CDA – De economie van moeder Theresa, ESB 4315, jaargang 86.

De economie van
moeder Theresa
Non-profitorganisaties hebben voordelen boven
winstgeoriënteerde bedrijven én overheidsinstellingen.
Zij combineren echter niet altijd het beste van beide.

E

A.L. Bovenberg en
R.H.J.M. Gradus
De auteurs zijn
v
­ erbonden aan het
O
­ nderzoekscentrum
voor financieel-economisch beleid (Ocfeb)
van de EUR. Tevens zijn
zij werkzaam bij respectievelijk de Katholieke
Universiteit Brabant
en het ministerie van

en veelgehoord bezwaar tegen pri­
vatisering is dat commerciële onder­
nemingen onvoldoende zijn geïnte­
resseerd in kwaliteit. In hun streven
naar winst en het beheersen van kosten
dreigen zij de kwaliteit van de dienstverlening
te verslonzen1. Een sterke overheidsrol lijkt
daarom noodzakelijk. Zalm geeft aan dat de
overheid over een scala van beleidsinstrumen­
ten beschikt om de kwaliteit van de publieke
dienstverlening te bewaken2. Hij geeft aan
dat als gekozen wordt voor publieke allocatie
institutionele hervormingen in de richting
van het efficiënter maken van stalinistische
beheersvormen noodzakelijk zijn, terwijl bij
marktallocatie gedacht moet worden aan rand­
voorwaarden gericht op het socialer maken van
het gedachtegoed van Hayek.
Helaas wordt hierbij de organisatievorm van
de non-profitorganisatie over het hoofd gezien.
Deze organisaties spelen een belangrijke rol
in de zorg en in het onderwijs en welzijn (zie
tabel 1). Juist nu de roep om extra middelen
voor zorg en onderwijs toeneemt, is het van
belang de organisatiestructuren in deze sec­
toren onder de loep te nemen. Kan ‘Moeder
Theresa’ zowel het kwaliteitsfalen van markt­
werking à la Hayek als het overheidsfalen à la
Stalin vermijden?

Voordelen van non-profitorganisaties

Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij danken
diverse collega’s voor
nuttige opmerkingen
bij een eerdere versie.

Beschermen van consumenten
Non-profitorganisaties kennen een verbod
op het uitdelen van winst. Eventuele winst
mag niet worden uitgedeeld aan oprichters,

directeuren, kapitaalverschaffers, leden of
gebruikers maar moet worden besteed aan de
doelstelling van de organisatie3. Non-profit­
organisaties kunnen daarmee een antwoord
bieden op het gebrek aan kwaliteit (‘kwali­
teitsfalen’) van markten dat samenhangt met
gebrekkige informatie en het ontbreken van
complete contracten. Belangentegenstellingen
tussen consumenten en andere belangheb­
benden, zoals kapitaalverschaffers en werk­
nemers, worden niet opgelost door expliciete
contracten, concurrentie op een transparante
markt, of door impliciete contracten die
worden afgedwongen door het reputatieme­
chanisme. Producenten kunnen consumen­
ten schaden omdat de laatstgenoemden
de kwaliteit van het geleverde product niet
goed kunnen beoordelen. Voorbeelden zijn
de zorgverlening in een kinderdagverblijf en
een verpleegtehuis, met name als het ernstig
zieken betreft, en de diagnoses van artsen.
Kwaliteit
Het verbod op het uitdelen van het surplus
maakt de belofte van een organisatie ge­
loofwaardiger dat zij haar klanten niet zal
uitbuiten door de kwaliteit te verlagen. Het
bestrijdt daarmee het falen van de markt bij
het garanderen van kwaliteit. De kostenreduc­
ties kunnen immers niet rechtstreeks richting
kapitaalverschaffers of oprichters verdwijnen.
Het verbod op het uitdelen van het surplus
is een signaal dat producenten geven om
het welzijn van de consument. Dit verbod is
namelijk vooral onaantrekkelijk voor producen­
ten die het surplus liever in eigen zak steken
dan zich te bekommeren om de kwaliteit van
het product en daarmee de welvaart van de
klant. Alleen producenten die zich daadwer­
kelijk willen inspannen om de kwaliteit van
het product te beschermen zullen zich dan

ESB

november 2006

tabel 1

Werkgelegenheid in de non-profitsector

cultuur en recreatie
onderwijs en onderzoek
zorg
welzijn
milieu
ontwikkeling en huisvesting
belangenorganisaties
filantropie en vrijwilligersorganisaties
internationale hulp
religie
beroeps- en vakorganisaties
totaal

aantal
(in duizenden)
27
181
282
125
6
17
4
3
4
7
13
669

procenten
4,0
27,1
42,1
18,7
0,9
2,5
0,6
0,4
0,6
1,1
1,9
100

Bron: A. Burger en P. Dekker, (red.), Noch markt, noch staat, SCP, Den Haag,
maart 2001, blz. 38.

ook organiseren als non-profitorganisaties. Consumenten zullen zich
daarom eerder toevertrouwen aan een non-profitorganisatie dan aan
een for-profitorganisatie4.
Benutten van altruïsme
Ook voor het benutten van altruïsme van donateurs is de non-profit­
organisatie een geschikte vorm. Donateurs kunnen de kwaliteit van
charitatieve diensten namelijk meestal moeilijk beoordelen. Een ander,
waarmee de donateur als financier nauwelijks kan communiceren, pro­
fiteert immers. Daardoor hebben aanbieders van charitatieve diensten
ruimte om de beschikbaar gestelde middelen te benutten voor eigen
doelstellingen in plaats van betere dienstverlening. Het verbod op het
uitdelen van winst beperkt die ruimte voor opportunistisch gedrag. Nonprofitorganisaties zijn daarom een veelvoorkomende organisatievorm in
markten waar donaties belangrijk zijn.
Soortgelijke overwegingen zijn relevant wanneer de overheid publieke
middelen verstrekt aan particuliere organisaties of wanneer de overheid
als regelgever publieke belangen beoogt veilig te stellen. De non-pro­
fitstatus kan de overheid beschermen tegen opportunisme. Door het
ontbreken van voldoende verifieerbare informatie kan dit niet goed
worden bestreden met contracten en wet- en regel­geving. Bijvoorbeeld
in de sociale zekerheid, de ziektekostenverzekering en de zorg kan weten regelgeving soms niet garanderen dat producenten concurreren op
de kwaliteit van de dienstverlening in plaats van de samenstelling van
het klantenbestand.
Bij de vrijwillige financiering van publieke goederen en diensten,
bijvoorbeeld die van de omroep, speelt eenzelfde problematiek.
Individuele donateurs kunnen nauwelijks beoordelen of hun bijdragen
worden gebruikt om de kwaliteit van het publieke goed te vergroten.
Dit geldt ook voor donaties van arbeid in de vorm van vrijwilligerswerk

ESB

november 2006

en van werknemers die altruïstisch gemoti­
veerd zijn bij het verstrekken van diensten aan
kwetsbare consumenten. Non-profitorganisaties
kunnen toegewijde werknemers vertrouwen
bieden dat extra inspanningen ten goede
komen aan consumenten in plaats van de
kapitaal­verschaffers. Dit komt de motivatie
ten goede en resulteert daarmee niet alleen
in een hogere kwaliteit maar ook in lagere
arbeidskosten5. Non-profitorganisaties spelen
dan ook een belangrijke rol in arbeidsinten­
sieve sectoren zoals de zorg en het onderwijs,
waarin werk­nemers mede gemotiveerd worden
door de aan de consument geleverde, moeilijk
verifieerbare diensten.
Diversiteit in preferenties
Veel van de besproken argumenten kunnen
ook worden gebruikt om publieke productie te
verklaren. Vergeleken bij overheidsbedrijven
staan non-profitorganisaties echter veelal
dichter bij de burger. Ze zijn daardoor minder
kwetsbaar voor overheidsfalen dat samenhangt
met de kosten van collectieve besluitvorming.
Dit geldt vooral wanneer voor­keuren uiteenlo­
pen6. Daarom kent Nederland met zijn relatief
grote verscheidenheid aan maatschappelijke
opvattingen en religieuze richtingen een
grotere non-profitsector dan de meer homo­
gene Scandinavische landen. Zo bedraagt het
(niet-agrarische) werkgelegenheidsaandeel van
de non-profitsector in ons land 12,9 procent
tegen slechts drie procent in bijvoorbeeld
Finland7.
Door zich te richten op gelijkgezinde groepen
kunnen non-profitorgani­saties beter maatwerk
bieden dan publieke organisaties of strak
gereguleerde commerciële bedrijven. Meer
verantwoordelijkheid wordt gedelegeerd aan
een diversiteit van organisaties die beter recht
kunnen doen aan uiteenlopende preferenties
in een heterogene samenleving. Zo ontstaan
herkenbare organisaties met een duidelijk pro­
fiel. Het mobiliseren van gelijkgezinde consu­
menten en werknemers vermindert de kosten
van collectieve besluitvorming en dient de
betrokkenheid bij de organisatie. Zo is het op
basis van een eenduidige missie eenvoudiger
werknemers te motiveren en verantwoordelijk­
heden naar een lager niveau te delegeren.

Keerzijde: nadelen van
non-profitorganisaties
Kapitaalmarkt
Non-profitorganisaties kennen een aantal
belangrijke beperkingen. Omdat het surplus
niet mag worden uitgedeeld, hebben belang­
hebbenden (stakeholders) geen direct belang
bij het vergroten van het surplus door het
verlagen van de kosten. Non-profitorganisaties
ontberen de tegenkracht van aandeelhouders.
Het management en de werknemers genieten
daarom een relatief sterke positie. Een formele
restrictie op het uitdelen van het surplus is
dan ook geen garantie dat het surplus ten
goede komt aan de kwaliteit van de geleverde
diensten. In plaats van de consumenten kun­
nen het management en de werknemers van
het surplus profiteren in de vorm van vrienden­
diensten, fraaie huisvesting, extra vrije tijd en
andere emolumenten. Het ontbreken van ver­
handelbare eigendomsrechten kan verder de
tijdshorizon van de organisatie verkorten. De
belanghebbenden kennen een relatief kleine
waarde toe aan toekomstige opbrengsten,
omdat ze deze niet te gelde kunnen maken
door hun eigendomsrechten te verkopen.
Verantwoording en toezicht
Non-profitorganisaties opereren vaak in sec­
toren waar de concurrentie beperkt en de ge­
leverde kwaliteit moeilijk meetbaar is. Zonder
de discipline van de kapitaalmarkt behoeven
non-profitorganisaties andere mechanismen
om het management ter verantwoording te
roepen. Zo is scheiding van het ratificerende
en controlerende toezicht en het initiërende
en implementerende bestuur, alsmede een
zo groot mogelijke mate van transparantie,
geboden. Ten behoeve van de transparantie is
het verder van belang de doelstellingen van de
organisatie zo veel mogelijk te concretiseren,
zodat de toezichthouders het management en
de werknemers hierop kunnen aanspreken.
Ook dienen de consumenten en eventuele do­
nateurs zich goed vertegenwoordigd te weten
door de toezichthouders, die hun oren niet te
veel moeten laten hangen naar de werknemers
en het management. Aan het toezicht worden
hoge eisen gesteld, omdat non-profitorganisa­

ties beschikken over een surplus dat niet kan worden uitgedeeld. Alleen
bij goede ‘checks en balances’ zullen consumenten zich toevertrouwen
aan een non-profitorganisatie. Ook het inhuren van management en
werknemers die sterk hechten aan de missie van de non-profitorgani­
satie kan hierbij behulpzaam zijn. Intrinsieke motivatie is van groot
belang omdat de externe disciplineringsmechanismen veelal zwak zijn.
Wanneer het gedrag van professionals moeilijk valt waar te nemen,
kunnen deze zich ook organiseren in de vorm van een maatschap. Dit
geldt zeker als menselijk kapitaal de belangrijkste productiefactor is
en er weinig behoefte bestaat aan risicodragend financieel kapitaal.
Juist in professies die ten dienste staan van het grootkapitaal, zoals
bedrijfsconsulenten, accountants, advocatuur, investeringsbanken en
fiscalisten, heeft deze vorm van arbeiderszelfbestuur een grote vlucht
genomen.
Weinig flexibiliteit
Non-profitorganisaties ontkomen niet aan het dilemma van flexibiliteit
versus geloofwaardige zelfbinding. Enerzijds vergroot het verbod op
winstuitdeling de geloofwaardigheid van beloftes jegens consumenten,
werknemers en donateurs. Anderzijds maakt dit verbod de organisatie
minder flexibel. Zo kunnen non-profitorganisaties niet snel reageren op
een sterk toenemende vraag naar kapitaal, omdat ze voor hun kapitaal­
behoefte afhankelijk zijn van donaties, vreemd vermogen en ingehou­
den winsten. Dit geldt met name wanneer investeringen specifiek zijn
zodat weinig zekerheid kan worden geboden door het verstrekken van
onderpand. Non-profitorganisaties komen daarom weinig voor in secto­
ren met een grote behoefte aan risicodragend kapitaal voor specifieke
investeringen, zoals bijvoorbeeld de nutssectoren. Vandaar dat de delen
van de zorgsector met een grote behoefte aan risicodragend kapitaal,
zoals de geneesmiddelenindustrie, een commercieel karakter hebben.
In kapitaalintensieve sectoren waar de productiemiddelen kunnen
dienen als onderpand, zoals de sociale woningbouw, blijken non-profit­
orga­nisaties wel levensvatbaar.
In tegenstelling tot bedrijven die bloot staan aan de tucht van de
kapitaalmarkt en te maken hebben met de dreiging van overname,
worden non-profitorganisaties niet gedwongen om het rendement op
het eigen vermogen op peil te houden. Inefficiënte organisaties kunnen
op die manier lang blijven voortbestaan zonder dat schaarse middelen
als arbeid en kapitaal verhuizen naar efficiëntere organisaties. Nonprofitorganisaties hebben door hun fixatie op kwaliteit soms een rigide
karakter. Dit gevaar speelt met name bij kapitaalintensieve non-profit­
organisaties. Een zelfde problematiek doet zich overigens voor bij com­
merciële bedrijven met weinig groeimogelijkheden, maar daar kan de
discipline van de kapitaalmarkt tegenwicht bieden.
Inefficiënte risicodeling
Non-profitorganisaties hebben nauwelijks te maken met de discipline­
rende functie van de kapitaalmarkt. Ze kunnen ook niet vertrouwen op
een andere functie van de kapitaalmarkt, namelijk risicodiversificatie.
Non-profitorgani­saties genieten lagere kapitaalkosten dan commerciële

ESB

november 2006

organisaties, omdat ze geen risicopremie hoeven uit te keren aan
kapitaalverschaffers. Tegenover de lagere kapitaalkosten staan echter
extra risico’s voor de belanghebbenden, zoals donateurs, werknemers
of consumenten. Meestal zijn deze partijen minder goed in staat het
risico te diversificeren dan aandeelhouders. Non-profitorganisaties
vinden we daarom veel in sectoren die weinig financieel risico lopen,
zoals gezondheidszorg, onderwijs en sociale huisvesting.
Hoge besluitvormingskosten
Een andere beperking betreft de kosten van collectieve besluitvorming,
die kunnen oplopen als belanghebbenden met divergerende belangen
invloed uitoefenen op de besluitvorming. In een vennootschap worden
de belangen van de aandeelhouders grotendeels op één lijn gebracht
door de mogelijkheid aandelen te verhandelen: aandeelhouders streven
allen naar het maximaliseren van de waarde van het bedrijf.8 De parallel
lopende belangen beperken de kosten van besluitvorming.
Non-profitorganisaties hebben te maken met een afruil tussen enerzijds
het vergroten van de betrokkenheid van de belanghebbenden en ander­
zijds het in de hand houden van de besluitvormingskosten. Een voor­
deel van een non-profitorganisatie, namelijk een grote betrokkenheid
van belanghebbenden, kan omslaan in een nadeel indien belanghebben­
den verschillend denken over de missie van de organisatie.

Overzicht
Tabel 2 vat de discussie samen aan de hand van een aantal marktka­
rakteristieken. Hierbij onderscheiden we kenmerken van de markten
voor arbeid, kapitaal en goederen. Als op de arbeidsmarkt intrinsieke
motivatie (altruïsme) een rol speelt, kunnen non-profitorganisaties
werknemers het vertrouwen geven dat hun inspanningen ten goede
komen aan de consument of andere maatschappelijke doelstellingen.
Ook wanneer een organisatie is aangewezen op altruïstisch kapitaal
tabel 2

Organisatievormen en kenmerken van markten

organisatievorm
arbeidsmarkt
altruïsme
niet-verifieerbare kennis belangrijk
kapitaalmarkt
donaties
grote kapitaalbehoefte voor
specifieke investeringen
goederenmarkt
consumenten heterogeen
niet-verifieerbare kwaliteit en
onvoldoende concurrentie
publieke belangen moeilijk
contracteerbaar

publiek

non-profit

profit

+/–
–

+
+/–

–
+

+

+

–

+/–

–

+

–

+

+

+/–

+

–

+

+/–

–

Legenda: + = geschikt; – = ongeschikt

ESB

november 2006

(donaties) zijn non-profitorganisaties het
meest passend. Is daarentegen sprake van
een grote behoefte aan risicodragend kapi­
taal voor specifieke investeringen dan ligt de
for-profitorganisatie meer voor de hand. Zijn
de politieke risico’s groot omdat de publieke
belangen zich moeilijk vooraf laten definië­
ren, dan is publieke voortbrenging geschik­
ter. Publieke voortbrenging is echter niet
geschikt wanneer consumenten heterogeen
zijn. Vanwege collectieve besluitvormings­
problemen kan de overheid onvoldoende op
deze hetero­geniteit inspelen. Wanneer de
geleverde kwaliteit niet verifieerbaar is en
concurrentie ontbreekt, geeft de status van
non-profitorganisatie een signaal dat consu­
menten worden beschermd tegen inferieure
kwaliteit.

Conclusies
Privatisering wordt vaak verengd tot het
uitbesteden van activiteiten aan commerciële
bedrijven. Dat is jammer. Non-profitorgani­
saties kunnen de bedenking wegnemen dat
privatisering de kwaliteit van de publieke
dienstverlening uitholt. Dit geldt zeker wan­
neer geprivatiseerde producenten onvoldoende
worden gedisciplineerd door concurrentie,
wet- en regelgeving en het reputatiemecha­
nisme. Non-profitorganisaties lijken vooral op
hun plaats als uniforme, vaak rigide, publieke
regelgeving onvoldoende recht kan doen aan
de diversiteit van voorkeuren en de complexi­
teit van de publieke belangen. Dit argument
doet met name opgeld in sectoren als zorg,
onderwijs en welzijn.
Profit- en non-profitorganisaties bestaan naast
elkaar in sectoren zoals de kunsten en de
omroep waar verschillend over kwaliteit wordt
gedacht. De commerciële omroepen laten
zich vooral leiden door kijkcijfers en de daar­
mee samenhangende reclamegelden, terwijl
publieke omroepen meer ideële argumenten
laten meewegen in hun programmering.
Concurrentievoorwaarden
Een aandachtspunt in sectoren waar meerdere
organisatievormen naast elkaar bestaan, wordt
gevormd door de condities waaronder organi­
satievormen met elkaar concurreren. Enige be­

voordeling van non-profitorganisaties kan dan
op zijn plaats zijn om de positieve externe
effecten van deze organisaties op publieke
doelen te internaliseren. Wel moet er voor ge­
waakt worden dat positieve discriminatie het
signaal van de non-profitstatus verzwakt.
Verder behoeven non-profitorganisaties bij
het ontbreken van de discipline van de kapi­
taalmarkt sterke aanvullende, transparante
disciplinerings­mechanismen om het manage­
ment en de werknemers ter verantwoording
te kunnen roepen. In de gezondheidszorg zijn
daarom bedrijfsvergelijkingen en kengetallen
over wachtlijsten van belang om non-profit­
orga­nisaties scherp te houden.
Opportunisme
Het verbod op uitdelen van winst is onvoldoende
om opportunistisch gedrag te bestrijden. Daarom
blijft het ontwikkelen van transparante markten
waarop mondige consumenten de kwaliteit
beter kunnen beoordelen van groot belang. Zo
kunnen de concurrentie- en reputatiemecha­
nismen beter functioneren. Vraagfinanciering
kan daarbij een belangrijke rol spelen.
Wanneer degenen die uiteindelijk profiteren
van de geleverde dienst zelf kunnen beslissen
bij welke aanbieder ze de dienst afnemen,
verminderen de informatieproblemen bij het
beoordelen van de kwaliteit van de dienst.
Zo kan de markt zelf uitmaken welke organi­
satievorm efficiënt is. Alleen de organisaties
die genoeg klanten aantrekken zullen kunnen
overleven.
Transparantie
Non-profitorganisaties, zoals de consumenten­
bond, kunnen ook in een markt met veel com­
merciële aanbieders een belangrijke rol vervul­
len. Ze kunnen het reputatiemechanisme beter
laten functioneren door het vergroten van de
transparantie van de markt, bijvoorbeeld door
het ontwikkelen van maatstaven voor kwaliteit.
Soms kunnen non-profit­organisaties als pro­
ducenten een kwaliteitsstandaard in de markt
zetten. Daarmee worden ook commerciële
dienstverleners aangezet publieke belangen te
beschermen en bevorderen non-profitorganisa­
ties maatschappelijk ondernemerschap in het
commerciële bedrijfsleven.

1 Zie O. Hart, A. Shleifer en B.W. Vishny, The proper scope of
government: theory and an application to prisons, Quarterly
Journal of Economics, 1997, blz. 1127-1161.
2 Zie G. Zalm, De overheid: een efficiënte Stalin of een sociale
Hayek?, in: F. Dietz en C.A. Hazeu (red.), Economie en beleid,
Boom Uitgeverij, Amsterdam, 1998, blz. 37-47.
3 Deze definitie sluit aan bij een internationaal vergelijkende stu­
die door het John Hopkins Institute. Zie A. Burger en P. Dekker
(red.), Noch markt, noch staat, SCP, Den Haag, 2001, blz. 9.
4 Zie E. Glaeser en A. Shleifer, Not-for-profit entrepreneurs,
Journal of Public Economics, jrg. 81, 2001, blz. 99-115.
5 Zie P. Francois, Public service motivation as an argument for
government provision, Journal of Public Economics, jrg. 78,
2000, blz. 275-299.
6 Een efficiënte eigendomsstructuur dient de kosten van col­
lectieve besluitvorming te beperken. De belangen van degenen
die het voor het zeggen hebben binnen een organisatie dienen
daarom parallel te lopen. Zie H. Hansmann, The ownership of
enterprise, Harvard University Press, 1996.
7 Zie A. Burger en P. Dekker, op. cit., blz. 37.

ESB

november 2006