Wa’t stjoere kin, sylt by eltse wyn – Wie goed sturen kan, zeilt bij iedere wind. Dit Friese gezegde was deze zomer voor mij weer volop van toepassing toen ik met een oud-Nederlandse platbodem met zijzwaarden het IJsselmeer overstak. Afhankelijk van de wind en de weersverwachting besloten we onze ambities te verleggen en niet naar Enkhuizen, maar naar Medemblik te zeilen. Nog steeds scherp aan de wind, maar ruim op tijd binnen voordat het voorspelde onweer zich manifesteerde.
Navigeren en sturen is ook bij de rijksoverheid een kunst; het raakt het hart van het functioneren en presteren van de overheid. Helaas betreft het een kunst die we steeds minder goed lijken te beheersen: de laatste jaren wordt steeds meer geld op de rijksbegroting niet door het kabinet uitgegeven, met kasschuiven (gereserveerd geld doorschuiven naar latere jaren) en onderuitputting van de rijkbegroting (niet uitgegeven geld vloeit terug in de schatkist) tot gevolg. In 2024 ging het totaal om zeventien miljard euro.
Tot voor enkele jaren werd het een ‘meevaller’ genoemd als de rijksoverheid minder geld had uitgegeven dan wat kabinet en parlement hadden afgesproken; inmiddels is het vanwege de omvang een probleem. Onze samenleving kampt met een aantal structurele uitdagingen. Die vragen niet alleen om beloftes en plannen, maar vooral om oplossingen en resultaten. Toch wordt er bijvoorbeeld minder defensiematerieel ingekocht dan gepland, minder zorggeld uitgegeven en vindt er minder onderhoud aan bruggen en wegen plaats dan beoogd.
De oplopende onderuitputting op de rijksbegroting is meer dan een technisch financieel verschijnsel. Het zegt iets over de stuurmanskunst op het schip van staat. Als Algemene Rekenkamer zien wij in onze onderzoeken dat de overheid veel van haar doelen niet haalt. Omdat doelen niet duidelijk zijn of ambities, beloftes en wensdenken vastlopen in de uitvoering, onder meer door schaars personeel. Dit tast het vertrouwen van burgers in de parlementaire democratie aan, zo blijkt ook uit de kwartaalrapportages van het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Nadat de Tweede Kamer haar zorgen uitte over de oplopende onderuitputting, heeft de minister van Financiën de kwaliteit van de ramingen laten onderzoeken door een expertgroep (ERR, 2025). Die ziet mogelijkheden voor verbetering. Aan de inkomstenkant wijzen ze op de systematiek van ramen, aan de uitgavenkant op te veel optimisme bij de doelen.
Het Nederlandse navigatie- en stuurmechanisme speelt hier een rol. Nederland scoort in een studie in opdracht van de Europese Commissie laag op ‘accounting maturity’ (EPSAS, 2025). Ons kasstelsel maakt geen onderscheid tussen kosten en investeringen en kent geen staatsbalans met bezittingen, schulden en een inschatting van risico’s. Deze financiële navigatie past eerder bij historische staatsschepen.
Toch is er ook binnen het huidige stelsel verbetering mogelijk: de bestaande navigatie-instrumenten kunnen beter worden ingezet om van plannen tot resultaten te komen. Zo geeft het budgetrecht het parlement voorafgaand aan het begrotingsjaar het recht om begrotingen kritisch te behandelen. Dat de Tweede Kamer hier nu begrotingsrapporteurs bij inzet, is een verbetering. Maar in een uitzonderlijke situatie moet het parlement ook de mogelijkheid hebben een ondeugdelijke begroting af te wijzen. Dat is nu echter lastig omdat de wet niet duidelijk maakt wat er in zo’n geval moet gebeuren (Tweede Kamer, 2025; Raad van State, 2025). Hier is verheldering nodig.
Ook kunnen uitvoeringstoetsen beter worden benut. Blijkt uit zo’n toets dat nieuw beleid praktisch niet uitvoerbaar is, dan is het zaak de plannen bij te stellen om gebroken beloftes (en onderuitputting) te voorkomen. Ons onderzoek naar 173 uitvoeringstoetsen bij drie ministeries leert dat zo’n toets voor invoering van nieuwe wetgeving vaak ontbreekt of zonder gevolgen blijft (Algemene Rekenkamer, 2025).
En meer aandacht voor verantwoording van resultaten en de decharge van ministers helpt ook. Het contrast tussen het feest op Prinsjesdag (de plannen) en de stilte rond Verantwoordingsdag (de resultaten) verbaast mij al vele jaren, niet alleen als president van de Rekenkamer, ook als burger en belastingbetaler.
Onderuitputting is meer dan een financieel-technisch probleem. Het is een helder signaal dat het Nederlandse schip van staat nauwkeuriger en doelgerichter moet sturen. Nederlanders willen een overheid die doet wat ze belooft. De wind en het weer zijn moeilijk te voorspellen en de uitdagingen zijn groot. Maar wie goed sturen kan, zeilt bij iedere wind.
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2025) Verantwoordingsonderzoek: Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (IX). Rapport bij het Jaarverslag 2024. Te vinden op www.rekenkamer.nl.
EPSAS (2025) Updated accounting maturities of EU governments and EPSAS implementation cost. Te vinden op ec.europa.eu.
ERR (2025) Op drift of op koers? Analyses en aanbevelingen om beter te ramen en begroten. Expertgroep Realistisch Ramen, Rapport, maart. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
Raad van State (2025) Voorlichting over de consequenties van en het handelingsperspectief bij verworpen begroting. Raad van State, Nieuwsbericht, 10 juni. Te vinden op www.raadvanstate.nl.
Tweede Kamer (2025) Verzoek Tweede Kamer over de gevolgen van een verworpen begroting (motie-Grinwis c.s.). Kamerbrief, 3 april. Te vinden op www.rekenkamer.nl.
Auteur
Categorieën
