Het gesprek over een hervorming van het stelsel van belastingen en toeslagen loopt al vele jaren. Toch komt het maar niet van de grond. Een politieke discussie over de pijn die we bereid zijn om te accepteren, is nodig om een hervorming op gang te helpen.
In het kort
- Hervorming van belastingen en toeslagen is hard nodig, maar heeft ook een prijs in de vorm van inkomenseffecten.
- Meer eenvoud in het belasting- en toeslagenstelsel gaat samen met een grotere spreiding van inkomenseffecten.
- De pijn van hervorming kan worden verzacht, bijvoorbeeld met gefaseerde invoering of met lagere lasten op arbeid.
Het gesprek over een hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel loopt al vele jaren. De stapel rapporten over aanpassing of volledige verbouwing van het stelsel groeit elk jaar (MinFin, 2024a; 2024b). Dát er een hervorming nodig is, daarover lijkt de politiek eensgezind. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de Kamerbreed aangenomen motie Kouwenhoven c.s. (Tweede Kamer, 2025). Toch lukt het steeds niet om echt stappen te zetten.
Een belangrijke reden dat de hervorming niet van de grond komt, is dat deze ook een prijs heeft. Fundamenteel vereenvoudigen betekent dat het aantal regelingen omlaaggaat en dat regelingen minder uitzonderingen en voorwaarden hebben. Een gevolg daarvan is dat er minder mogelijkheden zijn om doelgroepen gericht te bereiken dan in het huidige stelsel het geval is. Voor sommige mensen zal dat gunstig uitpakken, maar er zullen ook mensen zijn die erop achteruitgaan. Bij een hervorming is inkomensachteruitgang voor sommige mensen daardoor onvermijdelijk. Negatieve inkomenseffecten kunnen worden verzacht, maar niet volledig worden voorkomen, en bovendien kost dat de overheid extra geld.
Het publieke debat richt zich vaak alleen op de noodzaak van hervorming, maar gaat weinig over de prijs die we bereid zijn daarvoor te betalen. Een politieke discussie over het gewenste ambitieniveau en welke afruilen acceptabel zijn, is nodig om een hervorming op gang te helpen. Centrale vragen in die discussie zijn: Hoeveel eenvoudiger of zekerder moet het stelsel worden? Hoeveel en voor wie moet werken meer gaan lonen? Welke inkomenseffecten zijn we bereid te accepteren? Mag een hervorming gepaard gaan met lastenverlichting of extra geld voor huishoudens?
Om de benodigde politieke afwegingen concreet te maken, presenteren we in dit artikel aan de hand van drie voorbeeldvarianten wat het verband is tussen de voordelen van hervormen en de prijs die we bereid moeten zijn daarvoor te betalen.
Hervormen is hard nodig
Ons huidige stelsel van belastingen en toeslagen loopt vast op drie punten. In de eerste plaats is het stelsel als geheel te complex, waardoor zowel mensen als uitvoeringsorganisaties vastlopen. Dat komt doordat er veel verschillende regelingen zijn met verschillende voorwaarden, bedoeld voor verschillende situaties. Regelingen sluiten bovendien niet altijd goed op elkaar aan. Vooral bij grote veranderingen in de persoonlijke situatie is het effect moeilijk te doorzien en weten mensen vaak niet waar ze recht op hebben. De complexiteit maakt het stelsel bovendien lastig uitvoerbaar en kan betere dienstverlening of meer automatisering in de weg staan (Staat van de Uitvoering, 2025).
Ten tweede leidt het uitkeren van grote bedragen als (onzekere) voorschotten tot problematische terugvorderingen en nabetalingen. Voorschotten zijn een gevolg van de wens om mensen zowel gericht als snel te ondersteunen, waarbij het daadwerkelijke inkomen pas achteraf precies kan worden vastgesteld. Dit leidt tot onzekerheid, stress en het niet meer aanvragen van uitkeringen en toeslagen. Bovendien kunnen terugvorderingen geldproblemen of schulden veroorzaken, wat het vertrouwen in de overheid kan aantasten.
Ten derde loont (meer) werken niet altijd, en mensen kunnen moeilijk inschatten of het inderdaad wél loont. Hoeveel het uiteindelijk oplevert als je (meer uren) werkt, hangt af van de marginale druk. Die wordt bepaald door de stapeling van belastingtarieven, de op- en afbouw van heffingskortingen, pensioenopbouw en de afbouw van toeslagen. Voor de meeste werkenden ligt de marginale druk lager dan zestig procent (Gielen en Beens, 2023), maar een kleine groep houdt door de afbouw van meerdere toeslagen weinig over van extra inkomen. Bovendien maakt de hoeveelheid regelingen en voorwaarden het moeilijk om te bepalen wat extra inkomen oplevert.
Met een fundamentele hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel kunnen de huidige knelpunten worden opgelost, of in elk geval minder knellend worden gemaakt. Hervormen kan de maatschappij dus veel opleveren.
Drie illustratieve hervormingsvarianten
Hoe ingrijpender de hervorming, hoe beter de doelen van vereenvoudiging bereikt kunnen worden, maar hoe hoger de prijs. Dit illustreren we met drie varianten, die verschillen in de mate van vereenvoudiging: variant 1 vereenvoudigt het minst, variant 3 het meest.
De effecten van deze varianten zijn doorgerekend met het microsimulatiemodel Mimosi (CPB, 2016b), gebaseerd op het Inkomenspanelonderzoek 2021 van het Centraal Bureau voor de Statistiek en de CEP 2025-raming (CPB, 2025a). Dit model wordt door het Centraal Planbureau en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gebruikt om de koopkrachtontwikkeling of inkomenseffecten van nieuw beleid te ramen.
De varianten zijn in een iteratief proces met trial and error tot stand gekomen, en zijn zodanig vormgegeven dat de huidige inkomensverdeling zo veel mogelijk in stand blijft (anders gezegd: de inkomenseffecten zijn zo klein mogelijk). Varianten 1 en 2 zijn opgezet op basis van ambtelijke expertise en ambtelijke rapporten (MinFin, 2024a; 2024b), terwijl variant 3 een uitwerking is van een eerder gepubliceerde denkrichting in MinFin (2020) om een stelsel te bereiken waarin alle aftrekposten, toeslagen en bijna alle heffingskortingen verdwijnen. Daarnaast zijn alle varianten budgetneutraal vormgegeven, ook voor de vergelijkbaarheid. De belangrijkste kenmerken van de illustratieve varianten worden toegelicht in kader 1 en tabel 1.
Kader 1 Belangrijkste kenmerken van de varianten
Variant 1 gaat het minst ver en brengt beperkte verbeteringen binnen het huidige stelsel aan. De toeslagen blijven bestaan en inkomensafhankelijkheid blijft een belangrijk uitgangspunt. Om de negatieve gevolgen van terugvorderingen te matigen, worden de huurtoeslag en zorgtoeslag bij een inkomensstijging minder snel afgebouwd dan nu het geval is. De algemene heffingskorting wordt een vast bedrag voor iedereen, onafhankelijk van het inkomen. In plaats van de inkomensafhankelijke algemene heffingskorting worden de schijftarieven verhoogd. Het tarief voor aftrekposten (zoals de hypotheekrente- en giftenaftrek) wordt verlaagd naar dertig procent.
Variant 2 bevat een verdergaande hervorming, waarbij een aantal toeslagen wordt afgeschaft of hervormd. De zorgtoeslag wordt afgeschaft en in plaats daarvan wordt de zorgpremie sterk verlaagd. De kinderbijslag en het kindgebonden budget worden samengevoegd tot één kindregeling, waarin het bedrag dat ouders ontvangen niet langer afhangt van het inkomen. De huurtoeslag wordt verlaagd en minder snel afgebouwd bij een inkomensstijging. De algemene heffingskorting en de arbeidskorting worden niet langer afgebouwd bij een hoger inkomen. In plaats van de inkomensafhankelijke heffingskortingen worden de schijftarieven verhoogd. Het tarief voor aftrekposten wordt verlaagd naar twintig procent.
Variant 3 bevat de meest vergaande vereenvoudiging, waarin alle inkomensafhankelijke toeslagen, heffingskortingen en aftrekposten worden afgeschaft. Huishoudens ontvangen toelages (vaste bedragen), die niet afhankelijk zijn van het inkomen, maar worden gebaseerd op objectief vast te stellen kenmerken, zoals het aantal mensen in een huishouden, de aanwezigheid van kinderen, leeftijd of het hebben van werk. In deze variant wordt ook het wettelijk minimumloon verhoogd, met doorwerking op de uitkeringen zoals bijstand en AOW, omdat een minimumloonsverhoging huishoudens met een lager inkomen helpt om het wegvallen van toeslagen (deels) op te vangen. De arbeidskorting wordt aanzienlijk verlaagd en wordt niet langer afgebouwd bij een hoger inkomen, zodat de inkomensterugval bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid kleiner wordt.
Tabel 1 geeft een globaal overzicht van de varianten, de precieze cijfermatige invulling is verder uitgewerkt in appendix 1 bij de online versie van dit artikel.
Uiteraard is er bij de keuzes rond hervormen ruimte om verschillende doelen politiek te wegen. De varianten zijn daarom illustratief en er is niet aanvullend gestuurd op de inkomenseffecten voor specifieke groepen. Hoewel er in een vereenvoudigd stelsel minder mogelijkheden zijn om doelgroepen gericht te bereiken, blijft er voldoende ruimte om politieke accenten te leggen. Denk daarbij aan het ondersteunen van kwetsbare groepen of het verbeteren van prikkels om te werken. Ruimte voor politieke accenten is ook een belangrijke randvoorwaarde voor een toekomstbestendig belasting- en toeslagenstelsel dat langer meegaat dan één enkele kabinetsperiode. In appendix 2 bij de online versie van dit artikel wordt getoond hoe variant 3 op verschillende manieren kan worden ingevuld.
Een aantal politieke partijen hebben bij Keuzes in Kaart 2027–2030 richtingen gekozen die lijken op de illustratieve varianten (CPB, 2025b). Zo lijken de keuzes van PRO (destijds GroenLinks-PvdA) en ChristenUnie op variant 2. En de meest vergaande keuzes van JA21 en Volt lijken op variant 3.
Effecten van de varianten
De terugvorderingen en het niet-gebruik van sociale regelingen nemen af naarmate een hervorming ingrijpender is (tabel 2). In variant 1 blijven toeslagen bestaan. Doordat de zorgtoeslag en huurtoeslag worden verlaagd en minder snel worden afgebouwd bij een inkomensstijging, worden terugvorderingen lager, maar blijven wel aanwezig. In variant 2 zorgen het afschaffen van de zorgtoeslag en het verlagen en minder steil afbouwen van de huurtoeslag ervoor dat terugvorderingen minder vaak voorkomen en verder ook lager zijn. Bovendien is het risico kleiner dat mensen grote bedragen mislopen. In variant 3 zorgt het afschaffen van alle toeslagen ervoor dat zowel terugvorderingen als niet-gebruik niet meer voorkomen.
Het aandeel mensen met een hoge marginale druk kan meer worden teruggedrongen naarmate een hervorming ingrijpender is (tabel 2). De varianten hebben beperkt effect op de gemiddelde marginale druk omdat ze budgetneutraal zijn en zo veel mogelijk aansluiten bij de huidige inkomensverdeling. Omdat evenveel belasting moet worden opgehaald gaat een lagere marginale druk voor de ene groep ten koste van een hogere marginale druk voor een andere groep.
De variatie in marginale druk – en dus het aandeel mensen met een hoge marginale druk – kan wel worden beperkt. In variant 1 daalt het aandeel mensen met een (zeer) hoge marginale druk met vier procentpunt doordat de huurtoeslag en zorgtoeslag minder snel worden afgebouwd. Het schrappen van de afbouw van de algemene heffingskorting heeft weinig effect op de marginale druk, omdat de schijftarieven in de inkomstenbelasting ook worden verhoogd. Ook in varianten 2 en 3 daalt het aandeel mensen met een (zeer) hoge marginale druk met respectievelijk tien en veertien procentpunt, omdat toeslagen worden verlaagd dan wel minder snel worden afgebouwd.
Naarmate een hervorming ingrijpender is, neemt het inzicht van mensen in hun marginale belastingdruk naar verwachting toe, zowel omdat de verschillen in de marginale druk afnemen (figuur 1), als omdat de marginale druk meer in de buurt komt van de schijftarieven in de inkomstenbelasting (Centerdata, 2024). Variant 1 verbetert het inzicht in de marginale druk enigszins, omdat de inkomensafhankelijkheid van de algemene heffingskorting verdwijnt. Toch blijft het ingewikkeld om te bepalen hoeveel er overblijft van een inkomensstijging, aangezien toeslagen en de arbeidskorting grotendeels ongewijzigd blijven. In variant 2 wordt dit gemakkelijker, met name voor mensen die geen recht hebben op toeslagen, omdat heffingskortingen niet meer worden afgebouwd. Variant 3 biedt het best inzicht in de marginale druk, want alle inkomensondersteuning is dan inkomensonafhankelijk.
De prijs van een hervorming is hoger naarmate een hervorming ingrijpender is (figuur 2). Dit komt – gegeven de keuze om alle varianten budgetneutraal vorm te geven – vooral tot uiting in de inkomenseffecten. In variant 1 gaat een kwart van de huishoudens er meer dan 1 procent op achteruit, in variant 2 meer dan 2,1 procent, en in variant 3 meer dan 3,2 procent. In variant 3 kan de inkomensachteruitgang oplopen tot 10 procent. Omgekeerd kunnen positieve inkomenseffecten in variant 3 oplopen tot 15 à 20 procent. De spreiding van het inkomenseffect op de 90-procentsinterval laat zien in welke mate de inkomenseffecten voor winnaars en verliezers van de hervorming uiteenlopen. In variant 1 is dit verschil 7 procent, in variant 3 neemt dit toe tot 24 procent (tabel 2).
Negatieve inkomenseffecten treffen vooral huishoudens die in het huidige stelsel veel recht hebben op toeslagen of aftrekposten. Bij huishoudens in het eerste inkomenskwintiel zorgt het verlies van toeslagen voor negatieve inkomenseffecten. Negatieve inkomenseffecten bij hogere inkomensgroepen worden veroorzaakt door verlies van aftrekposten, waaronder de hypotheekrenteaftrek en ondernemersaftrekken. Positieve inkomenseffecten ontstaan bij groepen die nu niet of beperkt gebruikmaken van toeslagen en aftrekposten, maar in de varianten wel baat hebben bij de meer generieke ondersteuning. Gezamenlijk illustreren de inkomenseffecten dat er in een sterk vereenvoudigd stelsel minder mogelijkheden zijn om mensen gericht te compenseren voor het wegvallen van toeslagen of aftrekposten.
Een verhoging van het minimumloon kan helpen om relatief gericht negatieve effecten op te vangen. Een verhoging van het minimumloon zal niet volledig volstaan om het wegvallen van alle toeslagen op te vangen, maar een minimumloonsverhoging kan wel een bijdrage leveren. In variant 3 is daarom ter illustratie een verhoging van het minimumloon opgenomen die doorwerkt naar de uitkeringen, zoals bijstand en AOW.
Hervormingspijn verzachten
Het is mogelijk om de negatieve effecten van een hervorming te verzachten. Figuur 2 toont de inkomenseffecten voor het scenario waarin een stelselwijziging op één moment wordt ingevoerd. Een hervorming kan op onderdelen geleidelijk worden ingefaseerd om negatieve inkomenseffecten over een langere periode uit te spreiden. Reële loongroei kan huishoudens dan ook helpen om een inkomensachteruitgang op te kunnen vangen.
De inzet van extra geld kan ook worden gebruikt om negatieve inkomenseffecten te verzachten, en om draagvlak voor belastinghervorming te vergroten (CPB, 2016a). De beperkte budgettaire ruimte in de komende jaren is wel een uitdaging (SBR, 2025). Extra geld kan worden vrijgemaakt via bezuinigingen of door de belastingmix aan te passen – er zijn sterke signalen dat de huidige belastingmix suboptimaal is en dat het wenselijk is de belasting op bezit (zoals de eigen woning) en consumptie te verhogen, om zo werk aantrekkelijker te maken en de arbeidsmarkt te versterken (CEC, 2025).
Om het effect van de inzet van extra geld te illustreren, wordt in variant 3b aanvullend structureel vijf miljard euro ingezet om de meest negatieve inkomenseffecten bij de laagste inkomensgroepen te beperken (figuur 2) door de inkomensonafhankelijke toelage per huishouden te verhogen. De inzet van extra geld verbetert de inkomenseffecten. Tegelijkertijd is dit bij een ingrijpende hervorming niet voldoende om alle negatieve inkomenseffecten te compenseren. De intensivering van vijf miljard euro zorgt ervoor dat het aandeel huishoudens met een substantieel negatief inkomenseffect – een inkomensdaling van vijf procent of meer – daalt van zeventien naar dertien procent (tabel 2). Het inzetten van extra geld maakt de spreiding in inkomenseffecten nauwelijks kleiner, omdat het geld niet gericht kan worden op de verliezers van een hervorming.
Conclusie
Een versimpeling van het belasting- en toeslagenstelsel is hard nodig. Mensen en uitvoerders lopen vast in ons huidige stelsel, en het kan brede baten opleveren om die knelpunten op te lossen (SEO, 2025). Maar hervormen heeft ook een prijs, bijvoorbeeld omdat sommige mensen erop achteruit zullen gaan wanneer er minder mogelijkheden zijn om gerichte ondersteuning te bieden. In het publieke debat is er vooral aandacht voor de noodzaak van vereenvoudigen, maar weinig voor de prijs die we bereid zijn daarvoor te betalen. Dat staat het nemen van daadwerkelijke stappen in de weg. De komende periode zou de centrale vraag moeten zijn welke pijn we bereid zijn te nemen om het inkomensbeleid te vereenvoudigen, want in algemene zin geldt: hoe ingrijpender de hervorming, hoe beter de doelen van vereenvoudiging kunnen worden bereikt, maar hoe hoger de prijs.
Literatuur
CEC (2025) Kies voor de toekomst. Centrale Economische Commissie, Rapport, juli. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
Centerdata (2024) Evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur. Centerdata Rapport, 10 april. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
CPB (2016a) De politieke economie van belastinghervormingen. CPB Policy Brief, 2016/08.
CPB (2016b) MIMOSI: Microsimulatiemodel voor belastingen, sociale zekerheid, loonkosten en koopkracht. CPB Achtergronddocument, 30 maart.
CPB (2025a) Verantwoording IPO-verwerking 2021. CPB, februari.
CPB (2025b) Keuzes in Kaart 2027–2030: Doorrekening verkiezingsprogramma’s. CPB.
Gielen, M. en H. Beens (2023) Belastingdruk bij méér werken minder hoog dan vaak gedacht. ESB, 108(4821), 204-207.
MinFin (2020) Achtergrond bij de integrale vereenvoudiging voor belastingen en toeslagen (fiche 6). MinFin Eindrapportage. Te vinden op www.tweedekamer.nl.
MinFin (2024a) Belastingen in maatschappelijk perspectief: Bouwstenen voor een beter belastingstelsel. MinFin, februari. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
MinFin (2024b) Eindrapport toekomst toeslagenstelsel. MinFin, februari. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
SBR (2025) De toekomst begint nu. 18e Studiegroep Begrotingsruimte, juli. Te vinden op www.rijksfinancien.nl.
SEO (2025) De impact van eenvoud. SEO Rapport, 2024-149. Te vinden op www.seo.nl.
Staat van de Uitvoering (2025) Special 2025: Inspiratie uit de toekomst. Publicatie, september. Te vinden op staatvandeuitvoering.nl.
Tweede Kamer (2025) Motie van het lid Kouwenhoven c.s. Kamerstuk 36708, nr. 23.
Auteurs
Categorieën