De ontzorging van de
verzorgingsstaat
C.J.M. Schuyt*
D
e crisis van de verzorgingsstaat is vooral ontstaan doordat een te grote
lankmoedigheid in de verzorgingsarrangementen is binnengeslopen. De remedie
voor bet te grote beroep op sociale voorzieningen is niet bet afbreken van deze
voorzieningen, ook voor degenen die er werkelijk van afhankelijk zijn, maar een
terugkeer naar de oorspronkelijke strenge en sobere opzet van de verzorgingsstaat.
De verzorgingsstaat heeft nog steeds zin
Is de idee van de verzorgingsstaat nog levensvatbaar
of heeft dit idee zichzelf overleefd? Deze door de redactie aan mij voorgelegde vraag steunt stevig op een
vitale metafoor. Men had dus ook de vraag kunnen
stellen: leeft de verzorgingsstaat nog of is hij op sterven na dood? Hoe groot is de kans dat de patient het
overleeft? Al deze medische vragen duiden op een
crisis. Inderdaad is de crisis van de verzorgingsstaat
al zo vaak uitgeroepen en duurt die al zo lang, dat
sommige economen en politici als ongeduldige artsen aan een sterfbed voor radicale levensbeeindiging
pleiten. Andere zien meer in afslanking – alweer zo’n
afschuwelijke medische term.
Zelf zal ik in deze bijdrage pleiten voor een drastische verandering van levensstijl bij bestuurders, beslissende instanties en burgers gelijkelijk. De levensstijl betreft dan zowel het terrein van de juridische en
sociale normen als de houdingen, mentaliteiten en de
feitelijke gedragingen en secundaire gedragsreacties.
Bij een dergelijke verandering van levenstijl, zie ik de
idee van de verzorgingsstaat zeker houdbaar en goed
te verdedigen uit het oogpunt van een beschaafde inrichting van de moderne samenleving.
De grote verdienste van de idee van de verzorgingsstaat, zoals ik dat in 1981 eens heb geformuleerd, is
dat de spanning tussen individu en samenleving, tussen burger en staat en tussen groepen onderling,
blijft gehandhaafd en niet omslaat in een grof en ruig
individualisme of een grof en ruig collectivisme en
groepsdwang1. Het bewaren van een subtiel evenwicht tussen de belangen van het individu en die van
algemene en collectieve verbanden, is een historisch
unieke prestatie, die zelf bijdraagt aan het handhaven
van een pluralistisch, liberaal-democratisch bestel. Bij
dit aantrekkelijke staatsmodel hoort een sterk democratisch individualisme2. Dit individualisme wordt gekenmerkt door:
• zelfredzaamheid: individuen die zich zelf, vooral
op eigen kracht, willen en kunnen ontplooien en
uiten, bij voorbeeld in werk, wetenschap of kunst
(vergelijk Emersons selfreliance);
• responsiviteitvoor de positie en situatie van die individuen, die om een of andere reden niet in staat
zijn, zich zelf in een minimaal aanvaardbare levenssituatie te handhaven;
• weerstandvermogen tegen politieke oppressie of
tegen al te autoritaire, eenzijdige of niet democratische vormen van bestuur en machtsuitoefening.
Het is mijn belangrijkste stelling in deze bijdrage dat
de huidige Nederlandse verzorgingsstaat het vermogen van veel individuen om voor zich zelf te zorgen
zeer sterk heeft ondermijnd (kenmerk 1), dat hij tegelijkertijd in steeds mindere mate responsief geworden
is voor de noden van hen, die enige overheidssteun
minimaal nodig hebben (kenmerk 2), en dat de organisatievorm van de verzorgingsstaat in excessieve regelgeving en bureaucratic, door de verstrengeling
van belangengroepen en uitvoering geleid heeft tot
een toenemende autoritaire, niet democratisch controleerbare staatsvorm (kenmerk 3). Kortom, de huidige
verzorgingsstaat deugt niet meer naar de maatstaf van
een democratisch individualisme. Hieruit mag echter
* De auteur is als hoogleraar verbonden aan het Postdoctoraal Instituut voor de Sociale Wetenschap van de Universiteit van Amsterdam.
1. Zie ook C.J.M.Schuyt, De zin van de verzorgingsstaat, in
Tussen macht en moraal, hoofdstuk 14, biz. 220-226, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den Rijn, 1983 ( oorspronkelijk
in de Volkskrantvan 7 en 8 mei 1981).
2. Zie voor een voortreffelijke en korte uiteenzetting van dit
democratisch individualisme G.Kateb, Democratic individuality and the meaning of rights, in N.L. Rosenblum (red.),
Liberalism and the moral life, Harvard University Press,
1989, biz. 183-207 en eveneeens N.L. Rosenblum, Another
liberalism, Harvard University Press, 1987.
niet geconcludeerd worden dat de idee van verzor-
gingstaat tegenover een ruig en niet getemperd economisch individualisme, niet levensvatbaar is of niet
hersteld zou kunnen worden.
Het bereik van de verzorgingsstaat
Deze stellingname is misschien op het eerste gezicht
een beetje vreemd. Immers in de huidige samenleving gonst het van ‘individualisering’ en van voor
zich zelf opkomende individuen en van een herschikking van collectieve naar individuele verantwoorde-
lijkheid. Wie durft dan te beweren dat de verzorgingsstaat het individualisme heeft ondermijnd? Ten
tweede wordt Nederland vaak als een paradijs voor
uitkeringsontvangers geschetst. Wie durft dan te beweren dan reele noden niet worden tegemoetgetreden? Een analyse van de opzet en werking van de
Nederlandse verzorgingsstaat is derhalve nodig. Ik
zal die geven in een viertal paragrafen, maar eerst is
het nodig de verzorgingsstaat te omschrijven. Ik wil
niet zozeer nog eens de zoveelste definitie geven of
bediscussieren, maar er is ten minste enige consensus
nodig welke overheidstaken tot de kern van de verzorgingsstaat gerekend worden. Gaat het uitsluitend
om de sociale zekerheid of ook om andere voorzieningen zoals gezondheidzorg, onderwijs, welzijn,
ouderenhulp, of de opvang en vorming van jeugdige
criminelen? Gaat het om de verhouding tussen overheid en particuliere sector bij het loonbeleid, werkgelegenheidsbeleid, industrie- en technologiebeleid of
gaat het uitsluitend om het aandeel van de collectieve
sector in ons nationaal inkomen? De discussie over
de hervorming van de verzorgingsstaat is meestentijds zo weinigzeggend, vruchteloos en onbevredigend, omdat iedereen telkens andere verzorgingsarrangementen op het oog heeft als men spreekt van
de verzorgingsstaat of de herziening daarvan. Ik heb
dit eerder beschreven als pars-pro-toto-generalisaties . Zoals iedereen weet zijn dit de gevaarlijkste
generalisaties.
De crisis van de verzorgingsstaat spitst zich vooral
toe op het stelsel van sociale zekerheid. De oplossingen die daar nodig zijn gaan in de richting van een
ont-zorging van de verzorgingsstaat, en in de richting
van meer individuele verantwoordelijkheid. Maar de
wonderen zijn de verzorgingswereld nog niet uit. In-
heidskan te halen. Waarom werd de retoriek van de
voorstanders van deze plannen niet doorzien?
Tegelijkertijd werden zeer oude collectieve voorzieningen als de compensatie bij arbeidsongevallen
afgeschaft en zullen andere voorzieningen binnenkort worden afgeschaft. Men ziet een voortschrijdende collectivering van voorzieningen voor de midden-
en hogere-inkomensgroepen en een plots noodzakelijk geachte afschaffing van voorzieningen voor de lagere- en laagste-inkomensgroepen. Er is geen sprake
van een enigszins consistent overdacht en evenwichtig beleid als het gaat over de herziening van de verzorgingsstaat. Een commissie onder leiding van Wolfson heeft niet eens de moeite genomen om het
onderwijs als voorziening te behandelen.
Dezelfde onevenwichtigheid vindt men bij andere
onderdelen van de verzorgingsstaat. Terwijl gezonde
en voor zich zelf betalende verzekerden in een collectief stelsel van ziektekostenverzekering worden opgenomen, wordt chronisch zieken en geestelijk en lichamelijk gehandicapten zoveel mogelijk overheidssteun
onthouden. Zij moeten in het moderne jargon vooral
hun eigen verantwoordelijkheid leren nemen, terwijl
dat in sommige gevallen per definitie niet mogelijk is.
De ontzorging van de verzorgingsstaat neemt ook elders harde vormen aan: de Bijbelse opdracht om
voor weduwen en wezen te zorgen – de oudste christelijke inspiratiebron voor een sociaal zekerheidsstelsel – wordt afgekocht met argumenten, die ontleend
zijn aan een moderne, maar vage individualiseringstrend, waarvan niemand ooit precies heeft aangege-
ven wat er onder verstaan moet worden. Niet stevig
doordachte gelijkheidsargumenten (zoals: voor een
bepaalde tijd samenwonenden zijn moreel en financieel gelijk te stellen met langdurige gezinsverbanden)
vormen de basis voor de afschaffing van fatsoenlijke
en beschavende regelingen. De verzorgingsstaat
zorgt niet voor wie per se wel gezorgd zou moeten
worden.
Een discussie over de herziening van de verzorgingsstaat mag zich derhalve niet beperken tot een
discussie over de sociale zekerheid, hoewel zich daar
de grootste problemen voordoen. Deze discussie zal
het geheel van de voorzieningen tot uitgangspunt
moeten nemen, waarbij juist de durf aanwezig moet
zijn om alle eenmaal ingestelde verzorgingsarrange-
menten ten opzichte van elkaar af te wegen, moreel
en financieel. Het gedachteloos en voornamelijk om
dien men ook het onderwijs als overheidsvoorziening
financiele noodzaak wegstrepen, afschaffen en in-
rekent tot de kern van de verzorgingsstaat, dan zie ik
een geheel tegengestelde trend. In 1982 is een collectivering van de studiefinanciering opgetreden, die
geen samenleving ter wereld zich kan veroorloven.
Dit werd nog gevolgd door een — uit financiele nood
geboren — plan om tot volledige collectivering van
vervoer van studenten over te gaan, de befaamde OVjaarkaart, die studerenden ertoe heeft aangezet zelf
niet meer individueel te beslissen over de beste en
goedkoopste vorm van- vervoer (fiets of openbaar vervoer), langer over hun stuctie te doen dan nodig is en
zich nog veel andere lusten voor zich zelf op last van
krimpen van verzorgingsarrangementen noem ik naar
analogic van ontzuiling de ‘ontzorging’ van de verzorgingsstaat. Ik vind dat een ongewenste ontwikkeling,
niet zozeer omdat ik tegen een radicale vermindering
ben van overheidsverzorging, maar vooral vanwege
die gedachteloosheid en onzorgvuldigheid, die de
laatste jaren zowel moreel als juridisch te zien is geweest. Ontzorging slaat dus zowel op de afschaffing
van verzorgingsarrangementen alsook op het zonder
zorg en zorgvuldigheid nadenken over de verzor-
het collectief toe te staan. Studenten leren dus niet
3. C.J.M. Schuyt, Op zoek naar het hart van de verzorgings-
zich met eigen benen te bewegen (vermindering van
selfreliance) en leren wel het onderste uit de over-
ESB 16-6-1993
gingstaat.
staat, hoofdstuk 8, biz. 92 e.v., Stenfert Kroese, Leiden,
1991.
Lankmoedigheid in de verzorgingsstaat
het individuele leven of zijn somtijds onoverdacht onrechtvaardig. Zo wordt en werd de verzorgingsstaat
Uiteraard ontstaat onzorgvuldigheid bij de herstructurering van de verzorgingsstaat vooral onder de grote
met al zijn goede tot zeer goede bedoelingen op den
druk van de financiele tekorten, die zelf weer worden veroorzaakt door de zich al maar opstapelende financiele claims van werklozen, arbeidsongeschikten,
werkzoekende schoolverlaters, bijstandsmoeders enz.
Eerst moeten de tekorten opgeruimd worden en daarna blijft er misschien nog wat tijd over om na te denken, zo lijken de belangrijkste bewindvoerders te denken. Een gedegen analyse van het waarom van de
zich opstapelende claims blijft uit. Een macro-economische analyse leidt daarom bijna altijd tot macroeconomische maatregelen (prijsmaatregelen om
hiermee het volume terug te dringen), terwijl tegelijkertijd wordt aangevoeld dat dit slechts een aspect is
van de crisis. De microsociologische analyse van gedragseffecten bij burgers van verschillende maatregelen, de macro-sociologische analyse van de effecten
van het rechtskarakter van de aanspraken op voorzieningen en de hierop gebaseerde besluiten van rechterlijke colleges inzake uitkeringsrechten , en de politicologische analyse van uitvoeringsorganisaties in
het kader van de overlegeconomie zijn minstens zo
belangrijk. Maar omdat deze laatste analyses niet uit
te drukken zijn in grootheden of in te schatten bezuinigingsbedragen blijven ze te gemakkelijk buiten de
oplossingssfeer. Met mijn bijdrage zal ik proberen het
belang van een meer integrale benadering aan te geven.
Ik noemde zojuist het voorbeeld van de collectivering van de studiefinanciering niet zonder reden. Wat
het meeste opvalt van deze regelingen – en niet al-
duur een veeleisende staat, die niettemin weinig aan
burgers te bieden heeft. Het geld komt niet op de
goede pick en waar het wel terechtkomt wordt er gemord vanwege het omslachtige, ondoorzichtige en uiterst gebureaucratiseerde systeem. Het systeem raakt
verstrikt in zichzelf en gevangen in de overvloedige
claims van de burgers: een reus op lemen voeten .
Wat op gaat voor studiefinanciering gaat verrassenderwijs ook op voor andere verzorgingssystemen
in de Nederlandse verzorgingsstaat. De entree in de
WAO is niet alleen gemakkelijk, maar semi-automatisch: toetsen in de zin van strenge medische controles bleven veelal uit. Toetsen op rest-capaciteit was
tot 1987 minimaal. Psychische overbelasting of onwel-
bevinden — per definitie tijdelijk — kan leiden tot langdurige arbeidsongeschiktheidsuitkering. De entree in
de Algemene Bijstandswet wordt niet streng bewaakt
door de ambtelijke beslissers. Veel bijstandsfraude
hangt samen met in tijdnood genomen beslissingen
in de GSD en in de feitelijke en soms juridische onmogelijkheid om informatie van de aanvragers goed
tot zeer goed te controleren.
Lankmoedigheid kan wel eens het wezensken-
merk van de Nederlandse verzorgingsstaat zijn, terwijl dit geenszins de bedoeling was. Als men het geboortedocument van de na-oorlogse verzorgingsstaat
leest (het rapport van de commissie-Van Rhijn in 1945
naar het voorbeeld van het rapport Beveridge), dan
spreekt daar een andere opzet uit: strenge criteria,
strenge controle en een sterk beroep op de eigen
inzet van de burgers.
leen aan buitenlandse waaarnemers – is het feit dat
er zo goed als geen toetsen zijn ingebouwd, op basis
waarvan verstrekking van een uitkering plaatsvindt.
Een van de pijlers van het sociaal beleid in de verzorgingsstaat is steeds geweest het zoveel mogelijk wer-
Mijn stelling nu is dat de overal aanwezige lankmoe-
ken met de ‘meanstest’. Zo was het vroegere studiebeurzensysteem ook geregeld: men moest aantonen
beurs en men moest aantonen dat het eigen inkomen
of het inkomen van de ouders onvoldoende was. Zo
gingen, die tot doel hebben alleen de allerergste gevallen te helpen die op basis van moreel goed te
rechtvaardigen criteria tot enige vorm van overheidssteun kunnen worden toegelaten. Een concreet voorbeeld zou kunnen zijn het terugkeren naar het systeem van studiefinanciering van rond I960, het jaar
is het systeem van financiering voor een wetenschap-
waarin alle politieke partijen studiebeurzen, door de
pelijke studie in de meeste landen in de wereld nog
steeds geregeld. Het Nederlandse systeem kan lankmoedig genoemd worden: je komt snel in aanmerking voor een overheidsprestatie. Met andere woorden, er is een zeer gemakkelijke entree in het
verzorgingssysteem. Dit heeft effect op het volume,
overheid verstrekt, hadden opgenomen in hun partij-
aan de hand van goede tot zeer goede cijfers dat men
intellectueel in aanmerking kwam voor een studie-
zoals de ministers Deetman en Ritzen op hun begroting konden constateren. In plaats van de entree aan
te pakken, zochten en zoeken ze in paniek oplossingen of in de sfeer van verdergaande collectivisering
(de OV-kaart bezuinigde eenmalig een bedrag van
/ 325 miljoen), of in de sfeer van ordeningsmaatregelen die het individuele gedrag steeds meer wensen
te bei’nvloeden via financiele prikkels (tempo-beurs,
financieringsduurverkorting, verbod tot stapelen).
Sommige van deze maatregelen worden halfwas
genomen (een tempobeurs die zeer weinig snelheid
eist), of leiden tot nog grotere bureaucratisering van
digheid in de verzorgingssystemen niet moet worden
bestreden met eindeloze generieke maatregelen om
het volume terug te dringen, maar met systeemwijzi-
programma’s: er wordt wel degelijk overheidssteun
gegeven, maar slechts onder twee stringente voor-
waarden, namelijk wanneer er geen andere financiele
mogelijkheden (meer) zijn en bij voldoende capaciteiten. Een terugkeer naar oorspronkelijke bedoelingen
van verzorgingsarrangementen – bij voorbeeld ook
op het terrein van de invaliditeit ten gevolge van bedrijfsongevallen en bij bedrijfsgerelateerde arbeidsongeschiktheid – zou de idee van de verzorgingsstaat
4. C.J.M. Schuyt, Het rechtskarakter van de verzorgingsstaat, in: J.A.A. van Doom en C.J.M.Schuyt (red.), De stagne-
rende verzorgingsstaat, Boom, Meppel, 1978, biz. 73-97
(oorspronkelijk gepubliceerd in 1976).
5. J. Pen, Hoe Big Brother bedolven raakte onder de rechten van de burger, ESB, 21/28 december 1983.
overeind houden en zou de onvoorziene en
ongewenste gevolgen ervan kunnen doen verminderen.
Een verklaring voor het ontstaan van zoveel lankmoedigheid in verzorgingsystemen zou de verenigde
denkkracht vergen van verschillende disciplines. Er
zijn ruwweg vier antwoorden mogelijk op de vraag
Vier verklaringen
naar het ontstaan van de te genereuze werking van
de Nederlandse verzorgingsstaat. Ik geef deze antwoorden als even zovele hypothetische verklaringen,
Het probleem van de huidige verzorgingsstaat in Nederland is niet dat niemand meer bereid zou zijn om
bijstand te verlenen bij echte crepeergevallen, echte
arbeidsongeschiktheid, echte armoede, maar wordt
gevormd door de moeilijkheid om binnen een ingewikkeld administratief stelsel de echte van de onechte gevallen van elkaar te onderscheiden. Niemand wil
de WAO afschaffen voor personen, die zware en niet
meer te repareren schade aan lijf en leden oplopen in
het kader van het werk (denk bij voorbeeld aan de
die door onderzoek nader moeten worden getoetst
en met elkaar in verband gebracht.
Macro-economise he ontwikkelingen
De eerste verklaring zoekt het antwoord in de macro-
economische ontwikkelingen, waardoor Nederland
een geur van veelvuldig oneigenlijk gebruik is gaan
verspreiden. Het terugkerende probleem is dus wie
van een bepaalde sociale categoric wel en wie niet in
vooral na 1981 te kampen kreeg met snel stijgende
werkloosheid, die met alle neveneffecten ging drukken op economisch herstel. Men mag bij deze verklaring ook voegen de beweringen van een verouderd
industrieel klimaat annex elan (het rapport van Van
der Zwan in 1980) en de later toegevoegde factoren
van de (te) geringe arbeidsparticipatie. Waar het om
gaat is dat de crisis in de verzorgingsstaat een exogene en endogene economische verklaring krijgt. De
remedie laat zich daaruit afleiden: slechts een drastisch economisch herstel, vermindering van de sociale lasten en een geringer beslag van de collectieve
aanmerking komt voor overheidssteun (deze vraag
sector zal een oplossing bieden. Zo breed mogelijke
leden van de brandweerploeg bij de Cindu-ramp te
Uithoorn). Niemand wil de bijstand ontzeggen aan
een twintigjarige zonder ouders, opleiding, baan en
relaties. Toch schaft de politick de WAO en de bijstand voor jongeren af, omdat ‘het systeem’ te duur
geworden is, te veel gerechtigden heeft gecreeerd en
laat zich overigens precies zo stellen bij de econo-
afschaffing van verzorgingsarrangementen, verlaging
mische steunverlening aan individuele bedrijven).
van het uitkeringsniveau en/of minimumloon en ver-
Omdat het vraagstuk van de echte en eigenlijke gevallen niet gemakkelijk wordt opgelost, neemt men bij
de WAO en bij de ABW de toevlucht tot generieke
maatregelen die iedereen treffen. De goede gevallen
moeten onder de kwaden lijden. Afgezien van het feit
dat dit onnodig veel onrechtvaardigheidsgevoelens
opwekt en politick en overheid de-legitimeert, is het
de vraag waarom andere oplossingen niet worden
beproefd. De morele houdbaarheid van de verzorgingsstaat is er juist bij gebaat indien deze lastige
vraag wie wel en wie niet om morele overwegingen
financiele steun verdienen gesteld wordt en door de
politick willens en wetens wordt beantwoord. De
afgelopen jaren is men deze vraag stelselmatig uit de
hoging van de arbeidsparticipatie en de verzorgingsstaat kan “worden gered”. Men besteedt hierbij echter
weinig aandacht aan de morele legitimatie, aan de
oorzaken van fraude of oneigenlijk gebruik van voorzieningen en aan de te verwachten marginalisering
weg gegaan.
Natuurlijk brengt een kritische beoordeling van echte
en onechte, van eigenlijke en oneigenlijke gevallen,
een uitvoerige administratie en veel uitvoeringskosten met zich mee. Om die reden zouden de uitvoeren-
de instanties wellicht een stille en vooral niet uitgesproken voorkeur hebben voor een lankmoedig
systeem met veel categorieeen en semi-automatische
toekenningen. Dit zou een van de redenen kunnen
zijn dat bij de herziening van de WAO in 1991 niet ge-
kozen is voor de terugkeer naar het collectief verzekeren van het beroepsrisico en wel gekozen is voor
een leeftijdgebonden verminderen van rechten — hetgeen, scherp geredeneerd, slechts neerkomt op een
continuering van de lankmoedige entree tot het systeem. Er valt dus geen vplumevermindering van te
verwachten en de morele houdbaarheid wordt er niet
door vergroot. De gekozen oplossing is dus, ondanks
de ferme taal van politici dat het nu echt afgelopen
moet zijn met de groei van de WAO, een voortzetting
van de kwaal met andere middelen.
ESB 16-6-1993
van de ‘ergste’ gevallen.
Gebrekkige wetgeving
De tweede verklaring waarom de verzorgingsstaat zo
lankmoedig is geworden zoekt het antwoord bij de
wet. Wettelijke maatregelen boden het te ruime kader
waarbinnen werkgevers, werknemers, burgers en be-
stuurders hun diverse aanspraken konden vereffenen. Het is opvallend hoezeer de belangrijkste verzorgingsstaatwetten (AOW, WAO, ABW, AWW) met een
zekere euforie van wetgeving gepaard zijn gegaan.
Wie nu nog eens de parlementaire behandelingen
van die wetten bestudeert wordt getroffen door de
bijna uitsluitend positieve verwachtingen, die men
van invoering verwachtte. Niet meer dan ongeveer
270.000 WAO-ers. Bij de invoering van de ABW verwachtte de Tweede Kamer een positief effect op de
zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van de
burgers. Slechts sporadisch is er oog voor de mogelijke onbedoelde gevolgen van die wetten. De wetgever heeft het ook niet gemakkelijk, gekoppeld als die
is aan de electorale achterban en de vele pressiegroe-
pen die zich aandienen. In 1979 analyseerde ik dit
proces als een tragische ontwikkeling die van binnen
uit het systeem niet was te stuiten: juist omdat elke
claim van elke pressiegroep in het gewaad van rechtvaardigheid en gelijkheid was gekleed, kunnen politici die claim niet naast zich neerleggen zonder het
stempel van onrechtvaardigheid op zich te laden .
Selectieve wetgeving blijkt net zo’n moeilijke opgave
als selectieve economische groei.
zullen optreden. De beste voorspelling is nog de ver-
Diegenen, die in de wetgeving de belangrijkste
oorzaak van de problemen van de verzoigingsstaat
zien, zien daar ook de remedie. Zo betoogt J. Hib-
wachting dat door de reparaties van de WAO via de
beln voor de WAO een terugkeer naar de oorspronke-
verzekeringsmaatschappijen is komen te berusten en
lijke zeer nauw gedefinieerde wettelijke aanspraken
dat deze wel veel strenger zullen optreden. De con-
op een invaliditeit- en arbeidsongeschiktheids- uitkering7. De wet kan aanspraken vastleggen en bepaalde aanspraken, bij voorbeeld op grond van psychi-
particulier uitgevoerd moeten worden, is helaas weer
sche labiliteit, uitsluiten. Zelfs als men weet en erkent
dat deze wettelijk nauw gedefinieerde aanspraken,
de plicht hebben iedereen op te nemen en daarom
geen mooiere resultaten behalen dan particuliere
door advocaten en jurisprudentie steeds weer zullen
worden opgerekt, beetje voor beetje, is het verkieslijker om lankmoedigheid tegen te gaan met duidelijke
wetten dan om de wet onduidelijk te houden en het
gat vervolgens proberen te dichten met draconische
scholen, zo houden particuliere maatschappijen
steeds de voorsprong van de eigen selectie van verzekerden. Tenzij men zou bepleiten dat de slechtst te
cao’s de uitvoering nu voor een deel bij particuliere
clusie hieruit dat dan alle sociale verzekeringen maar
net iets te vlug getrokken: net als.openbare scholen
verzekeren risico’s dan maar helemaal geen collectieve verzekering meer behoeven. Exit verzorgingsstaat,
extra-maatregelen, zoals de juridisch absurde bonus/malusregeling voor bedrijven, die ook moeten
betalen voor WAO-gevallen die buiten hun schuld of
exit westers minimaal beschavingspeil.
toedoen tot stand komen. In de huidige WAO-problematiek is wederom niet voor deze wetsvernauwing
gekozen, maar voor verlaging en verslechtering van
de aanspraken, zelfs als niemand de echtheid van die
aanspraken betwist. Leeftijdsdiscriminatie van jonge
werknemers/sters wordt daartoe op de koop toe ge-
De vierde verklaring zoekt de oorsprong van de problemen bij de burgers. Die zouden te calculerend zijn
geworden. Soms wordt er de hele tijdgeest nog bijgehaald: normvervaging geldt overal, dus ook bij de sociale verzorgingsarrangementen. Er is inderdaad sprake van een verschuivende mentaliteit bij burgers
nomen.
Calculerende burgers
inzake overheidsvoorzieningen. De “moral hazards of
the welfare state” (de uitdrukking is van de Zweeds
De rol van de uitvoeringsorganen
econoom Lindbeck) zijn meer dan gevaren gebleken.
De derde verklaring wordt gevonden in de werking
van de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid.
Verlicht eigenbelang van de sociale partners zou hier
Men is in grote getale aan de verleidingen bezweken.
Dit langzame proces van enkele tientallen jaren heb
ik elders uitvoeriger beschreven dan in deze bijdrage
het hek van de WAO-dam gehaald hebben. Ook an-
mogelijk is8. Het is een complex verschijnsel dat een
derzins zouden regels uit de sociale zekerheid ruim
wisselwerking te zien geeft tussen wettelijke normen
en ruimhartig zijn toegepast. Tegenover de gouden
enerzijds en gedragswijzen van individuen ander-
handdruk voor de directeur van een te saneren bedrijf stonden de honderden bronzen handdrukken
voor de WAO voor oudere werknemers. De parlementaire enquete inzake de uitvoering van de sociale zekerheid staat model voor deze verklaring. De voorlo-
zijds. De gedragswijzen zelf worden weer be’invloed
door motiveringen en justificaties van gedragingen en
van wetsovertredingen, door specifiek normbewust-
pige commentaren geven steun aan de visie dat hier
zijn en groepsbewustzijn. De algemene conclusie is
dat in de Nederlandse verzorgingsstaat de prikkels
om eerlijk te zijn het in het algemeen afleggen tegen
ming van alle partijen, die nimmer als eerste wilden
toegeven (en dus ook bij de enquete niet zullen toegeven), dat zij de meest lankmoedige partij waren.
de prikkels om zoveel mogelijk nut te behalen uit de
overheidsregelingen, opdat men niet de ‘dief van eigen portemonnee’ worde. De zegetocht van het economisch individualisme en het utilistische denken is
op zich zelf geenszins verrassend, omdat dit het dorninante waardenpatroon is in de hele samenleving. Het
Maar de speelruimte van de uitvoeringsorganen werd
verrassende was vooral dat het niet beperkt bleef tot
natuurlijk vooral bepaald door de wet en die bood
de ‘corporate’ actors, maar zich ook ging uitstrekken
nu juist volop gelegenheid voor de extensieve uitleg
die in de praktijk aan vele regelingen werd gegeven.
Het verdisconteren van werkloosheid als onderdeel
tot de afhankelijke burgers met een uitkering.
van de WAO is economisch en sociaal gezien achteraf
een domme streek, maar het was tot de stelselherziening in 1987 een legale handelwijze. Deze derde verklaring kan eenvoudig niet zonder de bovengenoem-
Voor gek’, indien hij of zij in vier jaar afstudeert in
plaats van nog twee jaar van Deetman te trekken en
de bron van alle ellende gevonden kan worden. Ik
ben daar minder zeker van. Wel geeft de enquete een
prachtig inzicht in de gemeenschappelijke verlam-
de tweede. De wetgever en dus de politici hebben
eerst het hek open laten staan. Nu verwijten dat de
sociale partners vele makke schapen door dit hek
hebben laten lopen, is een te gemakkelijke ‘wisdom
by hindsight’. De oplossing bij deze derde verklaring
is ook niet eenvoudig. Er is geen enkele garantie dat
bij een andere samenstelling van de controlerende instanties de controle ineens minder bureaucratisch zal
Men ziet nog dagelijks hoe de prikkels verkeerd
staan in Nederland: men verklaart een jonge student
6. C.J.M. Schuyt, De fragmentering van bestuur en beleid in
de verzorgingsstaat, in Tussen macbten moraal, hfdst. 15,
biz. 227-239, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den Rijn, 1983
(oorspronkelijk gepubliceerd in boekaflevering van Mens
en Maatschappij, december 1979).
7. Zie W. Velema, De kroongetuige, hoe het WAO-drama
voorkomen had kunnen worden, Intermediair, 9 april
1993, 29e jrg. nr. 14, biz. 11-17.
8. C.J.M. Schuyt, Sociale zekerheid, de onvoorziene gevolgen van sociale voorzieningen, Wijsgerig Perspectief, 32e
worden, de advocaten en sociale-verzekeringsrechts-
jrg., nr. 6, 1991/1992, biz. 173-180 ( speciaalnummer over
praak ineens minder assertief of rechtsbeschermend
verzekeringen).
de OV-kaart te behouden. Voor nog gekker indien
deze snel afstuderende niet de hand ophoudt bij de
sociale dienst, maar zelf desnoods onder het opleidingsniveau een baan zoekt en aanneemt. Men moet
zeer sterk in de schoenen staan om deze uiting van
democratisch individualisme (zelfredzaamheid en selfreliance) in stand te houden tegen alle verlokkingen
van het economisch individualisme, waar alles wat er
vaarden dat het andere —lankmoedige — systeem
voortduurt, zoals bij voorbeeld bij de huidige WAOregelingen. De keerzijde van deze aanvaarding van
de lankmoedigheid is een voortgaande demoralise-
ring van de samenleving, een voortgaande calculatie
van aanspraken op overheidsvoorzieningen, een
we ‘gekken’ af: namelijk op sobere wijze voor zich
voortgaande illegale verruiming van inkomsten. De
sociale houdbaarheid van een dergelijke verzorgingsstaat zal niet groot zijn, ondanks het feit dat die nu
nog steeds stilzwijgend door de meeste en grootste
politieke partijen (PvdA, CDA, D66 en in iets mindere
mate de WD) wordt gepropageerd. Men zal daarbij
zelf zorgen, opdat waar nodig voor anderen gezorgd
op economische gronden genoodzaakt zijn steeds
kan worden in plaats van op zo scherp mogelijke wijze te calculeren en zo alles uit de verzorgingsarrangementen te halen, zodat voor de werkelijk hulpbehoe-
waardoor ook de echte allerergste gevallen ernstig
te halen valt gehaald moet worden. Toch hangt de
toekomstige verzorgingsstaat nieuwe stijl, zoals ik die
in het begin van dit artikel heb bepleit, van deze nieu-
venden (te) weinig over blijft. De zorgelijke staat van
het normbewustzijn in de Nederlandse verzorgingsstaat is nu juist dat het zelfstandige gedrag van (jonge) mensen niet wordt bevorderd maar juist op alle
meer af te hakken van de verzorgingsarrangementen,
worden gedupeerd – de trend van de huidige herstructurering van de verzorgingsstaat.
De andere oplossing – streng en sober, maar voor
de juiste gevallen en op minimaal beschaafd niveau zal als keerzijde hebben dat zeer veel personen die
mogelijke manieren wordt geremd. De voornaamste
nu nog op een of andere manier meer of minder onei-
oorzaak hiervan is de lankmoedigheid van de verzor-
genlijk in de verzorgingssystemen zitten (ongeveer
de helft van de WAO-ers, zeer veel ontvangers van
studiefinanciering) buiten overheidssteun vallen en …
geregistreerd zullen moeten worden als blijvend
werkloos of werkzoekend. Aldus wordt op scherpe
manier zichtbaar dat achter de crisis van de verzorgingsstaat een grotere crisis van de werkgelegenheid
gingssystemen.
Degenen, die de oorzaak vooral zoeken bij de
burgers hebben hun bijpassende remedie: meer sociale controle, meer fraudebestrijding, het bijbrengen
van ‘normen en waarden’ in het onderwijs en dergelij-
ke. Als de wettelijke normen en de uitvoeringsbeslissingen zelf niet worden vernauwd zal deze controle
een versterkend effect hebben op de cynische houding van veel burgers. Het wordt dan een pakkans-
en de plaats van de arbeid in de moderne samenleving schuil gaat. Dan blijkt ook dat op dit terrein tot
Een van de lastigste problemen in de Nederlandse
nu toe minder effectief beleid gevoerd is dan nodig
was. Te veel praten over de ‘crisis’ van de verzorgingsstaat, te veel fundamentele keuzen uit de weg
gaan, leidt aldus tot een voorspelling die zich zelf vrij
gemakkelijk waar maakt: het einde van de verzorgingsstaat is nabij. Terugkeer naar de oorspronkelijke
bedoelingen van de verzorgingsstaat en naar de oorspronkelijke sobere aanspraken daarentegen zou die
voorspelling echter tenietdoen en zou de Nederlandse samenleving op een aanstekelijke manier kunnen
verzorgingsstaat is dat men door de voornamelijk
reanimeren en revitaliseren.
spel. Beter zou het zijn om een consistent beleid te
voeren op alle tereinen van overheidszorg om de
lankmoedigheid en de vrije entree tot de systemen te
verminderen en een andere democratische houding
te bespoedigen: zelfredzaamheid als uitgangspunt.
De fundamentele keuze
administratieve solidariteit9 het steeds moeilijker
geworden is om de zwaksten in de samenleving te
C J.M. Schuyt
localiseren: de slechtstbedeelden onder de uitkerings-
ontvangers, de laagstbetaalden onder de lage-inkomenslagen, de minst verzekerden onder alle verzeker-
den, diegenen, die er niet illegale neveninkomsten
op na houden en toch vier a vijf monden moeten voe-
den enz. Voor hen was de verzorgingsstaat bedoeld.
Om de verzorgingsstaat weer zo in te richten dat van
deze bedoelingen ten minste een flink deel terechtkomt, zal een fundamentele keuze gemaakt moeten
worden tussen enerzijds een systeem met strenge entree tot de verzorgingssystemen, inclusief strenge toelatingseisen en fatsoenlijke uitkeringsnormen, ander-
zijds een systeem met zeer ruime, automatische of
semi-automatische entree per sociale categoric, met
weinig eisen, maar noodzakelijkerwijs met steeds lagere en in sommige gevallen onfatsoenlijke uitke-
ringsniveaus. Het eerste – strenge — systeem ligt voor
de hand, maar brengt per definitie hoge uitvoerings-
kosten en een groot uitvoeringsapparaat mee (voor
de vele ad hoc-keuringen en beslissingen). Men zou
er daarom voor kunnen terugschrikken en weer aan-
ESB 16-6-1993
9. Zie voor een uitwerking van dit begrip administratieve
solidariteit dat staat tegenover sociale solidariteit C.J.M.
Schuyt, Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat,
hfdst. 1,