Pensioenen en de Internationale
vergelijking van overheidsschuld
A.L. Bovenberg en C. Petersen*
V
oor een eerlijke Internationale vergelijking van de financiele postitie van
overheden is een eenvoudige maatstaf als de overheidsschuld onvoldoende. De
overheidsschuld dient gecorrigeerd te worden voor belastinglatenties en
opgebouwde verplichtingen. In dit artikel wordt een dergelijke correctie uitgevoerd
die rekening houdt met Internationale verschillen tussen pensioensystemen. De
aangepaste overheidsschuld van Nederland blijkt dan op een vergelijkbaar niveau
te liggen als de aangepaste overheidsschuld in andere industrielanden.
In het kader van de Economische en Monetaire
Unie wordt het steeds belangrijker om de toestand
van de overheidsfinancien internationaal te vergelijken. Bij een oppervlakkige beschouwing valt in dit
verband op dat de overheidsschuld in Nederland op
een hoog niveau ligt ten opzichte van de meeste andere OESO-landen. Bij een evenwichtige internationale vergelijking van de schuldpositie zal men evenwel specifiek nationale omstandigheden in
beschouwing dienen te nemen. Dit artikel geeft hiertoe een aanzet door het analyseren van de relatie
tussen enerzijds de overheidsschuld en anderzijds
de financiering van de pensioensystemen in een
aantal landen, waaronder Nederland. De belangstelling voor de macro-economische betekenis van pensioenvoorzieningen is de afgelopen jaren duidelijk
toegenomen. In relatie tot de overheidsfinancien is
er recentelijk vooral veel aandacht voor de fiscale
behandeling van aanvullende pensioenen . Hierbij
blijven de internationale dimensies van het onderwerp echter veelal onderbelicht zodat een integrale
beschouwing in internationaal perspectief van de relatie tussen de overheidsfinancien en oudedagsvoorzieningen zinvol lijkt.
Deze bijdrage begint met een korte internationaal
vergelijkende analyse aangaande de relatie tussen
de financiering van de pensioenverplichtingen van
de overheid (sociale zekerheids- en ambtenarenpensioenvoorzieningen) en de overheidsschuld. Aansluitend zal worden ingegaan op de consequenties
van de financieringswijze en de fiscale behandeling
van aanvullende pensioenen voor de overheidsfinancien. Ook hierbij staat de internationale verge lijkbaarheid van de overheidsschuld centraal. De
specifieke keuzen betreffende de financiering van
de wettelijke pensioensystemen alsmede de fiscale
behandeling van aanvullende pensioenen zal men
dienen te beoordelen op hun eigen merites in plaats
van hun optische effect op de overheidsschuld. In
dit verband laten we ten slotte een aantal economische aspecten van de fiscale behandeling van aanvullende pensioenen de revue passeren.
ESB 28-8-1991
Ouderdomsvoorzieningen en staatsschuld
In het kader van sociale zekerheids- en aanvullende
ambtenarenpensioenvoorzieningen hebben overheden, dikwijls bij wet geregelde, expliciet of impliciet
geformuleerde verplichtingen ten aanzien van toekomstige pensioenuitkeringen. De pensioenverplichtingen die niet gedekt zijn door zelfstandige
fondsen zouden, alhoewel andersoortig van aard, in
principe als passiva opgeteld dienen te worden bij
de overheidsschuld. Dit om een vollediger beeld te
verkrijgen van de toestand van de openbare financien in de verschillende landen. Internationale gegevens omtrent de omvang van de pensioenverplichtingen van de overheden zijn echter helaas schaars.
In het volgende is derhalve uitsluitend de betekenis
van het verschil in financieringswijze van de pensioenverplichtingen van de overheid beschouwd. In
plaats van de ongedekte pensioenverplichtingen bij
de overheidsschuld op te tellen, zijn de fondsen ter
dekking van de pensioenverplichtingen van de overheid van de overheidsschuld afgetrokken. Voor zover de overheidspensioentoezeggingen in procenten van het bruto nationaal produkt (bnp) in de
* A.L. Bovenberg is werkzaam bij de directie Algemene
Economische Politick van het Ministerie van Economische
Zaken en is hoogleraar in de openbare financien aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam in het kader van het Tinbergen instituut. C. Petersen is verbonden aan het financieeleconomisch adviesbureau Petersen-Consult en aan de Universiteit Twente. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven en is gebaseerd op A.L. Bovenberg en C. Petersen, Public debt and pension policy, paper te presenteren op het
47e congres van het International Institute of Public Finance Congress te Leningrad in augustus 1991. Voor uitgebreide literatuurverwijzingen en bredere uiteenzettingen wordt
naar dat paper verwezen. De auteurs dankenJ.H. de Groene, F.J. Krapels, W.C. Middelkoop, J. van Sinderen, en
E.W.M.T. Westerhout voor nuttig commentaar.
1. Zie onder meer R. Harthoorn, Sanering staatsschuld
door voorheffing op pensioenen, ESB, 3 april 1991, en de
reactie hierop van Meijdam, Verbon, e.a. in ESB, 24 april
1991. Zie ook AJ. Vermaat en R. van Dam, Het belasten
van pensioenmiddelen, ESB, 29 mei 1991, biz. 545-549.
863
Ambtenarenpens.
Overheidsschuld
Schuld
gecorr. voor
collectieve
pensioen-
(1)
(2)
(3)
(4)=(3)-(D-(2)
3
18
–
17
54
12
18
69
39
81
43
47
34
39
Sociale
zekerheidspens.
vermogens
Verenigde Staten
Japan
Groot-Brittannie ,
Nederland
Duitsland
Frankrijk
34
–
lend is dat in Duitsland en Frankrijk ten aanzien van
geen van beide pensioenverplichtingen vermogensvorming plaatsvindt. Het resultaat is dat na aanpassing voor het pensioenfondsvermogen in de collectieve sector de overheidsschuld van Nederland in
procenten van het bnp vergelijkbaar wordt met die
van de beide laatstgenoemde landen. Benadrukt
dient overigens te worden dat deze gegevens op
zich weinig hoeven te zeggen over het gevoerde
21
47
budgettaire beleid van jaar op jaar. Zo kan een wan-
43
enigszins versluierd worden door minder dan de benodigde premie af te dragen ten behoeve van de
pensioenvoorzieningen. Zo zou in Nederland het financieringstekort de afgelopen jaren wellicht min-
47
Bron: Bovenberg en Petersen, op cit., 1991.
kel budgettair beleid juist bij fondsvorming tijdelijk
der gedaald zijn als in plaats van de uit budgettaire
Tabel 1. Pensioenfondsvermogen
overheidssector en (totale)
overheidsschuld, 1989
(% bnp)
geanalyseerde landen in dezelfde orde van grootte
liggen, bevordert dit de Internationale vergelijkbaarheid van de overheidsschuldquote.
In de meeste landen worden de sociale zekerheids-
De meeste landen belasten aanvullende pensioenen
cierd zodat er in het geheel geen fondsvorming
volgens de zogenaamde omkeerregel: de premies
plaatsvindt. In enkele landen worden daarentegen
zijn aftrekbaar, terwijl de pensioenuitkeringen belast zijn. Een qua uitgangspunt kostenneutraal alternatief is de premies niet aftrekbaar te stellen en de
uitkeringen niet te belasten . Volgens deze zogenaamde voorheffingsmethode wordt de inkomsten-
reserves aangelegd ten behoeve van de toekomstige
pensioenuitkeringen in het kader van de sociale ze-
kerheid. Deze reserves bedroegen bij voorbeeld in
1989 in Zweden 30% en in Japan 18% van het bnp.
In de Verenigde Staten is de omvang van deze reserves thans nog relatief beperkt maar neemt snel in betekenis toe.
Veel landen financieren ook de aanvullende pensioenvoorzieningen voor ambtenaren via het omslagstelsel. De Nederlandse overheid hanteert echter via
het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) het
kapitaaldekkingsstelsel. Verder vindt in Groot-Brittannie en de Verenigde Staten kapitaaldekking
plaats ten behoeve van de pensioenen van werkne-
en belastinglatentie pensioenbesparingen, 1989
(% bnp)
mers bij lagere overheden. Tabel 1 vat enkele gege-
omkeerregel in feite een lening verstrekt aan de pensioensector ten laste van het overheidstekort. Tegelijkertijd dienen de deelnemers aan de pensioenregelingen meer te sparen om, uitgaande van een
bepaald netto pensioenresultaat, aan de toekomstige belastingverplichtingen te kunnen voldoen. Dit
impliceert in feite dat er een uitruil plaatsvindt tussen enerzijds particuliere pensioenbesparingen en
anderzijds overheidsbesparingen. terwijl de totale
nationale besparingen onder bepaalde veronderstel-
en Nederland samen.
lingen onder beide belastingsystemen gelijk zijn .
In Japan is het sociale zekerheidspensioenvermogen in procenten van het bnp aanzienlijk, terwijl
vooral in Nederland het pensioenfondsvermogen
ten behoeve van ambtenaren substantieel is. Opval-
Deze veronderstellingen zijn onder meer dat het belastingtarief voor en na pensionering gelijk is, dat
de overheid en de particuliere sector tegen dezelfde
voorwaarden kunnen lenen, dat gepensioneerden
Overheidsschuld
PFb
VMC
46
19
58
81
26d
16
54
25
69
39
81
43
47
2
49
26
6
9
Belasting-
Schuld
latentiea
gecorr.
voor
belastinglatentie
PF
VZ
9
3
5
4
12
16
4
–
10
5
1
2
42
60
17
59
niet emigreren, en dat zowel de overheidssector als
de particuliere sector volledig rekening houden met
de belastinglatentie die onder de omkeerregel voortvloeit uit de pensioenbesparingen (zie hieronder).
Het tijdstip waarop de fiscus belastingen op aanvullende pensioenen int heeft wel consequenties voor
de boekhouding en balans van de overheid. Onder
de omkeerregel heeft de overheid ceteris paribus
een hogere staatsschuld dan onder de voorheffingsmethode. Daar staat echter tegenover dat de over-
heid aan de debetzijde van haar balans een post kan
38
opnemen voor de belastinglatentie die onder de omkeerregel op de aanvullende pensioenen rust. Betoogd zou namelijk kunnen worden dat de overheid
45
in feite deelneemt in de pensioenfondsen en er der-
a. Uitgaande van de hypothese dat het gemiddelde belastingtarief 20% is.
b. PF = pensioenfondsen; het betreft hier pensioenfondsen in zowel de particuliere als de collectieve sector. Er is echter geen rekening gehouden met sociale-zekerheidsfondsen.
c. VM = verzekeringsmaatschappijen.
d. Inclusief balansreserveringen bij ondernemingen.
Bron: Bovenberg en Petersen, op. cit., 1991.
864
belasting eerder geheven dan onder de omkeerregel. Gesteld zou kunnen worden dat in vergelijking
tot de voorheffingsmethode de overheid onder de
vens voor een aantal belangrijke industriele landen
Vermogen
institutionele
beleggers
V.S.
Japan
Groot-Brittanie
Nederland
Duitsland
Frankrijk
Aanvullende pensioenen en staatsschuld
pensioenen geheel via het omslagstelsel gefinan-
mede met het oog op de naderende vergrijzing wel
Tabel 2. Overheidsschuld
overwegingen gereduceerde premie de actuarieel
benodigde premie aan het ABP zou zijn afgedragen.
halve sprake is van een vorm van ‘overheidsdeelneming’. Overgang naar de voorheffingsmethode zou
2. Zie Vermaat en van Dam, op.cit., 1991.
3. Zie ook A.L. Bovenberg, Overvloed en onbehagen, over
sparen en investeren in Nederland, 1991.
slechts leiden tot een verkorting van de overheidsba-
Overheidsschuld
lans: debet- en creditzijde verminderen beide met
de omvang van de belastinglatentie (of ‘overheids-
deelneming’). Een zelfde balansverkorting zou bij
de pensioenfondsen optreden.
Voor de Internationale vergelijkbaarheid van de financiele positie van verschillende overheden is een
beter inzicht gewenst in internationale verschillen in
de belastinglatentie die voortvloeit uit de omkeerregel. De omvang van de belastinglatentie wordt,
Socialezekerh.pens.
Ambte-
54
69
39
81
43
3
18
–
14
v.s.
Japan
Groot-Brittanie
Nederland
Duitsland
Frankrijk
47
naren
pens.a
Belastinglatentie
Gecorr.
12
9
22
5
25
32
3
33
38
2
45
10
14
27
–
21
overh.schuld
naast de belastingtarieven, bepaald door de mate
van fondsvorming. Tabel 2 geeft een inzicht in de
omvang van de pensioenvermogens bij pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen in
een aantal landen.
De pensioenvermogens blijken nogal uiteen te lope n tussen de verschillende landen. Nederland be-
aanpassingen het beeld dienen te completeren. Hier- e” overbeidsbij valt voor wat de creditzijde van de overheidsba- ,_„„ .,* .’ ,
,
,
,
, ,
,
,
,
1989 (% bnp)
lans betreft te denken aan, zoals reeds eerder geme-
kleedt voor wat betreft de vermogensvorming via
moreerd, de pensioenverplichtingen van de
pensioenfondsen in procenten van het bnp een top-
collectieve sector. Als mogelijke andere voorbeelden van aanvullende posten aan de creditzijde kun-
positie, terwijl in Groot-Brittannie de besparingen
via levensverzekeringsmaatschappijen relatief zeer
omvangrijk zijn. Nederland en Groot-Brittannie delen van de beschouwde landen dan ook de eerste
ele positie van de overheidsfinancien in de verschil- Tabel 3. Pensilende landen te komen. In principe zouden verdere oenvermogens
nen genoemd worden de kosten van het ongedaan
maken van collectieve ‘milieuschulden’, alsmede expliciete of impliciete toezeggingen in de sfeer van
positie qua omvang van de vermogens van de insti-
de volkshuisvesting, sociale zekerheid en gezond-
tutionele beleggers in procenten van het bnp. De
heidszorg. Deze laatste post kan vooral in een ver-
Verenigde Staten en Japan nemen een middenposi-
grijzende samenleving met een uitgebreid socialezekerheidsstelsel aanzienlijk zijn. Ook aan de debetzijde van de overheidsbalans zijn verdere aanvullin-
tie in. In Duitsland zijn de pensioenvermogens rela-
tief bescheiden. Hiervan komt ongeveer drie kwart
voor rekening van balansreserveringen door onder-
nemingen. De rest heeft voornamelijk betrekking
op pensioenfondsen. De premies aan dergelijke
fondsen zijn in Duitsland niet volledig aftrekbaar terwijl de uitkeringen niet belast zijn. In Frankrijk vindt
nauwelijks fondsvorming via pensioenfondsen
gen denkbaar, zoals de belastinglatentie op besparingen uit hoofde van dividendbelastingen,
milieuheffingen, accijnzen en de btw.
Vergelijkbaarheid
de vermogens van de institutionele beleggers is, als
De verschillende posten zijn niet geheel vergelijkbaar, omdat hun juridische status en risicokarakter
nogal verschilt. Zo zijn de verplichtingen die voortvloeien uit de overheidsschuld in tegenstelling tot
sommige impliciete uitgavenverplichtingen juridisch
een globale en indicatieve werkhypothese, uitge-
afdwingbaar. De juridische status van het ABP-ver-
gaan van een gemiddeld belastingtarief op pensioen-
mogen is ook andersoortig dan dat van de overheidsschuld. Verder hangt de potentiele belastingclaim af van de toekomstige IB-tarieven, alsmede
plaats omdat de aanvullende pensioenen grotendeels via het omslagstelsel worden gefinancierd .
Bij de berekening van de latente belastingclaim op
uitkeringen van 20%5. Het produkt van de vermelde
vermogens en dit tarief levert vervolgens een, zij het
zeer globale, indicatie van de omvang van de belastinglatentie in de verschillende landen. De laatste
kolom van label 2 bevat de overheidsschuld aangepast voor deze belastinglatentie.
Tabel 3 combineert de resultaten uit de voorgaande
tabellen en laat zien welke posten betreffende de
pensioenvoorzieningen aan de debetzijde van de
overheidsbalans geboekt zouden kunnen worden.
De laatste kolom geeft het saldo van de hier beschouwde credit- en debetposten weer. In procentpunten van het bnp blijkt de aanpassing voor Nederland het meest substantieel, namelijk bijna 50%.
Daarna volgen in volgorde van omvang van aanpassing Japan, Groot-Brittannie en de Verenigde Staten.
Duitsland en Frankrijk bezitten na zeer geringe aanpassingen de hoogste aangepaste overheidsschuld.
Nederland neemt een middenpositie in voor wat betreft het niveau van de aangepaste overheidsschuld.
Benadrukt zij evenwel dat bij de interpretatie van
het emigratiegedrag van gepensioneerden. Ten aan-
zien van de ambtenarenpensioenvermogens alsmede de latente belastingclaim op particuliere pensioenfondsen is het beleggingsbeleid van de
pensioenfondsen van invloed op de betekenis als
debetpost voor de collectieve sector.
Dynamiek
Naast het niveau geeft ook de dynamiek van de aangepaste overheidsschuld belangrijke informatie aangaande de gezondheidstoestand van de overheidsfinancien. Zo geeft de aangepaste overheidsschuld in
Nederland een omvangrijke groei te zien in de jaren
tachtig, ook ten opzichte van andere landen . Dit
duidt erop dat de relatief forse toename van de Nederlandse overheidsschuld gedurende deze periode
bij lange na niet is gecompenseerd door een toename van de belastingclaim op institutionele beleggers.
deze cijfers een aantal belangrijke kanttekeningen
passen.
Meer aanpassingen mogelijk
Het gaat om slechts een, zij het belangrijke, aanpassing om tot een beter beeld van de relatieve financi-
ESB 28-8-1991
4. Zie ook C. Petersen, Economie en pensioenen, 1989.
5. Met uitzondering van de uitkeringen uit Duitse pensioenfondsen. Deze uitkeringen zijn onbelast.
6. Zie Bovenberg en Petersen, op.cit., 1991.
865
Meer maatstaven
Internationale belastingarbitrage
Niet alleen de overheidsschuld maar ook de collectieve-lastendruk en de marginale belastingtarieven
geven informatie over de toestand van de openbare
financien. In dit verband is van belang dat de traditionele maatstaf voor de collectieve-lastendruk de
werkelijke lastendruk op het nationale inkomen onderschat zolang de aanvullende pensioenpremies
met toekomstige belastingen. Verder geldt dat een
Internationale belastingverclragen kennen het heffingsrecht over particuliere pensioenen in het algemeen toe aan de woonstaat van de gepensioneerde.
De omkeerregel in combinatie met de internationale
belastingverdragen biedt cle mogelijkheicl tot internationale belastingarbitrage waarbij genieters van
particuliere pensioenuitkeringen zich in een land
met lage belastingtarieven vestigen. Dit kan met
name in het kader van de voortschrijdende Europese eenwording een groeiende rol gaan spelen.
land met relatief omvangrijke pensioenbesparingen
met relatief hoge marginale tarieven geconfronteerd
wordt wanneer het dezelfde norm voor de collectieve-lastendruk in procenten van het nationale inkomen hanteert als een land met geringere pensioenbesparingen. De omkeerregel impliceert namelijk
dat geen belasting wordt gei’nd op pensioenbesparingen. De resulterende smallere belastingbasis (in
Onder de omkeerregel is de overheid door cle latente belastingvordering in feite een stille vennoot in
de vermogens van pensioenfondsen. Het rendement
op deze ‘deelneming’ is gelijk aan het gemiddelde
rendement op pensioenvermogens. Daar staat tegenover dat de overheidsschuld ceteris paribus groter is
feite consumptie) heeft hogere marginale tarieven
dan onder de voorheffingsmethode. Over de additio-
tot gevolg aangezien de norm voor de collectievelastendruk is uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen.
nele overheidsschuld dient de marktrente voor overheidsschuld betaald te worden. De overheid verwerft aldus een voordeel indien de rentlementen
van pensioenfondsen groter zijn dan cle over de
overheidsschuld te betalen rente. Gezien het rendementsrisicoprofiel van de beleggingen van pensioenfondsen, waarvan ook aandelen en onroerende
goed een groeiend deel uitmaken, zal clit gemiddeld
genomen veelal het geval zijn. In feite deelt de overheid mee in het extra rendement dat doorgaans aan
meer riskante beleggingen verbonden is. Zo bezien
heeft de overheid belang bij aanmoedigen van beleggingen van institutionele beleggers in aandelen
en onroerend goed.
de pensioenuitkeringen overtreffen . Een gedeelte
van de pensioenpremies correspondeert immers
Fiscale behandeling
In het voorgaande is aangegeven dat er twee, in
principe kostenneutrale, fiscale behandelingswijzen
van pensioenen zijn: de omkeerregel en de voorheffingmethode . Overgang naar de voorheffingsmethode zou tot verkorting van de overheidsbalans lei-
den. Bij een economische beoordeling van de twee
fiscale systemen gaat het dan ook niet zozeer om
het optische boekhoudkundige effect op de overheidsschuld maar om een aantal economische verschillen die we hieronder behandelen.
Verschillen in risico en rendement
Kapitaalmarkten
Intertemporele belastingarbitrage
Bij de omkeerregel kan men belastbaar inkomen verschuiven naar de periode waarin de belastingdruk
het laagst is. Een nadeel is dat dit kan leiden tot een
verstoring van het optimale intertemporele con-
sumptiepatroon over de levenscyclus, omdat men
bestedingen verschuift naar de periode met het laag-
ste (verwachte) belastingtarief.
De belastinginkomsten zijn dan ook in het algemeen lager onder de omkeerregel omdat de pensioenpremies gemiddeld tegen een hoger marginaal
tarief zullen worden afgetrokken dan de uitkeringen worden belast . Daar staat tegenover dat men
de omkeerregel kan prefereren uit rechtvaardigheidsoverwegingen indien men van mening is dat
het inkomen over de gehele levensduur een recht-
vaardiger basis voor belastingheffing is dan het
jaarlijkse inkomen. Onder de omkeerregel is immers sprake is van een zekere middeling van het
marginale belastingtarief over het leven. De omkeerregel sluit ook nauw aan bij het maatschappelijke inkomensbegrip aangezien pensioenpremies
in tegenstelling tot pensioenuitkeringen vaak niet
als inkomen ervaren worden, vooral in het licht
van het semi-verplichte, en solidariteitskarakter
van collectieve pensioenvoorzieningen. Daarbij
komt dat de bejaarden via de belasting op uitke-
ringen zichtbaar bijdragen aan de financiering
van collectieve voorzieningen. Dit komt het maatschappelijk draagvlak van voorzieningen voor ouderen waarschijnlijk ten goede.
866
In vergelijking tot de voorheffingsmethode verstrekt
de overheid onder de omkeerregel als het ware een
lening aan de private sector. Als de overheid voordeliger kan lenen dan de particuliere sector, kan de
omkeerregel de welvaart verhogen. In dat geval zullen de besparingen van de particuliere sector veelal
onvoldoende toenemen om het hogere financieringstekort van de overheid te compenseren. Dit impliceert dat de nationale besparingen in vergelijking
tot situatie onder de voorheffingsmethode op een lager niveau liggen. Daarentegen kan, indien cle private sector wel en de overheid niet volledig rekening
7. Hierbij komt nog dat de premies voor aanvullende pensioenen in tegenstelling tot de premies voor de basispenst-
oenvoorzieningen niet tot de collectieve-lastendruk gerekend worden. Toch hebben deze premies een zeker belastingkarakter in het licht van het semi-verplichte en solidariteitskarakter van veel collectieve aanvullende pensioenvoorzieningen. Dit impliceert dat cle ‘marginale wig’ in landen met veel collectieve aanvullende pensioenvoorzieningen onderschat wordt.
8. Beide systemen impliceren overigens clat pensioenbesparingen fiscaal gunstiger behandeld worden dan vrije besparingen. De beleggingsopbrengsten van vrije besparingen
worden namelijk veelal onmidclellijk belast. Voor de economische effecten van de niet-neutrale belastingheffing van
verschillende soorten besparingen, zie onder andere Bo-
venberg, op.cit.. 1991.
9. Hierbij komt nog dat bejaarden in de meeste landen fis-
caal gunstig behandeld worden. Zo kennen de bejaarden
in Nederland een speciaal tarief voor de eerste schijf.
houc.lt met clc helastinglatentie. het niveau van de
nationale hesparingen onder de omkeerregel juist
hoger zijn dan onder de voorheffingsmethode.
mogens van pensioenfonclsen en levensverzekeringsmaatschappijen die een gevolg is van de uitgestelcle belastingheffing op aanvullende pensioenen.
Budgetdiscipline
oenclebetposten in Nederland het omvangrijkst te
zijn. namelijk bijna 50% van het bnp. Na aanpassing
voor cle internationale verschillen in cle omvang van
cleze posten blijkt de Neclerlanclse overheidsschuld
globaal in dezelfcle orde van grootte te liggen als cle
aangepaste overheidsschuld in cle anclere beschouwcle lanclen. Hierbij client wel aangetekencl te worclen
clat cleze aanpassing niets zegt over het niveau van
cle werkelijke overheiclsverplichtingen en clan ook
niet impliceert clat het afgesproken tijdpad voor het
In totaliteit blijkt cle som van cle verschillende pensiDe resulterencle hogere hruto overheidsschuld onder de omkeerregel kan een strengere buclgetcliscipline met zich hrengen. In een vergrijzencle samenleving /ullen de pensioenuitkeringen tie
pensioenpremies overtreffen 10 zodat cle belastingbasis onder cle omkeerregel hreder is clan oncler de
voorheffingsmethode. Het is clan mogelijk dat cle aclclitionele helastingophrengsten niet volledig geneutraliseercl zullen worden door de hogere rentelasten
van cle overheicl. Gegeven cle extra kosten van de
vergrijzing in de sfeer van cle gezondheiclszorg. subsidies enzovoort zou dit een \-oorcleel kunnen zijn.
Bovenclien is het in het kacler van cle vergrijzing een
voordeel dat door de te zijner tijcl bredere belastingbasis onder cle omkeerregel eventuele extra, demografisch bepaalcle. overheiclsuitgaven door kleinere
tariefsaanpassingen opgevangen kunnen worclen
clan oncler de \’oorheffingsmethode.
Daar staat echter tegenover clat cle omkeerregel samen kan gaan met hogere marginale belastingtarieven. Tijclens het opbouwen van cle vermogens van
de pensioenfonclsen zullen cle marginale tarieven
hoger liggen onder cle omkeerregel indien de macronorm voor de collectieve-lastendruk geen rekening
houdt met cle accumulatie van de latente belastingclaim op pensioenbesparingen. De extra belastingopbrengsten die samenhangen met cle bredere belastingbasis kunnen op lange termijn de druk vermincleren om collectieve uitgaven kritisch te bezien.
Ta lie/a a i ipass i i ige 11
financieringstekort in Nederland te ambitieus zou
zijn. De aanpassing beoogt slechts cle internationale
vergelijkbaarheid van de overheidsschuld te bevorcleren \vaarbij overigens geen rekening gehouden is
met internationale verschillen in impliciete of expliciete overheidsverplichtingen (inclusief cle verplichtingen in cle pensioensfeer). Vercler heeft cle latente
belastingelaim gevolgen voor de interpretatie van
cle collectieve-lastendruk en de ontwikkeling van
het financieringstekort.
De wijze waarop cle overheid haar pensioenverplichtingen regelt alsmecle de fiscale behancleling van
aanvullende pensioenen heeft consequenties voor
de boekhouding \ r an cle overheicl. De specifieke
keuzes op cleze terreinen zullen niet op hun optische effect op overheidsschuld. maar op hun eigen
merites dienen te worclen beoordeeld. Mecle gezien
cle te verwachten overgangsproblematiek en cle
voordelen van een stabiel belastingsysteem lijkt het
niet gewenst cle omkeerregel af te schaffen. Dit laat
onverlet clat men zou kunnen overwegen om bepaalcle als negatief beschouwde aspecten van de
huidige fiscale behancleling van pensioenen en be-
Een verhoging van cle belastingtarieven zal oncler
cle omkeerregel cle vermogenspositie van cle overheid versterken omdat cle latente belastingelaim op
instititionele beleggers in waarcle stijgt. Het omgekeercle gelclt voor een verlaging van de marginale
IB-tarieven. In clat geval verliest cle overheicl een gecleelte van liaar belastingelaim op institutionele beleggers. Gepensioneerclen profiteren omdat uitkeringen tegen een lager tarief worclen belast clan men
verwaehtte bij cle premie- inleg. De overheicl heeft
oncler cle omkeerregel in feite een extra instrument
sparingen te vermincleren. Hierbij kan gedacht worclen aan het aanpassen van internationale belastingverdragen op het terrein van cle aan\’ullende
pensioenen. het vermincleren van het verschil tussen de aftrek- en uitkeringstarieven. alsmede het
meer uniform belasten van beleggingsopbrengsten
van verschillende spaarvormen 1 . Verder client de
overheid in haar boekhouding rekening te houden
met cle belastinglatentiepost. Dit mede om te voorkomen dat het in het financiele beleid lasten naar
om inkomen her te verclelen tussen generaties. In
de toekomst worclen verschoven door deze post aan
dit verbancl kan men de mogelijkheid om het tarief
op pensioenuitkeringen aan te passen zien als een
‘optie’ voor cle overheicl.
te tasten via het naar voren halen van belastingopbrengsten. Ook zal bij het vaststellen van de normen voor het financieringstekort en cle collectievelastendruk alsmecle bij het proces van internationale
surveillance binnen de EMU. in principe rekening
gehouden kunnen worden met internationale verschillen in de belastinglatentie.
Conclusie
Ter wille van een 20 goecl mogelijke Internationale
vergelijkbaarheicl van cle financiele positie van overheclen in verschillende lanclen client de traclitionele
maatstaf van cle overheidsschuld aangevuld te worclen met anclere posten op cle overheidsbalans. Dit
Lans Bovenberg
Carel Petersen
artikel is een eerste aanzet om rekening te liouden
met internationale verschillen in pensioensystemen
bij het vergelijken van cle overheidsschuld in verschillende lanclen. In dit verbancl is het van belang
of er tegenover cle verplichtingen van cle overheicl
die voortvloeien uit bij wet geregelde pensioentoezeggingen financiele reserves staan.
Hen anclere debetpost op cle overheidsbalans is een
latente belastingelaim op (of ‘cleelneming’ in) de ver-
ESB 28-8-1991
10. Zie oncler anclere C. Petersen (red.). Pensioenen: uitkeriiigen. financiering, en hek’ggingen. Stenfert-Kroese.
1990.
11. In het licht \-an cle loegenomen Internationale kapitaalmohiliteit lijkt het versoepelen van cle fiscale hehancleling
van vrije hesparingen een aantrekkelijke optie. Zie ook Bovenherg op.cit.. 1991.
867