Zonnepanelen ook rendabel zonder salderingsregeling

• Masciandaro, C. en M. Mulder (2025) ESB, te verschijnen. Download [192,74 kb]

Met de salderingsregeling wordt de elektriciteit die je met zonnepanelen teruglevert aan het net verrekend met de elektriciteit die je verbruikt, waardoor je een lagere energierekening hebt. Per 2027 wordt deze regeling stopgezet. Wat zijn de effecten daarvan op de elektriciteitsrekening van huishoudens? En in welke mate is de salderingsregeling nodig voor de stimulering van zonnepanelen?

Om bij te dragen aan de terugdringing van de klimaatverandering heeft Nederland als doel gesteld om in 2050 vrijwel alleen nog maar duurzame energie te gebruiken (Rijksoverheid, 2025a). De deelname van huishoudens aan deze transitie naar een groenere energiemix is cruciaal en zonnepanelen zijn een belangrijk middel hiervoor.

In 2004 is de salderingsregeling ingevoerd om de installatie van zonnepanelen door huishoudens te stimuleren. Wanneer huishoudens met zonnepanelen op een bepaald moment meer elektriciteit produceren dan ze zelf verbruiken, dan leveren ze de ongebruikte elektriciteit aan het elektriciteitsnet. Daarentegen halen ze elektriciteit van het net als hun panelen te weinig opwekken. Zonder de salderingsregelen zouden huishouden een prijs betalen voor de elektriciteit die ze van het elektriciteitsnet afhalen (het nettoverbruik op dat moment) en een andere prijs ontvangen voor de elektriciteit die ze aan het elektriciteitsnet leveren (de nettoproductie). Normaliter is de prijs die huishoudens betalen voor het nettoverbruik hoger dan de prijs die ze ontvangen voor hun nettoproductie omdat de prijs van elektriciteit voor huishoudens voor een belangrijk deel ook uit belastingen op energie bestaat. Door het salderen worden alle nettoverbruiken en nettoproducties op jaarbasis echter bij elkaar opgeteld waarna huishoudens alleen betalen over het jaarlijkse saldo. De productie van elektriciteit wordt zo gewaardeerd met dezelfde prijs als het verbruik van elektriciteit, wat energieproductie met zonnepanelen voor huishoudens stimuleert.

Mede vanwege het stimuleringseffect dat uitgaat van het salderen is Nederland de Europese koploper in het aantal huishoudens met zonnepanelen (Milieu Centraal, 2024).

Ondanks zijn effectiviteit heeft de overheid echter in 2024 besloten om de salderingsregeling per 1 januari 2027 af te schaffen (Rijksoverheid, 2025b). Een van de redenen daarvoor is de ongelijke verdeling van de lasten van het totale energieverbruik. Huishoudens zonder zonnepanelen moeten immers nog wel gewoon belasting betalen over hun totale elektriciteitsverbruik, wat voor mensen met panelen niet geldt. Daarnaast is het salderen ook inefficiënt omdat huishoudens met zonnepanelen bij een afrekening op jaarbasis geen prikkel hebben om hun zelf opgewekte elektriciteit te gebruiken, wat zowel het probleem van netcongestie kan vergroten als leidt tot lagere prijzen voor andere producenten van (hernieuwbare) elektriciteit (CE Delft, 2024).

Afschaffing van de salderingsregeling kan de ongelijkheid tussen huishoudens met en zonder zonnepanelen verminderen, maar vermindert tegelijkertijd de investeringsprikkel voor de installatie ervan. In dit artikel onderzoeken we aan de hand van een modelanalyse het effect van de salderingsregeling op de elektriciteitsrekening van huishoudens met en zonder panelen, en bekijken we of het zonder salderen nog rendabel is om ze te installeren.

Elektriciteitsrekeningmodel

Het startpunt van de analyse bestaat uit gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2021 (het meest recente jaar waarvoor alle benodigde gegevens over elektriciteitsverbruik en geïnstalleerde zonnepanelen beschikbaar zijn) over huishoudens met of zonder panelen, opgesplitst naar woningtype en de provincie waar ze wonen. Deze kenmerken zijn exogeen voor ons model.

Om de effecten van het salderen op de elektriciteitsrekening van verschillende typen huishoudens te onderzoeken, bekijken we de drie verschillende onderdelen van de elektriciteitsrekening (Masciandaro et al., 2024): kosten voor de levering door de leverancier, kosten van de netbeheerder, en belastingen door de overheid. We gaan ervan uit dat de leverancier, de netbeheerder en de overheid volgens budgetneutraliteit handelen, dat wil zeggen dat alle kosten weer in rekening worden gebracht bij huishoudens.

Het netto elektriciteitsverbruik voor huishoudens met panelen is gelijk aan het verschil tussen het jaarlijkse verbruik en de jaarlijks elektriciteitsopwekking. Als het verschil tussen hun totale netto elektriciteitsverbruik en totale netto elektriciteitsopwekking op jaarbasis negatief is, krijgen huishoudens een zogenoemde terugleververgoeding. Deze vergoeding is doorgaans lager dan de elektriciteitsprijs die huishoudens moeten betalen over een positief nettoverbruik op jaarbasis. Sinds een paar jaren moeten huishoudens met panelen ook een bedrag betalen aan de leverancier voor elk kilowattuur nettoproductie, de zogenoemde terugleverkosten.

Om de economische effecten van het salderen te schatten, vergelijken we de elektriciteitsrekening in de huidige situatie met die in een situatie zonder salderen. De situatie met salderen noemen we het salderingsscenario, terwijl we de situatie zonder salderen het benchmarkscenario noemen. In dit laatste scenario is er geen salderen, maar zijn er ook geen zonnepanelen voor huishoudens. Het is immers waarschijnlijk dat zonder de salderingsregeling (of een andere subsidieregeling) huishoudens geen panelen zouden hebben geïnstalleerd vanwege de hoge kosten daarvan.

Met ons model berekenen we de gevolgen van saldering voor de elektriciteits­rekening van verschillende typen Nederlandse huishoudens (gebaseerd op hun provincie en woningtype).

Resultaten

Huishoudens zonder zonnepanelen betalen vanwege het bestaan van de salderingsregeling 14 procent meer voor hun elektriciteitsrekening (tabel 1). Anderzijds hebben huishoudens met panelen een 74 procent lagere elektriciteitsrekening in het salderingsscenario in vergelijking met het benchmarkscenario. Deze uitkomsten zijn het gevolg van veranderingen bij de drie componenten van de energierekening: leverancierskosten, netbeheerkosten en energiebelasting.

Leverancierskosten

De leverancier koopt en verkoopt voor elk moment het netto elektriciteitsverbruik op de groothandelsmarkt. De toegenomen capaciteit aan hernieuwbare elektriciteit door de installatie van zonnepanelen verlaagt enerzijds de elektriciteitsprijs in de groothandelsmarkt (het zogenaamde merit-order-effect), en daarmee ook de inkoopkosten van de leverancier. Toch stijgen de totale kosten voor de leverancier vanwege de hogere kosten voor het balanceren, dat wil zeggen het afstemmen van het werkelijke verbruik door klanten op de hoeveelheid energie die de leverancier heeft ingekocht. De leverancier is immers verplicht te zorgen voor deze balancering (het is een zogenaamde balansverantwoordelijke partij). De kosten van deze taak nemen toe naarmate er meer onzekerheid is over het nettoverbruik door huishoudens vanwege een groter aandeel van zonne­panelen.

Daarnaast heeft de leverancier hogere kosten vanwege de toename in de terugleververgoeding aan huishoudens met panelen: deze huishoudens krijgen immers een vergoeding als ze per saldo op jaarbasis meer produceren dan ze zelf verbruiken. Omdat we ervan uitgaan dat de leverancier al zijn kosten aan de klanten doorberekent, vinden we dat de elektriciteitsprijs die de leverancier in rekening brengt, stijgt van ongeveer 0,11 euro per kilowattuur naar ongeveer 0,12 euro. Deze prijsstijging leidt tot zeven procent hogere leverancierskosten voor huishoudens zonder panelen, zonder dat ze zelf meer verbruiken. Voor huishoudens met panelen dalen de leverancierskosten met 93 procent, ondanks de prijsstijging, omdat zij juist veel minder gaan verbruiken vanwege hun eigen opwekking.

Netbeheerkosten

De netbeheerder vraagt een vergoeding voor het gebruik van het elektriciteitsnet in de vorm van nettarieven. Die tarieven hangen af van de kosten die de netbeheerder maakt. Vanwege de installatie van zonnepanelen bij huishoudens moeten netbeheerders hun netten uitbreiden. We schatten deze investering op 51 miljoen euro, gebaseerd op het aantal installaties bij huishoudens in 2021 en de schattingen bij Gupta et al. (2021) over de relatie tussen particuliere installaties en netuitbreidingen. Dit betekent een stijging van de netbeheerderskosten met drie procent (van 190 naar 196 euro) per jaar per huishouden, die dezelfde zijn voor huishouden met en zonder panelen, omdat we aannemen, conform de huidige tariefregulering door de Autoriteit Consument & Markt, dat alle huishoudens hetzelfde vaste nettarief hebben, ongeacht of ze wel of niet hun eigen elektriciteit opwekken.

Energiebelasting

Het salderen van de elektriciteitsrekening impliceert ook dat over een groot deel van het elektriciteitsverbruik geen energiebelasting wordt betaald. Immers, de overheid belast alleen het netto jaarlijkse elektriciteitsverbruik. Door dit mechanisme gaat van de salderingsregeling een sterk stimulerend effect uit. Daarnaast heft de overheid ook nog btw over het netto jaarlijkse verbruik, net zoals dat gebeurt over de andere onderdelen van de elektriciteitsrekening. Op basis van eigen berekeningen schatten we in dat de overheid in 2021 circa 550 miljoen euro minder heeft ontvangen door de smallere belastinggrondslag vanwege het salderen. Als we uitgaan van budgetneutraliteit voor de rijksschatkist, betekent dit dat het energiebelastingtarief omhoog gaat, wat heeft geleid tot een tarief van 0,11 euro per kilowattuur in plaats van 0,08 euro, wat neerkomt op een stijging van 37 procent. Dit betekent vooral voor huishoudens zonder zonnepanelen een stijging van de belastingen op hun elektriciteitsrekening met 32 procent, omdat zij immers het hoogste netto jaarlijkse elektriciteitsverbruik kennen. Voor huishoudens met panelen daalt de energiebelasting juist met 91 procent.

Grote verschillen tussen huishoudens

Per saldo gaat de elektriciteitsrekening voor huishoudens zonder panelen dus met gemiddeld 14 procent omhoog, terwijl de energierekening voor huishoudens met panelen gemiddeld 74 procent daalt. Rondom deze gemiddelde effecten bestaan echter grote verschillen naar gelang het woningtype en de regio waarin de huishoudens wonen (figuur 1). Huishoudens in vrijstaande woningen zonder panelen  hebben de grootste stijging van hun elektriciteitsrekening en huishoudens in twee-onder-een-kaphuizen met panelen realiseren de grootste besparingen. Huishoudens met panelen in regio’s met een hoge zonne-instraling hebben relatief veel profijt van de salderingsregeling.

Saldering niet nodig voor stimuleringseffect

Dankzij de salderingsregeling kijken huishoudens met zonnepanelen dus aan tegen een 74 procent lagere elektriciteitsrekening. Op die manier betaalt een lagere elektriciteitsrekening de installatiekosten van de panelen terug, en wordt de installatie voor huishoudens dus gestimuleerd.

Uit tabel 2 blijkt dat huishoudens zo’n 250 euro per jaar moeten winnen op hun elektriciteitsrekening om de installatiekosten terug te verdienen. Met salderen realiseren ze echter gemiddeld zo’n 690 euro per jaar, dus meer dan twee keer het bedrag dat ze nodig hebben. Dit betekent dat de terugverdientijd van de kosten van zonnepaneelinstallaties iets meer dan vijf jaar is, terwijl de technische levensduur van zonnepanelen zo’n vijftien tot twintig jaar bedraagt.

De salderingsregeling lijkt als stimuleringsmechanisme dus wat buitensporig. Maar kunnen huishouden met panelen hun installatiekosten ook terugverdienen zonder salderingsregeling? Vanaf 2027 zullen huishoudens met panelen een vergoeding krijgen voor de elektriciteit dat ze aan het net leveren. Tot 2030 moet deze vergoeding minimaal vijftig procent van de elektriciteitsprijs voor de leverancier zijn (Rijksoverheid, 2025b). We gebruiken deze minimumprijs om de terugverdientijd zonder het salderen te berekenen. Met ons rekenmodel vinden we dat huishoudens met panelen zo’n 385 euro per jaar besparen in afwezigheid van de salderingsregeling, wat nog steeds meer is dan wat benodigd is om de investering terug te verdienen. De terugverdientijd van de investeringen stijgt naar iets meer dan negen jaar, wat nog steeds ruim beneden de technische levensduur is. In dit geval stijgt de elektriciteitsrekening voor huishoudens zonder panelen met slechts één in plaats van veertien procent met het salderen, wat betekent dat de herverdelingseffecten sterk zijn verminderd.

Conclusie

De salderingsregeling veroorzaakt forse ongelijkheden tussen huishoudens met en zonder zonnepanelen, en tussen huishoudens die in verschillende provincies en woningtypes wonen. Afschaffen van de salderingsregeling vermindert de ongelijkheden tussen huishoudens en stimuleert het zelfverbruik en het installeren van batterijen. Om deze redenen zijn niet alleen Nederland, maar ook veel andere EU-landen bezig om het salderen af te schaffen, zoals Griekenland (PV magazine, 2025) en Polen (PV magazine, 2023).

Zonder salderen zijn zonnepanelen nog steeds rendabel voor huishoudens. Van belang is wel dat er transparantie over de terugleververgoeding bestaat (ACM, 2024). Hoewel leveranciers de vrijheid hebben het tarief te kiezen (boven het door de overheid bepaalde minimumtarief), is het belangrijk dat huishoudens met zonnepanelen dit tarief van tevoren weten en dat ze de mogelijkheden hebben om naar een andere leverancier over te stappen. De overheid heeft een minimumtarief alleen tot 2030 opgelegd, maar meer duidelijkheid over de langtermijnplannen zou alle huishoudens helpen.

Literatuur

ACM (2024) ACM adviseert wetsvoorstel afschaffen salderingsregeling te verduidelijken. ACM Nieuwsbericht, 17 september.

Belastingdienst (2025) Eigenaren van zonnepanelen. Belastingdienst Informatie.

CE Delft (2024) Feitenbasis aanpassing salderingsregeling zonne-energie. CE Delft Rapport, september.

Gupta, R., A. Pena-Bello, K.N. Streicher et al. (2021) Spatial analysis of distribution grid capacity and costs to enable massive deployment of PV, electric mobility and electric heating. Applied Energy, 287, 116504.

Masciandaro, C., M. Mulder en M. Kesina (2025) Distributional effects of the Dutch net-metering scheme for residential solar panels. Energy Economics, 151, 108891.

Milieu Centraal (2024) Zonne-energie. Informatie op www.milieucentraal.nl.

PV magazine (2023) One year of net billing in Poland. Informatie op www.pv-magazine.com, 29 maart.

PV magazine (2025) Greece installs 400 MW of net-metered solar in 2024. Informatie op www.pv-magazine.com, 31 januari.

Rijksoverheid (2025a) Duurzame energie, 2025. Rijksoverheid Informatie.

Rijksoverheid (2025b) Salderingsregeling stopt in 2027. Rijksoverheid Informatie.