Groeicijfers Schiphol: een reconstructie
Aute ur(s ):
Bukkems, G.N.J.A. (auteur)
Groot, H. de (auteur)
Krijnen, L.G. (auteur)
Respectievelijk projectleider, directeur en onderzoeker b ij de Algemene Rekenkamer. Met dank aan Okke van der Maas en Marco van Maasacker
(andere leden van het onderzoeksteam) voor hun commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4175, pagina 840, 6 november 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
luchtvaart, verkeer, vervoer
De groei van Schiphol is door beleidsmakers sterk onderschat. Waren de voorspellingen realistisch, of zijn ze gedaan met de kop in
het zand?
Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer de totstandkoming van groeiprognoses voor Schiphol geanalyseerd.
Deze cijfers vormden de basis voor de planologische kernbeslissing uit 1995 voor de aanleg van een vijfde baan. Het
onderzoeksrapport laat zien dat onzekerheden die toen al te voorzien waren, nauwelijks een rol hebben gespeeld in de
beleidsvoorbereiding. Tegelijkertijd werden voor de lange termijn (2015) ambitieuze en gedetailleerde doelstellingen op
milieuterrrein geformuleerd. De gevolgen zijn tot op de dag van vandaag zichtbaar.
Het beleid van de regering rond Schiphol is gebaseerd op de ‘dubbeldoelstelling’ uit de planologische kernbeslissing van 1995. Schiphol
moet uitgroeien tot ‘mainport’, die functioneert als thuisbasis en centrale Europese luchthaven voor minstens één dominante
luchtvaartmaatschappij (in de praktijk: KLM). Daarvoor is onder meer aanleg van een vijfde baan (in 2003) voorzien. De kwaliteit van het
milieu zou echter niet mogen verslechteren, en op onderdelen zelfs moeten verbeteren. Voor externe veiligheid (kans op
vliegtuigongelukken), stank en lokale luchtverontreiniging zou de situatie niet slechter mogen worden dan in 1990 (het ‘pas op de plaats’
beginsel). Het aantal woningen binnen een gebied met een bepaalde geluidsbelasting (de zogenoemde 35 Ke-zone) zou tot de aanleg van
de vijfde baan maximaal 15.100 mogen bedragen, om daarna meteen af te nemen tot 10.000 woningen. In de planologische kernbeslissing
is ook vastgelegd dat in 2015 niet meer dan 44 miljoen luchtreizigers mogen worden vervoerd.
Tijdens en na de behandeling van de planologische kernbeslissing zijn door de Tweede en Eerste Kamer met enige regelmaat vragen
gesteld over het realiteitsgehalte van de groeiprognoses. Daarbij is ook de vraag gesteld of al niet ten tijde van de besluitvorming over
de planologische kernbeslissing duidelijk was dat de prognoses mogelijk onvoldoende realistisch waren. Niet geheel tevreden over de
antwoorden van de regering vroeg de Tweede Kamer begin juni 1998 aan de Algemene Rekenkamer om een onderzoek naar de
totstandkoming van de groeiprognoses voor de planologische kernbeslissing en de wijze waarop daar mee is omgegaan. Dinsdag 27
oktober publiceerde de Rekenkamer haar onderzoeksresultaten, waarvan we hier verslag doen 1. De Schiphol-case biedt een interessante
mogelijkheid om te laten zien hoe met deze prognoses, die bij hun opstelling ook in dit blad zijn behandeld, in de dagelijkse politieke
realiteit is omgegaan 2.
Prognoses vliegverkeer
De stuurgroep voor het Project Mainport en Milieu Schiphol, ingesteld in 1991, bereidde de planologische kernbeslissing voor. Daarin
namen deel drie ministeries (V&W, VROM, EZ), de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer en de provincie Noord-Holland, de NV
Luchthaven Schiphol (kortweg Schiphol), KLM en NS. De werkgroep Inventarisatie Economische Effecten bereidde de prognoses van
het vliegverkeer voor en rapporteerde deze aan de stuurgroep. Naast de eerder genoemde instanties namen ook het CPB, Kamer van
Koophandel en FNV aan de inventarisatie-werkgroep deel. Het CPB leverde invoergegevens voor economische variabelen – met name
economische groei en exportvolumina – in drie scenario’s: Global Shift, European Renaissance en Balanced Growth, hier in volgorde van
toenemende economische groei genoteerd.
Externe consultants modelleerden de ontwikkeling van de luchtvaart. In grote lijnen is het passagiersvolume afhankelijk veronder- steld
van de economische groei in Nederland en verschillende wereldregio’s, van de buitenlandse handel en van de vliegtarieven. Voor 2003
en 2015 zijn voor het niet-zakelijk vervoer inkomens- en prijselasticteiten bepaald, aangevuld met een autonome, trendmatige
ontwikkeling van het vervoersvolume, op basis van analyse van historische gegevens. Voor het zakelijk vervoer zijn elasticiteiten
bepaald voor de relatie met export en vliegtarieven. De substitutie met de hoge snelheidstrein naar Londen, Parijs en Frankfurt is apart
gemodelleerd en is onder meer afhankelijk van de verschillen tussen tarieven en vervoersfrequenties. De routekeuze van passagiers is in
een zogenoemd competitiemodel mede afhankelijk gemaakt van het aantal bestemmingen en vliegfrequenties dat op Schiphol en
concurrerende luchthavens wordt aangeboden.
Voor het aanbod van vliegmogelijkheden en de ontwikkeling van de vliegtarieven zijn drie luchtvaartscenario’s ontwikkeld die rekening
houden met de graad van deregulering en concentratie in de luchtvaart: Business as Usual, European Liberalisation en Global
Liberalisation. Deze scenario’s zijn met de drie economische scenario’s gecombineerd.
Uiteindelijk is door de stuurgroep het gecombineerde middenscenario European Renaissance- European Liberalisation als uitgangspunt
gekozen voor de te volgen ontwikkelingsstrategie rond Schiphol. tabel 1 geeft enkele uitkomsten voor het passagiersvolume. Ter
vergelijking zijn de realisatiecijfers voor 1995 en 1997 toegevoegd. De groeipercentages in figuur 1 hebben steeds betrekking op de
gemiddelde jaarlijkse groei vanaf het basisjaar 1990.
Figuur 1. Gemiddelde jaarlijkse groei passagiersvolume Schiphol, in de scenario’s en in de realiteit, %
Tabel 1. Passagiersvolume in drie scenario’s en in de realiteit, in miljoenen
scenario
laag
1990
1995
1997
2003
2015
realiteit
midden
hoog
16,2
16,2
16,2
26
38
27
39
16,2
24,9
31,0
56
34
Uit de tabel blijkt de stormachtige groei van Schiphol in de jaren negentig, met groeicijfers van circa 9-10% per jaar voor het
passagiersvolume. Het aantal vliegtuigbewegingen stijgt (vanwege een toenemende bezettingsgraad) iets minder snel. Duidelijk is dat de
feitelijke groei meer dan het dubbele bedraagt van de geraamde groei tot 2003 in het middenscenario (tot 2003), en zelfs ruim boven het
Balanced Growth – Global Liberalisation scenario uitkomt. De passagiersaantallen voor 2003 in het middenscenario worden in 1997 al
overtroffen.
Vergeten factoren
Hoe zijn de grote verschillen tussen realiteit en prognoses te verklaren? In een notitie van de betrokken ministers aan de Tweede Kamer
van medio 1996 zijn al verklaringen aangedragen 3. Grosso modo compenseren de effecten op de reizigersvolumina van een lager dan
geraamde economische groei en een groter dan geraamde daling van vliegtarieven elkaar. Als belangrijkste oorzaak van de afwijkingen
wordt gezien het onderschatten van de verbetering van de concurrentiepositie van KLM en Schiphol. Volgens ons onderzoek is dit
onder meer toe te schrijven aan het feit dat de gebruikte modellen onvoldoende rekening houden met veranderingen aan de aanbodzijde
van de luchtvaartmarkt.
Aanbodfactoren zijn onder meer de alliantie met Northwest Airlines (vanaf 1988) en het Open skies verdrag met de Verenigde Staten
(1992), die leidden tot een forse vergroting van het aantal mogelijke bestemmingen via Schiphol en de invoering in 1992 van het
blokkenysteem (concentratie van aankomende en vertrekkende vliegtuigen op bepaalde tijdstippen), met gunstige gevolgen voor het
transferverkeer. Het modelleren van deze aanbodeffecten was in de gebruikte modellen niet goed mogelijk. Volgens de Rekenkamer en
een geraadpleegde externe deskundige was het wellicht wel mogelijk geweest om daarvoor een beredeneerde opslag te hanteren,
bijvoorbeeld op basis van ervaringen uit de Verenigde Staten met deregulering en blokkensystemen. Een dergelijke opslag is in 1990 wel
gehanteerd bij analyses in het Plan van Aanpak voor Schiphol en Omgeving.
De Rekenkamer constateerde verder een aantal inconsistenties in de besluitvorming. Zo was het uitgangspunt in het European
Renaissance / European Liberalisation-scenario dat de vliegtarieven door toenemende concurrentie zouden dalen. Tegelijkertijd werd in
het genomen besluit uitgegaan van substitutie van het vliegtuig door de hoge-snelheidstrein voor een deel van de passagiers. De
geraamde substitutie van vijf miljoen passagiers veronderstelde echter substantieel stijgende vliegtarieven.
Opvallend is dat ten tijde van de voorbereiding van de planologische kernbeslissing wel alternatieve prognoses voorhanden waren, die
aanzienlijk hoger lagen dan het middenscenario. Zo presenteerde Schiphol in de periode 1991-1994 prognoses die steeds in de buurt van
de uitkomsten van het hoge Balanced Growth / Global Liberalisation-scenario lagen. Het model van Schiphol hield wel rekening met het
blokkensysteem.
Prognoses milieugevolgen
Conform de procedures bij een planologische kernbeslissing zijn de milieugevolgen van de groei op Schiphol onderwerp geweest van
milieu-effect-rapportages. De verwachte milieugevolgen zijn uiteraard sterk afhankelijk van de geraamde groei van het luchtverkeer. Om
die reden worden de onderzoeksresultaten op dit punt niet in detail behandeld. Globaal gesproken betekent de realisatie van het hoge
groeisscenario dat het aantal gehinderde woningen binnen de 35-Ke contour in 2015 (een belangrijke toetsingsgrootheid in de
planologische kernbeslissing voor ernstige geluidshinder) vrijwel zou verdubbelen vergeleken met dat aantal in het middenscenario.
Door de Tweede Kamer werd bovendien bij het finale besluit de geluidsdoelstelling aangescherpt van 10.900 woningen binnen de
genoemde contour tot 10.000 woningen in 2015. De regering gaf daarbij aan dat binnen dat scenario al aanvullende inspanningen nodig
waren om de geluidsdoelstelling te halen, zoals strikte handhaving van wettelijke geluidszones en de optimalisatie van start- en
landingsprocedures. Uit de recente discussies rond de gebruiksplannen van Schiphol blijkt dat het keurslijf van de geluidsdoelstelling
reeds nu begint te knellen.
Omgang met prognoses
Hoe is nu tijdens de voorbereiding van de planologische kernbeslissing omgegaan met de prognoses en cijfers over de werkelijke groei
van Schiphol? Uit de dossieranalyse van de Rekenkamer komt naar voren dat de stuurgroep Project Mainport en Milieu Schiphol geen
systematische vergelijking met andere prognoses dan die van de werkgroep Inventarisatie Economische Effecten heeft gemaakt, ook niet
met de prognoses van de luchthaven. Dit ondanks het feit dat daarover wel informatie bij de stuurgroep beschikbaar was, bijvoorbeeld in
het daar besproken ‘Masterplan Schiphol’ uit 1994. Uit de notulen van de stuurgroep blijkt evenmin dat de waarschuwingen eind 1993
van een voor de Inventarisatie Economische Effecten ingestelde adviescommissie over het mogelijk onvoldoende meenemen van onder
meer de strategie van marktpartijen als Schiphol en KLM een rol hebben gespeeld bij het vaststellen van het te gebruiken scenario. De
werkgroep Inventarisatie Economische Effecten had overigens bij haar eindrapportage duidelijk aangegeven dat niet op voorhand
gezegd kon worden dat het ene scenario waarschijnlijker was dan het andere.
De feitelijke groei van Schiphol tussen 1990 en 1995 is voorafgaande aan de planologische kernbeslissing blijkens de notulen van de
stuurgroep slechts zijdelings aan de orde geweest (medio 1994), zonder dat daaraan een discussie is verbonden over de kwaliteit van het
gehanteerde scenario. Bij de bespreking van deel 3 van de planologische kernbeslissing in februari 1995 gaf de minister van Verkeer en
Waterstaat weliswaar aan dat Schiphol snel groeide, maar werd daarvoor de periode 1980-1994 ter illustratie gebruikt (4,7% jaarlijkse groei
van vliegbewegingen), en niet de periode 1990-1994 (7,9% jaarlijkse groei). In juni 1995 gaf de minister aan dat de snelle groei geen
aanleiding was de prognoses te herzien vanwege het verwachte tijdelijke karakter daarvan.
Door de stuurgroep (en de regering) is steeds aangegeven dat gekozen is voor een ontwikkelingsstrategie gebaseerd op het European
Renaissance / European Liberalisation-scenario. Binnen dat scenario was immers realisatie van de milieudoelstellingen (net) mogelijk, zij
het met aanvullend flankerend beleid. De Rekenkamer stelde echter vast dat het realiteitsgehalte van dit middenscenario al tijdens de
voorbereiding van de planologische kernbeslissing steeds kleiner werd, gelet op de feitelijke groei en de KLM-strategie. Dat leidde
desondanks niet tot intensivering van het pakket beleidsmaatregelen dat de negatieve milieugevolgen van de groei zou kunnen
beperken.
Uit interviews die de Rekenkamer hield met voormalige stuurgroepleden komt het beeld naar voren dat de stuurgroepleden aan de
totstandkoming van de planologische kernbeslissing – en daarmee groen licht voor onder meer de aanleg van de vijfde baan – prioriteit
gaven. Actualisering van prognoses en mogelijk daaruit voortvloeiende beleidsaanpassingen zouden aanzienlijke vertraging hebben
opgeleverd. Dat kan verklaren waarom geen van de stuurgroepleden althans volgens de notulen op dergelijke aanpassingen aandrong.
Dit ondanks discussies buiten de stuurgroep – onder meer binnen het ministerie van VROM – over de haalbaarheid van het
middenscenario.
De betrokken ministers hebben een deel van de conclusies van de Rekenkamer onderschreven, in het bijzonder de ontoereikendheid van
de beleidsmaatregelen in de planologische kernbeslissing voor het geval de groei het middenscenario zou overtreffen. Zij blijven echter
van mening dat bij de voorbereiding van de planologische kernbeslissing onvoldoende duidelijk was dat de ontwikkelingsstrategie niet
haalbaar zou zijn.
Slot
De analyse achteraf van de groeiprognoses voor Schiphol geeft aan dat politieke en maatschappelijke wenselijkheden een belangrijke rol
hebben gespeeld bij het opstellen en hanteren van zowel beleidsdoelen als prognoses. Dat is vanzelfsprekend, maar niet zonder gevaren,
waar het gaat om lange-termijn ontwikkelingen in een dynamische sector als de luchtvaart. Beleidsmakers dienen onder die
omstandigheiden rekening te houden met de aanzienlijke onzekerheidsmarges die onvermijdelijk bij lange-termijn vooruitberekeningen
optreden. Ook bij de formulering van haalbare doelstellingen dienen die marges te worden betrokken. Optimalisering van (schijnbaar)
nauwkeurige beleidsresultaten op de lange termijn, mogelijk uitlopend op verleidelijke ‘win-win’ uitkomsten, is risicovol.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 265, nr. 2.
2 M.W. Jurriaans en J.G. Veldhuis, Mainport Schiphol goed voor economie en milieu, ESB, 22 juni 1994, blz. 576-580. Zie voor een
weergave van recente ontwikkelingen en prognoses T.H. van Hoek en M.A. Koning, Grenzen aan Schiphol?, ESB, 23 januari 1998, blz.
52-56.
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 23 552, nr. 59.
Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)