Nederland gebaat bij koppeling EU-financiering aan hervormingen

• Teeuwen, L. en J. Konijn. (2026) ESB, te verschijnen. Download [352,92 kb]

Het voorstel voor de volgende EU-meerjarenbegroting vanaf 2028 koppelt de uitkering van een deel van de EU-middelen aan de doorvoering van nationale hervormingen in de lidstaten. Dat is voordelig voor Nederland.

In Brussel wordt druk onderhandeld over de volgende EU-meerjarenbegroting vanaf 2028 (het Meerjarig Financieel Kader, MFK), waarvoor de Europese Commissie afgelopen juli voorstellen heeft gedaan. Traditioneel draait deze onderhandeling vooral om de omvang van het MFK: noordelijke lidstaten, waaronder Nederland, pleiten als nettobetalers doorgaans voor een beperkte (stijging van de) omvang van het MFK en daarmee relatief lagere EU-afdrachten, zuidelijke lidstaten voor hogere budgetten. Daarnaast zet Nederland zich vaak in voor een grotere omvang van middelen bestemd voor onderzoek en innovatie omdat Nederlandse onderzoeksinstellingen en bedrijven uit dit type fondsen relatief veel ontvangen.

Sinds de onderhandelingen over de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) tijdens de coronapandemie is aan deze onderhandeling de koppeling van EU-middelen met het doorvoeren van hervormingen bij gekomen. Deze koppeling met sterke controles was destijds voor Nederland een harde eis in de onderhandelingen om de stabiliteit en het duurzame groeivermogen van de door de pandemie getroffen economieën te vergroten (Tweede Kamer, 2020).

In het huidige MFK-voorstel van de Commissie wordt voortgebouwd op de ervaringen met de HVF en wordt de uitkering van de cohesie- en landbouwgelden tevens prestatiegericht maakt. Met andere woorden: de uitkering van EU-middelen aan de lidstaten wordt voorwaardelijk aan nationale hervormingen en investeringen. In dit artikel betogen we dat deze prestatiegerichte financiering in het voordeel is van Nederland, al zal Nederland dan zelf ook werk moeten maken van hervormingen.

Een wortel en een stok

Het nieuwe MFK-voorstel heeft vier pijlers, waarvan het Europees Fonds voor Nationaal-Regionale Partnerschapsplannen (NRPP’s) met een voorgesteld bedrag van 865 miljard euro voor de periode van 2028–2034 de grootste is (44 procent van de begroting). De NRPP’s bundelen onder meer de cohesie- en landbouwmiddelen en keren deze voortaan uit op basis van de uitvoering van de zogenaamde landspecifieke aanbevelingen van de Commissie aan alle lidstaten over hervormingen en investeringen. Voor Nederland gingen deze aanbevelingen in 2025 onder meer over woningbouw, het aanpakken van de stikstofproblematiek en netcongestie (Raad van de EU, 2025).

Het MFK-voorstel bouwt voort op de ervaring met de HVF uit de coronaperiode, waarin steungeld voor de lidstaten eveneens aan hervormingen en investeringen werd gekoppeld (Bokhorst et al., 2024). Lidstaten moeten volgens het voorstel een plan opstellen waarin ze aangeven met welke hervormingen en investeringen ze opvolging geven aan de landspecifieke aanbevelingen. Na goedkeuring van het plan en uitvoering van de maatregelen worden de NRPP-middelen in tranches uitgekeerd. Zo verbindt het voorstel Europese financiering aan nationale hervormingen en krijgt de Commissie naast een wortel ook een stok, met de dreiging van het opschorten van betalingen.

Prikkel tot hervormen

De prestatiegerichte aanpak moet de prikkel tot hervormen vergroten. Sinds de invoering van het Europees Semester in 2011 is de uiteindelijke implementatiegraad van de landspecifieke aanbevelingen zelden boven de vijftig procent uitgekomen (Darvas, 2024). De redenen voor deze lage implementatiegraad lopen uiteen. Ten eerste is het inherent uitdagend om vanaf EU-niveau nationale beleidsbeslissingen te beïnvloeden omdat beleidsmakers verantwoording moeten afleggen aan hun eigen nationale parlementen en zich richten op nationale belangen (Darvas en Leandro, 2015). De betrokkenheid van nationale parlementen bij het Semester-­proces is bovendien minimaal (Hagelstam et al., 2018).

Of nationale politieke partijen zich kunnen vinden in de landspecifieke aanbevelingen hangt daarnaast nauw samen met hun eigen economische overtuigingen. Deze kunnen sterk uiteenlopen (Maatsch, 2017). 

Door de EU-middelen in het NRPP conditioneel te maken aan de doorvoering van de hervormingen en investeringen, verhoogt de Commissie de prikkel voor de daadwerkelijke uitvoering. Zo kwam ook in Nederland in de discussie rondom de pensioenhervorming terug dat aan het doorvoeren van deze hervorming ook Europese middelen uit de HVF waren gekoppeld (Van Alfen, 2023). Analyses van de Commissie laten zien dat de voortgang op de implementatie van de landspecifieke aanbevelingen EU-breed met zeventien procentpunt is gestegen sinds de inwerkingtreding van de HVF in 2021 (Europese Commissie, 2025), wat een indicatie kan geven van de mogelijke prikkelwerking. De opgedane ervaring met de prestatie­gerichte systematiek en een verbeterde vormgeving onder de toekomstige NRPP’s kan deze implementatie verder laten stijgen. In de toekomst kan het NRPP er zo voor zorgen dat er in Nederland en andere lidstaten meer druk ontstaat op het werk maken van economische hervormingen.

Tegelijkertijd is het ingewikkeld om het precieze effect van de HVF op de doorvoering van hervormingen en investeringen in kaart te brengen, omdat sommige hervormingen en investeringen ook zonder de HVF plaats hadden kunnen vinden. De analyses van de Commissie gaan hier niet dieper op in.

Voordelen voor Nederland

Als de koppeling van financiering aan hervormingen meer druk kan zetten op lidstaten om noodzakelijke hervormingen door te voeren, bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsmarkt, belastingen en pensioenen, zijn de potentiële voordelen voor Nederland groot. Allereerst op het gebied van macro-economische stabiliteit. Zo kennen momenteel twaalf EU-lidstaten een staatsschuld boven de zestig procent, waarbij drie van de vier grootste EU-economieën (Frankrijk, Italië en Spanje) een schuld boven de honderd procent van het bruto binnenlands product (bbp) hebben. In combinatie met een toenemende vergrijzing en het achterblijven van arbeidsproductiviteitsgroei (Baarsma en d’Orey Neves, 2024), zorgt dit voor EU-brede financiële risico’s (DNB, 2025). Als het MFK-voorstel deze landen beweegt tot hervormingen, wordt de schuldhoudbaarheid in de EU verbeterd en worden de financiële en macro-economische risico’s voor Nederland kleiner. Zo heeft Moody’s recent de kredietwaardigheid van Italië verhoogd, waarbij onder meer verwezen werd naar de hervormingen die middels de HVF zijn doorgevoerd (Reuters, 2025).

De ECB (2024) schat dat tegen 2031 het bbp in de eurozone in totaal 0,8 tot 1,2 procent hoger kan zijn dankzij de hervormingen en investeringen van de HVF. Hiervan wordt 0,6 procentpunt toegeschreven aan het doorvoeren van hervormingen. Ook het IMF erkent de grote potentiële economische impact van groeibevorderende hervormingen (Budina et al., 2025). Ze schatten in dat hervormingen vergelijkbaar met de landspecifieke aanbevelingen bij volledige implementatie in geavanceerde economieën tot circa vijf procent extra bbp-groei kunnen opleveren. En om een concreet Nederlands voorbeeld te geven: SEO berekende onlangs dat het stikstofslot Nederland jaarlijks 0,1 procent van het bbp aan natuurschade en 1,6 procent van het bbp  aan gezondheidsschade kost (SEO, 2025).

Nederland profiteert daarnaast bovengemiddeld van investeringen in andere lidstaten omdat veel sectoren sterk zijn verweven met Europese waardeketens. Michels et al. (2025) en Fernandez Garcia et al. (2025) laten zien dat HVF-gerelateerde investeringen in andere lidstaten tot en met 2030 in totaal voor Nederland naar schatting ongeveer 8,8 miljard euro aan economische opbrengsten opleveren (ongeveer 0,8 procent van het bbp in 2023). Meer dus dan de middelen die Nederland zelf uit de HVF ontvangt (tot 5,4 miljard euro). Een concreet voorbeeld van deze spill-overs is dat Philips medische apparatuur en robotica- en AI-oplossingen heeft geleverd in het kader van investeringen binnen de Cypriotische, Franse, Italiaanse, Maltese en Portugese herstelplannen (Fernandez Garcia et al., 2025).

Valkuilen

Vanzelfsprekend is de prestatiegerichte aanpak niet eenvoudig en om het NRPP te laten slagen, moeten we lessen trekken uit de kritische kanttekeningen bij de HVF. Deze zijn talrijk en onder meer door de Europese Rekenkamer (2025, 2026) in kaart gebracht. Zo moeten de lidstaten voldoende ambitie tonen in hun plannen en voldoende tegemoetkomen aan de landspecifieke aanbevelingen uit het Semester. Het Commissievoorstel geeft op dit punt enige bewegingsruimte aan de lidstaten door te spreken van het aanpakken van “alle of een significante subset van de landspecifieke aanbevelingen”. Hoewel dit beleidsvrijheid en daarmee potentieel nationaal eigenaarschap vergroot, levert dit ook het risico op dat de plannen de landspecifieke aanbevelingen niet daadwerkelijk opnemen.

Er is een belangrijke rol voor de Commissie weggelegd om de plannen te toetsen en de effectieve vertaling in de plannen van de lidstaten te garanderen (Zeitlin en ­Bokhorst, 2026). Gelijke behandeling van lidstaten is hierbij een aandachtspunt. Zo wijst de Europese Rekenkamer  (2025, 2026) bijvoorbeeld op de verschillen in gedefinieerde mijlpalen en doelstellingen in plannen van lidstaten onder de HVF, wat de vergelijkbaarheid beperkt.

Tegelijkertijd moet een balans worden gevonden tussen controle enerzijds en flexibiliteit anderzijds (Bokhorst et al., 2024). Lidstaten moeten de implementatie van hun hervormingen goed kunnen onderbouwen en de Commissie moet hier scherp op toezien. Indien blijkt dat de hervormingen niet voldoende zijn geïmplementeerd, moeten, net als bij de HVF, betalingen worden opgeschort. Tegelijkertijd moet het instrument flexibiliteit bieden als de praktijk door ontwikkelingen in Europa verandert. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn na verkiezingen, als een nieuw aangetreden kabinet een eigen invulling wil geven aan de uitwerking van de landspecifieke aanbevelingen.

Ten slotte leven op dit moment zorgen bij vertegenwoordigers van regio’s binnen lidstaten en andere partners over hun betrokkenheid bij de NRPP’s (Committee of the Regions, 2025). Voor het slagen van de nieuwe opzet moeten overheden werken vanuit het partnerschapsprincipe en bijvoorbeeld bij het opstellen van het plan brede input ophalen bij en afstemmen met onder andere medeoverheden, belangen­organisaties en kennisinstellingen. Zonder deze partnerschappen komen de voorziene hervormingen en investeringen immers niet van de grond. Ook moet worden voorkomen dat regionale investeringsmiddelen niet worden uitgekeerd vanwege het niet doorvoeren van nationale hervormingen, waar decentrale overheden zelf geen controle over hebben. Dit is ook in het voorstel van de Commissie opgenomen en moet goed worden geborgd. Verder kan het betrekken van nationale parlementen nationaal eigenaarschap versterken en voorkomen dat de uitvoering van de NRPP’s vooral een Brusselse aangelegenheid is. Deze betrokkenheid van partners draagt bovendien bij aan het inbedden van het plan in de nationale setting en het borgen van continuïteit op de langere termijn.

Nederland moet de handschoen oppakken

Dat de Commissie met het NRPP meer druk legt op het implementeren van investeringen en structurele hervormingen in andere EU-landen, sluit aan bij de traditionele Nederlandse inzet in Brussel om Europese hervormingen aan te moedigen. Daarom is het van belang dat Nederland in de onderhandelingen over de nieuwe opzet van het NRPP zich blijft inzetten op de modernisering van het fonds en de koppeling tussen EU-middelen en hervormingen. Zo richten we ons in Brussel nadrukkelijk ook op hoe middelen worden besteed om onze toekomstige welvaart te vergroten (Gaastra, 2026).

Indien we als Nederland pleiten voor meer hervormingen in andere EU-lidstaten om stabiliteit en groei te bevorderen, en de modernisering blijft overeind in de uiteindelijke MFK-deal, betekent dit dat Nederland zelf ook aan de slag moet gaan met zijn structurele uitdagingen in ruil voor toegang tot EU-middelen. Dit betekent dat Nederland zelf ook werk moet maken van de aanbevelingen op terreinen als woningmarkt, stikstof en netcongestie. Een staaltje ­practice what you preach.

Literatuur

Alfen, S. van (2023) Bij stranden pensioenwet loopt Nederland EU-coronasteun mis.PensioenPro, Nieuwsbericht, 23 januari.

Baarsma, B. en F. d’Orey Neves (2024) Onderwijs belangrijkste determinant van groei arbeidsproductiviteit. ESB, 109(4837S), 11–15.

Bokhorst, D., J. Zeitlin en E. Eihmanis (2024) Europees Herstelfonds vraagt om flexibiliteit. ESB, 109(4833), 229–231.

Budina, N. T., O. Adilbish, D. Cerdeiro, R. Duval, B. Égert, D. Kovtun, A. T. N. Nguyen, A. Panton en M. Tejada (2025). Europe’s national-level structural reform priorities. IMF Working Paper No. 2025/104.

Committee of the Regions (2025) Future EU budget: regions and cities put forward key improvements to the proposal on the table. Committee of the Regions, Persbericht, 2 december. Te vinden op cor.europa.eu.

Darvas, Z. (2024) Countries are still slow to follow European Union policy recommendations. Bruegel Analyse, 11 juli. Te vinden op www.bruegel.org.

Darvas, Z. en A. Leandro (2015) The limitations of policy coordination in the euro area under the European Semester. Bruegel Policy Brief, 12 november. Te vinden op www.bruegel.org.

DNB (2025) Overzicht Financiële Stabiliteit – najaar 2025.  DNB Publicatie, 17 november.

ECB (2024) Four years into the Next Generation EU programme: an updated preliminary evaluation of its economic impact. Published as part of the ECB Economic Bulletin, 8/2024.

Europese Commissie (2025) Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering van de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit, COM/2025/637. Europese Commissie. Te vinden op eur-lex.europa.eu.

Europese Rekenkamer (2025) Analyse 02/2025: Prestatiegerichtheid, verantwoordingsplicht en transparantie – Lessen die te trekken zijn uit de tekortkomingen van de RRF. Europese Rekenkamer. Te vinden op www.eca.europa.eu.

Europese Rekenkamer (2026) Opinion 09/2026: Concerning the proposal 2025/0240 (COD) for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Fund for economic, social and territorial cohesion, agriculture and rural, fisheries and maritime, prosperity and security for the period 2028-2034 and amending Regulation (EU) 2023/955 and Regulation (EU, Euratom) 2024/250 (COM(2025) 565 final/2). Europese Rekenkamer. Te vinden op www.eca.europa.eu.

Fernandez Garcia, C., J. Schuffels, V. Ferreira et al. (2025) Economic Impact of the Recovery and Resilience Facility in the Netherlands. Europese Commissie, Discussion Paper, 232. Te vinden op economy-finance.ec.europa.eu.

Gaastra, S. (2026) Nieuwjaarsartikel: Geopolitieke macht heeft economische waarde. ESB, 111(4853), 6–9.

Hagelstam, K., W. Lehofer en M. Ciucci (2018) The role of national parliaments in the European Semester for economic policy coordination. Economic Governance Support Unit, European Parliament, In-Depth Analysis, 5 april.

Maatsch, A. (2017)Effectiveness of the European Semester: Explaining domestic consent and contestation. Parliamentary Affairs, 70(4), 691–709.

Michels, A., D. Ciriaci, J. Manuel et al. (2025) Economic impacts of the Recovery and Resilience Facility: New insights at sectoral level and the case of Germany. Europese Commissie, Discussion Paper, 221. Te vinden op economy-finance.ec.europa.eu.

Raad van de EU (2025) Council Recommendation of 8 July 2025 on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of the Netherlands. Raad van de EU, C/2025/3994. Te vinden op data.consilium.europa.eu.

Reuters (2025) Moody’s grants Italy its first rating upgrade in 23 years. Reuters Nieuwsbericht, 21 november.

SEO (2025) Stikstofuitstoot en stikstofbeperkingen; wat is de schade? SEO Rapport, 2025-96.

Tweede Kamer (2020) Kabinetsappreciatie onderhandelingsdocument over het Meerjarig Financieel Kader 2021-27 en de COVID-19 herstelstrategie. Kamerstuk 21 501-20, nr. 1574.

Wennink, P. (2025) De route naar toekomstige welvaart: Een sterk Nederland in een relevant Europa. Rapport Wennink, december.

Zeitlin, J. en D. Bokhorst (2026) What governance model and oversight regime for the EU budget after the Recovery and Resilience Facility? Performance assessment and accountability in the Commission’s proposed National and Regional Plans Regulation. Europees Parlement Briefing, 22 januari.