Vrijhandel, protectionisme en
technologische ontwikkeling
PROF.ING. W. ZEGVELD – DRS. L. ERINGA*
In de klassieke theorie van de Internationale handel vormen comparatieve kostenverschillen die
veroorzaakt worden door de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen, de belangrijkste verklaring
voor specialisatie van het produktie-assortiment en de daaruit voortvloeiende Internationale handel. In
recentere theorieen wordt meer betekenis gehecht aan de aanwezigheid van technologische kennis,
gekwalificeerde arbeidskrachten en een technologische infrastructuur om handelsstromen te
verklaren. De Verenigde Staten nemen op dit punt nog steeds een leidende positie in. Zij zijn de
grootste exporteur van kennis, terwijl de meeste andere industrielanden netto importeurs zijn. Het
Amerikaanse beleid ten aanzien van de overdracht van technologic is daarom van het grootste belang
voor de ontplooiing van kennisintensieve sectoren in andere landen. In dit artikel wordt beschreven
hoe de Amerikaanse regering de laatste jaren de controle op de overdracht van technologic naar
andere landen heeft verscherpt. Volgens de auteurs betreft dit niet alleen een beperking van de export
van gevoelige technologic uit strategische overwegingen, maar hebben de restricties een wijdere
strekking en moeten zij er toe bijdragen de Amerikaanse leiderspositie op economisch-technologisch
gebied te verstevigen. Voor de Europese landen betekent deze ontwikkeling dat zij zullen moeten
komen tot een intensivering van hun eigen inspanningen op het gebied van de technologische
vernieuwing en verder dat zij moeten proberen duidelijke afspraken met de VS te maken over de
transfer van technologic.
Traditionele ingangen van handelspolitiek
In grote lijnen kunnen handelspolitieke instrumental worden
verdeeld in twee typen: importbelemmerende maatregelen,
waarvan contingenteringen, importhef fingen en administratieve
bepalingen de voornaamste voorbeelden zijn, en exportbevorderende maatregelen, waarbij gedacht kan worden aan exportsubsidies, restituties en overheidsmaatregelen ter ondersteuning van
de concurrentiepositie van bepaalde bedrijf stakken. Na de tweede wereldoorlog heeft een accentverschuiving plaatsgevonden
van een importbeperkende naar een meer exportbevorderende
handelspolitiek. In dit verband moet ook het totstandkomen van
de GATT in 1948 worden gezien en de in dat kader daaropvolgende onderhandelingsronden, waarbij de deelnemende landen
zich verplichtten tot een trapsgewijze reductie van importbelemmeringen.
De Verenigde Staten spanden zich daarbij in als pleitbezorger
van het vrijhandelsprincipe om op wereldschaal tot concrete gedragsregels op het gebied van de Internationale handel te komen.
Een belangrijke drijfveer voor de Amerikaanse handelspolitiek
was de in die tijd gunstige, op een relatief kapitaalintensieve produktiestructuur gebaseerde, concurrentiepositie van de Amerikaanse Industrie. Vergroting van de afzetmogelijkheden voor
gestandaardiseerde massaprodukten betekende een aantrekkelijk gegeven.
Het vrijheidsideaal sloot goed aan bij de neo-klassieke handelstheorie, waarmee de wenselijkheid van een onbelemmerende
handel onder bepaalde voorwaarden theoretisch kon worden
onderbouwd. Overigens heeft de VS bij het streven naar geleidelijke ophef fing van importbeperkingen o.a. van meet af aan aangedrongen op het uitzonderen daarvan van agrarische en textiel56
produkten omdat men op deze gebieden een potentiele bedreiging door buitenlandse concurrenten verwachtte 1).
Aan het einde van de jaren zestig treedt aan het licht dat naast
delen van de agrarische en textielsector, ook andere delen van
het Amerikaanse bedrijfsleven onder druk komen te staan van
toenemende internationale concurrentie met name als gevolg
van de opkomst van de nieuwe generatie industrielanden. Japan
groeide in die tijd uit tot een geduchte concurrent op onder meer
de scheepsbouw, de automobielindustrie en de elektronica.
Daarnaast ontpopte een aantal snel industrialiserende lagelonenlanden zich als krachtige exporteurs van produkten als
staal, synthetische vezels, schoeisel, auto-onderdelen en eenvoudige consumptiegoederen. Factoren als modernisering van het
transportwezen, ontwikkelingen in het internationale betalingsen kapitaalverkeer en in communicatienetwerken hebben dit
proces versterkt.
De zich wijzigende internationale concurrentieverhoudingen
hebben ingrijpende gevolgen gehad voor zowel de Amerikaanse
* Directeur van de Groep Beleidsstudies en Informatie TNO resp.
stafmedewerker.
1) Zo werden reeds v66r het tot stand komen van de GATT invoerbeperkingen ingesteld voor zuivelprodukten, tarwe en suiker. Later volgden
onderhandelingen met landen die hun import van agrarische en textielprodukten naar de VS uitbreidden, waarbij werd bedongen dat de betreffende landen ,,vrijwillig” hun export tot een overeengekomen niveau beperkten. Dank zij hun politiek en economisch overwicht konden de Verenigde Staten deze ad-hoc-strategie met succes toepassen, waardoor in
veel gevallen de pijnlijke keus kon worden ontlopen van of over te gaan
tot impopulaire importrestricties of het aanvaarden van een ingrijpende
sanering en aanpassing van de bedreigde sectoren.
als voor de Westeuropese economic. In de jaren vijftig en zestig
lag het zwaartepunt in tal van sectoren van de Amerikaanse industrie primair op ontwikkeling van efficiente en grootschalige
produktiemethoden, gericht op het verlagen van de kostprijs van
de produkten.anders dan op het innovatieproces. Dit kan voornamelijk worden toegeschreven aan de in die tijd gunstige perspectieven voor afzetmogelijkheden van gestandaardiseerde massaprodukten op grond van een opgaande wereldconjunctuur,
determinant ging beschouwen. Ook in het laatste geval is sprake
van een tamelijk statische benadering.aangezien hierbij van de
veronderstelling werd uitgegaan dat de omvang van de fysieke
kapitaalgoederenvoorraad een gestage groei zou vertonen en dat
dientengevolge de onderlinge verschillen tussen landen zich
slechts langzaam zouden wijzigen. De dynamische industrialisatie van landen als Japan, Taiwan en Zuid-Korea bleek hiermee
duidelijk in tegenspraak te zijn, zodat het laatst genoemde mo-
een verruiming van het afzetgebied door verbeterde transport-
del minder relevante aanknopingspunten biedt voor de verkla-
systemen.en een door de tweede wereldoorlog gemduceerde inhaalvraag. Het beleid was derhalve primair gericht op de vraagzijde van de economic. Gedurende deze periode werd er aanzienlijk minder aandacht geschonken aan de andere pijler van de
Amerikaanse concurrentiepositie namelijk die van innovatie en
de daarmee verbandhoudende technologische ontwikkeling.
Aangezien de mogelijkheden om de omvang van de import te
reguleren door middel van een systeem van invoerrechten en
door contingentering door de gedragsregels van de GATT vrijwel zijn geblokkeerd, hebben de regeringen van de westerse industrielanden naar alternatieve oplossingen gezocht om versto-
ring van de huidige concurrentieverhoudingen.
In meer recente handelsmodellen wordt de onderliggende oorzaak van de comparatieve kostenverschillen vooral gezocht in de
technologische infrastructuur, waarbij grote betekenis wordt
toegekend aan het aanbod van gekwalificeerde arbeidskrachten.
Reich stelt dat beschikbaarheid van arbeidskrachten met een
hoog niveau van kennis en kunde de belangrijkste dimensie is,
waarmee de (hoog-ontwikkelde) industrielanden een relatief
voordeel kunnen realiseren 2). De mobiliteit van arbeid is vrij gering, in tegenstelling tot die van andere produktiefactoren, zoals
technologische kennis, kapitaal en fysieke kapitaalgoederen, die
ringen van bun handelsbalansen te corrigeren. Dit heeft in grote
vanwege de sterk verbeterde communicatie- en transportmoge-
lijnen geleid tot de volgende strategieen; enerzijds tracht men de
toegang tot de binnenlandse markt te bemoeilijken door het aanscherpen van administratieve bepalingen op het gebied van het
octrooiwezen, handelsmerken, en veiligheids- en kwaliteitsnor-
lijkheden in principe overal ter wereld kunnen worden ingezet.
Hierbij wordt van de veronderstelling uitgegaan dat de Verenigde Staten – veruit de grootste exporteur van technologische
kennis – hun beleid inzake technologietransfer niet wezenlijk
zullen wijzigen. Weliswaar ondervinden de technologische
hoogwaardige produktiesectoren in de Verenigde Staten sinds
het einde van de jaren zeventig een krachtiger Internationale
concurrentie, maar de dominante positie die de Verenigde Staten
innemen in het kennistransferverkeer lijkt allerminst te zijn verzwakt. Zo zijn de ontvangsten voor de uitvoer van technologic in
de vorm van octrooi- en licentierechten in 1981 op jaarbasis toegenomen tot f. 18 mrd., terwijl de uitgaven voor ingevoerde
technologic in hetzelfde jaar ca. f. 1,7 mrd. bedroegen. Daaren-
men, anderzijds tracht men door overheidsinterventies in de
marktsector de binnenlandse kostenstructuur ten gunste van bepaalde bedrijfstakken te beinvloeden. In het laatste geval dragen
de overheidsmaatregelen veelal een kostenverlagend karakter,
zoals versnelde afschrijvingsregelingen, belastingfaciliteiten en
subsidieregelingen, met als doel het verbeteren van de Internationale concurrentiepositie. Terwijl hierbij het accent van de Amerikaanse handelspolitiek op de importzijde ligt, is het beleid van
de Westeuropese landen over het algemeen meer gericht op het
bijsturen van de marktsector.
In de jaren zeventig taant het vrijhandelsidealisme in de Verenigde Staten en wordt de roep om een ,,hardere” handelspolitiek vanuit het bedrijfsleven krachtiger. Het argument dat hiervoor wordt aangevoerd, is dat overheidsinterventies in Japan en
West-Europa de werkelijke concurrentieverhoudingen vertekenen. Vasthoudend aan het vrijhandelsprincipe en de laissezfaire-politiek trachten de Verenigde Staten hun handelspartners
te bewegen tot het afzien van steunverlenende maatregelen en
non-tarifaire belemmeringen.
tegen kennen de andere hoogontwikkelde industrielanden inclu-
marktsector hebben tot nog toe nauwelijks geleid tot tastbare result a ten. Tegen deze achtergrond achten de Verenigde Staten een
sief de Duitse Bondsrepubliek, Frankrijk, Nederland en Japan,
maar uitgezonderd het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland een
negatieve technologietransferbalans. Voor de meeste industrielanden wijst dit op een afhankelijkheidsrelatie met de Verenigde
Staten. Het Amerikaanse beleid ten aanzien van de overdracht
van technologic is derhalve van bijzonder gewicht voor de ontplooiing van de kennisintensieve sectoren in andere landen.
Werd in het begin van het industriele tijdperk de uitgangspositie van het bedrijfsleven vooral bepaald door statische en nauwelijks be’invloedbare factoren, nu spelen voornamelijk dynamische (door de overheid) be’invloedbare factoren een belangrijke
rol bij de Internationale concurrentieverhoudingen. In tegenstelling tot overheidsmaatregelen die louter gericht zijn op het behoud van bestaande industrieen en waarvan de kosten gedeelte-
,,countervailing policy” als reactie op de in hun ogen marktverstorende ingrepen door andere industrielanden een gerechtvaardigde oplossing. Zowel aanhangers van het vrijhandelsprincipe als voorstanders van het protectionisme in de VS kunnen
zich met deze houding van de Amerikaanse regering verenigen.
Zelfs de ,,Council of Economic Advisors” – sinds lang het
bastion van het vrijhandelsideaal – is overstag gegaan. De raad
loosheid), betreft het hier maatregelen die het economise!! aanpassingsproces beogen te versoepelen en te stimuleren. De noodzaak van deze maatregelen moet gezien worden in verband met
de fundamentele veranderingen in de produktiestructuren en betref fen naast het economisch beleid tevens het industriebeleid en
het technologiebeleid. Van dergelijke maatregelen mag men
adviseert in zijn rapport (1983) aan het Congres dat vergel-
mondiaal gezien een welvaartsverhogend effect verwachten.
dingsmaatregelen bij het terugdringen van de economische
kosten die voortvloeien uit handelsinterventies, als middel geoorloofd zijn.
Derhalve lijkt in het huidige tijdsgewricht, waarin zich structurele veranderingen voltrekken in het economische bestel, het vrijhandelsprincipe ten aanzien van deze maatregelen een minder
adequate richtsnoer voor de handelspolitiek, althans wanneer
Tijdens de Tokio-ronde is deze problematiek nadrukkelijk
aan de orde gesteld, maar de Amerikaanse inspanningen om te
komen tot af spraken ten aanzien van overheidsinterventies in de
lijk worden afgewenteld op het buitenland (export van werk-
men daaraan de voorwaarde verbindt dat de overheden zich afComparatieve kosten
Binnen de neo-klassieke theorie vormen de comparatieve
kosten, die tussen de afzonderlijke landen afhankelijk van het
produkt sterk kunnen varieren, een belangrijke verklaringsgrond voor specialisatie van het produktieassortiment en daaruit
voortvloeiende Internationale handel. Nu is niet zozeer het
vaststellen van de verschillen in de kostenstructuur van belang
dan wel de achterliggende oorzaken ervan. De aard van het comparatieve kostenvoordeel berustte in de eerste handelsmodellen
voornamelijk op verschillen in de natuurlijke produktie-
zijdig dienen te houden van ingrepen in de marktsector.
Het vernieuwingspolentieel in de marktsector
Het aanbrengen van fundamentele wijzigingen in de produktiestructuur is gerelateerd aan het vernieuwingsvermogen in de
marktsector. In het navolgende wordt ingegaan op drie primaire
determinanten die in onderlinge samenhang het vernieuwings-
omstandigheden, terwijl men in de loop van deze eeuw de kapitaalintensiteit (in relatie tot de factor arbeid) als belangrijkste
ESB 16-1-1985
2) R.B. Reich, Beyond free trade, Foreign Affairs, voorjaar 1983.
57
potentieel in belangrijke mate bepalen. Deze zijn:
– technologische mogelijkheden, inclusief de structuur van de
technische en wetenschappelijke infrastructuur;
– structuur van de marktsector;
– omvang en structuur van de marktvraag.
daarbij worden beschreven aan de hand van de opkomst van
halfgeleider- en CAD(,,computer aided design”)-industrie. Uit
deze beschrijvingen blijkt dat de opkomst van nieuwe technischeconomische combinaties afhangt van innovatieve inspanningen
van grote bedrijven gekoppeld aan activiteiten van nieuwe op
technologic gebaseerde bedrijven. In het meer recente verleden
heeft de opkomst van de biotechnologische Industrie, in de Verenigde Staten begonnen door ondernemers afkomstig van universiteiten, opnieuw het belang van nieuwe, op technologic gebaseerde bedrijven gedurende de eerste fase van industriele
Het is duidelijk dat voor een herindustrialisatiebenadering,
gedefinieerd als ,,de structurele verandering van de Industrie
naar hogere toegevoegde waarde, meer kennisintensieve sectoren en produktgroepen en het creeren van belangrijke op technologic gebaseerde nieuwe industrieen die nieuwe markten bedienen”, wetenschap en technologic noodzakelijke, maar op zich
niet voldoende elementen zijn. Wat betreft de aanbodzijde is het
duidelijk dat de technische en wetenschappelijke infrastructuur
in het verlengde dient te liggen van de industriele sector en de
structuur hiervan. Dit houdt in dat niet alleen de structuur van
de marktsector op zich belangrijk is, maar vooral ook de koppeling met de technisch-wetenschappelijke infrastructuur. Het is
duidelijk dat markten van groot belang zijn voor de marktsector
en de structuur ervan. Hierbij moeten markten niet alleen gezien
worden vanuit het traditionele gezichtspunt van omvang en tariefmuren, maar vooral ook vanuit een meer dynamisch en cul-
complementariteit tussen kleine en grote bedrijven, zoals men
die in de jonge biotechnologische Industrie steeds meer aantreft.
Dit wijst erop dat een belangrijk kenmerk van de opkomst van
nieuwe combinaties bestaat uit een systeem van dynamische
complementariteit tussen kleine (nieuwe) en grote (gevestigde)
tureel, door technologic bepaald gezichtspunt. Dit houdt onder
wel mogelijk dat de conglomeraten zoals die in onder andere Ja-
andere in het concept van leidende markten en van publieke ac-
evolutie geillustreerd. Bovendien illustreert dit de toenemende
firma’s. Het bereiken van complementariteit tussen kleine en
grote bedrijven is niet altijd eenvoudig. Kleine en grote bedrijven
opereren gewoonlijk op verschillende wijzen en hebben een verschillend perspectief voor wat betreft de tijd. Vanwege deze verschillen is het gedurende de samenwerking noodzakelijk het nodige vertrouwen en wederzijds begrip op te brengen. Het is zeer
Technologische mogelijkheden en de technische en
pan, West-Duitsland en Zweden bestaan, een positieve basis leveren voor het bereiken van deze samenwerking.
In Japan is, anders dan in de Verenigde Staten, de rol van op
nieuwe technologie gebaseerde bedrijven bij de opmerkelijke
structurele verandering die na 1945 plaatsvond, klein geweest.
Grote Japanse conglomeraten hebben tijdens de snelle technologische inhaalmanoeuvre een opvallende flexibiliteit en dynamiek
wetenschappelijke infrastructuur
aan de dag gelegd. Het was echter het Japanse systeem van vele
Een belangrijke factor in het herindustrialisatie- en technologiebeleid is het genereren van wetenschappelijke en technologische kennis en de overdracht daarvan naar de marktsector. Kennis als,,input” voor de marktsector wordt voornamelijk op twee
manieren overgedragen. Ten eerste via de arbeidsmarkt. Wat betreft onderwijs en opleiding kan het hieraan toegekende belang
afgemeten worden aan de aanzienlijke toewijzing van financiele
middelen in de collectieve sector. Tegelijkertijd wordt echter relatief weinig aandacht besteed aan de ontwikkeling van afstemmingsmechanismen tussen het onderwijs en de ,,afnemers”
waarvan de marktsector een belangrijke is. Dergelijke afstemmingen behoren aanzienlijk versterkt te worden waardoor het
rendement kan worden vergroot. De tweede belangrijke wijze
van kennisoverdracht is de directe overdracht van kennis en apparatuur naar de marktsector vanuit de technische en wetenschappelijke infrastructuur; voornamelijk vanuit de geheel of
gedeeltelijk door de overheid gefinancierde R&D-instellingen,
inclusief de universiteiten en de collectieve researchinstituten.
Het is duidelijk dat de effectiviteit van de koppeling tussen bedrijven die nieuwe activiteiten ondernemen enerzijds en de
technisch-wetenschappelijke infrastructuur anderzijds aandacht verdient. De aard van de koppelingen hangt daarbij af van
het soort onderzoek dat uitgevoerd wordt. Terwijl voor fundamenteel onderzoek een regelmatig persoonlijk contact vaak voldoende is, is het voornaamste koppelingsmechanisme voor toegepast onderzoek een meer formed contact. Binnen de structuur
,,gebonden” toeleveranciers dat de industriele giganten een
groot deel van hun flexibiliteit verschafte 3). Terwijl het Japanse
systeem bewezen heeft geschikt te zijn voor een snelle inhaalmanoeuvre moet het nog bewijzen in staat te zijn om nieuwe combinaties te initieren. Of de Japanse cultuur in staat is om zich aan
te passen aan een in dit opzicht ondernemende wereld staat nog
te bezien.
In Europa is de industrie over het algemeen minder dan in de
Verenigde Staten in staat gebleken om nieuwe combinaties te initieren. Ook is ze minder toegesneden op het bereiken van een
zeer efficiente produktie van hoge kwaliteit zoals in Japan.
Terwijl Europa wetenschappelijk sterk is ontbrak het de
Europese industrie vaak aan commerciele dynamiek, dat wil zeggen de mogelijkheid om de wetenschappelijke creativiteit te gelde te maken. Europese bedrijven zijn over het algemeen kleiner
dan hun Amerikaanse tegenhangers, terwijl ook op een meer gefragmenteerde, technisch minder veeleisende markt geopereerd
wordt. Ook zijn in Europa in aantal relatief weinig nieuwe op
technologie gebaseerde bedrijven ontstaan door culturele en
financiele oorzaken.
Naast het belang van de grootte van een bedrijf en de samenwerkingsstructuren tussen bedrijven als aanbodfactoren die de
innovatieve prestaties bepalen, noemt Ergas de intensiteit van de
concurrentie tussen bedrijven die op dezelfde markt opereren 4).
Hij stelt dat over het algemeen industrieen worden gekarakteriseerd door een spectrum van innovatieve mogelijkheden met
verschillende kosten en van verschillende complexiteit. Dit
van het herindustrialisatie- en technologiebeleid is het belangrijk
houdt in dat er ruimte is voor een breed scala van concurrerende
de patronen van toekenning van overheidsgeld ten behoeve van
opleiding van geschoolde medewerkers en de R&D-instituten
van de overheid op een zodanige wijze te structureren dat deze
beter passen bij de behoeften van de marktsector. Hiertoe is het
noodzakelijk dat de marktsector zo nauwkeurig mogelijk haar
huidige en toekomstige behoeften vaststelt. Op deze wijze kan de
wetenschappelijke en technische infrastructuur worden aangemoedigd haar mogelijkheden op de wetenschappelijke en technische behoeften van de marktsector te richten.
innovatie-inspanningen. In het bijzonder kan men in nieuwe veel
belovende gebieden concurrentie van beginnende, op technologie gebaseerde bedrijven verwachten.
ceptatie. Dit laatste is op zijn beurt weer gerelateerd aan een belangrijke element van de technische en wetenschappelijk infrastructuur: het onderwijs. Wij zullen nu de genoemde drie determinanten in meer detail bespreken.
Omvang en de structuur van de marktvraag
Omvang en structuur van de marktvraag zijn sleutelfactoren
voor de innovatieprestatie. Het in aanmerking nemen van
Structuur en dynamiek van de marktsector
In de naoorlogse industriele evolutie kunnen veranderingen in
de industriele structuur worden gekoppeld aan het rijp worden
van technisch-economische combinaties. De rol van nieuwe op
technologic gebaseerde bedrijven in de Verenigde Staten kan
58
3) F. Twaalfhoven en T. Hattori, The supporting role of small Japanese
enterprises, Indivers Research, Schiphol, 1982.
4) H. Ergas, Innovation, more or less, OECD, Parijs, 1983.
marktstructuren en de dynamiek ervan is dan ook een belangrijk
onderdeel voor het herindustrialisatie- en technologiebeleid. In
vergelijking met Europa hebben zowel de Verenigde Staten als
Japan grote thuismarkten, die zich gemakkelijk aanpassen en
die het creeren van technisch geavanceerde produkten stimuleren. Gezien vanuit het standpunt van Internationale concurrentie moeten bedrijven in deze landen eerst succesvol concurreren
op nun nationale markten vanwege de grote interne concurrentie
die daar heerst. In de gefragmenteerde Europese markten is er
vaak gebrek aan concurrentie op nationale basis vanwege het
bestaan van ,,non-tariff barriers”. Ook binnen de EG bestaan
vele hindernissen die het functioneren van een gemeenschappelijke markt belemmeren.
Het wegnemen van handelsbelemmeringen en de harmonisatie van voorschriften vormen belangrijke aspecten van een Europees herindustrialisatiebeleid. Een vrij verkeer van goederen en
diensten is van essentieel belang voor het bereiken van betere
concurrentieposities op wereldmarkten.
Voor een groot aantal produkten vertegenwoordigen de overheden een aanzienlijke markt en zijn zij in een positie hun marktkracht te gebruiken om het aanbod te bemvloeden in de richting
van produkten met een hogere toegevoegde waarde en een hogere technologische inhoud. Het overheidsaankoopbeleid kan dan
ook worden beschouwd als een effectief instrument om innovaties te stimuleren. Aankoopbeleid past goed bij onze beschrijving van de huidige economische situatie. Een van de eerste doeleinden van herindustrialisatiebeleid is het signaleren, stimuleren
en verspreiden van het gebruik van nieuwe technologieen, waarop toekomstige economische groei kan worden gebaseerd. Het is
echter duidelijk dat er een spanning bestaat tussen de eisen van
een op innovatie georienteerd aankoopbeleid en het huidige beleid van vele westerse landen, dat vooral is gericht op een beperking van overheidsuitgaven. Het succes van herindustrialisatie
en technologiebeleid hangt ook samen met de mate waarin nieuwe produkten en diensten door de maatschappij worden geaccepteerd. Informatie- en bewustmakingsprogramma’s voor verschillende doelgroepen, inclusief het grote publiek, zijn hierbij
een belangrijk middel. Een duidelijke koppeling met het onderwijssysteem ligt hier voor de hand.
Beperkingen van de Internationale technologietransfer
door de VS
Gezien de belangrijke rol van technologic in het economisch
en industrieel aanpassingsproces en de dominante positie van de
VS als leverancier, als exporteur, van technologie is het nuttig
het Amerikaanse beleid in deze nader te bezien. Daarbij moet
voor wat betreft de VS naast het economisch aanpassingsproces
een tweede element in de discussie worden gebracht, nl. dat sedertenkelejarenintegenstellingtotdaarvoorde — redelijkgoed
te beschermen — militaire technologie nu voor een belangrijk
deel is afgeleid van technologische ontwikkelingen in de civiele
sector. Het Amerikaanse Ministerie van Defensie streeft daarbij
naar terugkeer tot een originele militaire technologie, waaruit
pas na verloop van enige tijd eventueel civiele ,,spin-offs” kunnen voortkomen. Daarmee zal onder meer het risico kunnen
worden verminderd dat nieuwe technologieen snel worden toegepast door militaire tegenstanders.
De Amerikaanse regering tracht sinds het eind van de jaren zeventig een verscherping van de controle op technologie-overdracht te bewerkstelligen. De bewuste maatregelen beogen niet
alleen de directe overdracht van militaire relevante technologie
naar de Sowjet-Unie te belemmeren, maar strekken zich ook uit
tot de technologie-overdracht naar West-Europa en Japan, uit
vrees dat bevriende landen deze kennis verder zullen doorgeven.
De verscherping van de beperkingen van de technologietransfer moet ook in de context worden gezien van het bestaan van
een hernieuwde tendens tot het voeren van een meer zelfstandige
nationale politiek. Sinds de eerste van de regeringsperiode
Reagan heerst er een vastbeslotenheid om de leiderspositie van
de Verenigde Staten op technisch-economisch gebied te herstellen en uit te bouwen. Weliswaar zou slechts een minderheid hebben overwogen om voor dit doel ook beperkingen van de technologietransfer ten aanzien van de westerse landen door te voeren.
ESB 16-1-1985
Dit neemt niet weg dat het zich sluitende controlenet er toe heeft
geleid dat de toegang van de westerse landen tot de Amerikaanse
geavanceerde technologieen moeilijker wordt. Ook neemt het
aantal indicaties en gevallen toe die wijzen op een bewuste belemmering van de West-West-technologie-transfer.
De structuur van de Amerikaanse beperkingen inzake
overdracht van technologie
De hoofdinstrumenten, waarmee de controle op de overdracht van technologische kennis wordt uitgeoefend, bestaan uit
geheimhoudingsvoorschriften, exportbeperkingen en in contracten vastgelegde clausules bij overheidsopdrachten. Het
scherpste instrument is de van overheidswege voorgeschreven
geheimhoudingsplicht ten aanzien van bepaalde informatie en
gegevens. Deze verbiedt zowel de eigen burgers als buitenlanders
de toegang hiertoe. Met betrekking tot de internationale overdracht van technologische kennis is het presidentiele decreet
– namelijk het geheimverklaren van gegevens die verband houden met de nationale veiligheid – van groot gewicht, gezien de
omvangrijke researchactiviteiten die door het Ministerie van Defensie en de NASA worden ondersteund. Ten aanzien van nieuwe uitvindingen valt er de laatste drie jaren een aanzienlijke toename van geheimhoudingsvoorschriften in het kader van de octrooiwetgeving waar te nemen.
De belangrijkste beperkingen inzake technologietransfer zijn
vastgelegd in de exportwetten: de Arms Export Control Act en
Export Administration Act. De Arms Export Control Act beperkt in eerste aanleg de uitvoer van wapentechnologie alsmede
militair uiterst gevoelige technologieen, zoals bij voorbeeld coderingssystemen en bepaalde voor militaire doeleinden geschikte
halfgeleider technologieen. Ruime definities van de onder controle vallende technologieen en export maken het bij voorbeeld
mogelijk ook de overdracht van onderzoekresultaten aan buitenlandse onderzoekers op Amerikaanse universiteiten daaronder te verstaan.
De Export Administration Act, het belangrijkste instrument
voor niet uitsluitend militaire technologieen, verschaft de overheid soortgelijke ruime bevoegdheden. Buitenlandse afnemers
van Amerikaanse technologie moeten er zich rekenschap van geven dat zij in het geval van wederuitvoer gebonden zijn aan het
Amerikaanse recht, voor zover contractueel is vastgelegd dat
hiervoor toestemming moet worden gevraagd. De sancties tegen
Westeuropese leveranciers van onderdelen voor de Siberische
aardgaspijpleiding hebben de draagwijdte van deze gebondenheid aangetoond. De werkingssfeer van het Amerikaanse exportrecht is niet alleen beperkt tot de uitvoer naar de Oostbloklanden, maar strekt zich ook uit tot de landen, waar voor een
Amerikaans embargo geldt. De rechtspositie van exporteurs en
van her-exporteurs is daarbij zwak beschermd. Zo ontbreekt het
aan recht op vergunning, bescherming tegen intrekking van verleende vergunningen, en recht op schadeloosstelling. Ook buitenlandse ondernemingen stellen zich in geval van overtreding
van de Amerikaanse wet bloot aan strafmaatregelen. Daarenboven zijn de goedkeuringsprocedures onoverzichtelijk en tijdro-
vend. Vertragingen, die veelal het gevolg zijn van onenigheden
tussen het Ministerie van Defensie en de instantie belast met vergunningverstrekking, kunnen wat betreft technologieen met een
korte levenscyclus gelijkgesteld worden met een weigering van
de vergunning.
Beperkingen in verband met overheidsopdrachten
Politieke verklaringen waarin de noodzaak van een transatlantische samenwerking op het gebied van defensie worden benadrukt, hebben te zamen met de aanzienlijke uitbreiding van de
R&D-inspanningen het Ministerie van Defensie de belangstelling van Europese zijde versterkt deel te nemen in Amerikaanse
projecten. Overigens zijn de perspectieven voor Europese ondernemingen om te worden betrokken in Amerikaanse overheidsprojecten ongunstig ondanks de algemene transatlantische samenwerkingsovereenkomsten. Deze minder goede vooruitzichten hangen samen met de talloze voorschriften, die men in Ame-
rika kent op het gebied van geheimhouding bij overheidsopdrachten, alsmede met het Amerikaanse beleid ten aanzien van
59
overheidsopdrachten dat in toenemende mate gericht is op het
laten prevaleren van nationale belangen. Aangezien overheidsopdrachten in toenemende mate aan universiteiten worden ge-
van de industrie tegemoet te komen en de industriele produk-
gund, staat de onderzoeksvrijheid steeds meer ter discussie als
In onderstaand staatje wordt een globale benadering gegeven
van die R&D-fondsen van het Ministerie van Defensie in het fiscale jaar 1983 welke naar verwachting nieuwe, voor civiele toepassing bruikbare technologie zullen opleveren:
– micro-elektronica en computers
$ 300.000.000
– stem- en datacommunicatie
(inclusief navigatie)
$ 300.000.000
– vliegtuigen en luchtkussenvoertuigen
$ 600.000.000
– materiaal onderzoek
$ 100.000.000
– research, voornamelijk op universiteiten $ 600.000.000
– diversen
$ 400.000.000
Totaal
$ 2.300.000.000
gevolg van de bestaande beperkingen ten aanzien van het publiceren van onderzoeksresultaten en de participatie in het onder-
zoek door buitenlandse onderzoekers.
De belangrijkste intern-Amerikaanse implicatie van het boven
omschreven beleid werd onlangs samengevat door Roland
Schmitt, hoofd van het R&D-centrum General Electric:,,…. we
are faced with a catch 22: how do we protect an asset that can be
destroyed by an act of protection?”
Het Ministerie van Defensie en technologic in de
Verenigde Staten
tiviteit te verbeteren.
Naast de militaire aankopen dragen de R&D-programma’s
van het Ministerie van Defensie in de Verenigde Staten aanzienlijk bij aan de technologische ontwikkeling en de industriele ba-
Van een nog groter belang is het financieren door het Ministerie van Defensie van onafhankelijk onderzoek en ontwikkeling
bij bedrijven die voor dit ministerie werken. Het bedrag hiervoor
wordt geschat op $ 1.300.000.000 in het fiscale jaar 1983. Een
sis van het land en wordt er in wezen een bedekt industrie- en
gering deel van dit bedrag is reeds verdisconteerd in bovenstaand
technologiebeleid gevoerd. In het verleden sprak het Ministerie
van Defensie over zowel civiele als militaire toepassingen van
door hun gesponsorde technologie en het verzekerd zijn van een
produktie-apparaat dat aan de militaire eisen kon voldoen. De
laatste jaren wordt evenwel meer en meer gesproken over civiele
toepassing van technologie en het belang van een concurrentievoordeel ten opzichte van andere landen in het algemeen, en Japan in het bijzonder. Zo kon de volgende verklaring worden opgetekend uit de mond van dr. Richard DeLauer,,,Under Secretary of Defence for Research and Engineering”, uitgesproken in
staatje. Het is aannemelijk dat de ondergrens voor de financiering van R&D-programma’s met een potentieel civiele toepassing $ 3 mrd. bedraagt in het fiscale jaar 1983. Het werkelijk cij-
februari 1983 tegenover vertegenwoordigers van de halfgeleider-
industrie: “Het n-de generatie ontwikkelingsprogramma in de
Verenigde Staten is het antwoord op het door de Japanse overheid gesteunde vijfde generatie computerprogramma.” Het
Amerikaanse programma waarop dr. DeLauer doelde heet formeel ,,Strategic computing and survivability”. Gezien in het
licht van een dergelijke doelstelling kan het Amerikaanse Ministerie van Defensie in een aantal opzichten worden vergeleken
met het Japanse MITI. Het budget van het Ministerie van Defensie voor ,,Research, Development, Test and Evaluation”
(RDT&E) is zo groot dat een aanzienlijke invloed in de civiele
sfeer verwacht mag worden ondanks de belangrijke nadelen van
geheimhouding en militaire toepassing. Het budget voor
RDT&E wordt voor het fiscale jaar 1983 op $ 27,8 mrd. geraamd en voor het fiscale jaar 1984 op $ 29,6 mrd. Voor 1984 is
dit budget het vijftienvoudige van alle in Nederland in dat jaar
uitgevoerde onderzoek- en ontwikkelingswerkzaamheden. Als
illustratie van de invloed van het Ministerie van Defensie op de
wetenschappelijke en technische gemeenschap kan de werkgelegenheid van wetenschappers en ingenieurs als gevolg van deze
activiteiten dienen. Met gebruikmaking van het ..Defence Economic Impact Modeling System” produceerde het Ministerie
van Defensie in maart 1983 cijfers ten behoeve van het Congres,
waaruit bleek dat in 1981 uit een totaal van 1.946.000 wetenschappers en ingenieurs er 229.000 ten behoeve van defensie
werkten. Voor 1987 is de verwachting 316.000 uit 2.289.000. Er
zijn binnen het Ministerie van Defensie een aantal wegen die leiden tot nieuwe civiele technologie en een aangepaste industriele
basis, namelijk:
– steun aan research en ontwikkeling die leidt tot zowel civiele
als militaire toepassingen;
– steun aan research en ontwikkeling die alleen tot militaire
toepassing leidt, maar die ervaring in het omgaan met geavanceerde apparatuur geeft, en derhalve vanuit civiel oogpunt van belang is;
– toewijzing van fondsen voor ,,onafhankelijke research en
ontwikkeling” op gebieden die van belang zijn voor het Ministerie van Defensie in de vorm van ,,overhead” kostenvergoedingen in defensiecontracten;
– steun aan en aanmoediging voor universiteitsresearch;
– implementatie van een actieplan om de industriele respons te
verbeteren met o.a. als doelstelling tot een voldoende aanbod
van geschoolde arbeidskrachten te komen om aan de wensen
60
fer zou nog aanzienlijk hoger kunnen liggen.
Conclusies
Uit het voorgaande kunnen de volgende conclusies worden
getrokken.
In het proces van structurele aanpassing van de marktsector
naar hogere toegevoegde waarde, meer kennisintensieve sectoren en produktgroepen en het creeren van op technologie gebaseerde nieuwe industrieen spelen wetenschap en technologie een
cruciale rol. Het vernieuwingspotentieel van de marktsector
wordt evenwel bepaald door drie in onderlinge samenhang
staande primaire determinanten, waarbij naast de technologische mogelijkheden de structuren van de marktsector en de omvang en structuur van de markt maatgevend zijn. Overheidsmaatregelen gericht op het stimuleren van het proces van structurele aanpassing en van het vernieuwingspotentieel zijn mede
bepalend voor het verhogen van het welvaartsniveau in de wereld en kunnen derhalve niet worden geplaatst op de traditionele
schaal vrijhandel — protectionisme.
Sedert de eerste ambtsperiode van Reagan heerst vastbeslotenheid om de technisch-economische leiderspositie van de VS te
herstellen en verder uit te bouwen. Naast overwegingen ten aanzien van het economisch aanpassingsproces speelt hierbij het argument dat sedert enkele jaren en op een aantal gebieden de civiele technologie leidt ten opzichte van de militaire technologie.
Verscherping van controle op technologietransfer beoogt niet alleen de transfer te belemmeren van militair relevante technologie
naar de Sowjet-Unie.maar wijst ook op een bewuste belemmering van de West-West-kennis-verdracht. De maatregelen roepen in de VS readies op als … “how do we protect an asset that
can be destroyed by an act of protection?”. Voor Europa is de
Amerikaanse tendens zeer verontrustend, gegeven de dominante
positie van de VS op het gebied van de export van technologie.
Voor Nederland rijzen, gegeven de belangrijke rol van multinational bedrijven, vele vragen.
Het Amerikaanse streven naar protectionisme op het gebied
van overdracht van technologie roept om een beleid gericht op
intensivering van de Europese inspanning op het gebied van de
technologische ontwikkeling en het mobiliseren van het vernieuwingspotentieel vooral ook door Europese samenwerking. Hier
ligt een rol voor de Europese Gemeenschap om tot duidelijke afspraken met de VS op het gebied van technologie-overdracht te
komen.
W. Zegveld
L. Eringa
5) R. Schmitt, Issues in science and technology: export controls — balancing technological innovation and national security?