Europa-bladwijzer
Het Europese zuiveloverschot:
drie wegen naar
een lager melkaanbod
DR. A.S. FRIEDEBERG*
Inleiding
De invoering van een quotasysteem
heeft grenzen gesteld aan de groei van EGmelkplas en boterberg. Deze grenzen gaan
echter lang niet ver genoeg. In dit artikel
worden drie manieren besproken, die ieder
afzonderlijk of in combinatie een mogelijkheid bieden om op een voor het EGbudget zeer voordelige en voor de melkproducent wellicht aantrekkelijke wijze tot
verdere aanpassing van het melkaanbod
aan de vraag en afbouw van overtollige
voorraden te komen. Dit is van des te meer
belang omdat zowel in nationaal als in Europees en breder internationaal verband de
implicaties van de zuivelproblematiek veel
verder reiken dan alleen de belangen van de
rechtstreeks betrokkenen.
De EG laboreert sedert vele jaren aan
een structurele overproduktie van melk,
die tot uitdrukking komt in steeds grotere
overtollige voorraden boter en melkpoeder. Deze vormen een steeds zwaardere last
voor het EG-budget, omdat afzet in toenemende mate plaatsvindt via geldverslindende gesubsidieerde speciale acties. Zulke
acties verstoren de markt voor verse boter
en margarine, maar zij leveren geen enkele
bijdrage tot een structurele oplossing van
het probleem.
Sinds 1 april 1984 is in de EG-lidstaten
een systeem van melkquota ingevoerd 1).
Deze ingreep brengt onvermijdelijk voor
vele direct betrokkenen pijn met zich mee.
Als een soort pijnstiller wordt er met name
in Nederland nogal eens op gewezen dat
het EG-quotasysteem voor vijf jaar geldt
en ,,dus” slechtseentijdelijkezaakis. Men
veronderstelt blijkbaar dat het probleem
van de Europese zuiveloverschotten op
korte termijn zal zijn opgelost. Bij nadere
beschouwing blijkt echter dat de EG ook
binnen de voor de komende jaren vastgestelde quota waarschijnlijk grote en zeer
kostbare zuiveloverschotten zal blijven
produceren.
In het EG-landbouwbeleid heeft de door
de overheid vastgestelde prijs de tweeledige
functie het agrarische inkomen veilig te
stellen en het marktevenwicht te realiseren.
Woltjer 2) heeft er terecht op gewezen dat
ESB 20-3-1985
deze dubbelfunctie onmogelijk te verwezenlijken is. Prijsyorming op basis van de
markt — dus met vermijding van kostbare
overschotten – zou leiden tot een aanmerkelijke prijsdaling van de melk. Die consequentie acht men op EG-niveau niet aanvaardbaar. Zolang de prijs echter vooral
op basis van inkomenspolitieke overwegingen wordt vastgesteld, blijft een drastische
beperking van de hoeveelheid waarvoor
die prijs gegarandeerd wordt noodzakelijk. Daarom is de actuele vraag niet of het
quotasysteem snel kan worden afgeschaft,
maar hoe binnen het quotasysteem zo snel
mogelijk een verdere verlaging van de
melkafleveringen kan worden bereikt.
Marktevenwicht
subsidie kon op de EG-markt 17 miljoen
ton worden afgezet. Bovendien werd dank
zij subsidies 13 miljoen ton geexporteerd.
Zonder subsidie werd slechts 67 miljoen
ton afgezet. Toch moest nog 8,5 miljoen
ton als onverkoopbaar aan de EG-voorraad worden toegevoegd. Voor marktevenwicht op basis van afzet zonder subsidie zou dus 67 miljoen ton als uitgangspunt
moeten dienen. Indien men aanneemt dat
een deel van de gesubsidieerde afzet ook
zonder de subsidie verkocht zou kunnen
worden, dan leidt een optimistische schatting tot zo’n 75 a 80 miljoen ton melkequivalent als basis voor evenwicht. Met andere woorden, de EG-quota zouden nog met
zo’n 20 a 25% moeten worden verlaagd.
Een dergelijke drastische ingreep is echter
politick niet denkbaar. Realistischer lijkt
het op basis van afzet en bestaande overschotvoorraden een minimum-doelstelling
te bepalen.
Afzet
Volgens de Europese Commissie bedroeg
in 1983 de EG-consumptie van melk en zuivelprodukten – inclusief alle gesubsidieerde verkopen van boter en magere melkpoeder – circa 82 miljoen ton in melkequivalent 4). Bovendien beliep de (gesubsidieerde) export netto zo’n 10 miljoen ton. Ondanks alle subsdidies was dus de maximaal
haalbare afzet slechts 92 miljoen ton. Zoals vermeld zijn de EG-quota echter vastgesteld op in totaal zo’n 98,5 miljoen ton.
Zelfs met gesubsidieerde afzet is derhalve
binnen de huidige quota een overschot van
6 a 7 miljoen ton per jaar te verwachten.
Op grand hiervan zou een vermindering
van de melkafleveringen met zo’n 5 a 8%
t.o.v. de quota de minimum-doelstelling
Uit publikaties van Meester 3) kan men
afleiden dat de EG-melkplas in 1983 ruwweg als volgt zijn bestemming vond. Met
moeten zijn.
Botervoorraden
Figuur. EG-botervoorraden
In 1984 bereikte de seizoenmatige top
van de botervoorraden met 1.256.000 ton
een nog niet eerder voorgekomen hoogtepunt. Dit bracht de EG ertoe om 220.000
ton boter met extra hoge subsidie aan Rusland te verkopen. Bovendien werd – als
politieke tegenhanger van de verkoop aan
Rusland – zo’n 200.000 ton als kerstboter
beschikbaar gesteld binnen de EG. Blijkens de ervaring met eerdere kerstboterac-
* De auteur is senior economist bij Unilever NV
te Rotterdam en adviseur van de International
Federation of Margarine Associations (IFMA)
J F M A M J J A SON D
te Brussel. Een Engelstalige versie van dit artikel
zal binnenkort verschijnen in het kwartaalblad
Food Policy.
1) Alfred S. Friedeberg, Milk surpluses till the
cows come home?”, The World Economy, vol.
7, no. 4, december 1984.
2) Eisso Woltjer, Boeren zijn nog lang niet uit
de zorgen, NRCHandelsblad, 28 januari 1985.
3) Zie G. Meester, Melkproduktie kan op vrijwillige basis worden teruggedrongen, NRC Handelsblad, 22 mei 1984.
4) De toestand van de landbouw in de Gemeenschap, Verslag 1984, Brussel, 1985, biz. 48.
279
ties gaat de verkoop voor 75% ten laste van
verse boter 5). Anders dan de afzet naar
Rusland, zal derhalve deze kostbare actie,
Tabel 2. Financiele gevolgen voor het EG-budget van het huidige beleid en van drie alter-
natieve methoden om het melkaanbod met 5 mln. ton te verminderen (in mln. gld.)
die voor het EG-budget — en dus voor de
Lasten voor EG-budget
EG-belastingbetaler – een extra last betekent van zo’n f. 800 mln., nauwelijks bijdragen tot het dalen van de botervoorraad.
De boterberg is er dan ook nog steeds. Met
zo’n 900.000 ton per medio februari 1985
was de voorraad seizoenmatig nog steeds
hoger dan ooit tevoren. Dit betekent dat de
seizoenmatig in September 1985 te ver-
Afzet van 5 miljoen ton overschotmelk ( = huidige beleid)
Methode I a)
wachten topvoorraad weer uitzonderlijk
Methode II b)
hoog zal zijn.
Volgens een door de Europese Commissie gehanteerde vuistregel leidt een verla
ging in melkafleveringen van 1% tot een
Methode III c)
a) Premies voor vrijwillige niet-aflevering van 5 ton melk.
b) Aankoop van quota tot een hoeveelheid van 5 ton.
verlaging van 3% in de boterproduktie.
c) Verlaging van quota met 5%, gecombineerd met prijsstijging van
Dus zou de 5%-verlaging van de melkaflevering die op grond van de quota t.o.v.
1983 gepland is, leiden tot een vermindering van de boterproduktie met 15%. Dit
zou neerkomen op een verlaging van
2.300.000 ton in 1983 tot jaarlijks
kosten voor de EG van het afzetten van 5
miljoen ton overschotmelk vergelijken met
de kosten van 5 miljoen ton minder melkafleveringen volgens een van deze drie methoden, blijkt dat deze alle drie een belang-
hun afleveringen te verminderen of stop te
rijke besparing opleveren voor het EGbudget. Bovendien lijken ze alle drie financieel aantrekkelijk voor de melkproducenten.
corresponderende quota (leveringsrech-
1.955.000 ton binnen de quota. Als we re-
kening houden met import uit Nieuw-Zeeland (ruwweg 80.000 ton), betekent dit dat
in de EG jaarlijks zo’n 2.035.000 ton boter
beschikbaar komt. Het lijkt realistisch te
veronderstellen dat – afgezien van inci-
dentele verkopen aan Rusland – het totaal
van de EG-consumptie en EG-export ruwweg gehandhaafd blijft op het niveau van
1983, d.w.z. zo’n 1.885.000 ton. Dit zou
betekenen dat ook binnen de huidige quota
de boterberg trendmatig toeneemt met
Jaar 1
Jaar 2
Jaar 3
Jaar 4
Jaar 5
3500
3500
3500
3500
3500
2000
7500
1150
2000
0
1150
2000
0
1150
2000
0
2000
0
1150
1150
1500
1500
3500
2350
1500
3500
2350
1500
3500
2350
1500
3500
2350
Methode I a)
Methode II b)
Methode III c)
Besparing voor EG-budget
-4000
2350
/. Premies voor vrijwillige niet-aflevering
plaats daarvan een verlaging met 150.000
Voor dit systeem is reeds een lans gebroken door Meester 7). Volgens het Landbouw-Economisch Instituut kost afzet van
overschotmelk de EG (minstens) zo’n
f. 0,70 per liter melkequivalent. Volgens
dezelfde bron houdt de producent na aftrek van variabele kosten zo’n f. 0,40 per
ton per jaar willen verwezenlijken, dan zou
liter over. Als dus de producent een premie
de boterproduktie dus met nog eens
300.000 ton per jaar omlaag moeten. Ook
vanuit deze optiek is dus op basis van de
eerder genoemde vuistregel een verdere
verlaging van de EG-melkafleveringen met
5% t.o.v. de quota een minimumdoelstelling.
van zo’n f. 0,40 per liter zou ontvangen,
voor iedere liter die hij nalaat af te leveren
binnen zijn quota, zou dit voor hem financieel aantrekkelijk zijn. Afzet van 5 miljoen ton melkequivalent tegen f. 0,70 per
liter kost de Gemeenschap zo’n f. 3.500
mln. Zou de EG de producent een premie
van f. 0,40 per liter betalen voor nietaflevering, dan zouden de totale kosten
zo’n 150.000 ton per jaar. Zou men in
Drie wegen tot vermindering van
het melkaanbod
slechts circa f. 2.000 mln. bedragen. Een
besparing dus van zo’n f. 1.500 mln. per
jaar.
Om deze minimum-doelstelling te verwezenlijken zijn er ten minste drie methoden denkbaar: premies voor vrijwillige
niet-aflevering van melk; aankoop van
quota zonder deze te herverdelen; en verlaging van de quota gecombineerd met verhoging van de melkprijs 6). Als we de
2. Aankoop van quota zonder
herverdeling
Aangenomen mag worden dat zo’n 1 ‘/2-
2% van de totale melkplas afkomstig is
van producenten die wel bereid zouden zijn
Tabel 1. Produktie en voorraadvertoop van boter in de EG volgens enkele varianten
Feitelijk
1983
EG-melkafleveringen (in miljoen ton)
1985-1989
EG-quota
– 5%
– 8%
94
91
80
1.505
+
80
2.385
2.035
1.735
1.540 a)
+ 345
Jaarlijkse stijging botervoorraden
mende hoeveelheid quota zou de EG dan
eenmalig f. 7.500 mln. kosten. Tegenover
deze eenmalige last staat echter een besparing van zo’n f. 3.500 mln. per jaar, omdat
afzet van 5 miljoen ton overschotmelk dan
niet meer hoeft plaats te vinden. De eenmalig hoge last voor het budget kan voorkomen worden, b.v. door de voor de quota
verschuldigde betaling te spreiden over een
aantal jaren. Ook is wel de gedachte gelanceerd, de opkoop van quota te financieren
met gelden uit de z.g. medeverantwoordelijkheidsheffing.
3. Verlaging van de quota gecombineerd
met stijging van de melkprijs
Een voor de hand liggend bezwaar tegen
verlaging van de quota zou kunnen zijn,
dat dit zou leiden tot een verlaging van het
agrarisch inkomen. Dit hoeft echter niet
het geval te zijn. Ook Woltjer 8) wees reeds
op de mogelijkheid van quotaverlaging gecombineerd met stijging van de melkprijs.
-1.885
-1.885
-1.885
-1.885
+ 500
+
–
zou toepassen voor iedere procent verlaging van de quota, zou dit zowel voor het
EG-budget als voor de melkproducent
aantrekkelijk kunnen zijn. De laatste ontvangt immers de 1 %-prijsstijging voor
1.585
2.300
+
Beschikbaar
ten) zou opkopen zonder deze — zoals onder de thans vigerende nationale regelingen
– weer over de producenten te verdelen.
Zolang quota niet vrij verhandelbaar zijn,
kan een indicatie van de quotawaarde gevonden worden in de contante waarde van
de melkopbrengst. Veronderstellen we dat
deze zo’n f. 1,50 per liter bedraagt, dan
zou dit voor de bedoelde producenten een
aantrekkelijke prijs kunnen zijn. Opkopen
van een met 5 miljoen ton melk overeenko-
Als de EG een melkprijsstijging van 1%
EG-quota
1.655
98,5-
104
EG-boterproduktie (in duizend ton)
Boterimport
EG-boterconsumptie 1983
EG-boterexport 1983
EG-quota
zetten. Dit betekent dat een verlaging van 5
miljoen ton in het aanbod van melk binnen
enkele jaren zou kunnen worden bereikt
indien de EG met deze hoeveelheid melk
85
1.955
+
80
150
+
150
5) Friedeberg, op. cit.
6) Zie de zeer vooruitziende studie van C. van
Bruckem, G. Meester en J.H. Post, Desuperhef- 300 fing in de praktijk, Landbouw-Economisch
Instituut, Den Haag, 1981.
7) Meester, op. cit.
a) Inclusief ongeveer 520.000 ton gesubsidieerde verkopen.
280
8) Woltjer, op. cit.
iedere liter die hij aflevert. Bij een melkprijs van f. 0,70 en variabele kosten van
f. 0,30 per liter zou een dating van de quotahoeveelheid met 1% die gepaard gaat
met een stijging van de melkprijs van 1 %,
per saldo leiden tot een inkomensstijging
van ca. f. 0,29 per 100 liter.
Voor het EG-budget leidt een melkprijs-
(d.w.z. ongeveer 1 miljoen ton) als gesubsidieerd overschot zou daarentegen een budgettaire last met zich brengen van op zijn
Conclusie
minst f. 700 mln. In vergelijking hiermee
boterberg gesteld door de invoering van
dus een budgettaire besparing van zo’n
f. 470 mln. Een soortgelijke berekening
voor een verlaging van de quota met 5%
het quotasysteem gaan nog lang niet ver
genoeg. De drie besproken methoden tot
vermindering van het EG-melkaanbod bie-
gecombineerd met een 5%-stijging van de
den zowel ieder afzonderlijk als in combi-
stijging slechts tot een lastenstijging voor
melkprijs enerzijds en afzet van 5 miljoen
ton surplusmelk anderzijds, leidt tot de
conclusie dat de besparing voor het EGbudget niet minder dan f. 2.350 mln. per
jaar zou bedragen.
natie een mogelijkheid om op een wijze die
die hoeveelheden melk die als surplus met
subsidie moeten worden afgezet, d.w.z.
voor ongeveer 1/3 van alle afgeleverde
melk. Op deze basis kunnen de budgettaire
lasten van een 1%-stijging van de melkprijs worden geschat op zo’n f. 230 mln.
Afzet van 1% van de afgeleverde melk
De grenzen aan de groei van melkplas en
zowel voor het EG-budget zeer voordelig
als voor de melkproducent financieel aantrekkelijk is, op korte termijn aanpassing
van het aanbod aan de vraag en afbouw
van overtollige voorraden te verwezenlij-
ken.
A.S. Friedeberg