De toekomst van het structuurbeleid

De toekomst van het structuurbeleid
Aute ur(s ):
Haan, J. de (auteur)
Bos, M.G. (auteur)
Verb onden aan de RUG respectievelijk SER.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4155, pagina 457, 5 juni 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
europese, unie

De uitbreiding van de EU vereist een andere verdeling van Europese structuurfondsen dan door de Europese Commissie is
voorgesteld.
De Europese Unie (EU) is onlangs toetredingsonderhandelingen met vijf Midden- en Oosteuropese landen (Hongarije, Polen, Tsjechië,
Estland en Slovenië 1) aangegaan. Hun toetreding vereist aanpassing van het landbouw- en structuurbeleid van de EU. Dit artikel gaat
in op de hervorming van het structuurbeleid. De belangrijkste conclusie is dat de door de Europese Commissie voorgestelde
verschuiving van middelen naar de kandidaat-lidstaten niet ver genoeg gaat.
De structuuruitgaven
De structuuruitgaven beslaan bijna een derde van de Europese begroting en vormen daarmee na het landbouwbeleid de grootste
begrotingspost. Uit figuur 1 blijkt een duidelijk verband tussen de ontvangsten uit hoofde van het structuurbeleid en het inkomen per
hoofd van de bevolking. Opvallend is dat Ierland, dat inmiddels een inkomen per hoofd van de bevolking heeft dat boven het Europese
gemiddelde ligt, nog steeds veel structuurgeld ontvangt.

Figuur 1. Structuursteun (% bbp) en inkomen per hoofd (% EU gemiddelde) in 1996
Het waarom
Wat zijn de economische argumenten voor het structuurbeleid 2? De zorg voor economische en sociale samenhang wordt ingegeven
door overwegingen van doelmatigheid en rechtvaardigheid. Door on(der)benutte productiefactoren in te schakelen kan de allocatie
worden verbeterd en de welvaart vergroot. Overheidsingrijpen kan gewenst zijn bij onvolledige mobiliteit van productiefactoren, het
bestaan van aanpassingskosten, een gebrek aan infrastructuur en eventuele macro-economische kringloopeffecten.
Daarnaast wordt het als taak van de overheid gezien sociaal-economische verschillen tussen individuen, groepen en regio’s binnen
maatschappelijk aanvaarde grenzen te houden. Herverdeling kan op gespannen voet staan met het streven naar doelmatigheid (en
welvaart). Dan is een afweging nodig. Beide doelstellingen liggen evenwel in elkaars verlengde wanneer het beleid wordt gericht op een
versterking en beter gebruik van het sociaal-economisch potentieel van slecht presterende regio’s en maatschappelijke groepen: de ‘koek’
wordt dan zowel groter als gelijker verdeeld.
Vervolgens is de subsidiariteitsvraag aan de orde: waarom een dergelijk beleid in Europees verband? Dat heeft weer met doelmatigheid
en rechtvaardigheid te maken. Doelmatigheidsargumenten voor een Europese aanpak zijn het bestaan van externe, grensoverschrijdende
effecten, schaalvoordelen, alsmede een beperkt effectief handelingsvermogen van afzonderlijke lidstaten. De kracht van het
rechtvaardigheidsmotief voor een Europese benadering hangt af van de stand van de integratie: welke mate van samenhang wordt
minimaal nodig geacht om de interne markt en de EU goed te laten functioneren?

minimaal nodig geacht om de interne markt en de EU goed te laten functioneren?
Op basis van deze motieven kan het doel van het Europese structuur- en cohesiebeleid worden omschreven als: alle lidstaten in staat
stellen optimaal gebruik te maken van de voordelen van marktintegratie. Het gaat dan vooral om het wegnemen van knelpunten in de
aanbodstructuur waarvoor minder ontwikkelde lidstaten zelf onvoldoende middelen hebben. Rijkere lidstaten kunnen daarvoor zelf
zorgen: waarom zou de EU (zouden de overige lidstaten) de rekening voor de ontwikkeling van Zuid-Italië of van Flevoland moeten
meebetalen? Het rondpompen van middelen tussen (rijkere) lidstaten schept immers geen extra bestedingsruimte en leidt slechts tot
vervaging van de verantwoordelijkheidsverdeling.
Effectiviteit
Het lijkt aannemelijk dat de ondersteuning uit de structuurfondsen in de periode 1989-1993 tot ¼ à ½% extra economische groei per jaar
in de cohesielanden en de regio’s met ontwikkelingsachterstand heeft geleid 3. Verder hadden drie van de vier cohesielanden (Ierland,
Spanje en Portugal) de afgelopen jaren een sneller groeitempo dan de EU als geheel.
Maar de inzet van de structuurfondsen is nogal versnipperd. Meer dan de helft van de EU-bevolking woont in gebieden die voor
steunverlening in aanmerking komen. Dat komt onder meer door een ruime toepassing van de criteria voor de ontwikkelingsachterstand
van een regio.
Nieuw financieel kader
Het huidige financiële kader voor de Europese begroting loopt tot en met 1999. Het voorziet in een eigen-middelen plafond van 1,27%
van het EU-bnp in 1999. Door een strak financieel beheer en dankzij gunstige omstandigheden (zoals hoge wereldmarktprijzen voor
landbouwproducten) zijn de uitgaven de afgelopen jaren substantieel minder toegenomen dan de plafonds toelaten.
In Agenda 2000 doet de Europese Commissie voorstellen voor een financieel kader voor de periode 2000-2006. Ze gaat uit van een reële
groei in de EU-15 van 2½% per jaar (dit is in historisch perspectief aan de hoge kant), en van 4% voor de kandidaat-lidstaten. De
Commissie meent dat het beleid kan worden gefinancierd bij een ongewijzigd plafond (1,27% van het EU-bnp) voor de eigen middelen.
tabel 1 geeft de voorgestelde ontwikkeling en verdeling van de uitgaven in de periode 2000-2006. Ter vergelijking zijn de
begrotingscijfers voor 1999 toegevoegd.

Tabel 1. Nieuw financieel kader (maximaal toegestane uitgaven) voor 2000-2006 mrd ecu, prijzen 1997
1997
Landbouwuitgaven
Structurele maatregelen
Intern beleid
Extern beleid
Administratieve uitgaven
Reserves
Totaal vastleggingskredieten
Totaal betalingskredieten
Betalingen als % EU-bnp
Marge in % EU-bnp
Plafond eigen middelen (%)

41,3
26,6
4,9
4,8
4,3
0,5
89,1
82,4
1,17
0,07
1,24

1999
43,3
36,1
6,1
6,6
4,5
1,0
97,8
92,5
1,25
0,02
1,27

2000
44,1
35,2
6,1
6,6
4,5
1,0
97,5
94,1

2006

50,0
42,8
8,1
7,6
5,5
0,5
114,5
111,4
1,24
0,03
1,27

1,22
0,05
1,27

Bron: Agenda 2000 (blz. 79) en Europees parlement, Definitieve begroting van de Europese Unie
voor 1997, Publicatieblad EG, L44, blz.123.

Verdeling structuuruitgaven
tabel 1 toont dat de structuuruitgaven in absolute termen toenemen. Relatief is echter sprake van een fixatie op het peil van 1999 (0,46%
van het EU-bnp). Dat betekent dat voor de periode 2000-2006 in totaal 275 mrd ecu (prijzen 1997) beschikbaar is voor structuuruitgaven.
De Commissie wil, met het oog op de absorptiecapaciteit, het totaal aan overdrachten uit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds
binden aan een plafond van 4% van het bbp van de ontvangende lidstaat. Voorts stelt de Commissie voor om de Structuurfondsen te
stroomlijnen door van zeven naar drie doelstellingen te gaan: twee regionale en één horizontale voor menselijk kapitaal.
Doelstelling één blijft voor regio’s met een ontwikkelingsachterstand (een bnp per hoofd lager dan 75% van het EU-gemiddelde).
Daarvoor wordt, net als in de lopende periode, tweederde van de middelen gereserveerd. Doelstelling twee betreft economische en
sociale omschakeling in de overige regio’s die met structurele moeilijkheden te kampen hebben.
Doelstelling drie voor menselijk kapitaal is van toepassing op de regio’s die niet onder de eerdere doelstellingen vallen. Hiermee zullen
activiteiten worden bevorderd op het gebied van onderwijs en opleiding en arbeidsmarktbeleid.
De Commissie stelt voor het Cohesiefonds in zijn huidige vorm te handhaven. Dat betekent dat de lidstaten met een bnp per inwoner van
minder dan 90% van het communautaire gemiddelde en die tot de derde fase van de EMU zijn toegetreden, in aanmerking blijven komen
voor bijstand uit het Fonds. tabel 2 geeft de voorgestelde ontwikkeling van de structuuruitgaven tot 2006 (uitgaande van een eerste
uitbreiding in 2002).

Tabel 2. Ontwikkeling structuuruitgaven 2000-2006 mrd ecu, prijzen 1997
1999
EU-15 structuurfondsen
Cohesiefonds
Nieuwe lidstaten
Voorbereidingssteun
Totaal

2000

2002

31,4
2,9

31,3
2,9

31,3
2,9

34,3

1,0
35,2

3,6
1,0
38,8

2004
29,2
2,9
7,6
11,6
1,0
1,0
40,7
42,8

2006
27,3
2,9

Bron: Agenda 2000, blz. 80.

Nieuwe lidstaten
Agenda 2000 gaat uit van de toetreding van Polen, Tsjechië, Hongarije, Slovenië en Estland, als werkhypothese geldt dat deze landen en
Cyprus in 2002 lidstaat van de EU worden. Na 2006 moet gerekend worden met de toetreding van nog een aantal landen (Slowakije,
Roemenië, Bulgarije, Letland en Litouwen).
De Commissie voorziet een geleidelijke integratie van de kandidaat-lidstaten in het structuurfondsenbeleid gedurende een periode van
vijf à tien jaar, beginnend in 1997. Zij komt tot een toedeling uit de structuurfondsen aan de kandidaat-lidstaten van bijna 45 mrd ecu
voor de periode 2000-2006 (prijzen 1997). Uit dit bedrag wordt met ingang van 2000 steun ter voorbereiding van de toetreding verleend
van 1 mrd ecu per jaar. Aan steun na toetreding komt daardoor cumulatief 38 mrd ecu uit de structuurfondsen beschikbaar.
Aan het Cohesiefonds wordt in de voorstellen totaal 20 mrd ecu toegewezen. Het voorstel om het Cohesiefonds te laten bestaan,
betekent dat de oorspronkelijke doelstelling ervan wordt losgelaten. Immers, het fonds was bedoeld om de armere lidstaten in staat te
stellen tijdig aan de eisen voor toetreding tot de derde fase van de EMU te voldoen. Vanuit de nieuwe lidstaten bezien, is er wel iets te
zeggen voor dit voorstel van de Commissie. Gelet op de gerichtheid van het fonds op milieu en vervoer en gezien de hoge subsidiegraad
(80-85%) is het Cohesiefonds namelijk bij uitstek geschikt om de kandidaat-lidstaten te ondersteunen. Dat erkent de Commissie ook, maar
in Agenda 2000 is geen reservering voor de nieuwe lidstaten opgenomen. Toch zullen Ierland en mogelijk ook Spanje (mede) door de
uitbreiding hun toegang tot het Cohesiefonds kwijtraken omdat ze boven de inkomensgrens van 90% van het EU-gemiddelde uitkomen.
Een alternatieve verdeling
De huidige lidstaten zullen in de periode 2000-2006 geleidelijk minder uit de structuurfondsen ontvangen en de toetreders een stijgend
aandeel. Dat neemt niet weg dat ook in 2006 de huidige lidstaten veel meer zullen ontvangen dan voor de nieuwe lidstaten is
gereserveerd. Hoe redelijk is deze verdeling? Worden de nieuwe lidstaten voldoende gesteund? Bij het beantwoorden van deze vragen
kunnen drie invalshoeken worden gekozen.
De eerste richt zich op behoefte aan steun bij de integratie in de Europese Unie en bij het inhalen van ontwikkelingsachterstanden. In de
nieuwe lidstaten is sprake van belangrijke knelpunten in de bestuurlijke en juridische infrastructuur, de fysieke infrastructuur, het sociale
beleid, het milieubeleid, de nucleaire veiligheid en de structuur van de landbouw. Zonder hulp zou toetreding van deze landen jaren
worden vertraagd. Ter illustratie: de kosten van de tien kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa om aan de EU-milieunormen te
voldoen worden geraamd op 100 tot 120 mrd ecu 4.
De tweede invalshoek is een redelijk aandeel in de structuuruitgaven. Voor Baldwin was dat een overdracht van 400 ecu per capita
(vergelijkbaar met die van Portugal in 1999). De rekening bedraagt dan voor de vijf eerste toetreders tezamen 26 mrd ecu per jaar 5.
De derde invalshoek is het absorptievermogen van de ontvangende landen. Uitgaande van een absorptiecapaciteit van 5% van het bbp
komen Baldwin c.s. tot een plafond voor de overdrachten uit de structuurfondsen van 12,8 mrd ecu per jaar 6. Dit plafond ligt iets boven
de voorstellen van de Commissie (11,6 mrd ecu in 2006). Bij de berekening van de absorptiecapaciteit zijn Baldwin c.s. uitgegaan van
bbp’s omgerekend tegen lopende wisselkoersen. Omrekening tegen koopkrachtpariteiten verdient evenwel de voorkeur omdat dan een
betere indicatie wordt verkregen van de toekomstige welvaartspositie. Op die basis, en uitgaande van een 4%-absorptiecapaciteitsgrens,
kan de maximale omvang van de overdrachten aan de nieuwe lidstaten worden begroot op 0,25% van het bbp van de (uitgebreide) EU.
Dat komt in 2006 overeen met ruim 20 mrd ecu (in prijzen van 1999). Een vergelijkbare berekening voor de vijf andere Oost-Europese
kandidaat-toetreders levert een absorptiecapaciteit van ongeveer 0,12% van het bbp van de EU-21 op.
Voorlopig zal de absorptiecapaciteit het knelpunt vormen. Overdrachten conform ‘een redelijk aandeel’ of ‘behoefte’ zouden hoger
uitkomen. Indien de absorptiecapaciteit als leidraad voor de overdrachten wordt genomen, houdt dit een sterkere verschuiving in van
middelen van de huidige lidstaten naar de nieuwe en de kandidaat-lidstaten dan in Agenda 2000 is voorzien 7.
De ruimte kan onder meer worden gevonden door structurele steun op grond van de regionale doelstellingen (1 en 2) te beperken tot
alleen de probleemregio’s in de armere lidstaten (met een inkomen in koopkrachtpariteit per hoofd lager dan 90 % van het EUgemiddelde). Verder is het verstandig de EU-bijdragen te verlagen tot maximaal 25% voor de rijkere lidstaten en 50% voor de armere
lidstaten en de 4%-absorptiecapaciteitsgrens op alle lidstaten toe te passen.
Ten slotte
De toetreding van Midden- en Oosteuropese landen is “een uitdaging van historische betekenis voor de Unie. Het is tevens een kans
voor Europa: zowel voor zijn veiligheid, economie en cultuur als zijn plaats in de wereld” 8. Zo’n uitdaging vraagt om een fundamentele
herijking van prioriteiten en beleid. De in Agenda 2000 voorgestelde verschuiving van middelen blijft daarbij achter. Naar onze indruk

hebben de belangen van de huidige ontvangers van middelen uit de structuurfondsen en het Cohesiefonds geprevaleerd.
Zie ook:
J.M. de Vet, L. Boot en M. Hollanders, Discussie: Laat de structuurfondsen niet crashen!, ESB, 31 juli 1998, blz. 589-590.
J. de Haan en M.G. Bos, Naschrift: De rechten van Flevoland, ESB, 31 juli 1998, blz. 590

1 Reeds eerder was besloten dat in 1998 de onderhandelingen met Cyprus beginnen.
2 Vgl. SER-advies Hervorming van de Europese structuurfondsen, publicatienr. 97/06, hoofdstukken 2 en 5.
3 Vgl. J. Beutel, The economic impacts of the community support frameworks for the objective 1 regions 1989-1993, Konstanz 1993;
Europese Commissie, Eerste cohesierapport, COM(96) 542, Brussel, november 1996; SER-advies Hervorming van de Europse
Structuurfondsen, hoofdstuk 4.
4 EBRD, Transition report 1997, London 1997, blz. 34; Financial Times, 13 november 1997, blz. 3. Voor transportinfrastructuur, zie W.
Hager (rapporteur), Investing in a common future and transport infrastructure in Central and Eastern Europe, Brussel (Centre for
European Policy Studies Working Party Report), april 1998.
5 R.E. Baldwin, Towards an integrated Europe, Londen, 1994, blz. 168-170.
6 R.E. Baldwin, J.F. Francois en R. Portes, The costs and benefits of eastern enlargement: the impact on the EU and central Europe,
Economic Policy, april 1997, blz. 127-176.
7 Zie: SER-advies Agenda 2000: de uitbreiding en financiering van de EU, publikatienr. 98/04, blz. 81-82.
8 Agenda 2000, blz. 13.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)