De Europese Commissie heeft verwarring gesticht in de telecomwereld, daar was iedereen het over eens in een recente door Tele2 georganiseerde bijeenkomst. Tele2 heeft een duidelijk gearticuleerd belang bij toegangsregulering van het vaste net, maar (zoals hieronder zal blijken) ook mobiele spelers en eindgebruikers hebben dat. Op de bijeenkomst bleek dat zelfs KPN en de kabelaars geen wegwijs konden worden uit de recente mistflarden uit Brussel.
Wat wil het geval? In augustus presenteerde de Europese Commissie haar ‘draft regulation of e-communications’, met daarin de passage “In aanwezigheid van twee netwerken, zijn marktcondities over het algemeen voldoende om aanbod van supersnelle diensten tot stand te laten komen.”
Over deze zin is ophef ontstaan. Je zou immers gemakkelijk kunnen concluderen dat toegangsregulering afgeschaft kan worden. De Commissie verwijst terug naar de Staatsteun richtlijn van eerder dit jaar waarin staat dat we de hoogste breedbanddichtheid in lidstaten vinden met infrastructuurconcurrentie. Voor verdere ontwikkeling van breedbanddiensten (en vooral de zogeheten Next Generation Access netwerken) blijft interventie van nationale toezichthouders nodig, aldus die richtlijn. Niettemin zijn de Tele2´s en Vodafone´s van deze wereld er allerminst gerust op, temeer daar in een eerdere versie van de draft regulation het veel stelliger geformuleerd stond. Pas op het laatst is de formulering afgezwakt. Kennelijk zit afschaffen van toegangsregulering voor in het hoofd van de Commissieambtenaren.
De achtergrond van deze latente Brusselse wens om regulering af te schaffen is de onderliggende visie op telecom. Die visie gaat uit van een geleidelijke transitie van ex-ante sectorspecifieke regulering naar ex-post algemeen mededingingsbeleid. Een goede visie, want wanneer een markt volwassener wordt, is ex-ante regulering vaak onnodig verstorend.
Een andere achtergrond is de bijzonder positie die Nederland inneemt in Europa. Nederland heeft een landelijk dekkend kabelnetwerk en daarom een functionerende concurrentie tussen KPN en kabelaars op de markt voor internet, vaste, mobiel en TV. Daar kunnen ze in veel andere landen alleen van dromen. Vandaar dat de Commissie zo´n zin vooral ook voor andere landen opschrijft: kijk maar eens hoe slim het is om twee concurrerende netwerken te hebben.
Maar de algemene visie van de Europese Commissie geeft nog geen uitsluitsel op de vraag wat de eventuele merites van toegangsregulering op het vaste net zijn voor een land als Nederland. Wat gebeurt als we toegangsregulering afschaffen?
Statische efficiëntie
De weldadige welvaartseffecten van een nichespeler voor statische efficiëntie zijn weinig controversieel. Omdat kabel en koper niet homogeen zijn zal er in een duopolie een geneigdheid bestaan bij operators om veel mogelijk te verschillen op ‘andere kenmerken’ zodat ze niet op prijs hoeven te concurreren. Daarnaast zullen telecomaanbieders in een duopolie elkaar snel ‘begrijpen’. Ze kunnen zonder expliciete afspraken te maken hun gedrag coördineren. Toetreders zoals Tele2 en Online vervullen dan ook een nuttige rol voor de werking van de markt. Ze nestelen zich tussen de twee gevestigde aanbieders. Door de continuïteit aan productkenmerken neemt de prijsconcurrentie toe terwijl en de mogelijkheid om succesvol te coördineren afneemt.
Dynamische efficiëntie
Het is theoretisch niet evident of nichespelers nodig zijn om de prikkel tot investeringen aan te wakkeren. Immers is er een verhaal te construeren dat de prikkels juist afzwakken vooral wanneer de toezichthouder na uitrol van een grootschalige investering (bijvoorbeeld in glas) toegangsregulering tegen lage toegangstarieven afdwingt. De zittende spelers laten het dan wel uit hun hoofd om te gaan investeren. De praktijk wijst uit dat deze mogelijkheid zich niet heeft voorgedaan in Nederland en ook in de toekomst niet te verwachten is.
KPN en kabel, wanneer op zichzelf aangewezen, zullen niet snel investeren in glas omdat ze dan flink moeten afschrijven op koper. Nieuwe aanbieders kunnen de markt niet overnemen omdat ze daarvoor niet genoeg dekking hebben. In de praktijk hebben we gezien dat partijen die geen kannibalisatieprobleem hebben (zoals Reggefiber) kunnen samenwerken met bestaande spelers. Door een open access model te hanteren (waarbij bestaande partijen toegang krijgen tot het glasvezelnetwerk) kan iedereen overstappen op glas zonder van aanbieder te moeten switchen. Reggefiber is inmiddels wel overgenomen door KPN, maar toont aan dat onafhankelijke spelers een nuttige rol vervullen met het aanwakkeren van investeringen.
Mobiel
De toekomst in telecom land is ‘quadrupelplay’. Alleen partijen die zowel vast, mobiel, TV als internet in bundels kunnen aanbieden gaan overleven. Voor spelers die geen toegang hebben tot de netwerken van kabel of KPN ziet die toekomst er niet rooskleurig uit. Een mobiele speler als Vodafone wordt dan vanzelf de markt uitgeprijst. Het opheffen van toegangsregulering op het vaste net heeft dus ook majeure gevolgen op een aanpalende markt als de mobiele markt.
Zakelijk
Een laatste ongewenst neveneffect van het afschaffen van toegangsregulering betreft de zakelijke markt. Op deze markt zijn thans naast KPN een aantal partijen actief die gebruik maken van huurlijnen. Deze markt is niet lucratief genoeg om apart te bedienen, maar is in combinatie met de consumentenmarkt wel aantrekkelijk voor nichespelers. Bedrijven die een keuze hebben gemaakt voor alleen de zakelijke markt (zoals BT, Verizon, Colt, Enertel, Priority) zijn gemarginaliseerd of verdwenen. Bedrijven die alleen voor consumenten hebben gekozen (zoals Telfort, Tiscali) zijn opgekocht door KPN of spelen een minder belangrijke rol (zoals Online). Willen we ook in de toekomst concurrentie op de zakelijke markt (waar kabelaars niet actief zijn), blijft toegangsregulering nodig.
Conclusie
De Europese Commissie dient – in het belang van alle partijen – snel duidelijkheid te scheppen over hun visie op toegangsregulering in Nederland. Anders dreigt een strop voor verschillende partijen en betalen de consumenten de rekening.
Ecorys heeft in opdracht van Tele2 een studie over dit onderwerp geschreven.
Auteur
Categorieën