Verdubbeling Rijksuitgaven aan onderwijs bleef zonder resultaat

• Van Denderen, M. (2026) ESB, te verschijnen Download [208,41 kb]

Sinds 1995 zijn bij een vrijwel gelijk gebleven aantal leerlingen de reële onderwijsuitgaven verdubbeld. Toch zijn de onderwijsresultaten niet verbeterd. Waar is het extra geld aan besteed en waarom heeft dat niet bijgedragen aan betere resultaten?

Volgens de 18e Studiegroep Begrotingsruimte (2025) moet het kabinet meer uitgeven aan onderwijs, omdat de onderwijsresultaten in Nederland achteruitgaan. De achteruitgang blijkt uit de gestaag dalende scores van Nederlandse leerlingen in opeenvolgende edities van het internationale PISA-onderzoek: in 2022 was het gemiddelde van de scores voor leesvaardigheid, wiskunde en natuurwetenschappen daardoor 0,45 standaarddeviatie lager dan in 2003 (MinOCW, 2026). De achteruitgang is temeer opmerkelijk omdat onderwijsresultaten positief samenhangen met het opleidingsniveau van de ouders (Spijker et al., 2017; Meelissen et al., 2023) en het gemiddelde opleidingsniveau van ouders in dezelfde periode juist flink is gestegen (CBS, 2017; 2026d).

De Studiegroep neemt echter zonder onderbouwing aan dat er meer geld nodig is voor betere prestaties. Bovendien stijgen de onderwijsuitgaven al jaren en laat de Studiegroep na om te onderzoeken waarom dit niet tot betere onderwijsprestaties leidt.

In dit artikel onderzoek ik dat alsnog door de onderwijsuitgaven van 1995 af te zetten tegen die van nu en het effect van de tussentijdse maatregelen op ons onderwijsstelsel te bespreken. Als ijkpunt dient 1995 omdat het net ná de stelselwijziging van de basisvorming in 1993 valt, maar vóór de daling van de onderwijsresultaten.

Kostentoename

Sinds 1995 is er sprake van een verdubbeling van de voor inflatie gecorrigeerde uitgaven per leerling in het primair onderwijs (po, waartoe ook het speciaal onderwijs wordt gerekend) en het secundair onderwijs (so, bestaande uit voortgezet onderwijs (vo) en middelbaar beroeps- en volwassenenonderwijs) (figuur 1).

Meer onderhoud huisvesting

In 2024 werd er 3,64 miljard euro uitgegeven aan onderwijshuisvesting (DUO, 2024; CBS, 2025a). Dat is bijna tweemaal zoveel als in 1995 – gecorrigeerd voor inflatie en extra gestegen bouwkosten zouden die kosten nu op 1,83 miljard euro zijn uitgekomen (kader 1). Door beleidsaanpassingen zijn onderhouds- en nieuwbouwverantwoordelijkheden opgesplitst. Dit heeft geleid tot steeds hogere kosten voor beheer en onderhoud door scholen (DUO, 2024) als gevolg van het achterblijven van investeringen in nieuwbouw en renovatie door gemeenten. In de periode 2017–2024 (voor eerdere jaren zijn onvoldoende gespecificeerde gegevens beschikbaar) daalden de voor inflatie gecorrigeerde investeringen met 18,6 procent (CBS, 2025b).

Investeringen in nieuwbouw en renovatie hebben een positief effect op de onderwijsprestaties (Ter Weel et al., 2023), maar nu wordt er voornamelijk voor gezorgd dat de kwaliteit van de bestaande gebouwen niet achteruit gaat. Dit voorkomt verval, maar zorgt niet voor betere onderwijsprestaties.

Extra personeel

Gecorrigeerd voor de aanpassing naar de 36-urige werkweek en voor de mutatie van het aantal leerlingen is er in 2024 een surplus van 10,9 procent aan lesgevend personeel ten opzichte van 1995 (tabel 1). Dit surplus is vooral het gevolg van de reductie van de lestijd per leraar waardoor er meer fte’s nodig zijn om de lesroosters rond te krijgen. In 2000 besteedden leraren in het po in een werkweek 21,7 uur aan lesgevende taken (Backbier et al., 2001a), in 2016 was dit teruggelopen naar 19,9 uur (AOb, 2017). In het vo was sprake van een daling van 21,1 uur (Backbier et al., 2001b) naar 17,4 uur (AOb, 2017).

De daling van lesuren hangt samen met de vaststelling van een maximum in de cao’s in 1998, met als doel om de kwaliteit te verbeteren door leraren meer voorbereidingstijd te geven (AOb et al., 1998). Van deze generieke maatregel is echter niet bekend of het een positief effect heeft op de onderwijsprestaties. Positieve effecten zijn alleen te verwachten als de vrijkomende tijd daadwerkelijk wordt gebruikt voor betere lesvoorbereiding en professionele ontwikkeling (CPB, 2020; Lynch et al., 2025). Er is echter geen garantie dat de vrijkomende tijd aan lesvoorbereiding wordt besteed en het is waarschijnlijk dat ten minste een deel van de tijd naar extra organisatorische en administratieve taken is gegaan. Daarbij komt dat de lesreductie bijdraagt aan het lerarentekort en er aanwijzingen zijn dat dit tekort een negatief effect heeft op de onderwijsprestaties, al moet de omvang van dit effect nog nader onderzocht worden (Inspectie van het Onderwijs, 2023).

Het surplus aan niet-lesgevend personeel is nog veel groter: 228,0 procent. Dit hangt samen met de fusiegolf in het onderwijs die geleid heeft tot regionale monopolievorming en een verschuiving van de beleidsbepaling van scholen naar scholenkoepels (Van Denderen, 2025). Het toezicht is vervolgens mee verschoven. De Inspectie van het Onderwijs heeft daartoe de beoordelingscriteria vanaf 2011 flink uitgebreid (een vernegenvoudiging van het beoordelingskader), waarbij de onderwijsresultaten van de school relatief steeds minder gewicht kregen en andere aspecten juist meer. Het accent is verschoven van een op resultaat gebaseerd toezicht naar een op processen gebaseerd toezicht, met een forse toename van de administratieve en organisatorische last voor onderwijsinstellingen als gevolg. Die last noodzaakte waarschijnlijk tot het aannemen van veel extra kantoorpersoneel (Van Denderen, 2025).

Ook de vele wetswijzigingen brengen voor scholen extra organisatorisch werk met zich mee. Ter indicatie: in de periode 2004–2024 is in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs ruim twee keer de oorspronkelijke tekstlengte aan aanpassingen doorgevoerd (201,2 procent, eigen berekening via wetten.nl). In meerdere gevallen zijn wijzigingen enkele jaren na invoering alweer ingetrokken, zoals de maatschappelijke stage, het lerarenregister, de rekentoets en het nieuwe vak Algemene Natuurwetenschappen. Nederlandse leraren verklaren dubbel zo vaak als het OESO-gemiddelde dat ze het gevoel hebben “dat we constant worden gevraagd iets te veranderen” (­Buisman et al., 2025). De wetgever zorgt daardoor voor hoge kosten voor uitvoering en organisatie bij scholen.

Niet al het extra niet-lesgevend personeel betreft overigens kantoorpersoneel. Er zijn ook extra klassenassistenten aangenomen. Deze toename is opvallend, aangezien bekend is dat zij vrijwel geen effect hebben op de onderwijsresultaten (CPB, 2016; 2020).

Hogere salarissen

Naast een vergroting van het personeelsbestand zijn ook de salariskosten tussen 1995 en 2024 flink omhooggegaan. Als we rekening houden met de gestegen werkgeverslasten, ­algehele arbeidstijdverkorting en modale salarisstijging (kader 2), zouden de voor inflatie gecorrigeerde salaris­kosten per fte in 2024 gemiddeld 78.529 euro hebben bedragen. In werkelijkheid waren de salariskosten 42,7 procent hoger: gemiddeld 112.054 euro.

De sterke stijging komt door hogere salarissen als gevolg van beloningsbeleid om de concurrentiepositie op de arbeidsmarkt te verbeteren. Aanleiding was een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, dat concludeerde dat de salarissen van werknemers in het onderwijs in 2004 ten minste 9,3 procent achterliepen bij die van werknemers met gelijke kenmerken in de marktsector (Berkhout et al., 2006). De veronderstelde achterstand van het salaris in de onderwijssector is omgeslagen in een ruime voorsprong (Van der Werff et al., 2021) en 74,1 procent van de leraren is nu (zeer) tevreden met het salaris (Buisman et al., 2025).

Toch is het effect van salarisverhogingen op het arbeidsaanbod beperkt, gezien de lage arbeidsaanbodelasticiteit (CPB, 2016; 2020). Er is weliswaar extra lesgevend personeel aangetrokken, maar niet voldoende om het structurele lerarentekort op te lossen (Centerdata, 2025). Daarnaast is er geen indicatie dat salarisverhogingen effectief zijn voor het verbeteren van de onderwijsresultaten (CPB, 2016; 2020).

Conclusie en beleidsaanbevelingen

Met de verdubbeling van de uitgaven per leerling is er, gecorrigeerd voor inflatie en ondanks een lichte daling van het aantal leerlingen, in het funderend onderwijs in 2024 19,2 miljard euro extra uitgegeven. Bekijken we louter de groei in kosten door beleidsaanpassingen binnen de sector, dan is dit nog altijd 17,2 miljard euro (kaders 1, 2 en 3). De decentralisatie van de huisvesting naar gemeenten en scholen, de reductie van het aantal lesuren per docent, de uitbreiding van procedurele criteria van de inspectie en de salarisverhogingen in de sector hebben de kosten opgedreven. Voor zover de extra uitgaven al enig positief effect hebben gehad op de onderwijsresultaten, heeft het aan de daling daarvan weinig gedaan.

Gezien de mogelijke besparing op het onderhoud (1,81 miljard euro) en het positieve effect van nieuwbouw op de onderwijsresultaten (Ter Weel et al., 2023) is het voor de Rijksoverheid de moeite waard om een financierings­mechanisme voor de nieuwbouw en renovatie van scholen op te tuigen. Nu komen onderhoudskosten voor rekening van scholen, waardoor gemeenten geen prikkel hebben om in nieuwbouw en renovatie te investeren. De verantwoordelijkheid voor zowel nieuwbouw en renovatie als beheer en onderhoud moet daarom in één hand komen. Gemeenten kunnen vanwege de grondwettelijke onderwijsvrijheid lastig als verantwoordelijke partij worden gehouden. Daarom zou deze taak bij scholen moeten liggen. Daarvoor moet het huidige beleid worden aangepast, want scholen kunnen nu het financieringsrisico van de investeringen niet dragen (Algemene Rekenkamer, 2016).

De effectiviteit van minder lestijd voor leraren is onduidelijk, terwijl de kosten van deze maatregel enorm zijn vanwege het vereiste aantal extra leraren. De maatregel draagt bovendien bij aan het lerarentekort. Het beleid wordt onder leraren ook niet breed gedragen: zij geven veelal aan zich meer te willen richten op het lesgeven (­Buisman et al., 2025). Draai daarom de inkorting terug en voer de aangenomen motie van D66-Kamerlid Paul van Meenen om het aantal lesuren juist nog verder te reduceren definitief niet uit (De Volkskrant, 2016). In bijvoorbeeld het vo, waar het lerarentekort recent werd becijferd op 4,6 procent (Centerdata, 2025), zou het verhogen van de lesgevende taak van 17,4 naar ruwweg 18,2 uur per week – nog altijd ruim minder dan de 21,1 uur in 2000 – voldoende zijn om het tekort weg te werken.

Verder lijkt de inspectie door het toegenomen belang van de procedurele criteria de scherpte op de onderwijsresultaten kwijtgeraakt. Ga daarom terug naar een beoordelingskader van vóór 2011 – het jaar waarin de grootste uitbreiding plaatsvond. Dat heeft ook als voordeel dat de administratieve last voor scholen en docenten afneemt en er minder kantoorpersoneel nodig is.

Ook is de uitbreiding van klassenassistenten kostbaar en inefficiënt (CPB, 2020) en kan dan ook beter worden teruggedraaid.

Tot slot is volgens het CPB (2020)-onderzoek het sterkste positieve effect op onderwijsresultaten te behalen zonder meer uit te geven: deel leerlingen in klassen naar niveau. Het leidt tot een verhoging van de resultaten met vier tiende deel van een onderwijsniveau (vmbo-gl, vmbo-t, havo, vwo) en vergt nauwelijks extra uitgaven. Dit staat haaks op de wens voor meer inclusief onderwijs in brede brugklassen (Onderwijsraad, 2021) en vergt dus een afweging van maatschappelijke prioriteiten – of van alternatieven, zoals scholen die leerlingen bij de cognitieve vakken wel indelen naar niveau, maar bij sport, creatieve vakken en excursies die indeling omwille van de sociale cohesie loslaten (SvPO, 2026).

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2016) Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt. Algemene Rekenkamer, Rapport, 26 januari.

AOb (2017) Tijdsbesteding leraren po en vo. Algemene Onderwijsbond, Rapport, januari. Te vinden op www.voion.nl.

AOb, CNV en AbvaKabo (1998) Onderhandelaarsakkoord tussen werkgevers- en werknemersorganisaties inzake de cao-voortgezet onderwijs. Algemene Onderwijsbond, 2 maart.

Backbier, E., S.J. Frielink, M. Groeneveld en J. Simons (2001a) Taakbesteding en taakbelasting van leraren in het primair onderwijs: Kalenderjaar 2000. B&A Groep/TNO Arbeid, Rapport, 19 november.

Backbier, E., S.J. Frielink, M. Groeneveld en J. Simons (2001b) Taakbesteding en taakbelasting van leraren in het voortgezet onderwijs: Kalenderjaar 2000. B&A Groep/TNO Arbeid, Rapport, 19 november.

Berkhout, E., A. Heyma en W. Salverda (2006) Beloningsverschillen tussen de marktsector en collectieve sector in 2004. SEO-rapport, 889.

Buisman, M., A. Krepel, H. Mariën et al. (2025) TALIS 2024: De werk- en leer­omgeving op school in beeld. Kohnstamm Instituut, Rapport, 1143.

CBS (2008) Energieprijzen: historie. CBS StatLine, 1 oktober.

CBS (2017) Beroepsbevolking: onderwijsniveau /-richting 1996–2006. CBS StatLine, 1 januari.

CBS (2025a) Overheid; uitgaven aan onderwijs en studietoelagen vanaf 1900. CBS StatLine, 24 december.

CBS (2025b) Gemeenterekeningen; gemeentelijke taakvelden, gemeentegrootteklasse, regio. CBS StatLine, 10 december.

CBS (2025c) Overheid; uitgaven aan onderwijs en studietoelagen vanaf 1900. CBS, 24 december.

CBS (2026a) Eindverbruikersprijzen aardgas en elektriciteit. CBS, 31 maart.

CBS (2026b) Nieuwbouwwoningen; inputprijsindex bouwkosten. CBS, 28 augustus.

CBS (2026c) Beloning en arbeidsvolume van werknemers. CBS, 2 juli.

CBS (2026d) Opleidingsniveau naar leeftijd en geslacht. CBS, 12 januari.

CBS (2026e) Leerlingen en studenten; onderwijssoort, vanaf 1900. CBS, 30 april.

Centerdata (2025) Arbeidsmarktramingen onderwijs. Centerdata, Rapport, december.

CPB (2016) Kansrijk onderwijsbeleid. Centraal Planbureau, Publicatie, juni.

CPB (2020) Kansrijk onderwijsbeleid: update. Centraal Planbureau, Publicatie, juni.

CPB (2023) Macro Economische Verkenning 2024 (bijlagen). Centraal Planbureau, Raming, september.

CPB (2025) Macro Economische Verkenning 2026 (bijlagen). Centraal Planbureau, Raming, juli.

Denderen, M. van (2025) Met fusiegolf scholen nam onderwijstijd af en bureaucratie toe. ESB, 110(4850), 450–453.

De Volkskrant (2016) Kamer overstag: toch 20 uur les voor docent. De Volkskrant, 7 juni.

DUO (2024) Gegevensboek PO, MBO en VO. Dienst Uitvoering Onderwijs.

Imandt, M., E. van den Berg en Y. Brouwer (2016) Gratis maakt nog niet goed(koop): Evaluatie van de Wet gratis schoolboeken. SEO-rapport, 2016-49.

Inspectie van het Onderwijs (1996) Onderwijsverslag over het jaar 1995. Den Haag: Sdu Uitgeverij.

Inspectie van het Onderwijs (2023) Technisch rapport verkennend onderzoek lerarentekort: De staat van het onderwijs 2023. Inspectie van het Onderwijs, mei.

Lynch, K., K. Gonzalez, H. Hill en R. Merritt (2025) A meta-analysis of the experimental evidence linking mathematics and science professional development interventions to teacher knowledge, classroom instruction, and student achievement. AERA Open, 11(1), 1–28.

Meelissen, M., N. Maassen, J. Gubbels et al. (2023) Resultaten PISA-2022 in vogelvlucht. Universiteit Twente, Rapport. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinOCW (2025) Personeelssterkte in fte per sector. OCW in cijfers.

MinOCW (2026) Internationale prestaties (PISA). Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Publicatie. Te vinden op www.ocwincijfers.nl.

Onderwijsraad (2021) Later selecteren, beter differentiëren. Onderwijsraad, Advies, 20210046-1202.

Spijker, F. van, K. van der Houwen en R. van Galen (2017) Invloed ouderlijk opleidingsniveau reikt tot ver in het voortgezet onderwijs. ESB, 102(4749), 234–237.

Staatsblad (1995a) Voorjaarsnota OCW. Staatsblad 1995, nr. 480.

Staatsblad (1995b) Besluit van 25 juli 1995, houdende vaststelling van het Kaderbesluit rechtspositie VO. Staatsblad 1995, nr. 371.

Studiegroep Begrotingsruimte (2025) De toekomst begint nu. 18e Studiegroep Begrotingsruimte, Rapport, juli. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

SvPO (2026) Schoolconcept. Scholen voor Persoonlijk Onderwijs.

Tweede Kamer (1998) Privatisering van het ABP. Kamerstuk, 26015, nr. 2.

VO-raad, AOb, CNV, et al. (2025) Collectieve arbeidsovereenkomst voor het voortgezet onderwijs 2024/2025. Afsluitingsovereenkomst, 14 januari.

Weel, B. ter, H. Bussink, M. Vlaanderen et al. (2023) Doorrekening leerlabs ten behoeve van aanvraag Nationaal Groeifonds. SEO-rapport, 2023-04, 23 januari.

Werff, S. van der, W. van Casteren, J. Zwetsloot en T. Stolp (2021) Loonverschillen tussen werknemers in het onderwijs en vergelijkbare werknemers in andere sectoren in 2019. SEO-rapport, 13 september.