Grote efficiency
De grote-efficiency-operatie leidt tot 21% hogere loonkosten en levert
daardoor geen besparing op, stelde W.G. de Winne onlangs in ESB. De
gehanteerde redeneringen zijn echter aanvechtbaar.
In het artikel ‘Grote efficiency: geen
besparing’ in ESS van 29 mei j.l., berekent De Winne meerkosten tot een
totaal van circa 21% van de loonsom
in de sfeer van arbeidsvoorwaarden
bij privatisering/externe verzelfstandiging van overheidsdiensten waarbij sprake is van wijziging van ambtelijke status in privaatrechtelijk
werknemerschap. Op grond van
deze constatering pleit hij voor interne verzelfstandiging als alternatief
voor privatisering in het kader van
de operatic ‘Grote Efficiency’. Aangezien zijn artikel mijns inziens een
aantal aanvechtbare redeneringen
en conclusies over kostenposten bevat, die een zorgvuldige besluitvorming zouden kunnen bei’nvloeden,
volgt hier een reactie.
Het door De Winne berekende percentage van 21 bestaat voor 15 procentpunt uit kosten voortvloeiend
uit premies voor werknemersverzekeringen ziektewet, WW (hij noemt
niet de WAO!), extra kosten voor de
financiering van de vut (circa 4,4 procentpunt) en 1,7 procentpunt als gevolg van structurele extra kosten
voor de pensioenvoorziening. Op
elk van deze kostenfactoren ga ik
hierna in. De hoogte van de percentages laat ik daarbij voor rekening
van De Winne. Ik eindig met een
paar concluderende opmerkingen.
De stalling dat de premie ziektewet
tot extra kosten leidt ten opzichte van
de situatie voor privatisering berust
op een misverstand. In plaats van de
betaling van premie door de private
werkgever en werknemer moet de
overheidsorganisatie immers het salaris voor een zieke ambtenaar door betalen. De ambtenaar zelf betaalt hier
een gedeelte van via het zogenaamde
inhoudingspercentage. Tegenover de
extra kosten voor de premie ziektewet in de geprivatiseerde situatie
staan derhalve de kosten voor het
doorbetalen van zieke ambtenaren.
De omvang van deze kosten wordt uiteraard bepaald door het structurele
ziektepercentage bij de desbetreffende overheidsorganisatie.
ESB 3-7-1991
Bij de WW-premie doet zich een vergelijkbare situatie voor. Tegenover
de kosten voor de WW-premie en
voor eventueel afgesproken bovenwettelijke uitkeringen na privatisering staan de kosten die de overheid
zelf moet betalen voor wachtgelden werkloosheidsverplichtingen.
Ook hier betaalt de ambtenaar zelf
een deel via het inhoudingspercentage. Deze wachtgeldverplichtingen
kunnen qua hoogte en duur, afhankelijk van het bestaan van bovenwettelijke regelingen, uitgaan boven
WW-uitkeringen en (mede daardoor) een hogere kostenpost voor
de werkgever voor privatisering vormen dan de WW-premie na privatisering. Daarnaast kan worden opgemerkt dat het premiestelsel van de
WW een zakelijke afweging door de
werkgever voor ontslag van personeel bevordert; het wachtgeldsysteem kan ertoe leiden personeel, wegens de hoge kosten van de
wachtgeldverplichtingen, langer in
dienst te houden.
De stelling dat de kosten voor de vut
na privatisering circa 4,4% van de
loonkosten hoger zouden zijn lijkt,
afgezien van de al dan niet juistheid
van het percentage eveneens betwistbaar. De financiering van de vut bij
de overheid geschiedt uit de overwinst van het ABP, onder andere uit
premie-afdrachten. In de vermogensoverdracht uit het ABP ten behoeve
van de nieuwe pensioenvoorziening
wordt de opgebouwde reserve voor
vut-rechten, evenals voor arbeidsongeschiktheid, meegenomen. De
vorm van (verdere) financiering van
de vut-rechten na privatisering hangt
af van de structuur van de arbeidsvoorwaarden van de geprivatiseerde
instelling. De kosten van de financiering van de vut-rechten in de geprivatiseerde situatie komen dus niet
boven op maar grosso modo in
plaats van de kosten van het opbouwen van deze rechten bij het ABP.
Ten slotte zijn vraagtekens te zetten
bij de bewering dat privatisering
leidt tot structurele extra kosten in
de pensioensfeer van gemiddeld
1,7% van de loonsom. De door het
kabinet vastgestelde regels voor het
bepalen van de uit het ABP over te
dragen vermogensreserve beogen
dat het over te dragen bedrag voldoende is voor de opbouw van een
gelijkwaardig pensioen in de geprivatiseerde situatie. Een en ander is
uiteraard ook afhankelijk van de onderhandelingen met het ABP. Afhankelijk van de samenstelling van het
personeelsbestand kan de pensioenpremie na privatisering zelfs lager
zijn dan de ABP-premie. Door het zogenaamde solidariteitsbeginsel van
het ABP wordt bovendien voor de lagere salarisgroepen een relatief hoge
ABP-premie betaald. Voor geprivatiseerde organisaties met veel lagere
functies, een situatie die zich nogal
eens voordoet, kan privatisering tot
lagere premies leiden.
Op grond van het bovenstaande
concludeer ik dan ook dat van de
opvatting dat privatisering tot hogere kosten leidt in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden niet veel overblijft. Voor een goed inzicht van
deze kosten is een vergelijkend overzicht per geval van belang. Uitgangspunt daarbij is het principe van de
zogenaamde netto-nettobenadering
voor het totaal van de arbeidsvoorwaarden op het moment van privatisering. Naast de primaire arbeidsvoorwaarden gaat het daarbij vooral
om (de kosten van) de voorzieningen voor ziekte, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, pensioen en
vut.
A.T.L.M. van de Yen
De auteur is werkzaam bij het Ministerie
van Financier! en is secretaris van de Interdepartementale Begeleidingscommissie Privatisering. Hij schreef dit artikel op
persoonlijke titel.
Naschrift
Van de Ven stelt: “het door De Winne
berekende percentage van 21 bestaat
voor 15 procentpunt uit kosten voortvloeiend uit premies voor werknemersverzekeringen (Ziektewet, WW
(hij noemt niet de WAO!), enzovoort”.
Dit en overigens ook het vervolg van
zijn betoog wekt de indruk dat hij het
door mij geschreven artikel niet zorgvuldig heeft gelezen. Ik stel namelijk
dat: “Alleen al deze premiebijdrage
(te weten de werkgeversbijdrage in
de werknemersverzekeringen) verhoogt de loonsom met circa 12,6%”.
Over de juistheid van de hoogte van
dit percentage kan geen misverstand
bestaan, want dat zijn de vanaf 1 januari 1991 voor de werkgever geldende premies . Dit verschil van
12,6% zit dus uitsluitend in het brutobrutotraject. Daarnaast zo stel ik,
“ontstaan bovendien meerkosten als
gevolg van het te compenseren netto/nettoverschil”. Dit verschil zit in
het bruto- nettotraject en wordt veroorzaakt door het verschil in (premie)inhoudingsregime op het salaris
van een ambtenaar en het loon van
een particuliere werknemer. Te zamen blijken deze structurele meerkosten gemiddeld zo’n 15% van de
loonsom te bedragen.
Pensioen/WAO
Het bovenstaande verklaart ook
waarom ik de WAO niet noem. De
werkgever betaalt namelijk geen aandeel in de WAO-premie. Dat leidt
dus in het bruto-brutotraject niet tot
meerkosten. Mogelijk wel in het bruto-nettotraject. Echter daar is al rekening mee gehouden bij de berekening van het netto-nettoverschil.
deel niet verwerkt in de door de particuliere verzekeraar gevraagde premie omdat het invaliditeitsrisico van
een particuliere werknemer ten laste
van de WAO komt (behoudens een
bovenwettelijk deel). Als we de huidige ABP-premie derhalve corrigeren met deze 45% en de uitkomst ervan in mindering brengen op de
volgens het ABP actuarieel benodigde premie van 13,9% en we voorts
rekening houden met het feit dat
een particuliere verzekeraar een premieopslag vraagt voor de verzekering van het bovenwettelijke WAOdeel (de z.g. excedentenregeling),
dan komt de premie die de particuliere verzekeraar vraagt, ook beredeneerd, overeen met het door mij gemiddeld genoemde percentage van
circa 10,5. Een percentage dat ook
blijkt uit de concreet gedane offertes.
haalbijdrage) in plaats van de thans
gehanteerde 8,8%.
Het moge duidelijk zijn dat een particuliere, op winst gerichte, verzekeraar er niets voor voelt onder de actuarieel verantwoorde prijs een
Vut
Hetgeen Van de Ven stelt over de financiering van de vut bestrijd ik
niet. Ik zeg daarover, zij het met andere woorden, in het door mij geschreven artikel hetzelfde. Maar dat
is nu juist de reden waarom de vut
na privatisering wel het door mij genoemde percentage van circa 4,4
van de loonsom kost. Immers na privatisering kan men niet meer terugvallen op die ABP-reserves omdat
men dan is aangesloten bij een ander pensioenfonds.
Ook wat Van de Ven over de overdracht van de opgebouwde reserve
voor vut-rechten stelt is niet onjuist.
Hij ziet echter over het hoofd dat
deze reserve-overdracht betrekking
heeft op wat in pensioentermen wel
de backservice wordt genoemd (dat
wil zeggen, de contante waarde van
de, tot de datum van privatisering,
opgebouwde rechten). De 4,4%
waar ik het over heb heeft echter betrekking op de ‘coming service’ (dat
wil zeggen, het bedrag dat nodig is
om de gei’ndexeerde toekomstige op
te bouwen rechten te kunnen financieren). Deze kosten moeten dus
wel degelijk als structurele meerkosten worden beschouwd.
pensioenpakket te verzekeren.
De reden dat een particuliere verze-
Ziektewet
Overigens merk ik op dat de verschillen in de bruto-nettotrajecten
onmogelijk naar de afzonderlijke
componenten uiteen zijn te rafelen
(zoals Van de Ven in feite doet) omdat vooral het bruto-nettotraject van
ambtenaren voor een deel is bepaald door inkomenspolitieke beslissingen. Bovendien zit de WAO-com-
ponent bij ambtenaren verwerkt in
de ABP-pensioenpremie. Deze premie is echter niet kostendekkend.
De actuariele grondslagen die bij de
bepaling van de hoogte van de premie gehanteerd worden, worden gefrustreerd door loonpolitieke ingrepen. Het ABP heeft berekend dat
een actuarieel verantwoorde premie
bij de huidige balansopstelling (lasten minus batenmethode) ultimo
1990, in de orde van grootte ligt van
13,9% (8,3% basisbijdrage +5,6% in-
keraar met zijn door mij genoemde
(gemiddelde) prijs van 10,5% lager
uitkomt dan de door het ABP genoemde premie van 13,9% is gelegen in het feit dat circa 45% van de
huidige ABP-premie van 8,8% beschouwd moet worden als het premie-aandeel voor de financiering
van het invaliditeitspensioen. Deze
component zit voor het overgrote
Van de Vens derde alinea begint met:
“De stelling dat de premie ziektewet
tot extra kosten leidt …”.Ik begrijp
niet waar hij dat vandaan haalt. Ik
heb dat nergens gesteld. Ik heb gesteld dat “Alleen al (het totaal van)
deze premiebijdrage (van de werkgever in de werknemersverzekeringen)
verhoogt de loonsom met 12,6%”. Met
betrekking tot de Ziektewet, mede in
samenhang met de premiegrenzen,
stel ik juist heel expliciet dat de uitkering op grond van de Ziektewet een
zekere mitigerende werking op die
meerkosten uitoefent.
Overigens merk ik op dat de redenering van Van de Ven in deze alinea
niet klopt. Immers op de rijksbegroting komt geen aparte post voor die
de kosten van ziekteverzuim onder
ambtenaren representeert. Deze kos-
ten vallen onder de post personeel.
Juist op deze post wordt taakstellend een efficiencywinst geboekt
van circa 10%. Met andere woorden
het wegvallen van het ziekterisico is
al als (onderdeel van de beoogde) efficiencywinst ingeboekt. Als hij nu
derhalve de omvang van dit risico
min of meer wegstreept tegen de
meerkosten in verband met de premie Ziektewet, dan brengt hij dit risico twee keer in rekening.
WW
Ten slotte nog een reactie op zijn
betoog inzake de WW-premie. In de
tweede heift van de jaren tachtig
heeft de discussie gespeeld of ambtenaren wel of niet onder de Nieuwe
Werkloosheidswet dienden te worden gebracht. Daar is toen van af gezien omdat dit meerkosten voor het
Rijk met zich mee zou brengen. Dit
wordt bevestigd door ambtenaren
van het departement van Binnen-
landse Zaken die in deze kwestie
een voortrekkersrol vervulde. Zij
stellen: “Er is dan materieel geen reden voor het onder de WW brengen
van het overheidspersoneel, terwijl
het de overheidssector wel geld zou
gaan kosten” .
Conclusie
Gelet op het bovenstaande mist de
conclusie van Van de Ven iedere
grondslag. Ook is het jammer dat hij
zijn betoog niet kwantitatief weet te
onderbouwen. Ik handhaaf daarom
mijn mening dat de structurele meerkosten als gevolg van privatisering
in de orde van grootte liggen van
tenminste circa 21% van de loonsom
en dat de grote-efficiency-operatie
in dat geval geld gaat kosten in
plaats van dat die de beoogde besparing oplevert. Zelfs als men een efficiencywinst inboekt van circa 10%.
W.G. de Winne
1. Kleine gids Nederlandse sociale zekerheid, 1991, biz. 86
2. J. Sikkel en M. van Berckel, Bijna normaal is bijzonder genoeg, Binnenlands
Bestuur Management, 1991/4.