pensioenen
Het FTK en de conjunctuurcyclus
J.M. Landman en M.E.J. Schuit
De auteurs zijn werkzaam bij de Divisie Toezicht Beleid
van de Nederlandsche Bank.
j.m.landman@dnb.nl
Bij de vormgeving van het Financieel Toetsingskader is een
balans gezocht tussen het waarborgen van pensioentoezeggingen en mogelijke macro-economische consequenties.
Dat komt het vertrouwen in ons pensioenstelsel ten goede.
I
n de afgelopen maanden is een discussie ontstaan over het
vermeende procyclische karakter van het (nieuwe) Financiële
Toetsingskader (FTK). Zo adviseert de Raad van Economische
Adviseurs pensioenregelingen en het FTK te herbezien op hun
conjuncturele implicaties (REA, 2005) en stellen Teulings en
De Vries dat het FTK beter moet aansluiten bij de moderne
beleggingstheorie (Teulings et al., 2005).
Dit artikel analyseert de conjuncturele implicaties van
pensioenregelingen en het FTK. Daartoe wordt allereerst het
pensioencontract, de rol van pensioenfondsbestuurders en de
pensioenbeleidskeuzes in het verleden belicht. Vervolgens laten
we zien dat het FTK diverse elementen bevat die een procyclische werking van pensioenregelingen kunnen mitigeren.
Het pensioencontract
In het Nederlandse overlegmodel sluiten sociale partners
een pensioencontract met elkaar. Een dergelijk contract bevat
eenduidige en transparante afspraken over wat de pensioentoezegging inhoudt en over wie wanneer in welke mate deelt in de
risico’s van de financieringsopzet (Ponds, 2003). Daarmee is de
kostprijs van het afgesproken pensioen bepaald.
Het overgrote deel van deze pensioencontracten zijn van
een defined benefit-karakter, dat wil zeggen dat een (loongerelateerde) pensioenuitkering wordt toegezegd. Omdat deze
pensioenuitkeringen gegarandeerd zijn, wordt gesproken van
onvoorwaardelijke verplichtingen. Voor de meeste pensioenregelingen in ons land geldt dat de nominale verplichtingen
onvoorwaardelijk zijn vormgegeven. De indexering van het
pensioen aan de prijs- of loonontwikkeling heeft daarentegen
meestal een voorwaardelijk karakter.
Indien de moderne financieringstheorie wordt toegepast op
onvoorwaardelijke pensioentoezeggingen, dan is het nakomen
van deze verplichtingen geen opzichzelfstaand beleggingsvraagstuk, maar primair een hedging-vraagstuk. Voor het nakomen
van deze verplichtingen moeten de risico’s van de gekozen
beleggingsmix immers worden afgedekt. Een eenzijdig streven
naar maximaal rendement door risicovol te beleggen is daarbij
inconsistent met de onvoorwaardelijkheid van de verplichtingen. Beleggingsrisico’s dienen dan ook in relatie tot de aard
van de verplichtingen te worden bezien. Onvoorwaardelijke
pensioenÂtoezeggingen stellen daarom ook andere toezichtseisen
dan voorwaardelijke toezeggingen.
In het verleden ontbraken meestal expliciete afspraken over wie wanneer
in welke mate verantwoordelijk is voor een tekort of voor een overschot
(Ponds, 2005).
510
ESB  18-11-2005
Ruimte voor beleidskeuzes
Binnen de grenzen van het afgesproken pensioencontract en
de daaraan verbonden toezichteisen, hebben pensioenfondsen
de ruimte om eigen afwegingen en beleidskeuzes te maken.
Deze beleidskeuzes hebben uiteenlopende macro-economische
gevolgen en kunnen in verschillende mate de conjuncturele
cyclus beïnvloeden. Pensioenfondsbesturen bepalen onder meer
drie zaken: het financieringsbeleid, de in te zetten instrumenten
bij problemen en de invulling van het indexatiebeleid.
Ten aanzien van de eerste keuzevrijheid, het financieringsbeleid, heeft het pensioenfondsbestuur de mogelijkheid om
te sturen op de minimumeisen van het FTK of op een ruimer
eigen vermogen. Dit werkt verschillend uit. Fondsen met een
klein eigen vermogen zullen bij een tegenslag eerder ingrijpende maatregelen moeten nemen dan fondsen die een hoger
eigen vermogen aanhouden. Een hoger eigen vermogen gaat
weliswaar gepaard met hogere opbouwkosten, maar betekent
ook meer zekerheid voor de deelnemers en heeft als bijkomend
voordeel dat de mogelijke procyclische invloed vermindert.
De manier waarop het pensioenfondsbestuur met haar
sturingsinstrumenten omgaat is een tweede aspect waarbij
het pensioenfondsbestuur beleidsvrijheid heeft. Zo kan in
het kader van herstelbeleid niet alleen de premie worden
aangepast of worden gekort op de indexatie, maar kan ook de
beleggingsmix worden gewijzigd of eenmalig een extra werkgeversbijdrage worden gevraagd. Al deze instrumenten kunnen in beginsel procyclisch uitpakken, maar de procyclische
werking van de premie blijkt het sterkst te zijn (Westerhout
et. al., 2004). De macro-economische invloed van het herstelbeleid van pensioenfondsen is daardoor afhankelijk van het
door hen ingezette instrumentarium.
Als in het pensioencontract de indexatie voorwaardelijk is
vormgegeven, heeft het bestuur ook ten aanzien van het indexatiebeleid de nodige beleidsruimte. Onder het FTK kan zij daarvoor de indexatiematrix hanteren. Deze matrix biedt een aantal
richtlijnen waaraan het indexatiebeleid van pensioenfondsen
door de toezichthouder wordt getoetst. Fondsen zijn volgens
de matrix niet verplicht een reserve voor indexatie aan te houden. Uit simulaties blijkt echter dat het bewust reserveren voor
indexatie de kans op onderdekking zodanig vermindert dat als
het ware vrijwel automatisch wordt voldaan aan de minimumÂ
eisen van het FTK (Bikker et al., 2005).
Keuzes in het verleden
De discussie over de mogelijk procyclische invloed van
het FTK lijkt regelmatig te worden verward met de procycli-
pensioenen
sche consequentie van beleidskeuzes die in het verleden zijn
gemaakt. Deze keuzes moeten echter worden beoordeeld binnen
de politieke en financieel-economische context van de ontwikkelingen in de jaren negentig en begin deze eeuw, toen het FTK
nog niet van kracht was.
Politieke context
Pensioenfondsen hadden eind jaren tachtig en begin jaren
negentig omvangrijke reserves. De overheid wilde om budgettaire redenen deze pensioenoverschotten afromen. Dit legde
een druk op pensioenfondsen om geen (substantiële) vermogensoverschotten aan te houden. In 1997 spraken sociale partners met het kabinet af de premielasten op macroniveau niet te
laten stijgen. Door dit zogenoemde Pensioenconvenant kwam
het accent op de beheersing van premielasten te liggen, in
plaats van op de beheersing van de kostprijs van het pensioen.
Veel pensioenregelingen werden vervolgens in kwaliteit verbeterd, zonder dat zichtbaar werd gemaakt dat de kostprijs dan
uiteraard ook stijgt. Door al deze ontwikkelingen werd niet de
kostendekkende premie geheven, waardoor in de jaren negentig te weinig premie is betaald voor de pensioentoezeggingen
die zijn gedaan.
Inzet voor herstel
De financiële problemen waarin pensioenfondsen aan het
begin van deze eeuw verkeerden, hebben vervolgens geleid tot
een forse premiestijging in de eerste helft van dit decennium.
Deze premiestijging kan worden gezien als het met terugwerkende kracht ongedaan maken van de in het verleden gegeven
premiekortingen. Inmiddels hebben bijna alle pensioenfondsen hun premies op kostendekkend niveau gebracht en zijn de
meeste regelingen van eindloon naar (voorwaardelijk) middelloon omgebouwd (DNB, 2004). Met name dit laatste heeft
de schokbestendigheid van het stelsel vergroot (Westerhout
et. al., 2004).
FTK en procycliciteit
Naast deze politieke ontwikkelingen heeft ook de financieel-economische context een rol gespeeld. Zo maskeerden
de traditionele actuariële en boekhoudkundige technieken de
werkelijke financiële positie van de fondsen. De vaste rekenrente waarmee pensioenfondsen hun verplichtingen verdisconteerden, maakte het renterisico aan de passiefzijde van de
balans onzichtbaar. Daardoor werd verhuld dat de financiële
ruimte voor indexatie als gevolg van de rentedaling kleiner
werd. Bovendien breidden pensioenfondsen hun aandelenbezit
in de beleggingsmix uit van gemiddeld 12% in 1990 naar ruim
43% in 1999. Daardoor veranderde het risicoprofiel en ook de
gevoeligheid voor koersfluctuaties en werden pensioenfondsen
een potentiële bron voor macro-economische verstoringen.
Aandelenrendementen zijn namelijk positief gecorreleerd met
de macro-economische vooruitzichten, zodat onderdekking
en inhaalpremies zich meestal voordoen onder conjunctureel
ongunstige omstandigheden (Van Ewijk et. al., 2004). Doordat
de uitbreiding van het aandelenbezit niet gepaard ging met
aanvullende maatregelen om het risico af te dekken, heeft dat
de procyclische invloed van pensioenen versterkt. Er was te
weinig aandacht voor deze risico’s en ook het toenmalige toezichtskader was daar onvoldoende voor toegerust.
Risicovoller beleggen kan overigens passen binnen de traditie en wens om pensioenrechten zoveel mogelijk te indexeren,
maar tegenover het extra risico moeten wel voldoende reserves
worden aangehouden. Deze reserves kunnen worden doorgegeven aan volgende generaties, zodat het voor toekomstige
generaties aantrekkelijk blijft om aan het collectieve pensioenÂ
systeem deel te nemen. Reserves vertegenwoordigen dan ook
geen overwaarde maar vormen een (ex ante) compensatie
voor het extra risico dat door toekomstige generaties wordt
gelopen.
Het FTK is ontworpen om situaties zoals die in de afgelopen jaren zijn ontstaan in de toekomst te voorkomen. De
politiek heeft daarbij rekening gehouden met mogelijke macroeconomische effecten van toezicht. Het uitgangspunt hierbij is dat
de primaire rol van toezicht het waarborgen van pensioentoezeggingen is. Een pensioenstelsel houdt namelijk alleen stand als er
met een hoge mate van zekerheid op kan worden vertrouwd dat
het toegezegde pensioen ook daadwerkelijk wordt uitgekeerd.
Naast dit micro-economische aspect speelt ook het macroeconomische perspectief een rol. In sommige situaties kan
daarbij sprake zijn van conflicterende belangen. Zo kunnen
minimumeisen aan de omvang van het eigen vermogen in
tijden van laagconjunctuur gaan knellen. Daarbij kan van de
periode die pensioenfondsen mogen gebruiken voor herstel een
procyclische werking uitgaan. Vanuit toezichtperspectief is een
zo kort mogelijke herstelperiode gewenst, omdat tijdens een
herstelperiode de maatschappelijk gewenste mate van zekerheid
niet wordt gerealiseerd. Kapitaaldekking wordt dan losgelaten
waardoor de continuïteit van het pensioencontract in het geding
is. Vanuit een macro-economisch perspectief is in beginsel
een zo lang mogelijke herstelperiode gewenst, omdat dan de
premiestijging over meerdere jaren kan worden uitgesmeerd
(Van Ewijk et. al, 2004).
Bij de vormgeving van het FTK is gezocht naar een balans
tussen het waarborgen van pensioenrechten en het dempen
van macro-economische effecten. Het FTK bevat daarom ook
elementen waarmee macro-economische effecten gemitigeerd
kunnen worden.
Ten eerste biedt het FTK de mogelijkheid om premiefluctuaties te dempen door een stabiliserende disconteringsvoet te
hanteren. Voor de berekening van de kostendekkende premie
en de bijbehorende solvabiliteitsopslag mogen pensioenfondsen
een voortschrijdend gemiddelde of een vastgestelde verwachte
waarde voor rente/rendement als disconteringsvoet gebruiken.
Door de premievolatiliteit te beperken, worden procyclische
effecten gemitigeerd.
Ten tweede eist het FTK dat een kostendekkende premie
wordt betaald. Daarmee krijgen de kosten van pensioen meer
aandacht en kan het verbeteren van de kwaliteit van pensioenen
niet meer als een free lunch worden beschouwd. Niet de financieringsopzet, maar het pensioencontract bepaalt immers de
kostprijs. Alleen in geval een adequate risicobuffer aanwezig is
De door Teulings en De Vries (2005) gebruikte term overwaarde voor de
reserves van pensioenfondsen is dan ook ongelukkig en niet zuiver.
Zie ook de brief van minister De Geus als reactie op het CPB-rapport in
relatie tot het FTK (SZW, 2005).
Financieel-economische context
ESB  18-11-2005
511
pensioenen
én indien de indexatie-ambitie naar verwachting waargemaakt
kan worden, mag premiekorting worden gegeven.
Ten derde zijn fondsen volgens het FTK verplicht om reserves aan te houden voor de beleggingsrisico’s die zij lopen in relatie tot de onvoorwaardelijke aanspraken. Dit vormt een impuls
om in goede tijden reserves op te bouwen om (toekomstige)
schokken op te kunnen vangen.
Ten vierde heeft een fonds vijftien jaar de tijd om bij een
reservetekort, een herstelplan op te stellen. Deze relatief lange
termijn voor herstel draagt eveneens bij aan een evenwichtig
premieverloop.
Ten vijfde plaatst de zogenoemde continuïteitsanalyse het
beleid in een langetermijnperspectief. De centrale vraag van
deze analyse is of de financiële risico’s voor een fonds zich
op lange termijn binnen aanvaardbare grenzen bevinden.
Bovendien wordt getoetst of de indexatie-ambitie kan worden
waargemaakt. De kans dat in de toekomst niet meer kan worden
voldaan aan de (wettelijke) solvabiliteitseisen en/of de indexatie-ambitie kan op die manier in een eerder stadium worden
onderkend, zodat tijdige interventie mogelijk is. Dit draagt bij
aan het voorkomen van procyclische effecten op de conjunctuur
(IMF, 2005).
Ten zesde is maatwerk mogelijk. In de Pensioenwet zal erin
worden voorzien dat een langere herstelperiode vastgesteld kan
worden, indien sprake is van een zodanig uitzonderlijke situatie
waardoor een groot aantal pensioenfondsen te maken heeft met
een forse daling van het eigen vermogen. Dit is een uitzonderingssituatie op de eis dat wanneer een fonds niet beschikt over
het minimaal vereiste vermogen (van 105%), dit vermogen zo
snel mogelijk en maximaal binnen een jaar wordt bereikt. Dat
dit een potentiële bron van procycliciteit in zich draagt, kan
niet worden ontkend, maar door deze duidelijke ondergrens te
hanteren kan worden voorkomen dat op voorhand een onevenredig beroep wordt gedaan op de toekomst. Het stellen van deze
ondergrens zorgt voor de noodzakelijke discipline. En deze
discipline waardoor onderdekking wordt voorkomen, bevordert
op haar beurt het vertrouwen van individuen. Tijdens onderdekking is immers het indexatie-instrument uitgeschakeld.
Hoe langer een situatie van onderdekking duurt, hoe groter de
reële koopkrachtconsequenties voor de deelnemers, waardoor
het vertrouwen in ons pensioenstelsel wordt ondermijnd. Door
ex ante vast te houden aan de ondergrens (van 105%) wordt
voorkomen dat pensioenfondsen anticiperen op het formeel
toestaan van een dekkingstekort. Dit is ook van belang omdat
bij het tevoren verlengen van deze hersteltermijn niet alleen de
kans op onderdekking wordt vergroot, maar ook de potentiële
omvang van de tekorten groter wordt.
Afsluiting
Bij de vormgeving van het FTK is gezocht naar een balans
tussen het waarborgen van pensioenrechten en het dempen van
macro-economische effecten. Het FTK bevat daarom elementen die premiefluctuaties kunnen mitigeren: reserve-eisen die
aansluiten bij het risicoprofiel van het fonds, een hersteltermijn
van vijftien jaar bij een reservetekort, hanteren van een stabiliserende disconteringsvoet voor het bepalen van een kostendekkende premie, aandacht voor de kostendekkende premie en de
premiekortingsgrens, een continuïteitsanalyse waardoor tijdige
interventie wordt bevorderd en de mogelijkheid voor het toepassen van maatwerk door de toezichthouder. Of, en in welke
512
ESB  18-11-2005
mate, procyclische effecten in de praktijk optreden, is mede
afhankelijk van het beleid van de fondsen en de situatie waarin
ze zich bevinden.
Door een combinatie van factoren is de financiële positie van
pensioenfondsen in de jaren negentig en aan het begin van deze
eeuw verslechterd. Er zijn door pensioenfondsen inmiddels tal
van maatregelen genomen om hun financiële positie te herstellen. Dat van dit herstel een procyclische invloed is uitgegaan valt
niet te ontkennen. Dit is echter niet veroorzaakt door het FTK,
maar hangt primair samen met de aanpassingen die in de jaren
negentig op pensioenterrein zijn doorgevoerd. Omdat bovendien nog niet alle fondsen zich geheel hebben hersteld, is sprake
van een overgangsproblematiek. Dat maakt invoering van het
FTK lastig, maar betekent niet dat het op voorhand moet worden aangepast.
Het FTK is ontworpen voor de lange termijn en kan helpen
voorkomen dat de huidige situatie zich in de toekomst herhaalt.
Tegelijkertijd hebben pensioenfondsbesturen en sociale partners
zelf ook een belangrijke verantwoordelijkheid. Een fondsbestuur
dat streeft naar een minimale omvang van de reserves komt
eerder in de problemen dan een fonds dat, ook in conjunctureel
gunstige omstandigheden, zijn beleid richt op een hoger eigen
vermogen. Hoe hoger het eigen vermogen, hoe kleiner de kans
op onderdekking, waardoor de premievolatiliteit kan worden
beperkt en de kans op een geïndexeerd pensioen kan worden
vergroot. Een voldoende hoge buffer is daarom niet alleen aan
te bevelen vanwege de conjuncturele implicaties, maar ook om
het vertrouwen in ons pensioenstelsel te handhaven. â–
John Landman en Margreet Schuit
Literatuur
Bikker, J.A. & P.J.G. Vlaar (2005) Indexatiebeleid van pensioenfondsen. ESB,
7 oktober, 439-441.
De Nederlandsche Bank (2004) De Nederlandse pensioensector: duurzaamheid
onder druk. Kwartaalbericht december, 65-74.
Ewijk, van, C., K. Knot & J. Swank (2004) Financieel toezicht op pensioenfondsen.
Tussenrapportage aan het kabinet, CPB Memorandum 79, Den Haag.
IMF (2005) Kingdom of the Netherlands. IMF Country Report, 05/225, juli, 62,
Washington.
Knot, K.H.W. & D.W.G.A. Broeders (2005) Risicodeling binnen pensioenfondsen.
Tijdschrift voor Openbare Financiën, 37, 3, 129-142.
Ponds, E.H.M. (2003) Pensioenperikelen in vogelvlucht. ESB, 12 december, 587.
Ponds, E.H.M. (2005) Waardeoverdrachten tussen generaties, ESB, 23 september,
415-417.
SZW (2005) Reactie op CPB-rapport 67 in relatie tot het nieuwe FTK, AV/
PB/2005/46774, 22 juni, Den Haag.
Teulings, C.N. & C.G. de Vries (2005) Micropremie en macroparadox. ESB,
9 september, 386-389.
Tweede Kamer (1989) Wet op de heffing over vermogensoverschotten van
pensioenfondsen, vergaderjaar 1988-1989, 21 197, 1-2.
Tweede Kamer (2005) Voorjaarsnota 2005. Advies van de Raad van
Economische Adviseurs, vergaderjaar 2004-2005, 30 105, 3.
Westerhout, E., M. van de Ven, C. van Ewijk & Nick Draper (2004) Naar een
schokbestendig pensioenstelsel, Verkenning van enkele beleidsopties op
pensioengebied. CPB Document 67, Den Haag.