In recente bijdragen aan ESB pleiten vertegenwoordigers van twee politieke partijen onder andere voor aanpassing van de begrotingsregels van de rijksoverheid (Van Dijk en Kranenburg, 2025; Sneller et al., 2025). Langs deze weg denken zij ruimte op de begroting te vinden om de overheidsinvesteringen op te voeren. Aangepaste begrotingsregels scheppen echter geen extra begrotingsruimte, zolang Nederland zich houdt aan de door de lidstaten van de Europese Unie gemaakte afspraken over het begrotingsbeleid (Donders en De Kam, 2025). Ruimte voor hogere investeringen ontstaat alleen door te bezuinigen op consumptieve uitgaven of door de collectieve lasten te verzwaren.
Investeringen afbakenen
Volgens Van Dijk en Kranenburg (2025) is het begrip ‘investeringen’ onder politieke druk vloeibaar geworden. Zij stellen voor dit begrip scherper af te bakenen. Dat is niet nodig. Het ligt voor de hand om gewoon aansluiting te zoeken bij de nationale rekeningen. In paragrafen 10.32 en 10.33 van het System of National Accounts 2008 staan de internationaal overeengekomen definities van overheidsinvesteringen. Het gaat om uitgaven aan vaste activa, waarvan verwacht wordt dat zij ten minste één jaar worden ingezet bij de productie. Het gaat niet alleen om grond, gebouwen en weg- en waterbouwkundige werken, maar ook om immateriële activa. Dit is geen onbelangrijk deel van de kapitaalgoederenvoorraad: eind 2024 had bijna 9 procent van de kapitaalgoederenvoorraad van de overheid betrekking op immateriële activa (computerprogramma’s, databanken, resultaten van onderzoek en ontwikkeling).
Het neerzetten van een nieuw schoolgebouw is volgens deze definitie een onderwijsinvestering, een salarisverhoging van onderwijsgevenden is dat niet. Zo is het ook geregeld in het Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies 2025 (gemeenten hanteren het baten-lastenstelsel en zij zijn verantwoordelijk voor de scholenbouw). De minimumwaarde van een aangeschaft actief is hier € 25.000. Gebouwen worden in 40 of 50 jaar afgeschreven, laptops worden als eenmalige lasten geboekt. Wanneer politici zich strikt aan de definities uit de nationale rekeningen houden, is het uitgesloten dat middelen uit begrotingsfondsen voor investeringen worden gebruikt voor consumptieve uitgaven, zoals in het verleden inderdaad een aantal keren is gebeurd. Hierbij gaat overigens geen enkele politieke partij vrijuit.
Daarnaast willen de auteurs extra investeringen die bijdragen aan de economische groei financieren door het tekort tijdelijk te laten oplopen. Het Centraal Planbureau (2025) voorziet voor 2030 een tekort van 2,5 procent bbp als het bestaande beleid ongewijzigd wordt voortgezet. Bij hogere investeringsuitgaven schuurt het tekort direct aan tegen het plafond van 3 procent bbp, en zijn bij een conjuncturele neergang meteen maatregelen nodig, bezuinigingen of lastenverzwaringen, die deze neergang verergeren. Hun pleidooi vergroot de kans op procyclisch begrotingsbeleid. Wij kunnen dit niet rijmen met het pleidooi van de auteurs voor ‘acyclische investeringsuitgaven’, omdat in de praktijk juist investeringen vaak als eerste worden geschrapt wanneer er bezuinigd moet worden.
Kasschuiven mogen al
Sneller et al. (2025) stellen dat het in de huidige begrotingsregels ontbrekende onderscheid tussen consumptieve uitgaven en investeringen ertoe leidt dat langetermijneffecten van investeringen niet adequaat worden gewaardeerd. Die effecten tellen echter wel degelijk mee in maatschappelijke kosten-batenanalyses, die bij grote investeringsprojecten verplicht zijn.
Daarnaast tonen de auteurs zich beducht dat door het parlement goedgekeurde (investerings)uitgaven achterwege blijven, wanneer de hiervoor gevoteerde middelen niet in de loop van het desbetreffende begrotingsjaar tot betaling komen. Die vrees is echter onterecht: voor investeringsuitgaven geldt dit mechanisme in de praktijk niet. Investeringen van de rijksoverheid lopen voor het overgrote deel via afzonderlijke begrotingsfondsen. Wanneer die de begrote middelen niet (volledig) besteden, mogen zij de door het parlement gevoteerde bedragen ongelimiteerd doorschuiven naar een onbestemde toekomst. In de loop van het begrotingsjaar onbesteed gebleven investeringsmiddelen uit de departementale begrotingen – kwantitatief van veel geringer belang – dient de betrokken minister aan het eind van dat jaar in theorie inderdaad ‘in te leveren’ bij de schatkistbewaarder. Tegenwoordig is deze regel in de praktijk veelal een dode letter: via ‘kasschuiven’ mogen ministeries ook deze middelen doorschuiven naar latere jaren.
Conclusie
Andere investeringsbegrippen of begrotingsregels leiden niet tot hogere overheidsinvesteringen. Die tekortschietende investeringen zijn primair een voorbeeld van overheidsfalen. De enige remedie is dat politici andere prioriteiten stellen. Niets staat hen in de weg om de overheidsinvesteringen desgewenst fors op te voeren door budgettaire ruimte te creëren via het afremmen van de groei van de consumptieve uitgaven, met name sociale uitkeringen en de collectief gefinancierde zorguitgaven, en/of het verzwaren van de collectieve lasten. Maar daar lusten de kiezers geen pap van. Ook politieke partijen die een centrale positie innemen in het politieke spectrum durven deze eerlijke boodschap blijkbaar niet uit te dragen. Kennelijk vluchten zij liever in schijnoplossingen, via pleidooien voor andere begrotingsregels.
Literatuur
Centraal Planbureau (2025) Concept Macro Economische Verkenning 2026, CPB Raming, juli.
Dijk, I. van, en R. Kranenburg (2025) Meer publiek investeren vergt aanpassing van het begrotingsbeleid, ESB, te verschijnen.
Donders, J. en F. de Kam (2025), Invoering van het baten-lastenstelsel bij het Rijk is een lastig traject, ESB, te verschijnen.
Sneller, J., H. Vijlbrief en G. Dordmond (2025) Laat het begrotingsbeleid toekomstgerichte politiek stimuleren, ESB, te verschijnen.
Auteurs
Categorieën