De overheid kan via haar begrotingsbeleid bijdragen aan bestedingsevenwicht, maar het huidige beleid doet dat onvoldoende. Het verdient aanbeveling om het begrotingsbeleid sterker te richten op het herstel van economische onevenwichtigheden.
In het kort
- Het huidige trendmatige begrotingsbeleid heeft als doel om de conjunctuurgolf te dempen, maar dat werkt niet altijd.
- De recente kabinetten stookten met een expansief begrotingsbeleid het vuurtje van de hoogconjunctuur verder op.
Via haar begrotingsbeleid kan de overheid de conjunctuur beïnvloeden. Onderbesteding vraagt om extra uitgaven en belastingverlaging. Zijn er veel vacatures en draait het productieapparaat overuren, dan ligt bestedingsbeperking voor de hand.
Bij het huidige begrotingsbeleid (kader 1) speelt de (verwachte) conjuncturele situatie echter geen rol. De gedachte is dat na het ontstaan van onder- of overbesteding de economie altijd vanzelf terugkeert naar bestedingsevenwicht. Beleid hoeft dus niet op evenwicht te sturen.
Kader 1: Het trendmatige begrotingsbeleid
Sinds halverwege de jaren negentig voert de overheid een trendmatig begrotingsbeleid. Dit heeft als doel om de conjunctuurgolf te dempen. De spelregels van dit beleid zorgen ervoor dat de overheid bij een economische groei die lager uitkomt dan is voorzien bij het opstellen van het regeerakkoord, de bestedingen automatisch stimuleert via een groter begrotingstekort, en bij een groei die de verwachtingen overtreft de bestedingen juist automatisch afremt. Deze spelregels voorkomen niet dat het kabinet in het regeerakkoord voor de kabinetsperiode een begrotingsbeleid in de steigers zet dat niet goed aansluit bij de (verwachte) conjuncturele situatie. Als dat gebeurt is het waarschijnlijk dat het begrotingsbeleid procyclisch uitpakt, ofwel de conjunctuurbeweging versterkt in plaats van haar af te remmen.
In dit artikel betogen we dat dit echt anders moet, omdat het trendmatige begrotingsbeleid onvoldoende in staat is om langdurige macro-economische onevenwichtigheden tegen te gaan.
In de praktijk geen evenwicht
Na een verstoring hervindt de economie niet altijd snel het evenwicht (kader 2). Na de kredietcrisis was er jarenlang sprake van een flinke laagconjunctuur. In de periode na de coronacrisis was er een periode van aanhoudende hoogconjunctuur. In beide gevallen had het begrotingsbeleid kunnen helpen de economie op het goede pad te krijgen, door meer of juist minder uit te geven. In plaats daarvan voerden kabinetten begrotingsbeleid dat de onevenwichtigheid versterkte in plaats van haar te dempen. Tijdens de grote recessie (2009–2013) speelde daarbij dat het begrotingstekort zonder ingrepen royaal boven de Brusselse plafondwaarde van drie procent van het bruto binnenlands product (bbp) terecht zou zijn gekomen. Het kabinet liet het begrotingstekort in 2009 en 2010 nog oplopen om de economische neergang te beperken, maar bezuinigde vanaf 2011, wat het economische herstel heeft vertraagd. Suyker (2015) schat dat het restrictieve begrotingsbeleid in de periode 2011–2017 jaarlijks 0,7 procentpunt aan bbp-groei heeft gekost.
Kader 2: Het tempo van evenwichtsherstel
Ten tijde van het structurele begrotingsbeleid, dat in de jaren zestig en zeventig is toegepast, was het begrotingsbeleid niet alleen gericht op het dempen van de conjunctuur, maar ook op het bereiken van bestedingsevenwicht. De tweede doelstelling werd nagestreefd via een normwaarde voor het structurele begrotingstekort, dat is het tekort na correctie voor de conjuncturele situatie en sommige incidentele uitgaven en inkomsten. Het trendmatige begrotingsbeleid kent een dergelijke normwaarde niet, omdat bij het ontwerpen ervan werd verondersteld dat de economie ook zonder zo’n normwaarde altijd vrij vlug naar evenwicht tendeert.
Het Centraal Planbureau (CPB) ging er tot voor kort bij het opstellen van een economische verkenning voor de volgende kabinetsperiode doorgaans van uit dat bij het bestaan van een conjuncturele onevenwichtigheid in het jaar voorafgaand aan de kabinetsperiode deze onevenwichtigheid in het eindjaar van de reguliere kabinetsperiode zou zijn verdwenen. Deze veronderstelling impliceert dat de economie na een verstoring van het bestedingsevenwicht vrij snel naar een evenwichtssituatie terugkeert.
Wij wezen er elders op (Donders en De Kam, 2025) dat het evenwichtsherstel volgens het thans door het CPB gebruikte macromodel Saffier 3.0 veel minder snel verloopt dan het planbureau bij het opstellen van een middellangetermijnverkenning tot voor kort veronderstelde. Evenwichtsherstel vergt volgens dit model eerder tien tot twaalf dan vier jaar. Mogelijk om die reden gaat het CPB (2023) inmiddels bij het opstellen van een middellangetermijnverkenning uit van trager evenwichtsherstel dan in het verleden.
Na de coronacrisis herstelde de economie zo snel, dat de vraag sneller steeg dan het aanbod, waardoor we in Nederland een relatief hoge inflatie kregen. Toch kozen het vorige en het huidige kabinet voor een expansief begrotingsbeleid.
Ook voor de komende regeringsperiode is een expansief beleid niet uitgesloten. Zo stelt Frans Timmersmans (EO, 2025) dat de hogere NAVO-norm voor de defensie-uitgaven deels via een groter tekort gefinancierd kan worden, aangezien de overheidsschuld in procenten van het bbp historisch laag is en we ons meer kunnen veroorloven. Maar hiermee gaat hij voorbij aan de vraag of de economie hogere defensie-uitgaven wel aankan. Verhoging van de uitgaven voor de landsverdediging resulteert in een toename van de vraag naar arbeid, goederen en diensten. Bij de huidige conjunctuur bestaat geen behoefte aan een dergelijke bestedingsimpuls. Zo’n impuls zou een obstakel opwerpen voor de afzwakking van de loon- en prijsstijging waarop volgens het Centraal Planbureau (2025) uitzicht bestaat. Bij deze financieringswijze van de hogere defensie-uitgaven dreigt bovendien een nog grotere onderuitputting van de door de overheid voor defensie ter beschikking gestelde middelen.
Nederland is zijn monetaire autonomie kwijt
Het belang van anticyclisch beleid is toegenomen. Vroeger kon de Nederlandse centrale bank ingrijpen om een oververhitte economie (blijkens hoge inflatie) af te koelen door de rente te verhogen. Wordt lenen duurder, dan zien ondernemers af van sommige investeringen en kunnen gezinnen minder consumeren. Dit zet een rem op de vraag naar goederen en diensten, waardoor de economie vaart verliest.
Maar sinds de invoering van de euro gaat niet De Nederlandsche Bank maar de Europese Centrale Bank (ECB) over de beleidsrente. Als de economische ontwikkeling in Nederland vergelijkbaar is met die in de rest van de eurozone, sluit het ECB-beleid goed aan op de Nederlandse omstandigheden. Wanneer de conjuncturele situatie hier verschilt van die elders in de eurozone, is het van belang dat het nationale begrotingsbeleid bijdraagt aan het bereiken van bestedingsevenwicht.
Op dit moment loopt Nederland enigszins uit de pas met de rest van Europa (Van den End en De Grip, 2025). De ECB begon in juni 2024 met het geleidelijk verlagen van de beleidsrente, terwijl de situatie in de Nederlandse economie daar beslist niet om vroeg. In plaats van de conjuntuur te dempen, stookten de kabinetten-Rutte IV en Schoof met een expansief begrotingsbeleid het vuurtje van de hoogconjunctuur juist nog hoger op.
Aanpassing trendmatig begrotingsbeleid
Om herhaling te voorkomen dient het volgende kabinet bij het uitstippelen van het financieel-economische beleid zo goed mogelijk rekening te houden met de verwachte macro-economische vooruitzichten. Een mogelijk bezwaar hiertegen is dat de conjuncturele situatie snel kan omslaan. Maar het begrotingsbeleid moet bij een grote verandering in de economische omstandigheden meebewegen – dat is geen zwaktebod, maar verstandig beleid. Als de stand van de conjunctuur door een onverwachte grote schok sterk wijzigt, kunnen de afspraken altijd weer worden aangepast.
We pleiten niet voor een activistisch begrotingsbeleid, waarmee wordt beoogd om elke rimpeling in de conjunctuur tegen te gaan, maar wel voor een begrotingsbeleid dat bij het bestaan van hardnekkige over- dan wel onderbesteding bijdraagt aan herstel van het evenwicht in de economie.
Het nieuwe kabinet
De onderhandelaars over een regeerakkoord zouden in elk geval moeten vermijden dat de afspraken over het begrotingsbeleid haaks staan op de voor de kabinetsperiode (verwachte) conjuncturele situatie. Het is uiteraard nog beter wanneer het uitgestippelde begrotingsbeleid de economie een zetje in de goede richting geeft.
Wat dit betekent voor het komende kabinet hangt af van de actuele vooruitzichten voor de macro-economische ontwikkeling. Het Centraal Planbureau (2025) heeft versneld het concept van de Macro Economische
Verkenning 2026 gepubliceerd, met daarin behalve de gebruikelijke ramingen voor het lopende (2025) en het volgende jaar (2026) ook cijfers voor de komende kabinetsperiode (2027–2030). Het planbureau wijst erop dat de Nederlandse economie is afgekoeld, onder andere als gevolg van het beleid van president Trump. Voor de komende kabinetsperiode wordt niet langer op een duidelijke overbesteding gerekend, maar op een situatie in de buurt van bestedingsevenwicht, hoewel de arbeidsmarkt – zeker de komende jaren – krap blijft.
Bij de nu door het CPB verwachte macro-economische ontwikkeling ligt een begrotingsbeleid voor de hand dat noch expansief, noch restrictief is. Dit uitgangspunt kan worden vertaald in een stabilisatie van het structurele begrotingstekort over de kabinetsperiode gerekend. Wanneer het nieuwe kabinet koerst op een structureel tekort in 2030 dat even hoog is als dat in 2026, dan zijn daarvoor tijdens de kabinetsperiode bezuinigingen en lastenverzwaringen nodig voor een bedrag van negen miljard euro (prijzen 2026). Dat verschilt niet sterk van de door de Studiegroep Begrotingsruimte (2025) aanbevolen maatregelen van zeven miljard euro (prijzen 2026). Bij maatregelen in de orde van zeven miljard blijft het begrotingsbeleid licht expansief, zonder dat daarvoor aanleiding bestaat.
De Studiegroep wijst er in haar advies op dat een regeerakkoord kan leiden tot een uitgavenontwikkeling die niet past bij de conjuncturele situatie. Het regeerakkoord kan daarmee volgens de Studiegroep de via het trendmatige begrotingsbeleid beoogde stabilisatie van de economie in de wielen rijden. Zij slaat met deze observatie de spijker op de kop. De Studiegroep presenteert in haar advies een zeer gedetailleerde voorzet voor de begrotingsregels waaraan het nieuwe kabinet zich kan committeren. Het is een gemiste kans dat zij niet voorstelt om – volledig in lijn met haar eigen advies – in de begrotingsregels op te nemen dat bij het uitstippelen van het begrotingsbeleid tijdens de formatie rekening moet worden gehouden met de macro-economische vooruitzichten.
Literatuur
Centraal Planbureau (2023) Concept Macro Economische Verkenning 2024. CPB Raming, augustus.
Centraal Planbureau (2025) Concept-Macro Economische Verkenning 2026. CPB Raming, juli.
Donders, J. en F. de Kam (2025) De werking van de Nederlandse economie: Een inleiding in de macro-economie. Amsterdam: Amsterdam University Press.
End, J. van den en J. de Grip (2025) Inflatie in Nederland loopt uit de pas met de eurozone. ESB, 110(4842), 56-59.
EO (2025) Dit is Tijs, 31 mei.
Studiegroep Begrotingsruimte (2025) De toekomst begint nu: 18e Studiegroep Begrotingsruimte. Publicatie Rijksoverheid, juli.
Suyker, W. (2015) Tekortreducerende maatregelen 2011–2017 (incl. 5-miljard-pakket). CPB Achtergronddocument, 15 september.
Auteurs
Categorieën
