nationaal
Grote steden en het kind
van de rekening
O.M. Merk
De auteur is werkzaam bij de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Dit artikel is
geschreven op persoonlijke titel. De auteur dankt drs. M.C.
Wassenaar voor commentaar op een eerdere versie.
olaf.merk@oecd.org
Grote steden in Nederland zijn, anders dan elders
gebruikelijk, netto-ontvangers van publieke middelen.
De rekening daarvoor wordt betaald door gemeenten
in Utrecht, Noord-Brabant, Gelderland en Limburg.
N
agenoeg overal ter wereld vindt herverdeling van middelen plaats tussen regio’s, ook wel aangeduid als verevening. De Nederlandse verevening vindt plaats via de algemene
uitkering van de centrale overheid aan decentrale overheden. Er
bestaat nog geen overzicht van welke gemeenten in Nederland
profiteren van deze herverdeling van middelen. Daarop zal hier
worden ingegaan. Daarbij wordt gekeken naar de algemene uitkering aan gemeenten.
Verevening in Nederland
De algemene uitkering vormt een aanzienlijk deel van de
gemeentelijk inkomsten; gemiddeld zo’n 35 procent in 2005. Er
zijn twee soorten criteria voor het verdelen van de middelen
onder gemeenten: criteria die betrekking hebben op verschillen
in kosten tussen gemeenten en criteria die betrekking hebben
op de belastingcapaciteit van een gemeente.
Kostenverschillen tussen gemeenten kunnen ontstaan doordat de samenstelling van de bevolking, omgeving of andere
factoren verschillen. Met belastingcapaciteit wordt gedoeld op
de mogelijkheden die een gemeente heeft om eigen inkomsten
te heffen, met name via de OZB. Bij het verdelen van de algemene uitkering over gemeenten wordt rekening gehouden met
deze verschillen in belastingcapaciteit en kostenverschillen.
Gemeenten met een lage waarde aan onroerende zaken krijgen
een relatief hogere algemene uitkering, net als gemeenten die
hogere kosten moeten maken.
Om te kunnen vaststellen of de financiële positie van een
gemeente door de verevening verbetert of verslechtert, is de
situatie ‘voor verevening’ vergeleken met de situatie ‘na vereveFiguur 1: Verevening van inkomsten van gemeenten, gerangschikt
naar provincies (indexcijfer)
140
120
100
80
60
40
20
0
N-H Utr N-Br Gld Lim Z-H Zlnd Ovrsl Dr Flevo Frsl Grn
voor verevening
Bron: CBS, BZK en eigen berekening
na verevening
ning’. Onder financiële positie worden hier de vrij besteedbare
inkomsten verstaan.
De situatie ‘voor verevening’ vergelijkt de OZB-inkomsten
van gemeenten per capita, uitgaande van een gemiddeld tarief,
ook wel aangeduid als belastingcapaciteit. Als situatie ‘na verevening’ wordt hier uitgegaan van de OZB-inkomsten van een
gemeente opgeteld bij de algemene uitkering per capita zoals
die in 2004 aan de betreffende gemeente is uitgekeerd. Op deze
manier valt per gemeente te zien of haar financiële positie er
door de verevening relatief op is vooruit- of achteruitgegaan.
Verevening per categorieën gemeenten
Uit de confrontatie van de situaties voor en na verevening
blijkt dat de algemene uitkering de verschillen in financiële
positie tussen gemeenten verkleint. De standaarddeviatie neemt
af van 0,25 tot 0,16. Deze verevening wordt geïllustreerd in
figuur 1: door de algemene uitkering komen de vrij besteedbare
inkomsten van gemeenten (hier gerangschikt naar provincie)
dichterbij het gemiddelde van 100 te liggen.
De verevening heeft vooral een groot effect voor gemeenten
in de noordelijke provincies. Vanuit een achtergestelde positie
krijgen zij door de verevening inkomsten die het gemiddelde
dicht naderen – in geval van Groningse gemeenten zelfs overstijgen. Ook de gemeenten in Zuid-Holland gaan erop vooruit:
zij krijgen vanuit een bijna gemiddelde positie door de verevening een ruim bovengemiddelde financiële capaciteit.
Het is opvallend dat gemeenten in provincies die net onder
het gemiddelde lagen, er door de algemene uitkering relatief op
achteruit gaan (Gelderland en Limburg). Noord-Brabant verandert door de verevening van bovengemiddeld in benedengemiddeld. Eveneens opmerkelijk is dat gemeenten in Noord-Holland
ondanks de verevening een nog steeds veel betere financiële
positie hebben dan de andere gemeenten.
Het beeld wordt pregnanter wanneer gemeenten naar grootte
worden gerangschikt. De gemeenten met meer dan 250.000
Een gemeente in Nederland beschikt over meer eigen inkomstenbronnen
dan de OZB. Deze zijn echter in vergelijking met de OZB gering. Bovendien
bestaat een aanzienlijk deel van de overige eigen inkomsten uit riool- en reinigingsrechten, die maximaal kostendekkend zijn en dus niet kunnen dienen
om gemeentelijke beleidsprioriteiten te dekken.
De gebruikte gegevens zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS) en het Ministerie van BZK (te vinden op websites: www.cbs.nl
en www.minbzk.nl) en door de auteur bewerkt.
ESB  5-5-2006
199
nationaal
inwoners zijn de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den
Haag en Utrecht).
Uit figuur 2 valt op te maken dat de belastingcapaciteit van
de vier grootste steden (de financiële positie voor verevening)
reeds aanzienlijk groter is dan die gemiddeld in de rest van de
Nederlandse gemeenten. De overgrote meerderheid van de
gemeenten is desalniettemin een nettobetaler aan de vier grote
steden. Zij beschikken als gevolg daarvan over vrij besteedbare
inkomsten per hoofd van de bevolking die bijna twee keer zo
groot zijn als die in de overige gemeenten.
Uit figuur 1 en 2 valt niet op te maken welk deel van de
verevening betrekking heeft op belastingcapaciteit en welke op
kostenverschillen. Voor een beter begrip van de Nederlandse
verevening kan dit echter van belang zijn. Daarom wordt een
Figuur 3: Verevening van gemeentelijke inkomsten, met en zonder
verevening van belastingcapaciteit (indexcijfer)
140
120
100
80
60
40
20
0
N-H Utr N-Br Gld Lim Z-H Zlnd Ovrsl Dr Flevo Frsl Grn
voor verevening
na verevening kostenverschillen
na verevening verschillen kosten en belastinggrondslag
Bron: CBS, BZK en eigen berekening
Figuur 2: Verevening van inkomsten van gemeenten, gerangschikt
naar gemeentegrootte (indexcijfer)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
gemeenten
>250.000
gemeenten
> 100.000
voor verevening
rest
na verevening
Bron: CBS, BZK en eigen berekening
derde situatie toegevoegd: die waarin uitsluitend kostenverschillen worden verevend (de middelste staaf in figuur 3). In
deze situatie bestaan de inkomstenbronnen van gemeenten uit:
OZB-inkomsten (uitgaand van gemiddeld tarief) en de totale
algemene uitkering 2004 verdeeld via uitsluitend de kostenverdeelmaatstaven (en dus niet de belastingmaatstaf).
Zoals te zien valt, ontlopen de uitkomsten van beide vormen
van verevening elkaar niet veel. Uiteraard zijn er gemeenten
waarvoor dit niet opgaat, maar in het algemeen kan gesteld
worden dat het grootste verevenende effect in Nederland wordt
bereikt door de verevening van kostenverschillen.
In veel OESO-landen zorgen vereveningssystemen voor herverdeling van financiële middelen van grote steden naar overige
regio’s. Weliswaar profiteren in Nederland ook de gemeenten
in de minst stedelijke provincies als Groningen, Friesland en
Drenthe, maar ook de grote steden gaan erop vooruit. Nu zijn
op zich niet alle OESO-landen per se met Nederland vergelijkbaar. Echter, ook landen met een vergelijkbare omvang en aard
van decentralisatie (zoals Zweden, Finland en Japan) laten een
ander beeld zien. Zowel Stockholm, Helsinki, als Tokyo zijn
grote nettobetalers (OECD, 2004; OECD, 2006; DeWit, 2004).
Conclusie
Er zijn twee manieren om de opmerkelijke positie van de vier
grote steden in Nederland te verklaren: een onbevredigende en
een cynische. De eerste verklaring stelt dat de kosten van grote
200
ESB  5-5-2006
steden, net als in het buitenland, per inwoner aanzienlijk hoger
zijn dan in andere gemeenten. Maar dat deze twee keer zo hoog
zijn is nog nooit aangetoond. De vier grote steden zijn niet meegenomen in het onderzoek dat aan de basis lag voor de huidige
verdeling van kostenverschillen en evenmin worden de vier
grote steden meegenomen in de regelmatig plaatsvindende herijkingen van dit verdeelmodel (Allers, 2005). In de economische
literatuur is bovendien geen punt gevonden waarop steden zo
groot worden dat de nadelen van schaal groter worden dan hun
voordelen. Waarom zouden de vier grote steden in Nederland
dan wel op dat punt zijn aangeland?
Dat brengt ons bij de cynische verklaring: dat de positie van
de vier grote steden mogelijk voortkomt uit hun sterke lobby bij
de rijksoverheid. Elders is regelmatig gevonden dat de verdeling
van uitkeringen van rijksoverheid aan decentrale overheden
wordt beïnvloed door politiek-tactische overwegingen. Dit zou
ook in Nederland, met zijn overlegcultuur en sterke bestuurlijke
banden tussen Rijk en grote steden, goed mogelijk zijn.
Wat betekent dat voor beleid? Allereerst dat de vier grote steden als de andere gemeenten behandeld moeten worden en in
toekomstige herijkingen van verdeelcriteria meegenomen moeten worden. Ook dan blijft het risico bestaan dat de vier grote
steden de uitkomsten van het verdeelmodel bestuurlijk zullen
willen beïnvloeden. Dat pleit ervoor om de verdeling van de
algemene uitkering bij het ministerie van Binnenlandse Zaken
weg te halen en over te laten aan een onafhankelijke instantie. n
Olaf Merk
Literatuur
Allers, M.A. (2005) De verdeling van het Gemeentefonds, Tijdschrift voor
Openbare Financiën, 37, 158-189.
DeWit, A. & Y. Yamazaki (2004) Koizumi’s Flawed Political Economy of
Decentralization (www.zmag.org).
OECD (2004) Territorial Review Helsinki. Parijs: OECD.
OECD (2006) Territorial Review Stockholm. Parijs: OECD.