Politici stellen voor om meer maatschappelijke belangen, bijvoorbeeld in de defensie-industrie, te borgen door gebruik te maken van staatsdeelnemingen. Maar zolang diezelfde politici bij deze ondernemingen geen tijd hebben voor de aandeelhoudersrol en blijven sturen op relletjes en bestuurdersbeloningen, zal het professioneel beheer van staatsdeelnemingen hieronder lijden en daarmee ook een effectieve borging van maatschappelijke belangen.
Frans Timmermans bepleitte enkele weken geleden in het Financieele Dagblad dat de overheid voor gemiddeld 25 procent medeaandeelhouder moet worden van defensiebedrijven die ‘strategisch relevant’ zijn. Volgens Timmermans is dit noodzakelijk om “ervoor te zorgen dat de openbaarheid controle houdt over wat defensiebedrijven doen”. Oud-topman van Schiphol Hans Smits deed in dezelfde krant ook een oproep: maak meer gebruik van staatsdeelnemingen om de uitdagingen van onze tijd op te lossen.
Maar om maatschappelijke belangen via de staatsdeelnemingenportefeuille te borgen, zoals Timmermans en Smits opperen, is een sterkere grip op deze bedrijven vereist. De wijze waarop invloed en controle – kortgezegd de governance – op de staatsdeelnemingen nu is opgezet, maakt het namelijk lastig om deze ambitie te verwezenlijken.
De belangrijkste zorg is dat de aandeelhoudersrol van de staat momenteel te veel overgeleverd is aan de dynamiek van de politiek. De directe uitvoering van de aandeelhoudersrol ligt bij de minister van Financiën en de controle daarop ligt bij de Tweede Kamer. Voor de al overbelaste minister en Kamerleden betekent een uitbreiding van de staatsdeelnemingenportefeuille dat zij per deelneming minder tijd hebben om hun sturende en controlerende rol goed uit te oefenen. Met name de bedrijven die minder politieke urgentie hebben zullen daaronder lijden. Extra ambtenaren aannemen is hier niet de oplossing; besluiten nemen en controle uitoefenen moet de aandeelhouder immers zelf doen en dat zijn die overbelaste politici. De toevoeging van extra bedrijven in beheer zou daarom samen moeten gaan met een op punten fundamentele wijziging van het governancemodel van staatsdeelnemingen.
Rol minister voldoet niet aan verwachting Tweede Kamer
De governance is momenteel wat verwarrend in Nederland. In ons rechtstelsel staat de aandeelhouder op afstand en heeft hij weinig te zeggen over hoe het bedrijf opereert. Als publieke aandeelhouder is de staat niet anders dan private aandeelhouders, zo concludeerde Naoum Néhmé eerder in ESB. Tegelijkertijd is de minister wel direct politiek verantwoordelijk voor het wel en wee van deze bedrijven. Dit geeft soms een ongemakkelijke indruk in Kamerdebatten: de minister informeert Kamerleden over staatsdeelnemingen, Kamerleden eisen direct ingrijpen van de minister en de minister geeft aan dat hij formeel weinig kan en op afstand staat.
Tel daarbij op dat de constructie een opmerkelijke vermenging van rollen in één persoon is. De minister van Financiën is aandeelhouder van staatsdeelnemingen, waaronder enkele banken, maakt ook wetten voor de financiële sector én heeft een flinke vinger in de pap bij toezichthouders DNB en AFM. Ten slotte is de minister van financiën de bewaker van de Rijksbegroting, maar committeert hij wel regelmatig middelen voor zijn ‘eigen’ staatsdeelnemingen in de vorm van leningen (TenneT en KLM) en kapitaalinjecties (Invest-NL en Invest-International). Deze belangenconflicten zijn niet nieuw en uiteraard heeft het ministerie hiervoor procedures, maar uiteindelijk maakt de minister bij conflicterende belangen simpelweg zelf een afweging tussen zijn petten. Fraai is anders.
Te weinig tijd en diepgang
Bovenal is het kwetsbaar dat de constructie afhankelijk is van de inzet van de minister en het toezicht van de Tweede Kamer. In de praktijk is er nu al te weinig tijd voor diepgravende controle en aansturing op alle 22 deelnemingen. Deelnemingen die een sleutelrol spelen in onze economie en samenleving. Schiphol, de NS en TenneT, KLM en de Rotterdamse haven zijn allemaal staatsdeelnemingen die essentiële publieke diensten of goederen leveren en daarbovenop dividend uitkeren aan de schatkist. In 2024 was dit bijna 400 miljoen euro, de jaren ervoor 750 miljoen euro.
De tucht van het toezicht beperkt zich echter vaak tot vragen over algemeen beleid, privatiseringen, incidenten met veel media-aandacht en de hoogte van de bestuurdersbeloningen. Van nature richt de uitvoerende macht zich hier dan ook op in de invulling van haar aandeelhoudersrol. De minister en zijn ambtenaren krijgen hierdoor weinig externe prikkels om het minder urgente werk te doen en de kleine lettertjes te lezen van kwartaalrapportages van de bedrijven waarvoor ze verantwoordelijk zijn. Hierdoor ontstaan gemiste kansen om druk te zetten op maatschappelijke doelen, het beheersen van de kosten of het vergroten van de winst. Bij een uitbreiding van de staatsdeelnemingenportefeuille zal deze dynamiek alleen maar sterker worden.
In dit vacuüm kunnen bestuurders en commissarissen van staatsdeelnemingen autonomer opereren dan ze zouden kunnen bij private bedrijven. Dit wordt versterkt doordat de staat geen eigen mensen als commissaris aanstelt en ook het initiatief voor benoemingen en ontslag ligt bij de raad van commissarissen zelf. Met andere woorden: de aandeelhouder heeft weinig skin in the game. Met zo’n grote afstand tussen de aandeelhouder en de onderneming worden de financiële en publieke belangen van de staat niet goed gediend.
Alternatief governancemodel
Voor interessante alternatieven hoef je niet ver over de grens te kijken. In het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Zweden en Noorwegen is het aandeelhouderschap ondergebracht in een agentschap of losstaande overheidsorganisatie die verantwoording aflegt aan een minister in het kabinet, bij voorkeur niet die van Financiën. Waar politiek en uitvoering in Nederland zijn samengesmolten, zijn ze hier dus gesplitst. Voor de grootste besluiten blijft parlementaire instemming vereist en verantwoording blijft jaarlijks verplicht aan het parlement.
Deze constructie zorgt voor meer duidelijkheid: de minister voert niet zelf meer de aandeelhoudersrol uit, maar is de brug tussen uitvoering en politiek en staat daadwerkelijk op afstand van staatsdeelnemingen. De minister houdt toezicht op de uitvoering en hoe de maatschappelijke belangen van de staatsdeelnemingen daarin goed worden geborgd, en verantwoordt dit vervolgens aan het parlement.
De uitvoering kan hierdoor zakelijker naar staatsdeelnemingen kijken en deze nauwgezetter sturen en controleren. Het is dan ook niet toevallig dat in het VK, Frankrijk, Zweden en Noorwegen het wel gebruikelijk is om overheidscommissarissen te plaatsen bij staatsdeelnemingen. Bovendien zal deze constructie makkelijker een stevige uitbreiding van de portefeuille kunnen opvangen, omdat uitvoering en toezicht minder afhankelijk is van ministers en Kamerleden die al (te) veel hooi op hun vork hebben in andere dossiers.
Bijkomende voordelen
Een mooie bijvangst van de ‘constructie op afstand’ is dat de overheid minder afhankelijk wordt van dure consultants of advocaten – een probleem waar econoom Mariana Mazzucato al jaren voor waarschuwt. Een expertisecentrum op afstand van de politiek zal sneller gespecialiseerd personeel aantrekken met diepe kennis van de sectoren waarin de staatsdeelnemingen opereren of die ingewikkelde overnametrajecten zelfstandig kunnen leiden.
Bij de Britten werpt dit duidelijk zijn vruchten af. De opgebouwde interne expertise van UK Government Investments heeft ervoor gezorgd dat de overheid over de afgelopen drie jaar 180 miljoen pond (!) aan externe advieskosten heeft bespaard. Zo’n besparing maakt ook ruimte voor iets nieuws: meer Zuidas-slimmeriken met morele ambitie die zich in vaste dienst zullen willen inzetten voor het maatschappelijk belang.
Auteur
Categorieën