Veranderend klimaat stelt gemeenten voor grote financiële uitdagingen

• Ivanova, O., M. Roelands en T. Filatova (2026) ESB, te verschijnen. Download [737,14 kb]

Klimaatverandering bedreigt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Gemeenten komen veelal middelen tekort om adaptatiemaatregelen te treffen die klimaatschade kunnen beperken. Maar de kosten van de klimaatschade zijn eveneens hoog.

Met het veranderende klimaat nemen ook de maatschappelijke en economische gevolgen toe (Kahn et al., 2021; Jerch et al., 2023; Klusak et al., 2023; Mohaddes en Raissi, 2025). Natuurrampen, zoals overstromingen, nemen toe en zorgen voor hogere maatschappelijke kosten (EEA, 2007). Preventieve adaptatiemaatregelen, zoals waterberging, kunnen de toekomstige schade beperken, maar vergen nu investeringen.

Omdat klimaatverandering dus hoe dan ook gevolgen heeft voor de overheidsfinanciën, adviseert de Raad van State (2023) om klimaatrisico’s integraal onderdeel te maken van de houdbaarheidsanalyse van de miljoenennota. Het grootste deel van de kosten van klimaatverandering en -beleid zal immers bij toekomstige generaties terechtkomen (Van Toor en Nibbelink, 2023).

Er lijkt echter een discrepantie tussen het schaalniveau waarop klimaatschade optreedt en het niveau waarop de financiële effecten worden getoetst (Preinfalk et al., 2026). Fysieke economische klimaatschade is namelijk een lokaal fenomeen. Gemeenten opereren op de kleinste schaal, maar dragen de breedste verantwoordelijkheid voor alle klimaatrisico’s, van hitte tot funderingsherstel.

Bij grote rampen, zoals de overstromingen in Limburg in 2021, kan de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) particulieren, bedrijven en overheden wel tegemoetkoming voor onverzekerde schade bieden (RVO, 2022). Deze wet wordt echter veelal ad hoc toegepast en het is niet op voorhand duidelijk wanneer zij van kracht is en wat er precies wordt vergoed (WKR, 2025). Bovendien wordt de Wts in de huidige vorm niet toekomstbestendig geacht (Engelhard et al., 2024). Bij gebrek aan een duidelijke schaderegeling en verdeling van de verantwoordelijkheid tussen centrale en lokale overheden is de kans groot dat de kosten van klimaatverandering lokaal gedragen zullen worden via de zorgplicht van de gemeenten.

In dit artikel onderzoeken we de financiële draagkracht van gemeenten voor oplopende klimaatschade als ze geen extra maatregelen nemen, en de adaptatiekosten in 2050.

Kosten bij niets-doen

Als gemeenten zich niet voorbereiden op klimaatschade, zal dat leiden tot hogere kosten aan bijvoorbeeld de vervanging van beschadigde infrastructuur. De Klimaatschadeschatter (2020) biedt inzicht in de directe economische schade in Nederland over de periode 2018–2050 als er geen extra maatregelen worden genomen. De Klimaatschadeschatter vertaalt de fysieke schade uit de Klimaateffectatlas (2025) naar euro’s van directe schade per gemeente binnen de thema’s hitte, droogte en wateroverlast. De schattingen zijn gebaseerd op het WH-scenario uit de KNMI’14-scenario’s dat uitgaat van twee graden mondiale temperatuurstijging in 2050. Dit scenario houdt rekening met huidig beleid, maar niet met toekomstig klimaatbeleid (KNMI, 2015).

De Klimaatschadeschatter geeft slechts de schade voor een aantal algemene schadetypen weer. Hierdoor is het niet mogelijk om de exacte gemeentelijke schadelast te berekenen. Waarschijnlijk zal een deel van de rekening – ruwweg een kwart tot de helft – uiteindelijk niet voor rekening van de gemeente komen. De gepresenteerde cijfers vormen dus een bovengrens van de werkelijke kosten.

Om de begrotingsdruk in 2050 te bepalen, rekenen we de cumulatieve schade uit de Klimaatschadeschatter over de periode 2018–2050 om naar een jaarbedrag. Als we uitgaan van lineaire groei, is de schade in 2050 gelijk aan de dubbele cumulatieve schade gedeeld door 33 jaar. We hanteren de bovenkant van de schatting, omdat de gehanteerde klimaatscenario’s inmiddels verouderd (en te optimistisch) zijn. De nieuwste KNMI-scenario’s voorspellen meer extreem weer in Nederland en een hogere wereldwijde temperatuurstijging (KNMI, 2023).

Naast de hogere kosten als gevolg van klimaatschade zullen gemeenten ook de inkomsten zien afnemen (Roelands et al., 2025). De gemeentefinanciën leunen op de onroerendezaakbelasting (ozb), die direct gekoppeld is aan de WOZ-waarde van de huizen in de gemeente. In 2026 is de ozb gemiddeld tien procent van het totale gemeentebudget (Rijksoverheid, 2026). Klimaatrisico’s, zoals funderingsschade door bodemdaling vanwege droogte, beginnen deze woningwaarden nu structureel aan te tasten (Hommes et al., 2023; Bani et al., 2024). Dat verkleint de belastbare basis voor gemeenten en dus hun inkomstenstroom.

Gemeenten dreigen dus klem te komen zitten in een budgettaire klimaatkloof: exploderende kosten voor schadeherstel versus een eroderende lokale belastingbasis. Figuur 1 toont de klimaatschade in het jaar 2050 in verhouding tot de gemeentelijke budgetten in dat jaar. Het gemeentebudget voor 2050 wordt hier geraamd op basis van het Gemeentefonds en lokale heffingen (Rijksoverheid, 2026), waarbij we hebben aangenomen dat die de bevolkingsprognose van het CBS (2025) volgen; voor de ozb hanteren we de historische tienjaarsgroei (gecorrigeerd voor bevolking). Het gemeentebudget is vervolgens verminderd met de verwachte daling in ozb-inkomsten door klimaatschade aan panden (fundering en waterschade), berekend als de geraamde schade maal het huidige ozb-tarief. De totale klimaatschade voor alle Nederlandse gemeenten in 2050 is ruim 8,5 miljard. Hier is de schade voor sommige gemeenten niet bij opgeteld omdat voor deze gemeenten één van de bronnen missende observaties bevat.

Sommige gemeenten kunnen de lokale schade beter opvangen dan andere. In Rotterdam bijvoorbeeld, is het gemeentebudget groot genoeg om de klimaatschade grotendeels te dekken. In andere gemeenten, zoals in Oost-Groningen en het Groene Hart, zijn de gemeentebudgetten kleiner en kan de klimaatschade oplopen tot meer dan de helft van het budget.

De meest kwetsbare gemeenten liggen in de regio’s die binnen de Nationale aanpak Funderingsproblematiek in kaart zijn gebracht als hoogrisicogebieden voor funderingsschade (Deltares, 2024). Deze gemeenten lopen het risico in grote financiële problemen te komen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de gemeente Midden-Delfland. Dit is het gebied tussen de steden Rotterdam, Delft en Den Haag, waar bodemdaling door veenoxidatie een groot probleem is (Erkens en Kooi, 2018; Kenniscentrum Bodemdaling en Funderingen, 2022). De kosten voor het herstel van rioleringen en funderingen door bodemdaling drukken hier zwaar op de gemeentebegroting en ondertussen staan de ozb-opbrengsten onder druk door de dalende vastgoedwaarde als gevolg van klimaatschade.

Kosten klimaatadaptatie

Om de klimaatschade te beperken, zouden gemeenten fors moeten investeren in lokale adaptatie. Denk aan waterberging en vergroening om hittestress en wateroverlast te beperken. Deze investeringen hebben een preventief karakter, ze voorkomen toekomstige schade en behouden de leefbaarheid.

Veel gemeenten kunnen deze adaptiekosten echter financieel moeilijk dragen (figuur 2). De benodigde investeringen zijn geraamd door de kosten per wijktype (Nelen en Schuurmans, 2023) te koppelen aan oppervlaktedata uit de Klimaateffectatlas (2025). De totale aanleg- en beheerkosten zijn lineair verdeeld over de jaren tot 2050 om de jaarlijkse lasten te bepalen. Omdat de data focussen op stedelijke adaptatie, en sectoren als landbouw en natuur uitsluiten, vormen de resultaten een voorzichtige onderschatting van de werkelijke kosten. De adaptatiekosten drukken vooral zwaar op de budgetten van gemeenten in het noordoosten en zuiden van het land. Volgens onze berekeningen liggen de adaptatiekosten voor alle Nederlandse gemeenten in 2050 rond de 4,2 miljard euro.

Waarborgen van lokale stabiliteit

Terwijl de nationale discussie zich concentreert op de macro-economische gevolgen van klimaatverandering, staan Nederlandse gemeenten in de frontlinie. Hun financiële houdbaarheid staat onder druk, niet alleen als ze investeren in adaptatie, maar ook wanneer ze niks doen en ze schade moeten herstellen, terwijl ze de lokale belastingbasis zien eroderen door waardevermindering van het vastgoed.

Dat klimaatverandering gemeenten op kosten jaagt, is extra zorgelijk met het oog op de nieuwe, versoberde financieringssystematiek vanuit het Rijk (VNG, 2025). Hoewel het kabinet inmiddels extra middelen heeft toegezegd om de scherpste randen weg te nemen, blijft er naar verwachting tot 2029 een structureel tekort van zo’n twee miljard euro bestaan (BDO, 2026). Doordat de financiële ruimte van gemeenten krimpt, kunnen ze niet voldoen aan noodzakelijke maatschappelijke investeringen zoals klimaatadaptatie (Van der Lei, 2026).

Juist op het moment dat investeringen in klimaatadaptatie essentieel zijn, dwingen de tekorten gemeenten tot pijnlijke bezuinigingen op hun basistaken en preventieve projecten. Hierdoor dreigt een vicieuze cirkel waarin het uitblijven van tijdige preventie niet alleen de lokale voorzieningen onder druk zet, maar ook de toekomstige fysieke veiligheid en economische weerbaarheid van regio’s ondermijnt.

Om lokale investeringen in klimaatadaptatie te stimuleren, is een fundamentele herijking van het landelijke beleid noodzakelijk. Ten eerste zou het verdeelmodel van het Gemeentefonds, dat nu primair gebaseerd is op inwoneraantallen, structureel moeten worden aangepast naar een model dat rekening houdt met werkelijke lokale klimaatrisico’s, zoals de kans op bodemdaling of wateroverlast. Zonder een landelijke herijking van de financiering riskeert Nederland een groeiende economische ongelijkheid tussen gemeenten.

Ten tweede is de invoering van een ‘klimaatschadeladder’, zoals bepleit door de WKR (2025), essentieel om de verdeling van verantwoordelijkheden tussen burgers, bedrijven, en centrale en lokale overheden scherper vast te leggen. Cruciaal hierbij is een herziening van de Wet tegemoetkoming schade (Wts). In plaats van als een onzeker vangnet achteraf, zou de Wts beter kunnen fungeren als een voorwaardelijke investeringsprikkel door compensatie te koppelen aan aantoonbare preventie vooraf. Dan wordt de focus verlegd van reactief herstel naar proactieve adaptatie. Dit stimuleert burgers en overheden om tijdig te investeren en voorkomt dat gemeenten via hun zorgplicht de ‘verzekeraar van laatste instantie’ worden voor vermijdbare schade.

Literatuur

Bani, M., E. Barendregt, M. Blom et al. (2024) Climate change and the Dutch housing market: Insights and policy guidance based on a comprehensive literature review. ABN Amro, ING & Rabobank Publicatie, 21 februari.

BDO (2026) BDO-Benchmark Nederlandse Gemeenten 2026: Schijn bedriegt. Rapport, 26 januari.

CBS (2025) Prognose bevolking; kerncijfers 2025–2070. CBS Statistiek, 16 december.

Deltares (2024) Funderingsschade in kaart gebracht voor nationale aanpak funderingsproblematiek. Deltares Rapport, 29 februari.

EEA (2007) Climate change: The cost of inaction and the cost of adaptation. EEA Technical Report, 13/2007.

Engelhard, E., E. de Jong, M. Faure et al. (2024) Toekomstbestendigheid en werkingsgebied Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts). Eindrapport voor het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum,1 december. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Erkens, G. en H. Kooi (2018) Verkenning bodemdaling in Midden-Delfland. Deltares Rapport, 11200151-002. Te vinden op www.middenindelfland.net.

Hommes, S., S. Phlippen, J. van Reeken-van Wee et al. (2023) Gemelde funderingsschade leidt tot forse prijskorting bij woningverkoop. ESB, 108(4819), 136–139.

Jerch, R., M.E. Kahn en G.C. Lin (2023) Local public finance dynamics and hurricane shocks. Journal of Urban Economics, 134, 103516.

Kahn, M.E., K. Mohaddes, R.N.C. Ng et al. (2021) Long-term macroeconomic effects of climate change: A cross-country analysis. Energy Economics, 104, 105624.

Kenniscentrum Bodemdaling en Funderingen (2022) Leidraad bodemdaling Midden Delfland. Te vinden op www.kbf.nl.

Klimaateffectatlas (2025) Klimaateffectatlas. Stichting Climate Adaptation Services.

Klimaatschadeschatter (2020) Klimaatschadeschatter. Te vinden op www.klimaatschadeschatter.nl.

Klusak, P., M. Agarwala, M. Burke et al. (2023) Rising temperatures, falling ratings: the effect of climate change on sovereign creditworthiness. Management Science, 69(12),7468–7491.

KNMI (2015) KNMI’14-klimaatscenarios voor Nederland.

KNMI (2023) KNMI’23-klimaatscenario’s voor Nederland.

Lei, J. van der (2026) Gemeenten hebben steeds minder ruimte om te investeren. ESB, 111(4854), 56–58.

Mohaddes, K. en M. Raissi (2025) Rising temperatures, melting incomes: Country-specific macroeconomic effects of climate scenarios. PLOS Climate, 4(9), e0000621. Te vinden op journals.plos.org

Nelen & Schuurmans (2023) Klimaatadaptatie bestaande stad: Maatregelen en kosten per wijktypologie. Provincie Zuid-Holland, Rapport, 13 september. Te vinden op pzh.notubiz.nl.

Preinfalk, E., N. Knittel, B. Bednar-Friedl et al. (2026) Fiscal implications of public climate change adaptation: An analysis of three European countries. Ecological Economics, 243, 108915.

Raad van State (2023) Ontwerp-Miljoenennota 2024. Raad van State, 19 september.

Rijksoverheid (2026) Findo – Data financiën decentrale overheden. Te vinden op www.financiengemeenten.nl.

Roelands, M., O. Ivanova en T. Filatova (2025) The costs of climate inaction and fiscal sustainability: An overview of the state-of-the-art approaches and estimates for the Netherlands. SSRN Working Paper, december.

RVO (2022) Regeling WTS juli 2021 (waterschade Limburg). Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 26 juli.

Toor, J. van, en A. Nibbelink (2023) Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiële lasten. Centraal Planbureau Publicatie, september.

VNG (2025) Gemeenten vallen in financieel ravijn. VNG Publicatie, 25 november.

WKR (2025) Meeveranderen met het klimaat: Ruimtelijke en maatschappelijke keuzes voor klimaatadaptatie. Wetenschappelijke Klimaatraad, Adviesrapport, 004.