mening
Bureaucratische fusietoets onderwijs overbodig
In het najaar van 2008 publiceerde de Onderwijsraad het rapport
De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, over
de bestuurlijke schaalvergroting in het onderwijs (Onderwijsraad,
2008). De Onderwijsraad constateert dat de bestuurlijke schaalÂ
vergroting de afgelopen jaren te ver is doorgeschoten. Zo waren
er in 1999 nog 2.100 besturen in het primair onderwijs. In 2006
is dat aantal geslonken tot 1.400. In dezelfde periode daalde het
aantal besturen in het voortgezet onderwijs van 530 naar 360.
Volgens de Onderwijsraad beperkt deze ontwikkeling de keuzevrijÂ
heid van ouders bij het kiezen van een goede school voor hun
kinderen. Verder zou ook de legitimiteit van het onderwijs in het
geding zijn. De grote besturen vergroten de afstand tussen school
en ouders en ondermijnen daardoor het draagvlak. De onderwijsÂ
raad adviseert het kabinet dan ook om deze ontwikkeling tot staan
te brengen door de invoering van een fusietoets. Deze fusietoets
zou bijvoorbeeld door een speciale Onderwijskamer van de NMa
uitgevoerd moeten worden. In dit najaar buigt de Tweede Kamer
zich over het voorstel van de Onderwijsraad.
Invoering van een fusietoets staat echter haaks op de  oelstelling
d
van minder bureaucratie. De fusietoets betekent automatisch
nieuwe regels, nieuwe ambtenaren, nieuwe conflicten en beroepsÂ
procedures. In andere sectoren, zoals de zorg en de  nergiesector,
e
is al gebleken hoe lastig het is om een dergelijke toets uit te
voeren. De NMa is volgens velen te ruimhartig geweest in het
toestaan van fusies. Afbakeningsproblemen over relevante productÂ
markten spelen hierbij dikwijls een rol. Dus als het even niet hoeft,
dan liever geen aparte fusietoets in het onderwijs. Het is veel
belangrijker om inzicht te krijgen in de prikkels tot schaalvergroting
in het huidige systeem en hoe die ongedaan te maken. Door een
kleine wijziging in de bekostigingsregels is deze perverse prikkel
weg te nemen en wordt een fusietoets geheel overbodig.
Scholen in Nederland ontvangen een zogenoemde lumpsumÂ
bekostiging. Dit betekent dat scholen een vast budget ontvangen
dat zij naar eigen inzicht kunnen besteden. De overheid bemoeit
zich dus niet meer met de vraag hoeveel geld aan personeel en
hoeveel aan lesmateriaal wordt besteed. De hoogte van het budget
is afhankelijk van een aantal criteria, zoals het aantal leerlingen
van een school. De school is weliswaar de bekostigingseenheid in
het bekostigingssysteem, maar niet de ontvanger. Het geld wordt
overgeboekt aan het bestuur van een school en dat beslist hoe het
totaal van alle subsidies van alle aangesloten scholen wordt verÂ
deeld over die scholen. En ook hier geldt: wie betaalt, die bepaalt.
Een deel van de scholen bestaat nu nog uit zogenoemde eenpitÂ
ters, besturen met slechts één school, maar deze groep wordt
steeds kleiner. Steeds vaker worden dus bevoegdheden overgedraÂ
gen aan een bovenschools management.
De invoering van de lumpsumbekostiging betekende voor scholen
meer eigen verantwoordelijkheid. Hierdoor waren zij in staat een
aantal bedrijfseconomische keuzen te maken die beter pasten bij
hun lokale situatie en hun onderwijsinhoudelijke ideeën, om aldus
te kunnen bijdragen aan beter onderwijs. Het systeem had als
nadeel dat schoolleiders zich steeds nadrukkelijker als managers
moesten gaan gedragen. Voor een deel is deze verantwoordelijkÂ
476
ESB
94(4565) 24 juli 2009
heid dan ook doorgeschoven naar professionele besturen, die zich
vooral richten op meer algemene complexe bestuurlijke, juridische
en administratieve taken en bovendien zorgen voor risicospreiding,
zoals het ziekteverzuim.
De ontwikkeling van de besturen kent echter een eigen  ynamiek.
d
Besturen zijn op te vatten als bureaucratieën die een Ântrinsieke
i
dynamiek hebben om uit te dijen (Niskanen, 1968).
Bestuurders winnen in aanzien, prestige en beloning door hun
organisatie te laten groeien. Zij hebben zich daarom steeds meer
b
 evoegdheden toegeëigend. Daar waar besturen in eerste instantie
vooral fungeer en als een facilitair bedrijf voor de aangesloten
d
scholen, zijn zij zich in de loop der tijd, volgens veel docenten
en  chooldirecteuren, steeds meer gaan gedragen als het nieuwe
s
Zoetermeer, de vroegere vestigingsplaats van het Ministerie
van OCW, destijds berucht om zijn vele circulaires. Groei van
de invloed van besturen ontstaat niet alleen door intern steeds
meer activiteiten te ontwikkelen, maar ook door werving van
nieuwe scholen via bestuurlijke fusies. Gevreesd moet worden dat
sommige besturen inmiddels zo groot zijn dat van het oorspronkeÂ
lijke idee van een goede afstemming van het onderwijs op lokaal
niveau al geen sprake meer kan zijn. Door hun uitdijende activiÂ
teiten bestaat het risico dat besturen scholen ook onderwijsinhouÂ
delijk steeds nadrukkelijker gaan aansturen. In sommige regio’s
ontstaat dan een soort eenheidsonderwijs. Naast de keuzevrijheid,
zoals de Onderwijsraad al betoogde, wordt dus ook de concurrentie
tussen scholen ondermijnd.
Een mogelijke oplossing is om de subsidies van scholen weer
rechtstreeks aan de scholen zelf uit te keren en het management
van scholen weer rechtstreeks verantwoordelijkheid te maken voor
de besteding van de subsidies. Dit betekent dat zij ook een afweÂ
ging moeten maken over de activiteiten van het bestuur. Scholen
betalen een afdracht aan het bestuur voor de uitvoering van een
aantal overheadtaken, politiek-bestuurlijk overleg en het delen
van risico’s met elkaar. Het bestuur zal dan een mandaat moeten
krijgen van de scholen en niet op eigen houtje kunnen opereren.
De sanctie van scholen is dat zij altijd uit een bestuur kunnen
stappen en dan als eenpitter kunnen verdergaan, een nieuw
bestuur kunnen vormen of zich aansluiten bij een ander bestuur.
Scholen bepalen dan zelf wat in hun ogen de optimale schaal is
van een bestuur dat hun belangen zo goed mogelijk behartigt. Een
bureaucratische fusietoets is dan geheel overbodig.
Literatuur
Niskanen, W. (1968) The peculiar economics of bureaucracy. American economic
review, 57(2), 293–321.
Onderwijsraad (2008) De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs.
Den Haag: Onderwijsraad.
Jos Blank
Directeur van het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies aan de
TU Delft
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.