Pak subsidies die schadelijk zijn voor biodiversiteit aan

• Vollebergh, H. en F. Bos (2026) ESB, te verschijnen. Download [342,91 kb]

Nederland heeft zich in 2025 internationaal verplicht om te inventariseren welke subsidies en andere overheidsregelingen schadelijk zijn voor de biodiversiteit en daar waar mogelijk aan te pakken. Vooralsnog moedigt de overheid exploitatie van de natuur echter aan via subsidies.

Wereldwijd is de bezorgdheid over de achteruitgang van de biodiversiteit snel gegroeid (IPBES, 2026). Bij dit biodiversiteitsverlies gaat het om de snelle achteruitgang of zelfs het verdwijnen van genen, soorten, ecosystemen en andere vormen van natuurlijke variatie. In brede kring wordt daarom aangedrongen op actie om dit verlies tegen te gaan (Dasgupta, 2021).

Mondiaal beleid om biodiversiteitsverlies te stoppen bestaat al heel lang en is formeel verankerd in de Conventie over Biodiversiteit uit 1993 (CBD, 2024). De belangrijkste doelen zijn het behoud van biologische diversiteit, het duurzame gebruik van de componenten van biologische diversiteit en de eerlijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische hulpbronnen. Sinds de CBD van kracht is geworden, hebben landen, waaronder Nederland, wereldwijde protocollen, plannen en kaders aangenomen om deze doelen dichterbij te brengen.

Afschaffen van overheidsregelingen die biodiversiteitsverlies veroorzaken, kan helpen om de achteruitgang in biodiversiteit tegen te gaan. Deze ambitie is vastgelegd als ‘Target 18’ van het VN-Biodiversiteitsverdrag. Dit vroeg landen om al tegen 2025 “prikkels, inclusief subsidies, die schadelijk zijn voor de biodiversiteit vast te stellen en waar mogelijk aan te pakken” (CBD, 2022). In 2030 moeten deze prikkels wereldwijd met ten minste 500 miljard dollar zijn teruggebracht. Ook in het 8e EU Milieuactieprogramma worden hier eisen gesteld en Nederland werkt in dit kader zelf ook aan zijn eigen Natuurherstelplan, waarin maatregelen staan voor het verbeteren en versterken van ecosystemen. De bijpassende Natuurherstelverordening stelt dat er ook een indicatie gegeven wordt van subsidies die het nakomen van de in deze verordening vastgestelde doelen en verplichtingen negatief beïnvloeden (Natuur­herstelverordening, 2024, artikel 15, lid 3.v).

Vooralsnog moedigt de overheid exploitatie van de natuur echter aan via subsidies (CE Delft, 2024; Van Alphen et al., 2025). In dit artikel schetsen we waarom het verminderen van die subsidies van belang is, wat er al aan gedaan wordt en wat er nog beter kan.

Biodiversiteitsverlies

Biodiversiteit gaat over diversiteit en aantallen binnen soorten en tussen soorten, en over diversiteit van ecosystemen (Dasgupta, 2021; IPBES, 2023). Biodiversiteit is cruciaal voor schone lucht, schoon water en een gezonde bodem, en voor de gezondheid van bomen, planten, dieren, schimmels, bacteriën en andere soorten (­Naturalis Biodiversity Center, 2025). Ook voor mensen is biodiversiteit heel belangrijk: wij leven, ademen, eten en wonen op aarde dankzij de biodiversiteit. Ook genieten we van de diversiteit van soorten en de beleving van de natuur in onze directe leefomgeving, in Nederland, in onze Europese buurlanden en de hele wereld. Natuur en biodiversiteit kunnen daarom worden gezien als natuurlijk kapitaal: een belangrijke en noodzakelijke productiefactor voor onze economie en onze welvaart op korte en lange termijn.

In de hele wereld, en ook in Nederland, is de biodiversiteit de afgelopen eeuw sterk achteruitgegaan. Talloze soorten planten en dieren zijn uitgestorven, vele soorten worden bedreigd en de ruimte voor natuur is sterk teruggedrongen. In Nederland is de lijst met beschermde soorten lang, en veel soorten die nu nog algemeen voorkomen gaan achteruit (Naturalis ­Biodiversity Center, 2025).

Menselijke activiteiten kunnen de biodiversiteit, onderdeel van ons natuurlijk kapitaal, op diverse manieren onder druk zetten. Door experts worden hiervoor vijf zogenaamde ‘drukfactoren’ onderscheiden (IPBES, 2023). De eerste drukfactor is verandering van landgebruik, zoals meer ruimte voor landbouw, infrastructuur, fabrieken en woningen, en dus minder ruimte voor natuur. De tweede drukfactor is overexploitatie van organismen, bijvoorbeeld door vissers, land- en bosbouw, stropers, verzamelaars en handelaren van zeldzame dieren. Zeker bij een te groot of roekeloos gebruik van natuurlijke productie leidt dit tot afname van de hoeveelheid soorten en de soortenrijkdom. De derde drukfactor is de verandering van het klimaat. Voor sommige soorten kan dit weliswaar positief uitwerken, maar per saldo zal het effect vaak negatief zijn, omdat veel soorten zich niet of slechts met zeer grote vertraging kunnen aanpassen aan de veranderende omstandigheden. De vierde menselijke drukfactor is vervuiling van water, lucht of bodem. Planten, dieren en andere organismen die hiervoor het meest gevoelig zijn zullen het sterkst achteruitgaan of zelfs verdwijnen, deels ten gunste van andere soorten. Tot slot is de vijfde drukfactor het verspreiden van invasieve soorten van planten en dieren; zij verstoren het evenwicht en daarmee ook de biodiversiteit in het lokale ecosysteem.

Mensen en de overheid zetten zich ook actief in om biodiversiteitsverlies te beperken, bijvoorbeeld door de aanleg van nationale parken en door regelgeving zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Europese Kaderrichtlijn Water. Deze regelgeving houdt echter vaak op bij de EU of zelfs bij de eigen landsgrenzen, en heeft meestal geen invloed op het effect van onze productie en consumptie op natuur en biodiversiteit elders, bijvoorbeeld door invoer van veevoer of watervreters als avocado’s en spijkerbroeken.

Vanuit economisch oogpunt is uitholling van biodiversiteit vaak het gevolg van beslissingen waarbij onvoldoende rekening wordt gehouden met de indirecte, vaak niet in geld uitgedrukte effecten daarvan. Deze zogenaamde ‘externe effecten’ hier, elders in de wereld of voor toekomstige generaties hebben echter grote impact op onze economie en welvaart op korte en lange termijn.

Kernprobleem is dat biodiversiteit wel waardevol is, maar tegelijk van iedereen en niemand is. Vaak mag het vrijwel gratis worden gebruikt en voor schade aan biodiversiteit wordt vaak niet betaald. Daarentegen levert het vergroten van de menselijke drukfactoren vaak wel harde euro’s op. En als klap op de vuurpijl stimuleert de overheid de hiervoor genoemde drukfactoren vaak via subsidies of andere regelingen, in plaats van dat ze het beleid reguleert.

Schadelijke overheidsregelingen

Om vast te stellen wat schadelijke overheidsregelingen zijn, is een drietrapsraket vereist: inventarisatie van relevante regelingen, beschrijving van de schade door individuele regelingen, en beoordeling van alle effecten die afschaffing van de regels kunnen hebben (Matthews en Karousakis, 2022).

De eerste trap is het inventariseren van bestaande regelingen op hun mogelijke relevantie voor biodiversiteitsverlies. Deze regelingen kunnen bijvoorbeeld in de rijksbegroting staan, maar het kan ook gaan om indirecte regelingen die bepaalde schadelijke activiteiten bevorderen, zoals fiscale subsidies.

De tweede trap is de beschrijving van de schade voor biodiversiteit door individuele regelingen. Dit is soms eenvoudig, bijvoorbeeld als de regeling subsidies voor het gebruik van zeer schadelijke pesticiden betreft. Fossiele energiesubsidies zijn ook eenvoudig, omdat hun maatschappelijke schade al eerder goed onderzocht is. Maar meestal is het minder eenvoudig, en kunnen meerdere directe en indirecte effecten worden onderscheiden, soms een combinatie van negatieve en positieve effecten. Een voorbeeld is een regeling die de productie in tuinbouwkassen stimuleert, zoals een verlaging van de energiebelasting op aardgas. Omdat tuinbouw in kassen plaatsvindt in een gecontroleerde omgeving, kan deze teeltvorm, naast een hogere productie, ook het gebruik van biologische bestrijding bevorderen als alternatief voor pesticiden.

De derde trap is de beoordeling van het effect van afschaffing. Regelingen dienen vaak meerdere doelen en afschaffing kan dus een conflict opleveren met deze doelen. Een regeling hoeft echter niet altijd afgeschaft te worden, maar zou ook aangepast kunnen worden zodat deze niet meer een negatief effect op biodiversiteit heeft – of zelfs verbetering van biodiversiteit stimuleert. Een voorbeeld is het veranderen van de Europese landbouwsubsidies van een inkomenssteun per hectare naar een vergoeding voor het beheer van natuur. Als een subsidie of fiscaal voordeel volledig wordt afgeschaft, geeft dit budgettaire ruimte voor andere uitgaven, zoals voor het stimuleren van biodiversiteit. Dit levert dan een dubbel voordeel ervoor op.

Eerste inventarisaties

In Nederland is al in 2022 een expliciet beleidstraject gestart in het licht van Target 18 van het Biodiversiteitsverdrag. Startpunt was een quickscan van het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) naar overheidsuitgaven op de eigen begroting groter dan vijf miljoen euro. Dit leverde een groslijst aan potentiële schadelijke uitgaven op. Per regeling werd vervolgens nagegaan wat de relatie precies is met biodiversiteitsverlies (Zanen en Cobben, 2023). Dit leverde een schatting van drie miljard euro aan LVVN-uitgaven die schadelijk zijn voor biodiversiteit. In het vervolgtraject zijn deze analyses verder verfijnd (CE Delft, 2024; Van Alphen et al., 2025). Veel aandacht wordt hierbij besteed aan de vraag of bepaalde regelingen uiteindelijk wel als ‘schadelijk’ kunnen worden aangemerkt. Ook andere ministeries, zoals het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, zijn gestart met dergelijke quickscans naar uitgaven op de rijksbegroting die schadelijk zijn voor biodiversiteit.

Interessant zijn in dit verband ook de fossiele energiesubsidies, die momenteel al systematisch elk jaar expliciet worden geanalyseerd (Miljoenennota, 2025, Bijlage 23). In feite blijken de meeste regelingen die in dit verband zijn vastgesteld ook van belang voor biodiversiteitsverlies. Dit komt doordat de verbranding van fossiele brandstoffen niet alleen direct verantwoordelijk is voor klimaatverandering, maar vaak ook direct dan wel indirect bijdraagt aan biodiversiteitsverlies. Klimaatverandering is immers een van de eerder onderscheiden drukfactoren voor biodiversiteitsverlies. Maar vaak is er ook een direct verband omdat bij de verbranding van fossiele brandstoffen ook luchtverontreinigende emissies vrijkomen die direct bijdragen aan bijvoorbeeld verzuring van natuurgebieden, en daardoor vermindering van soortenrijkdom. Dit inzicht laat zien dat het afschaffen van dit soort regelingen niet alleen zorgt voor minder druk op klimaatverandering, maar vaak ook voor minder biodiversiteitsverlies.

Conclusie

Het in kaart brengen en afschaffen van subsidies die de biodiversiteit schaden is een werk van lange adem en vraagt het continu om aandacht. Vaak worden nieuwe of bestaande regelingen weer ingevoerd, mede onder druk van lobbygroepen, en regelmatig ten faveure van bedrijven en sectoren die veel fossiele energie gebruiken gebruiken, zoals onlangs de herintroductie van rode diesel voor de landbouw (Miljoenennota, 2025, Bijlage 23).

De vraag naar natuurdiensten en biodiversiteit zal vermoedelijk toenemen door bevolkingsgroei, groei van de materiële welvaart en een grotere kennis en bewustzijn van de baten van natuur voor gezondheid, aantrekkelijke leefomgeving en voedselzekerheid. Dit maakt het des te noodzakelijker om de subsidies die schadelijk zijn voor biodiversiteit aan te pakken.

Literatuur

Alphen, M. van, N. Odenhoven, N. Polman et al. (2025) Operationalising the assessment of impacts of subsidies on biodiversity. Wageningen Social & Economic Research, Rapport, 2025-044. Te vinden op edepot.wur.nl.

CBD (2022) Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Convention on Biological Diversity, 19 december. Te vinden op www.unep.org.

CBD (2024) The Cartagena Protocol on Biosafety. Convention on Biological Diversity, 15 juli.

CE Delft (2024) Assessing biodiversity effects of public financial incentives: A methodology for the Dutch government. CE Delft Publicatie, 24.230317.023.

Dasgupta, P. (2021) The economics of biodiversity: The Dasgupta review. HM Treasury, 2 februari. Te vinden op www.gov.uk.

IPBES (2023) The Nature Futures Framework, a flexible tool to support the development of scenarios and models of desirable futures for people, nature and Mother Earth, and its methodological guidance. Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, 21 juli. Te vinden op zenodo.org.

IPBES (2026) The methodological assessment report on the impact and dependence of business on biodiversity and nature’s contribution to people. Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, 9 februari.

Matthews, A. en K. Karousakis (2022) Identfiying and assessing subsidies and other incentives harmful to biodiversity. OECD Environment Working Paper, 206.

Miljoenennota (2025) Miljoenennota 2026, Bijlage 23, Fossiele regelingen.

Naturalis Biodiversity Center (2025) Statusrapport Nederlandse Biodiversiteit 2025. Naturalis, 22 mei.

Natuurherstelverordening (2024) Nederlandse natuur sneller herstellen. Verordening (EU) 2024/1991 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2024 inzake natuurherstel en tot wijziging van Verordening (EU) 2022/869, 29 juli. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Zanen, M. en A. Cobben (2023) Quickscan effecten van het LNV instrumentarium op natuur en biodiversiteit. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.