Weerbaarheid vraagt om een nieuw afwegingskader voor zelfvoorziening

• Nauom Néhmé, H., A. Reiding en M. Linssen (2026) ESB, te verschijnen. Download [359,37 kb]

In september 2021 publiceerden we in ESB een afwegingskader om beleidsmakers te helpen bepalen wanneer zelfvoorziening nodig is (Linssen et al., 2021). Met de huidige geopolitieke spanningen is zo’n kader nog relevanter dan toen. De huidige ontwikkeling vragen wel om een aanscherping.

Ons afwegingskader uit 2021 laat zien dat zelfvoorziening geen keuze mag zijn op basis van onderbuikgevoelens: daar is zelfvoorziening economisch gezien een veel te dure oplossing voor (Linssen et al., 2021). Ondoordachte zelfvoorziening leidt tot het risico dat kwalitatieve producten verdwijnen en dat hun alternatief duurder tot stand komt, en ook tot het risico van overheidsfalen en protectionisme. We definieerden zelfvoorziening als het binnen de landsgrenzen uitvoeren van een belangrijk deel van de waardeketen van een goed of dienst.

Zelfvoorziening als beleidsoptie zou pas in beeld moeten komen als er sprake is van een kritieke afhankelijkheid en alleen wanneer de maatschappelijke baten groter zijn dan de kosten en er geen doelmatiger alternatief bestaat. Wij definieerden een kritieke afhankelijkheid via drie stappen. De eerste stap is het vaststellen of een economische activiteit vitaal is. Dit deden wij op basis van het risico op fysieke, sociaal-maatschappelijke en economische schade. Dit sloot destijds aan bij de wijze waarop de Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid vitale processen aanwijst (Bulten et al., 2017).

In de tweede stap definieerden we de kwetsbaarheid van het product voor buitenlandse inmenging op basis van drie factoren. De eerste factor was het percentage van een essentieel goed of essentiële dienst dat/die door één ander land geleverd wordt, waarbij de risico’s van de leveringsketen in beeld moeten worden gebracht. De tweede factor was de mate waarin het andere land gewantrouwd dient te worden. De derde factor was de kans dat de markt tijdig acceptabele alternatieven beschikbaar heeft.

Tot slot de laatste stap in ons afwegingskader: als een activiteit vitaal én kwetsbaar is, kan er sprake zijn van een kritieke afhankelijkheid. Dat betekent echter niet automatisch dat zelfvoorziening de optimale beleidskeuze is. Alle alternatieven moeten eerst worden afgewogen, namelijk: het afspreken van leveringsgaranties, het aanleggen van reserves, een plan om noodproductie te maken, of daadwerkelijk een deel van de waardeketen te verleggen via het verplaatsen van leveringen naar een andere land of substitutie door een ander product of andere dienst.

In 2021 was de aanleiding voor een afwegingskader de hernieuwde aandacht voor het onderwerp ‘strategische autonomie’ in het Haagse beleidsdebat en de publieke opinie. Daarnaast zaten we midden in de coronapandemie, die de kwetsbaarheid van waardeketens pijnlijk blootlegde. Nu, vier jaar later, is de wereld veranderd en is de geopolitiek nóg bepalender in het vrijhandelsdebat, en die beïnvloedt steeds onze economische keuzes. Het maken van een gestructureerde beleidskeuze blijft cruciaal, maar de nieuwe realiteit vraagt om een herziening van ons kader.

Welvaartsbaten van vrijhandel

Recente ontwikkelingen, zoals hogere directe handelstarieven en de onzekerheid rondom de (naleving van) internationale spelregels, verlagen de baten van internationale handel. Hierdoor komt zelfvoorziening eerder in beeld als beleidsoptie dan in ons oorspronkelijke afwegingskader.

Vrijhandel is een belangrijke bron van welvaart, zeker voor een open economie als Nederland. Zo ligt het bruto binnenlands product (bbp) van Nederland structureel 3,1 procent hoger met dank aan de handelsbaten die de Europese Unie opleveren (CPB, 2022). Het hogere bbp is vooral te danken aan het feit dat de EU en daarmee samenhangend de interne markt de handelskosten hebben verlaagd.

In een ideaal economisch scenario met open economieën en een gelijk internationaal speelveld levert vrijhandel een optimaal proces op van benutting van comparatieve voordelen en specialisatie. Dit ideale scenario is nooit werkelijkheid geweest: importheffingen en protectionisme bestonden altijd al, maar vrijhandel vormde decennialang een stevig fundament onder onze welvaart.

Toch staat het vrijhandelsdenken onder druk: de huidige handelsspelregels van de Wereldhandelsorganisatie worden steeds vaker betwist. Zo lijken handelstarieven onder Trump II (voor nu) structureel geëxplodeerd te zijn (IMF, 2025a). Ook diplomatieke signalen wijzen op een trendbreuk: in de IMF-slotverklaring van de World Economic Outlook van oktober 2025 ontbreekt voor het eerst een verwijzing naar een op regels gebaseerd handelssysteem (IMF, 2025b).

Het CPB (2025) laat zien dat de kortetermijneffecten van de Amerikaanse importheffingen beperkt zijn voor Nederland, omdat aanpassingen tijd kosten en er andere manieren zijn om de hogere tarieven vanuit de VS op te vangen. Op langere termijn drukken hogere tarieven en toenemende beleidsonzekerheid de economische vooruitzichten (CPB, 2025). Het IMF (2025a) bevestigt dit beeld en wijst erop dat niet alleen de hogere heffingen effect hebben, maar dat ook de onzekerheid rondom de handelsspelregels een remmend effect heeft op de economische vooruitzichten. Complexe internationale waardeketens versterken de onzekerheid, doordat overheden en bedrijven dan minder zicht hebben op kwetsbaarheden.

Als deze trend in het vrijhandelsdenken doorzet, worden de voordelen van vrijhandel kleiner dan gedacht, en maakt dit de drempel om alternatieven of uiteindelijk zelfvoorziening te overwegen lager.

Toeleveringsketens volledig in beeld

In 2021 stelden we vast dat het erg moeilijk is om een hele toeleveringsketen in kaart te brengen, en adviseerden we alleen de risico’s met betrekking tot de eerste en tweede orde van toeleveranciers mee te nemen. In de huidige geopolitieke situatie is het echter noodzakelijk om zo goed als mogelijk de volledige kritieke afhankelijkheid van bepaalde landen binnen de toeleveringsketens van essentiële goederen of diensten in kaart te brengen.

Dat is ten eerste nuttig vanuit het perspectief van de overheid met de nationale veiligheid in het achterhoofd. Het is niet verstandig om onbetrouwbare landen via een verborgen afhankelijkheid binnen de toeleveringsketen invloed te geven op essentiële goederen of diensten in Nederland. Afgelopen jaren is duidelijk geworden dat landen de inzet van dit soort afhankelijkheden als geopolitiek drukmiddel niet schuwen, met potentieel verstrekkende negatieve gevolgen voor de samenleving. Een goed voorbeeld daarvan waren de Chinese exportrestricties op zeldzame aardmetalen (Bradsher en Tobin, 2025).

Ten tweede is zicht op de volledige toeleverings­keten vanuit het perspectief van een bedrijf ook gezonde bedrijfsvoering. Er kan dan binnen de eigen toeleveringsketen geanticipeerd worden op mogelijke inzet van afhankelijkheden als geopolitiek drukmiddel. Bovendien wordt inzicht in de toeleveringsketen ook steeds vaker wettelijk vereist, onder meer via de EU Net Zero Industry Act en de EU Corporate Sustainability Due Diligence Directive.

Overheden en bedrijven kunnen toeleveringsketens beter in kaart brengen door meer data te verzamelen en te analyseren, en door databronnen aan elkaar te koppelen. Zij doen dit ook steeds vaker. Zo heeft 94 procent van de bedrijven al goed zicht op hun eerste-orde-leveranciers en 58 procent op hun tweede-orde-leveranciers, en brengen bedrijven en overheden ook actief de risico’s in kaart (McKinsey, 2025).

Vertrouwensrelatie

Kleine en open economieën zoals Nederland zijn gebaat bij stabiele banden met landen en internationale samenwerking, waarbij internationale afspraken en instituties gerespecteerd worden en houvast bieden. De betrouwbaarheid van een handelsrelatie bepaalden wij in 2021 met een indicator die keek naar de compatibiliteit van landen, kijkend naar de factoren economische vrijheid, politiek/diplomatie, rechtstaat en militaire samenwerking (Van Manen et al., 2021). Inmiddels is duidelijk geworden dat er ook nog andere aspecten zijn die kunnen helpen bij het bepalen van de kwaliteit van onze relatie met een ander land. Zo lijkt het relevant of er vanuit dit land ook daadwerkelijk recentelijk directe dan wel indirecte buitenlandse inmenging in onze waardeketens heeft plaatsgevonden. Denk daarbij aan het instellen van (gerichte) import- of exportheffingen, (poging tot) onteigening, investeringsrestricties, georganiseerde boycots of exceptioneel moeizame vergunningverlening. De omvang van dit soort inmenging wordt al langer gedocumenteerd (ASPI, 2020). Nieuw is dat dit binnen de traditionele allianties die wij sinds de Tweede Wereldoorlog kennen ook steeds meer plaatsvindt (Quaedvlieg en Diviney, 2026).

Een andere factor is samenwerking op het gebied van veiligheid en inlichtingen. Dat is immers de meest ultieme vorm van onderling vertrouwen. Zo kijken de Nederlandse inlichtingendiensten steeds kritischer naar de inlichtingen die zij delen met de VS en verklaarden de hoofden van de AIVD en de MIVD onlangs nog dat ze per geval de afweging maken of ze inlichtingen willen delen met de VS, en soms ook informatie niet meer doorgeven (Modderkolk, 2025; NOS, 2025).

Een indicator voor samenwerking om inlichtingen uit te wisselen zou daarom een waardevolle aanvulling zijn op de bestaande indicator voor militaire samenwerking. Omdat we ons kunnen voorstellen dat deze informatie (zeer) lastig verkrijgbaar is, biedt operationalisering van de vijf criteria uit de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uit 2017 hier mogelijk inspiratie. Deze criteria gelden wanneer de Nederlandse veiligheidsdiensten willen samenwerken met een buitenlandse dienst met een verhoogd risicoprofiel. De vijf criteria zijn: 1. de democratische inbedding van een dienst inclusief de parlementaire controle; 2. de mensenrechtensituatie in een land inclusief persvrijheid; 3. professionaliteit en betrouwbaarheid van de buitenlandse dienst; 4. wettelijke bevoegdheden en mogelijkheden van de veiligheidsdienst, en 5. niveau van gegevensbescherming. Wij kunnen ons voorstellen dat vooral criteria 1, 2 en 5 van primair belang zijn in de relatie tot zelfvoorziening.

Daarnaast kan worden overwogen om indicatoren toe te voegen die inzicht geven in de mate van wederkerigheid in internationale relaties. Hierbij kan onder meer worden gekeken naar het belang en het gewicht van wederkerigheid in de bilaterale relatie, bijvoorbeeld via het visumbeleid of bestaande belastingverdragen. De erkenning van elkaars beleid vormt immers een concrete en tastbare uiting van wederkerigheid. Ook het bestaan van bilaterale uitleveringsverdragen op justitieel vlak kan hierbij worden meegenomen.

Verder kan worden gekeken naar mechanismen voor effectieve conflictoplossing, zowel in multilateraal als in bilateraal verband, en naar de mate waarin landen de afspraken die hieruit voortvloeien naleven.

Sabotage en spionage

Het afwegingskader moet ook de mogelijkheden tot spionage en sabotage meenemen. In het oorspronkelijke afwegingskader richtten we ons in 2021 op ongewenste buitenlandse inmenging via een kritieke leveringsafhankelijkheid. Niet-levering van een essentieel goed of essentiële dienst is dan direct schadelijk voor een vitale economische activiteit, bijvoorbeeld niet-levering van Russisch gas in 2022. Er zijn echter ook andere manieren van schadelijke buitenlandse inmenging die mogelijk gemaakt worden door de fysieke levering van goederen en diensten: sabotage of spionage.

Bij sabotage wordt een goed of dienst wel geleverd, maar functioneert het niet naar behoren zodat de nationale veiligheid alsnog in gevaar kan komen. Zo speelt er bijvoorbeeld bij defensiegoederen natuurlijk naast de vrees voor een leveringsstop ook nadrukkelijk de vrees voor moedwillige sabotage. Sabotage van essentiële goederen of diensten in een ander land hebben we de afgelopen jaren vaker gezien. Een sprekend voorbeeld waren de ontploffende piepers (pagers) van Hezbollah in 2024 (The New York Times, 2024). Dit was een actie van de Israëlische geheime dienst voorafgaand aan de levering van een goed (‘ex ante’).

Er zijn echter ook veel subtielere vormen denkbaar, bijvoorbeeld bij met internet verbonden apparaten die op afstand een veiligheids- of onderhoudsupdate krijgen. De mogelijkheid tot zulke updates is misschien oorspronkelijk niet bedoeld als vehikel voor sabotage. Echter, het wordt een risico als het bedrijf dat de update uitvoert, opereert vanuit een land waar we een slechte relatie mee hebben. In dat geval ontstaat een mogelijkheid voor sabotage achteraf (‘ex post’).

Bij spionage vergroot de levering van een goed of dienst de mogelijkheden voor heimelijke verzameling van gevoelige informatie. Voor spionage gelden dezelfde constateringen als bij sabotage, namelijk dat er sprake kan zijn van ex-ante- of ex-post-spionage, denk bijvoorbeeld aan met internet verbonden camera­systemen.

Zelfvoorziening kan soms helpen bij het voorkómen van sabotage en spionage via geleverde goederen en diensten, bijvoorbeeld in geval van defensiegoederen. Maar ook hier dient bekeken te worden of er geen doelmatiger alternatief is. Bijvoorbeeld door toezicht te houden op bedrijven die vitale diensten aanbieden, zodat tijdig mitigerende maatregelen genomen kunnen worden.

Conclusie

Het hanteren van een afwegingskader bij economisch verstrekkende keuzes blijft cruciaal. Het voorkomt dat snel veranderende geopolitieke situaties en onderbuikgevoelens leiden tot beslissingen die ons duur komen te staan, zoals een te vroege of te vergaande stap richting zelfvoorziening. De herziening in dit artikel laat vooral zien dat een afwegingskader dynamisch is en dat onderliggende aannames binnen enkele jaren al kunnen verschuiven. De ontwikkelingen en onzekerheden sinds 2021 op het gebied van vrijhandel maken duidelijk dat alleen door het kader regelmatig te herijken, dit een betrouwbaar hulpmidel kan zijn voor verstandig economisch beleid.

Literatuur

ASPI (2020) The Chinese Communist Party’s coercive diplomacy. Australian Strategic Policy Institute, Policy Brief, Report, 36/2020.

Bradsher, K. en M. Tobin (2025) China clamps down even harder on rare earths. The New York Times, 9 oktober.

Bulten, C., B. de Jong, E.-J. Breukink en A. Jettinghoff (2017) Vitale vennootschappen in veilige handen. Onderzoekscentrum Onderneming en Recht, Radboud Universiteit. Te vinden op repository.ubn.ru.nl.

CPB (2022) Handelsbaten van de EU en de interne markt. CPB Notitie, januari.

CPB (2025) Economische effecten van importheffingen. CPB Onderzoek, mei.

Guida, V. (2025) Plan Stephen Miran: How Trump’s top economist envisions victory in the trade war. Column op www.politico.com, 18 juni.

IMF (2025a) The global economy enters a new era. Internationaal Monetair Fonds, Blog, 22 april.

IMF (2025b) World economic outlook: A critical juncture amid policy shifts. Internationaal Monetair Fonds, Rapport, april.

Linssen, M., J.J. van Dijk, A. Reiding en H. Naoum Néhmé (2021) Nieuw afwegingskader laat zien wanneer zelfvoorziening nodig is. ESB, 106(4801), 416–418.

Manen, H. van, K. van Wijk, E. Dick en T. Sweijs (2020) The Dutch foreign relations index: Version 2 – Methodological note. The Hague Centre for Strategic Studies, 24 januari.

McKinsey (2025) Supply chain risk pulse 2025: Tariffs reshuffle global trade priorities. McKinsey, Artikel, 2 december.

Modderkolk, H. (2025) Nederlandse diensten delen minder informatie met de VS: ‘Soms vertellen we dingen niet meer’. De Volkskrant, 18 oktober.

NOS (2025) AIVD en MIVD delen minder info met VS en meer met Europa, zeggen directeuren. NOS Nieuws, 18 oktober.

Quaedvlieg, R. en B. Diviney (2026) Trump & Groenland: De implicaties en mogelijke EU reactie. ABN Amro, publicatie, 19 januari.

The New York Times (2024) Exploding pagers targeting Hezbollah kill 11 and wound thousands. The New York Times, 17 september.