De politieke tragiek van het fiscale bedrog

De politieke tragiek van het
fiscale bedrog
DR. H. J. VAN DE BRAAK* – DRS. F. VAN EMPEL**

Fraude en oneigenlijk gebruik van belastingwetten, sociale-verzekeringsregelingen en
subsidiebepalingen lijken hand over hand toe te nemen. En tot nu toe is de politick er niet in
geslaagd een doeltreffend antwoord op deze verschijnselen te formuleren. Betekent dit dat,
uitgerekend in een periode van bezuinigen, machteloos moet worden toegezien hoe Nederland
afglijdt naar Italiaanse toestanden? In dit artikel schetsen de auteurs enige achtergronden van
de vergroving in de verhoudingen tussen burgers en fiscus. Zij bespreken de voorstellen die in de
Fraudenota en de Contourennota zijn gedaan om aan de toenemende belastingontduiking en
-ontwijking het hoofd te bieden. Zij zijn er echter niet gerust op dat de voorgestelde maatregelen
toereikend zijn om het fiscale bedrog uit te bannen. De politic! zullen echter niet om de realiteit
heen kunnen. Ondanks de huiver voor steeds meer en zwaardere controle gepaard met strenge
sancties zullen zij volgens de auteurs gedwongen worden die weg op te gaan.

Het besturen van een natie is ak het bakken van visjes.
(Lao Tse)
De zekersle manier om bedrogen te worden, is zich
slimmer te honden dan anderen.
(Koeng Foe Tse)

Inleiding
Een allesomvattend plan terbestrijding van de belastingfraude
en het misbruik van sociale-zekerheidsregels is een ondoenlijke
zaak, antwoordden minister Ruding van Financien, minister
Korthals-Altes van Justitie en staatssecretaris De Graaf van Sociale Zaken nog niet zo lang geleden op Kamervragen naar aanleiding van het rapport van de Interdepartementale Stuurgroep
Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO). Het fraudeverschijnsel
is te ingewikkeld en is vanuit Den Haag niet effectief te bestrijden, zo ongeveer werd er geredeneerd. En inderdaad, het beeld
van de politieke dirigent die met een simpele handbeweging het
maatschappelijke hoempa-orkest zijn wil oplegt, lijkt niet erg
toepasselijk. Er is eerder sprake van politieke onmacht en het orkest speelt hoe langer hoe valser.
Bij de komende parlementaire behandeling van de nog door

oud-minister Van der Stee op de valreep uitgebrachte Contourennota en Fraudenota zullen de Kamerleden hun doo’rtastendheid weer willen bewijzen door aan te dringen op maatregelen,
maar op de Ministeries van Financien, Justitie en Sociale Zaken
weet men beter. Fraude en oneigenlijk gebruik van belastingwetten, sociale-zekerheidsbepalingen en subsidieregelingen laten
zich niet zo gewillig uitbannen, zeker niet in een tijd waarin de
koopkracht daalt en burgers zich in allerlei bochten wringen om
hun bestedingsniveau te handhaven.
In onderstaande beschouwing staat de fiscale fraude centraal,
maar worden ook aanverwante vormen van misbruik en oneigenlijk gebruik belicht. De gevoeligheid van de burger voor de
heffing van belastingen en sociale premies, alsmede voor de bestemming van de daarmee verkregen algemene middelen, wordt
afgetast en de rol van de politieke besluitvorming wordt blootgelegd. Dat alles mondt dan uit in de politieke tragiek van het fiscale bedrog. Het fiscale bedrog blijkt zo diep geworteld te zijn in

* Wetenschappelijk hoofdmedewerker voor economische sociologie en
sociaal-economisch beleid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
** Journalist bij het weekblad Haagse Post.

de houdingen en gedragingen van de economische subjecten en
is zo wijdvertakt in de sociaal-economische structuren dat door

machtsmiddelen dan de burger en hij vindt het beroep van be- •

politici aangedragen beleidsmiddelen als tariefsverlaging, ver-

lastingadviseur dan ook alles zins gerechtvaardigd.
Dat er een niet geringe spanning tussen fiscus en belastingad- :

scherpte controle en sanctionering als niet anders kunnen wor-

viseur bestaat, bleek tijdens de discussie naar aanleiding van het

den bestempeld dan als lapmiddelen. Onderzoek naar fiscale

pre-advies. Zo stelde de hoofdinspecteur vennootschapsbelas-

houdingen en gedragingen van mensen demonstreert dat het ef-

ting te Rotterdam, B. F. Bohre, dat de belastingbetaler en zijn

fect van sancties bepaald niet moet worden overschat. Toch zullen politici aandringen op scherpere controle en zwaardere sancties. Het is tragisch dat, uitgerekend in een periode van drastische bezuinigingen op de algemene middelen, de politici machteloos toezien hoe Nederland afglijdt naar Italiaanse toestanden.

adviseur zich zelf de door Smid geponeerde onzekerheid op de
hals halen door naar ingewikkelde en gekunstelde wegen te zoeken waardoor belastingen op een legale manier niet betaald hoeven te worden. Er wordt gehandeld tegen de bedoeling van de
wet, maar niet in strijd met de letter van de wet en het is volgens i

Bohre logisch dat er dan tegenwerping van de belastingambteBurger contra fiscus

naarte verwachten is. ,,Ons misprijzend oordeel overde woningzoekende kraker hebben we gauw bij de hand”, zegt Bohre, ,,de i

Ofschoon het niet zo makkelijk te meten valt, kan toch zonder
al te veel risjco de stelling geponeerd worden dat de Nederlandse

eigen-richtingzoeker in het fiscale veld is een handige jongen die
aan de borreltafel en in de directiekantoren meestal op lofuitingen mag rekenen”. En de Leidse hoogleraar in het belastingrecht

burgers de jaren hoe langer hoe gevoeliger zijn geworden voor de
heffingen die hun inkomens treffen, en de bestemming van die
middelen door politici en vertegenwoordigers van belangengroe-

Verburg betoogde dat de belastingadviseurs de feilen van het systeem nu genoeg hebben blootgelegd en het vrijwillige karakter i
van de inkomstenbelasting hebben aangetoond. Ze moeten zich

pen. Zo was er onlangs nog veel tumult over de in 1983 uit te ke-

nu maar eens gaan bekommeren om het verbeteren van de wet,

ren vakantietoeslag. Die zou volgens berekeningen van het Ministerie van Sociale Zaken bijna helemaal wegbelast worden.

ook al zagen ze daarbij misschien zelf de tak af waarop ze zitten.
Door de deelnemers aan het debat werd de nadruk gelegd op

Achteraf bleek de berekening onjuist te zijn, maar de schrik zat

het oneigenlijke gebruik van belastingwetten, het handelen tegen :

er goed in bij de Nederlandse burger. Die zag nu ook al zijn va-

de bedoeling van de wet, het verzinnen van allerlei constructies

kantie ontregeld door snel stijgende sociale premies en knellende

e.d. Volgens Verburg is het ontgaan van belasting een veel kwa-

marginale belastingtarieven.
Steeds meer burgers schakelen als gevolg van deze ongerieven

lijker zaak dan het ontduiken van belastingen (echte fraude) omdat constructies veel moeilijker zijn aan te pakken en zich snel

belastingconsulenten in om hun aangiftebiljetten zo in te vullen

verbreiden onder het volk, zodat binnen de kortste keren iedereen er gebruik van maakt.

dat er geen cent te veel belasting wordt betaald. Het vak van belastingadviseur — dat nog steeds onbeschermd is, dat wil zeggen:
iedereen die een belastinggids kan hanteren, kan zich consulent
noemen — was dan ook een van de snelst groeiende beroepen

De belastingdienst valt onder de verantwoordelijkheid van het
Ministerie van Financien. Het beleid ten aanzien van fraude en

van de laatste jaren en ook vandaag de dag wordt er nog regel-

ontgaan van belastingen wordt daar ontwikkeld en de politici die
aan het hoofd staan van het betreffende ministerie, hebben daar ‘j

matig geadverteerd door de bekende bureaus om jonge fiscalisten
te winnen voor het vak.
Dat de burgers en hun adviseurs overgevoelig geworden zijn

een grote invloed op. Zo presteerde oud-staatssecretaris j
(1978-1980) en ex-belastingadviseur Nooteboom het om door ]
reparatiewetgeving en het uitlokken van gerechtelijke uitspra-

voor de hoge tarieven bleek bij voorbeeld tijdens de op 23 april

ken enige actie te ontketenen op het departement van Financien,

vorig jaar gehouden 28e jaarvergadering van de Nederlandse
Orde van Belastingadviseurs, een belangenorganisatie waarin
zich zo’n vijfhonderd prominente consulenten hebben verenigd.
Voor de eerste keer was er een heus pre-advies geschreven, door
R. J. T. Smid, voormalig belastinginspecteur en sedert 1962 belastingadviseur, tevens bestuurslid van de Orde 1). Het handelde
over de relatie tussen belastingadviseur (de advocaat van de belastingplichtige, zoals veel consulenten zich zelf graag zien) en de
inspecteur. Smid leverde weinig malse kritiek op de wijze waar-

waar voor zijn komst weinig werd gedaan aan fraudebestrijding 1
en constructiebestrijding. Er is dus nog hoop, zou je kunnen stel-

op inspecteurs der directe belastingen ,,dikwijls niet vlug en adequaat reageren, hetgeen zich onder meer uit in het aanhouden
van de aanslagregeling gevolgd door het niet afdoen van be-

zwaarschriften”. De rechtszekerheid voor de burgers wordt daardoor aangetast, vindt de voormalige inspecteur. Zijn betoog was

voor een groot deel algemeen van aard. Het begon met de constatering dat de jaren zeventig een verharding van de fiscus-burger hebben teweeggebracht en rafelde maar liefst vijfentwintig
factoren uiteen die ten grondslag kunnen liggen aan de toenemende weerstand van de burger tegen het betalen van belastingen. Een willekeurige greep: de veelheid van belastingen (door
het rijk werden in 1982 meer dan dertig belastingen geheven en

door de gemeenten meer dan twintig); de hoogte van de tarieven
en de steile progressie; de toenemende agressiviteit van de fiscus;
het gevoel van de burger, dat een aanslag door de fiscus wordt ge-

zien als het startsein van een onderhandeling; onvoldoende
voorlichting door de fiscus omtrent nieuwe wettelijke regelingen.

De burgers zijn de belastingen steeds meer als kosten gaan beschouwen, opperde Smid, en het gevolg daarvan is dat men
streeft — prijsbewust als men is — naar het beste overheidsprodukt tegen de laagste bijdrage. De collectiviteitsgedachte speelt
daarbij volgens de pre-adviseur nagenoeg geen rol. De commer-

len.
Niet alleen de afstand tussen burger en fiscus is in de jaren zeventig verwijd, ook de kloof tussen burger en polticus. Het toegenomen aantal zwevende kiezers is daar een uiting van. In de
politicologische vakliteratuur rept men, ter verontschuldiging,
van de zogenaamde ,,political overload”, die betrekking heeft op
de overbelasting van het politieke apparaat en op de overvraging
van het beleid vanuit de samenleving 2). De heren politici en
hun ambtenaren zijn druk in de weer, maar kunnen nu eenmaal
niet alles tegelijk. zo luidt de gedachtengang. Er kunnen vraagtekens bij worden geplaatst al was het maar, omdat het overvragen van burgers opium voor politici is. Zo zal menig burger vaak
het gevoel bekruipen dat er in Den Haag veel nutteloze arbeid
wordt verricht en dat het Binnenhof meer lijkt op een ,,speelplaats” voor praatgrage lieden dan op een oord waar beleid
wordt gemaakt. Ministers stellen onheilspellende maatregelen
voor (ADM dicht, orkesten weg, openbaar vervoer duurder enz.)
en Tweede-Kamerleden draaien die vervolgens weer terug. De
eerste kloeke maatregel wordt breed uitgemeten in de dagbladen,
het ondoorzichtige compromis wordt door niemand begrepen en
wordt zelden opzichtig vermeld.
Ons type van politieke besluitvorming is ook van zodanige
aard dat het kiezersbedrog als het ware is ingebakken in het systeem. Geen enkele politieke partij kan op eigen kracht een
meerderheid verwerven en is daardoor veroordeeld tot compromispolitiek. Tekenend is bij voorbeeld dat het CDA haar belofte
om niet mee te werken aan de verplichte eigen bijdrage voor re-

cie heeft de nieuwe behoeften van de burger gesignaleerd en is de
markt gaan overspoelen met belastingbesparende tips en allerlei
ingenieuze constructies, die de gemeenschapscontributie kunnen verlagen. De fiscus ziet dit als een oorlogsverklaring van de
belastingplichtigen en de psychologische oorlogsvoering wordt in
al zijn facetten toegepast. Volgens Smid heeft de fiscus nicer
176

1) R. J. T. Smid, J. Hoogendoorn, B. F. Bohre, J. G. M. Rood en J. Verburg, Belastingadviseur en inspecteur; Parallelle en tegengestelde belangen tussen burger en fiscus, Deventer, 1982.

2) Zie b.v. de bijdragen van J. A. A. van Doom en M. P. C. M. van
Schendelen aan het themanummer van Beleid en Maatschappij over de
onbestuurbaarheid van Nederland, jg. 7, februari 1980, o.a. biz. 39 en 53.

cepten niet heeft kunnen inlossen. Zowel van de kant van de beleidsmakers (ministers en staatssecretarissen) als van de beleids-

heid van financieel beheer over algemene middelen gaat zo niet
gepaard met een behoorlijke verantwoordingsplicht. En wat de

ontkrachters (Tweede- en Eerste-Kamerleden en vertegenwoordigers van pressiegroepen) worden allerlei ondoorzichtige compromissen gemaakt, die het politieke spel voor de modale burger

concernvorming betreft, veel staatsbedrijven en bedrijven waar-

volledig ondoorzichtig maken. Een saillant voorbeeld hiervan is
de besluitvorming rond het Oosterschelde-prqject tijdens en na

, het kabinet-Biesheuvel 3).
Meestal komen politici ook niet toe aan de grote vraagstuk-

ken, doordat ze zich beperken tot de incidenten van de dag: ze
hollen van de ene brand naar de andere zonder zich te bekom-

meren om brandpreventie. De openhartige uitspraak die het
PvdA-kamerlid Van Thijn in Hollands Maandblad deed in een
debat over de politieke illusie van de democratische staat mag als
tekenend worden gezien. Hij poneerde de stelling dat politici een

even rusteloos bestaan hebben als konijnen op een militair oefenterrein 4).
Evenmin kan onvermeld blijven het maatschappelijke mechanisme dat kan worden aangeduid als het ,,cosi fan tutte”-effect
(,,ze doen het toch allemaal”). Er is een klimaat ontstaan waarin
steeds meer goedwillende Nederlanders zich zelf een dief van

in de staat financieel deelneemt, hebben een ingewikkelde juridische structuur die een goed zicht en een sterke greep op de financiele belangen van de gemeenschap verhinderen 8).
Een derde aspect van de gevoeligheid van de burger voor de

heffing en bestemming van de algemene middelen betreft de roofbouw die op het instrument belastingheffing wordt gepleegd.
Van lieverlee is de budgettaire functie van het belastinginstrument — het vrijmaken van bestedingsruimte voor de overheid —
overwoekerd, om niet te zeggen misbruikt door andere, niet-fis-

cale functies.
In die trant heeft ook de Amsterdamse hoogleraar in het belas-

tingrecht Van Overbeeke in zijn openbare rede van 29 oktober
1982 de vraag gesteld of het niet gerechtvaardigd is om de feite-

lijke betekenis van nevendoeleinden te relativeren 9). Als instrument voor conjunctuurbeleid en economische groei kan belastingheffing slechts betrekkelijke waarde hebben, te meer wan-

neer allerlei inkomens en transacties aan belasting- en/of premieheffing worden onttrokken. Weliswaar is de berekening van

hun eigen portemonnee gaan vinden als ze niet meedoen in de

de omvang en de groeisnelheid van de heimelijke volkshuishou-

algemene euforie van belastingontduiking en oneigenlijk gebruik
van overheidsregels. De koopkracht loopt terug en de gemiddel-

ding met ingewikkeldheden en onzekerheden omgeven, het geeft
toch te denken dat uit een onderzoek van de Amsterdamse hoogleraar Cramer naar het houderschap van bankbiletten bleek dat
zo’n 78 procent van de uitgegeven briefjes van duizend gulden
onvindbaar bleek. ,,Een van de mogelijke verklaringen van dit
verschijnsel”, zo stelde de onderzoeker, ,,is dat contanten in het
algemeen en biljetten van f. 1.000 in het bijzonder bij voorkeur
in grote bedragen worden aangehouden door personen die dat
bezit op twijfelachtige wijze hebben verworven en er niet graag
voor uitkomen” 10).
Ook als instrument voor inkomensherverdeling bleek de belas-

de burger is niet blind en niet doof. Hij ziet hoe de buurman zich
verrijkt en hoort de verhalen in de kroeg. De burgers hebben in
de jaren zestig en zeventig geleerd dat zij zich weerbaar op moet
stellen en niet zo maar alles moet pikken. Dus stellen ze zich met

de nodige verbetenheid te weer als ze hun aangiftebiljet invullen.
Naast burgerlijke ongehoorzaamheid als wapen tegen overheidsbeslissingen (net als de mondigheid van de burger nu ook tot legitiem gedragsalternatief geproclameerd door sommige politici),
maakt ook het fiscale bedrog opgang als redmiddel tegen parle-

mentaire meerderheidsbesluiten die de burger op zijn dak vallen.
(Overigens wordt de term burgerlijke ongehoorzaamheid te pas
en te onpas gebruikt. In veel gevallen gaat het om particuliere
belangenbehartiging, de voortzetting van de politiek met illegale
middelen 5)).

Naast de verharding en vergroving van de verhouding tussen
de fiscus en de burgers, speelt nog een tweede aspect een rol bij
de gevoeligheid van de burger voor de helling en de bestemming
van algemene middelen. Dat is de toegenomen omvang van de
geldstromen. De geldstroom van individuele particuliere huishoudingen naar de gemeenschap — met name premies en belastingen — is aangegroeid tot tweederde van het nationale inkomen. Terwijl politici steeds luider roepen dat de belasting- en
premiedruk omlaag moet (hoewel dit tot op heden nog niet tot

zichtbare resultaten heeft geleid), merkt de burger aan den lijve
dat die nog stijgt. Mensen die tussen de f. 25.000 en f. 80.000 per
jaar verdienen — en dat is de overgrote meerderheid van inko-

tingheffing ongeschikt te zijn. De tarieven stegen, maar werden
door de burgers afgewenteld via looneisen bij hun werkgevers.
Een constatering die met name door de Tilburgse hoogleraar in
de openbare financien Stevers meermalen is gemaakt 11).
En wat de be’mvloeding van als riskant voor de gezondheid van
de burger ervaren bestedingen (zoals de consumptie van gedestilleerd en tabak) betreft zijn de conclusies niet gunstig. De consumptie van als schadelijk ervaren zaken als tabak en alcohol is
niet opvallend afgenomen. De belastingheffing op deze zaken is
dan ook vooral bedoeld om meer opbrengsten te vergaren voor
de overheid. In feite worden menselijke zwakheden schaamteloos uitgebuit 12). Typerend voor de gepopulariseerde opvatting
dat men zowat alles kan doen met belastingheffing is het ,,pleidooi” van Gerrit Komrij voor de introductie van rotzooibelasting, of wel ,,tinnef-taks”: ,,de Boezemvriend financier! de filmcultuur, Andre Hazes het belcanto. Laat hem gerust nog wat
zweten” 13).

menstrekkers — merken dat ze van iedere extra verdiende gulden
(door overwerk, bijverdienste of anderszins) tussen de vijftig en

zestig cent moeten afdragen aan de fiscus en de sociale-zekerheidsorganen. Geen wonder dat de roep om zwart werken bij de
werknemers toeneemt en het fiscale bedrog in velerlei vormen
opduikt. Of men nu van oneigenlijk gebruik spreekt, van misbruik of van fraude, het resultaat is in alle gevallen hetzelfde: een

3) L. vanderGeest, Kraehten en omstandigheden, ESB, 19januari 1983,
biz. 45.

4) Ed. van Thijn, De macht van de staat, Hollands Maandblad, jg. 24,

Ook de omgekeerde geldstroom van de overheidshuishouding
naar de particuliere huishouding is in het verleden danig aange-

november 1982, biz. 9.
5) Freek Bruinsma, Ongehoorzaam binnen en buiten de rechtsorde, Nederlands Juristenblad, 22 januari 1983, biz. 126.
6) Een verhelderende begripsverkenning in het veld van het oneigenlijke

wassen. Te denken valt aan de sociale uitkeringen die in deze

gebruik en misbruik van collectieve heffingen en voorzieningen (uitkerin-

geringere afdracht dan de wet verlangt (c.q. bedoelt) 6).

barre tijden snel in omvang groeien en aan de individuele subsidievormen (zoals huursubsidie en studiefinanciering). Hoewel
ook hierover weinig harde cijfers bestaan, kan worden gesteld dat

royale steunverlening wellicht verleidt tot misbruik, verspilling
en wanbeheer. Dat er geen harde cijfers bestaan valt de politici
aan te wrijven. Waarom hebben zij slechts schamele gegevens
over waar de subsidies naar toe gaan en of ze ook goed terechtkomen 7)?

Door bestuurlijke verzelfstandiging en concernvorming bestaat er een gebrekkig zicht en een slappe greep op de gemeenschapsgelden die er in (non-)profitorganisaties omgaan. Zo hebben vele welzijnsinstellingen de stichting als rechtsvorm en deze
verplicht wettelijk niet — in tegenstelling tot de vennootschappen — tot het opmaken en publiceren van de jaarrekening. VrijESB 23-2-1983

gen, verstrekkingen en subsidies) is van de hand van J. M. Verheul, On-

eigenlijk gebruik en misbruik, Nederlands Juristenblad, 8 mei 1982, biz.
569-576.

7) Zie b.v. Haagse Post, 5 februari 1983.
8) Th. S. Usselmuiden, Behoorlijke rekening en verantwoording, in:
Naar behoren. Doorwerking van maatschappelijke behoorlijkheid in het
recht en verschuivingen in opvattingen omtrent juridisch behoren, Jubileumbundel van het Juridisch Gezelschap Amsterdam, Zwolle, 1982, biz.
155-171.
9) M. P. van Overbeeke, Het begin der belastingbeginselen, Deventer,

1982, biz. 13.
10) J. S. Cramer, Contanten: wit, zwart. onzichtbaar, Amsterdam, 1982,
biz. 2.
11) Th. Stevers, Na Prinsjesdag in de Volkskrant, Leiden, 1979.
12) Vgl. D. J. Wolfson, De economic van de overbelasting, Weekblad

voor Fiscaal Recht. 9 december 1982, biz. 1373.
13) NRC Handelsblad, 5 januari 1983.

177

Regeren per nota
De omvang en de verbreiding van belasting- en uitkeringsfraude is nog in nevelen gehuld. De ISMO stuitte bij een eerste
afbakening van het fenomeen op maar liefst 400 verschillende
soorten misbruik, voorkomende bij ongeveer 60 wetten en regelingen 14). Bij de schatting van de omvang en de verbreiding van
de fraude kan slechts worden uitgegaan van ervaringsgegevens.
Zo schat de voorzitter van de Stuurgroep, oud-directeur-generaal van Financien Van Bijsterveld, dat er in 1981 voor een bedrag van f. 15 mrd. aan belasting en sociale premies is ontdoken 15). En dat betekent dat een bedrag van zeker f. 25 mrd. in
het zwarte circuit is terechtgekomen. Daarvan, zo schat Van Bijsterveld, is zo’n tachtig procent binnen een jaar weer wit. doordat er op een of andere manier weer belasting en premies over

worden betaald. Twintig procent per jaar verdwijnt in bankkluizen of wordt geTnvesteerd in twecdc woningen in het buitenland.
Nog een crvaringsfcit: twee van de drie onderzochle Nederlan-

ders die kunnen frauderen, zullen dat ook doen. Dat geldt volgens de ISMO-voorzitter niet alleen voor ondernemers, maar
ook voor uitkeringstrekkers en mensen die subsidies in de wacht
weten te slepen. Sociale rechercheur Bloem van de sociale dienst
te Apeldoorn bevestigt het ervaringsgegeven voor de gevallen
waarmee hij te maken heeft 16).
Het fenomeen belastingontduiking en belastingontgaan is ondertussen ook door de politici onderkend. Er liggen twee nota’s
klaar voor bespreking in het parlement: de nota Fraudebestrijding bij de directe belastingen en de omzetbelasting (Fraudenota) en de Nota herstructurering tarief inkomstenbelasting (kortweg ook Contourennota genoemd). Aan de hand van deze nota’s
zullen de poltici het euvel te lijf gaan. Wat hebben de nota’s ons
te bieden?
De Fraudenota somt een rits van mogelijke oorzaken op: de
hoogte van de tarieven en de progressie; de sancties en straffen
zijn te licht; de pakkans, zijnde de kans die een belastingplichtige loopt dat gepleegde fraude wordt ontdekt. is gering; men
wordt vanuit concurrentie-overwegingen gedwongen te fraude-

ren; er bestaat ongenoegen over de besteding van belastingmiddelen; een te kort schietend bestrijdingsbeleid werkt demotiverend; het optreden van fiscale ambtenaren is onjuist (te ambtelijk); de ingewikkeldheid van de wetgeving; de burgerlijke moraal verandert, ook ten opzichte van de belastingheffing. Mogelijke oplossingen 17): een afvlakking van de tarieflijn (het instrument waar bijna de hele Contourennota om draait), meer controle en een grotere pakkans.
Er zijn onthullende passages in de Fraudenota te lezen. De
controledichtheid is teruggelopen, meldt de nota 18), en de toegepaste controlemogelijkheden hebben aan doeltreffendheid verloren doordat de belastingplichtigen bekend zijn met de aanpak

en de methodieken van de belastingdienst. Concrete cijfers over
de controledichtheid worden op grond van beleidsoverwegingen
niet genoemd. De ontwikkeling wordt door de ondertekenaar

van de nota. Van der Stee, ,,verontrustend” geacht.
Voor een ruwe schatting van de controledichtheid kunnen we
bij voorbeeld te rade gaan bij een onlangs uitgekomen boek van
twee rijksaccountants 19). Daarin wordt gesteld dat in 1975
slechts 8,1% van het totale ondernemersbestand is gecontroleerd
en dat het sindsdien zeker niet beter is geworden. Dit betekent
dus dat ondernemers slechts eens in de twaalf a vijftien jaar uitvoerig worden gecontroleerd. De controles van de looninspectie

Fraudebestrijding

De Fraudenota zoekt het dus vooral in zwaardere sancties, zo-

wel administratief als strafrechtelijk, en een grotere pakkans.
Nog los van de financiele haalbaarheid van een groter controleapparaat, kan worden betwijfeld of zaken als koppelbazenfrau-

de, het misbruik van lege bv’s en andere zware vormen van fraude, uit de wereld worden geholpen door zwaardere sancties 22).
In Nederland is weinig bekend over het effect van sancties,
maar elders des te meer. Alan Lewis, die zowat alle onderzoeksinspanningen op dit punt heeft ge’inventariseerd en geevalueerd,
zegt daar in niet mis te verstane bewoordingen het volgende
over 23):
… tax policies aimed at reducing tax evasion by increasing fines or the likelihood of the detection of evaders … are attempts to manipulate behaviour without discovering how and why that behaviour came about. Not
only are they incomplete as explanations but treatment or tax policy directed only at curtailing symptoms may also be less effective (and may
even have negative consequences) in the long run… more rigorous tax enforcement procedures (without changes towards more favourable tax attitudes) may not necessarily increase compliance and may even have the
opposite effect”.

Kortom, voor effectieve fraudebestrijding is inzicht in de psy*
chologie en de gedragslogica van de belastingbetaler onontbeerlijk. En dat zelfde zal gelden voor de sociale fraudeur en de misbruiker van subsidiebepalingen.
Doorgaans hanteert men een rationalistisch beeld, waarbij
sancties zoveel als kosten zijn die tegen de baten — het frauderendement — worden afgewogen. Als de kosten nu maar groter

zijn dan de baten, kan volgens deze redenering de aspirant-fraudeur van zijn voornemen afgebracht worden. Deze calculatieve
benadering van het fraudevraagstuk miskent dat houdingen en
gedragingen zich in de loop dertijd als het ware hebben vastgezet
en onderhevig zijn aan maatschappelijke druk. Als veel ondernemers in een bepaalde branche tot een lage verkoopprijs van
goederen of diensten kunnen komen doordat ze hun personeel
zwart uitbetalen of doordat ze koppelbazen in de arm nemen,
dan worden andere ondernemers daar vaak ook toe gedwongen.
Het overlevingsinstinct is bij de ondernemers vaak groter dan het
morele instinct, of zoals Mackie Messer in de Dreigroschenoper
zegt: ,,Zuerst das Fressen und dann die Moral”.
Tariefherziening is het toverwoord in de Contourennota. Het
is jammer dat zo’n tariefherziening zoveel budgettaire consequenties heeft. Er worden twee operaties voorgesteld, waarvan
de kosten respectievelijk f. 6,5 mrd. en f. 5,3 mrd. bedragen. De
tariefsverlaging zou in de ogen van de oud-minister van Financien Van der Stee gefinancierd kunnen worden door een herziening van de aftrekposten (opbrengst f. 1,25 mrd.), een verschuiving van de directe belastingen naar de indirecte belastingen
(verhoging van het btw-tarief) en verhoging van provinciale en
gemeentelijke belastingen. Met name de verschuiving naar de indirecte belastingen zal het leeuwedeel van de kosten moeten dekken en de minister acht zo’n operatic om verschillende reden op

haar plaats. Een belasting op bestedingen zal vermoedelijk als
minder dwingend en remmend worden ervaren dan een belasting
op het inkomen, zo wordt er geredeneerd 24), mede doordat de
burger niet direct met de heffing wordt geconfronteerd. Er wordt
dus een zekere mate van blindheid of belastingfictie bij de burger

en van de bedrijfsvereniging vinden vaker plaats, maar hebben

niet zo veel om het lijf. Voorgestelde oplossing: uitbreiding van
het controle-apparaat om elke ondernemer minstens een maal in
de vijf jaar te kunnen controleren 20), alsmede het ontwikkelen
van een selectiesysteem waardoor de meest in aanmerking komende aangiften kunnen worden gesignaleerd.
Hoe de discussie zal gaan verlopen lijkt voorspelbaar. Eigenlijk zou het aantal mensen bij de belastingdienst moeten toene-

men, maar er is geen geld, dus schuiven we de grootscheepse aanpak van fraude en uitkeringsmisbruik op de lange baan. Er moe-

ten meer strafrechtelijke sancties komen, wordt even verderop
gesteld 21), maar Justitie lijkt vooralsnog niet van zins om het
apparaat uit te breiden. Dus ook hier loopt de overdosis aan goede bedoelingen bij de politici voorlopig nog vast.
178

14) ISMO-rapport, ‘s-Gravenhage, 1981, biz. 22.
15) Bron: Haagse Post, 15 januari 1983.
16) Zie Burgers tegen de schatkist. Deel 5, Haagse Post, 5 februari 1983.
17) Fraudebestrijding bij de directe belastingen en de omzetbelasting
(Fraudenota), Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zitting 1981-1982,

17 522, nr. 1, biz. 6.
18) Idem, biz. 18.
19) P. G. Dekker en R. N. J. Kamerling, Defiscus contra het zwarte circuit, Gouda, 1982.
20) Fraudenota, biz. 19.
21) Idem, biz. 30.
22) Misschien zou eens grondig kunnen worden onderzocht waarom ondernemers kiezen voor de rechtsvorm van de besloten vennootschap.
23) Alan Lewis, The psychology of taxation, Oxford, 1982, biz. 127.
24) Nota herstructurering tarief inkomstenbelasting, Tweede Kamer der
Staten-Generaal, Zitting 1982-1983, 1 7 6 1 1 , nr. 1, biz. 41.

verondersteld. De hoofdreden waarom de voorgestelde aanpak

snel beoordelen, schrijft Stevers in zijn boek, want een ideologic

politick onhaalbaar zal zijn, is ergens achteraan weggemoffeld:
,,De geschetste tariefverlichtingen leiden tot een drukverlichting
die oploopt met het inkomen. Hoewel zij daarmee op zich zelf
bezien een denivellerende werking hebben, meet allereerst worden bedacht dat het ook de middeninkomens en de hogere inkomensgroepen zijn die van de versteiling van de tarieflijn in het

is een simpele levensbeschouwing waarin alles zijn plaats heeft.

stemmen, want anders kan hij net zo goed een andere baan zoeken, en die stemmen haalt hij bij de kortzichtige, op eigenbelang

verleden het meeste nadeel hebben ondervonden, zij het ook dat

zers wil dat niet. Die roept onder aanvoering van mensen als

dit in het gevoerde inkomensbeleid gerechtvaardigd werd geacht” 25).

Cees Schelling van de Voedingsbond FNV, en voorzitter Max

Hoe gaat het nu verder? Eenvoudig. De politicus streeft naar
gerichte kiezer. Een kleine groep van die kiezers wil de inkomensverschillen vergroten. Een grote gepassioneerde groep kievan den Berg van de PvdA dat Shell en Esso te veel verdienen en

Om dezelfde reden waarom nivellering in het verleden zo’n

dat de hoge inkomens dienen te worden aangepakt. Politieke

populair politiek punt was, zal denivellering nu een impopulair

groeperingen als de WD en het CDA kunnen natuurlijk niet te

politick gegeven zijn. Er zijn nu eenmaal veel mensen met lage

veel afwijken van de mening van de gepassioneerde meerderheid

inkomens, die het eenvoudig niet zullen pikken dat vooral de hogere inkomens baat hebben bij het door Van der Stee geschetste
beeld.
Zal er dan nooit een einde komen aan de inkomensnivellering? De afstandsreductietheorie leert in ieder geval dat hoe kleiner de afstand is, hoe groter het streven zal zijn hem te overbrug-

der kiezers, wel in woord eventueel, maar toch zeker niet in

gen. Als de inkomensverschillen tussen het netto minimumloon
en het netto modale loon ingeschrompeld zijn tot amper f. 350

in de maand, dan zal dat voor de minima des te meer reden zijn
om nog meer te pleiten voor gelijktrekking.
De bijstandsvrouwen hebben in hun actiemaand januari 1983

daartoe al een aanzet gegeven. Zij eisten er 400 gulden per
maand bij, omdat ze anders niet kunnen rondkomen. Menig politicus heeft instemmend geknikt toen de bijstandsvrouwen hun
beklag kwamen doen en dat verluchtigden met allerlei voorbeelden van armoede. Ingaan op zo’n eis zou hebben betekend dat
de afstand tussen minimum en modaal voor deze groep in een
klap gereduceerd zou zijn. Het modale inkomen van de werknemer, getrouwd, twee kinderen onder de zestien jaar zou lager komen te liggen dan het bijstandsinkomen van de bijstandsmoeder

met haar twee kinderen van onder de zestien jaar. Th. A. Stevers
noemt dit in een gesprek het ,,gelijkheidssyndroom” o(,,nivelleringssyndroom “. En dat zal bewerkstelligen dat een meerderheid

van de kiesgerechtigde bevolking tegen de voornemens van Van
der Stee zal zijn. En geheel in overeenstemming met zijn al jarenlang verkondigde politicologische model, zullen de TweedeKamerleden automatisch volgen 26).
Stevers’ model zit eenvoudig in elkaar: de kiezer streeft naar
eigenbelang, door Stevers opgevat als ,,vulgair eigenbelang”, in
de zin van meer hebben en vooral ook handhaven van wat men

heeft. De kiezer is ten aanzien van de overheidsfinancien niet al-

daad. Dan zouden de beide partijen al gauw geminimaliseerd
zijn. Dus leidt het hele politieke spel volgens Stevers regelrecht
tot een verwerping van de Contourennota.

Blijft over als remedie tegen fraude en belastingontgaan: verbetering van de wetgeving en het geven van meer informatie, zodat iedere belastingbetaler beseft dat hij niet alleen voor zich zelf

leeft, maar goed werk doet door zijn belastingbiljet juist in te vullen, en ten slotte meer controle en zwaardere sancties. Stevers gelooft sinds het eind van de jaren zestig heilig in het laatste middel. De andere zullen volgens hem falen: lagere tarieven worden

onmogelijk gemaakt door het gelijkheidssyndroom van de meerderheid der kiezers, hoewel het volgens hem wel het juiste instrument zou zijn.
Ook Stevers hangt de analyse aan dat de belastingschroef complect is dolgedraaid en dat dus het proces van steeds hogere tarieven en steeds meer belastingprogressie dus teruggedraaid zal
moeten worden. Maar, valt daar tegenin te brengen, als in het
verleden hogere tarieven hebben geleid tot meer fraude, omdat

de baten steeds groter werden (bij een marginaal tarief van 60
procent is het voordeliger te frauderen dan bij een marginaal tarief van b.v. 40 procent) en de kosten in de vorm van zware sancties en een grote pakkans flink gingen overtreffen, dan wil dat

nog niet zeggen dat het omgekeerde ook waar is. Zullen lagere tarieven leiden tot minder fraude? Vanuit de gedachtengang dat de
mens slecht is en, eenmaal van de kwade vruchten geproefd neb- _
bende, gewoon door zal gaan op deze weg, zal eerder het tegendeel geschieden.

De baten van fraude en constructies zullen dus ook in de toekomst hoog blijven, om tal van redenen hierboven vermeld, en
dus is er maar een politieke weg overgebleven om het fiscale be-

leen hebberig, maar ook jaloers. Bovendien heeft hij een korte
horizon en over het algemeen een zeer oppervlakkige kennis van

drog uit te bannen: meer controle en zwaardere sancties met het

het overheidsbeleid. Alleen over zaken die hem direct raken, is

moedigen.
Hoewel ook bij deze weg vraagtekens zijn te plaatsen — men

hij beter gei’nformeerd, zonder nochtans van de achterliggende

verbanden veel te begrijpen 27). Toch heeft de kiezer over vele
zaken een mening. Hoe is dat te rijmen? Ook daar heeft Stevers
een verklaring voor: dat kan doordat de kiezer zich laat leiden
door de ideologic van een groep, meestal de sociaal-economische
groep waartoe hij behoort. Met een ideologic kun je alles heel

doel de kosten op te voeren en zo aanstaande fraudeurs te ont-

leze Lewis — blijft de politici niet anders over dan hem te bewandelen. Politici kunnen namelijk nooit openlijk een probleem la-

ten liggen en zeggen dat ze geen oplossingen hebben. Dan wordt
de ongeloofwaardigheid van de politiek compleet en dreigt een
anarchistische situatie te ontstaan in fiscaal, sociaal, en gesubsi-

dieerd Nederland.
Zo vlak voor het illustere jaartal 1984 zullen politici beslist
huiverig zijn voor meer controle, bang als ze zijn voor een po-

litiestaat (geheime economie, geheime politie). Desondanks is de
tragiek van de toenemende fraude, het grotere verzet van de burger tegen de overheid, de grotere mondigheid en het toegenomen
egoi’sme, dat er voortdurend meer controle zal komen. Kan het

wegens gebrek aan middelen niet meteen, dan zal met de huidige
mankracht het controlesysteem verbeterd worden. Is er wel geld,

dan zal het aantal rechercheurs dat Nederland uitkamt, snel toenemen. Dan is de tragiek van het fiscale bedrog compleet. De
eerste geruchtmakende actie (Slavenburg’s Bank!) heeft zich al

afgespeeld. Wie volgt?
H. J. van de Braak
F. van Empel

25) Idem, biz. 46.
26) Stevers, op. cit., biz. 23-27.
27) Vgl. H. J. van de Braak, Fiscale illusies, ESB, 24 november 1982, biz.
1262.

ESB 23-2-1983

179