijn dan de nominale rentestand. Laat S
de staatsschuld zijn (nominalewaarde),
U de primaireoverheidsuitgaven (uitgaven exclusief rentelasten) en B de belastinginkomsten, dan geldt
AS = iS + U – B
waar i de nominale rente aanduidt. De
norm zegt dus dat AS/S kleiner aan i
moet zijn, dus U < B. De restrictie “politieke uitvoerbaarheid” zou vervolgens
betekenen dat dit voor elk tijdstip t moet
gelden. Dit zou een absurde norm zijn.
Ten eerste dienen uiteraard renderende
kapitaaluitgaven gedebudgetteerd te
worden, maar bovendien treden ongewenste welvaartsverliezen op als voor
tijdelijke uitgavenverhogingen of belastingtekorten de belastingtarieven omhoog moeten.
Verbon en Verhoeven zien als bezwaar van deze norm dat de staatsschuldquote en de rentelastquote in de
huidige situatie bij hantering van deze
norm zullen stijgen. Dat is naar, al wordt
niet beargumenteerd waarom (economische theorie, die welvaartsanalyse
mogelijk maakt, wordt immers van de
hand gewezen). Dus wordt een tweede
norm geponeerd: de staatsschuldquote
zelf mag niet stijgen.
Pardon? Als we goed lezen, ligt ook
aan deze norm “politieke uitvoerbaarheid” ten grondslag. Een boude stelling.
Oud-minister Ruding is waarschijnlijk
zeer nieuwsgierig om te horen hoe Verbon en Verhoeven een tekort van 0,8%
in 1986 (nominale groei nnp 1,9%, netto
staatsschuldquote 43%), of zelfs 0,2%
in 1987 (nominale groei nnp 0,3%, netto
staatsschuldquote 49%) dachten te
realiseren. Terwijl Kok, in deze dagen
van relatief hoge groei (en toenemende
inflatie), al bijna op zijn lauweren kan
rusten. Zelfs als voorspeld wordt dat de
groei iets zal afnemen. Deze norm is
gewoonweg zot. Ze is extreem procyclisch, zelfs een verstokt anti-Keynesiaan zal zijn hart vasthouden bij navolging ervan. Politici moeten in moeilijke
jaren stante pede massa-ontslag van
ambtenaren of vergelijkbare maatregelen uitvoeren. De consistentie van het
beleid wordt ingeruild voor jaar op jaar
ad-hoc maatregelen. Impliciet veronderstelt deze norm dat elke tegenvaller
een permanent karakterzal hebben. Nu
zijn ook wij voor voorzichtig begroten
(de aanname in de Miljoenennota 1991
dat de rente binnenkort weer 6% zal
bedragen, is dan ook voor scherpe kritiek vatbaar), maar er zijn grenzen. Het
pleidooi om deze norm in de grondwet
op te nemen is waarschijnlijk als grap
bedoeld.
In hun conclusie melden onze Tilburgse college’s ten slotte dat, bij het
formuleren van begrotingsnormen, rekening gehouden moet worden met de
niet-economische functies van begrotingsnormering in een democratie. Helaas lezen we daarover in de bijdrage
niets. We zien dan ook geen reden om
de economische theorie op te geven bij
het bepalen van het begrotingsbeleid.
Dat leidt slechts tot normvervaging. Aan
de aantasting van het vermogen van de
Staat der Nederlanden dient zo snel
mogelijk een einde te komen, zonder
echter daarbij al te snel verstandelijke
vermogens aan willekeur prijs te geven.
H.A. Keuzenkamp
F. van der Ploeg
De auteurs zijn werkzaam bij CentER,
Katholieke Universiteit Brabant