Meer publiek investeren vergt aanpassing van het begrotingsbeleid

• Dijk, I. van. en Kranenburg, R. (2025) ESB, 110(4849), 399-401. Download [163,18 kb]

Het huidige begrotingsbeleid remt de publieke investeringen die nodig zijn voor ons toekomstige verdienvermogen. Hoe zorgen we ervoor dat Nederland weer durft te investeren in zijn toekomst? Vijf voorstellen voor een koerswijziging.

De roep om meer investeringen in Nederland klinkt steeds luider. Meest recent zijn de conclusies van het Centraal Bureau voor de Statistiek in zijn jaarlijkse Monitor Brede Welvaart dat de materiële welvaart van Nederland gevaar loopt door een achterblijvend investeringsniveau (CBS, 2025). Vrijwel tegelijkertijd stelde het IMF (2025) dat Nederland de verkeerde afslag kiest als het gaat om koopkrachtpolitiek op de korte termijn in plaats van langetermijninvesteringen. Volgens het IMF moet Nederland de draai maken naar beleid gericht op investeringen en het investeringsklimaat, anders gaat dit ten koste van het economisch verdienvermogen van Nederland (IMF, 2025).

Lage groei kan grote gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën, zo rekent DenkWerk (2025) voor in verschillende scenario’s. Bij een groei van 1 procent van het bruto binnenlands product (bbp) loopt de staatsschuld in 2050 op tot 193 procent. Een groei van 1,5 procent zou al beter zijn, maar brengt ons nog steeds op een staatsschuld van 107 procent. Het liefst bewegen we richting de 2 procent, om te voorkomen dat we op termijn moeten overgaan tot rigoureus snijden in uitgaven, of verhogen van lasten. Daar zijn we echter nog niet, zoals het CPB laat zien in de verdieping bij het Centraal Economisch Plan: de economische groei bereikt op korte termijn weliswaar 1,5 procent, maar neemt richting 2033 af tot 1 procent (CPB, 2025). Het is dus geen overbodige luxe om meer te investeren in onze toekomstige economische groei.

In dit artikel tonen wij waarom investeringen in verdienvermogen binnen de systematiek van het Nederlandse begrotingsbeleid maar moeilijk van de grond komen. We doen vijf voorstellen om het begrotingsbeleid te verbeteren en om zo meer te investeren in de toekomst van Nederland.Dit sluit aan bij de initiatiefnota van Van Dijk (Tweede Kamer, 2025).

Aparte regels voor publieke investeringen

Dat publieke investeringen in Nederland op een laag niveau zitten, is geen nieuw fenomeen. Er is al jaren een dalende trend te zien in overheidsinvesteringen ten opzichte van consumptieve uitgaven. Figuur 1 laat zien dat de publieke investeringsuitgaven de afgelopen twintig jaar erg uit de pas zijn gaan lopen met consumptieve uitgaven. Met name uitgaven aan zorg en sociale zekerheid stegen snel in de afgelopen 25 jaar, van zo’n 4 procent naar ruim 21 procent van het bbp (DenkWerk, 2025).

De stijging van de consumptieve uitgaven is deels te verklaren vanuit vergrijzing, technologische ontwikkelingen en stijgende lonen en prijzen (MinFin, 2024), maar het is ook een gevolg van hoe we binnen de Nederlandse begrotingssystematiek met uitgaven omgaan.

De begrotingssystematiek – en specifiek de terughoudendheid ten aanzien van investeringsuitgaven – kent een verklaarbare geschiedenis. Vanwege de oliecrises van de jaren zeventig, de teruglopende economische groei en oplopende overheidsuitgaven, had Nederland begin jaren tachtig een tekort van ongeveer 6 procent en een staatsschuld die piekte op 78,5 procent in 1993 (Vos, 2013). In de tien jaren daarna stuurden de verschillende kabinetten-Lubbers enkel op het jaarlijkse tekort, wat leidde tot constante bijstellingen van het jaarlijkse beleid en procyclisch begrotingsbeleid. Bij economische tegenvallers moesten pijnlijke bezuinigingen worden doorgevoerd, maar in enkele economisch goede jaren werden bezuinigingstaakstellingen weer teruggedraaid en volgden nieuwe uitgaven en lastenverlichting. In 1994 werd op advies van de 13e Studiegroep Begrotingsruimte rust gebracht in de rijksfinanciën door invoering van het trendmatige begrotingsbeleid, de zogenaamde ‘Zalm-norm’. Die houdt min of meer in dat we in vette jaren sparen voor magere jaren (Vos, 2013). Als het economisch voor de wind gaat, houden we dat geld ‘anticyclisch’ in de portemonnee. Zo hebben we een buffer voor de jaren waarin het economisch minder goed gaat, zodat we niet hoeven te bezuinigen. Bovendien bestaat er een strikte scheiding tussen uitgaven en inkomsten, waarbij alle uitgaven even zwaar tellen. Dit trendmatige begrotings­beleid heeft veel rust gebracht in de financiële huishouding van Nederland en biedt dit ook in de toekomst.

Het huidige begrotingsbeleid heeft wat ons betreft echter te weinig aandacht voor verschillende typen uitgaven. In tegenstelling tot consumptieve uitgaven kunnen investeringsuitgaven zichzelf weer terugverdienen. Deze zou je als ‘acyclisch’ kunnen zien, omdat ze over een lange periode bekeken de financiële positie van Nederland kunnen versterken, doordat ze de ‘koek’ groter maken. Onder het huidige begrotingsbeleid zijn investeringsuitgaven ten laste van een oplopende staatsschuld een verboden gedachte, terwijl die gedachte, als we uitgaan van een zichzelf terugverdienende investering die leidt tot bbp-groei, helemaal niet zo vreemd is. In het bedrijfsleven vinden we het zelfs volkomen normaal om schulden aan te gaan voor investeringen, omdat die een bedrijf laten groeien.

Ons eerste voorstel is daarom dat het kabinet en de Tweede Kamer expliciet erkennen dat investeringen essentieel zijn voor toekomstige economische groei en het verdienvermogen voor toekomstige generaties. Dat vergt een visie op de meer lange termijn, en focus en politieke toewijding om hier geld voor vrij te maken en te houden, ook als de positieve effecten misschien niet direct voelbaar zijn in de portemonnee.

Laten we, ten tweede, erkennen dat een zichzelf terugverdienende investeringsuitgave fundamenteel anders is dan een reguliere consumptieve uitgave. Dat biedt een rechtvaardigingsgrond om investeringen in de economische capaciteit tijdelijk ten laste van de staatsschuld te financieren. Op de lange termijn creëert dit immers meer budgettaire ruimte, met als gevolg een lagere staatsschuld. Omgekeerd betekent het ook dat we voor consumptieve uitgaven niet of minder lenen.

Ten derde stellen we voor om ook binnen de huidige begrotingsregels meer ruimte te gaan creëren voor ­acyclische investeringsuitgaven. Er kan bijvoorbeeld meer budgetflexibiliteit voor investeringen ontstaan door de regels voor financiële meevallers op te rekken. De huidige meevallerformule gaat ervan uit dat in het geval het begrotings­tekort (EMU-saldo) langjarig onder een tekort van −1,5 procent (middellangetermijndoelstelling) wordt geraamd, die ruimte tot aan de −1,5 procent voor de helft mag worden benut voor lastenverlichting en voor de helft voor schuldaflossing. We kunnen de meevallerformule uitbreiden door die toe te passen als de ramingen meerjarig onder de −2 procent begrotingstekort blijven (in plaats van de huidige −1,5 procent), en daarbij een verdeling van  een derde investeringen, een derde lastenverlichting en een derde terugval in de staatsschuld hanteren.

Ook zouden we een deel van de achteraf niet bestede middelen automatisch moeten inzetten voor vooraf democratisch gelegitimeerde investeringen in het Nederlandse verdienvermogen. We zien de laatste jaren veel meevallers en onderuitputting aan het einde van het jaar, omdat minder is uitgegeven dan begroot. Onderuitputting mag nu slechts voor één procent worden doorgeschoven op de begroting, via de eindejaarsmarge (tenzij het om een fonds gaat, dan mogen niet uitgegeven middelen voor honderd procent doorgeschoven worden). Het overige na de één procent valt terug in verbetering van de overheidsfinanciën. De begrotingsregels schrijven nu ook voor dat ‘per saldo’ meevallers (nadat meevallers op de begroting zijn verrekend met tegenvallers), alleen aan nieuw beleid mogen worden uitgegeven als de ministerraad daartoe besluit. Beide voorwaarden kunnen we versoepelen.

Een toekomstgericht begrotingsstelsel

De terughoudendheid om te investeren komt mede voort uit het gebruik van het kasstelsel voor de rijksfinanciën. In tegenstelling tot de rest van Europa – en ook onze decentrale overheden en agentschappen – werkt de Rijksoverheid niet met een baten-lastenstelsel. In een baten-lastenstelsel worden uitgaven en inkomsten toegerekend aan de jaren waarin ze economisch effect hebben, zodat niet alleen toekomstige lasten, maar ook toekomstige baten zichtbaar worden. Het kasstelsel van de rijksbegroting kijkt echter alleen naar de kosten die we vandaag de dag maken, zonder dat we vooruit kijken naar de baten die daaruit voortvloeien. En dat is een tekortkoming, omdat investeringen juist een impuls geven aan economische groei en toekomstige overheidsfinanciën.

Die kortetermijnfocus stelt ons ook voor een probleem bij de recent herziene Europese begrotingsregels. De nieuwe regels sturen niet meer op een jaarlijks vastgestelde middellangetermijndoelstelling voor het begrotingssaldo (bijvoorbeeld −1,5 procent), maar kijken naar schuldhoudbaarheid op de lange termijn. Een begroting mag dan tijdelijk door de vangrail gaan, als daar ook een pad naar gezonde overheidsfinanciën op de lange termijn tegenover staat. Dat vereist wel dat een lidstaat bij de Europese Commissie kan aantonen dat een ingezette investering op lange termijn gaat leiden tot schuldhoudbaarheid. Zonder instrumentarium om zulke baten in te schatten, is het ingewikkeld om de baten van een investering concreet te maken.

Ons vierde voorstel is daarom dat we kijken naar de inbedding van de lange termijn binnen ons begrotingsstelsel. We kunnen meerdere routes richting een investeringsvriendelijke systematiek inslaan, zoals het instellen van een gulden financieringsregel waarmee investeringen buiten de reguliere uitgavenkaders geplaatst worden, of ook richting een baten-lastenstelsel bewegen.

Een belangrijke eerste stap voor het inbedden van investeringen binnen de begroting is in ieder geval om een instrumentarium te ontwikkelen waarmee financiële en economische baten van investeringen op de korte, middellange en lange termijn geraamd kunnen worden. Dat stelt ons ook in staat om daadwerkelijk gebruik te maken van alle ruimte onder de Europese begrotingsregels. Wat ons betreft is dat geen overbodige luxe in een tijd van transitieopgaven, lage economische groei en geopolitieke spanningen.

Investeer op afstand van de politiek

Terwijl investeringen niet goed zijn ingebed in het Nederlandse begrotingsbeleid en -stelsel, doen we in ons land toch regelmatig pogingen om meerjarig te investeren. Daarvoor zijn begrotingsfondsen een gebruikelijk instrument, omdat middelen die niet worden uitgegeven, voor honderd procent mogen worden doorgeschoven naar volgende jaren.

Een groot probleem met deze fondsen is echter dat ze zich binnen de politieke invloedssfeer bevinden. Hierdoor zijn goedbedoelde fondsen in het verleden nauwelijks effectief geweest in het behalen van gestelde doelen. Zo bestond het Fonds Structuurversterking (FES) tussen 1995–2010. Dit fonds werd gevoed uit aardgasbaten en de verkoop van overheidsdeelnemingen en was bedoeld om de kosten van vergrijzing voor de overheidsfinanciën te verlichten en investeringen in infrastructuur en kennis te stimuleren. Het grootste probleem was de afbakening van investeringen, omdat onder politieke druk veel vloeibaar wordt. Volgens de Algemene Rekenkamer (2023a) werd gaandeweg steeds veranderd waar het geld aan mocht worden uitgegeven. De Rekenkamer constateerde verder dat van acht projecten die volgens het Centraal Planbureau niet bijdroegen aan de beoogde versterking van de economische structuur, er zeven toch uit FES werden gefinancierd en tevens dat geld uit het fonds werd gehaald om budgettaire tekorten weg te poetsen.

Politieke druk om een greep uit investeringsfondsen te doen, hebben we ook gezien bij het meer recente Nationaal Groeifonds. Dat was een grote pot geld met als doel bij te dragen aan investeringen in het duurzame verdienvermogen van Nederland. Op zich was voor het Nationaal Groeifonds een goede beoordelingscommissie voor investeringsvoorstellen ingesteld (SEO, 2020). Maar ook hier ontstond wederom de neiging de grote hoeveelheid onbestemd geld op de begroting voor andere politieke wensen in te zetten. Zo werd bij de Voorjaarsnota 2022 660 miljoen euro uit het fonds gehaald “ter dekking van rijksbrede problematiek” en op de ontwerpbegroting 2023 werd 381 miljoen euro gekort op het budget (Algemene Rekenkamer, 2023b). En bij het laatste Hoofdlijnenakkoord zijn de resterende middelen van 6,8 miljard uit het Nationaal Groeifonds verdwenen en voor andere doeleinden ingezet (MinAZ, 2024). Dat is jammer, want tegelijk met de bezuiniging op wetenschappelijk onderzoek werden met name de publieke R&D-investeringen wel erg mager.

De ervaring leert dus dat we het, zeker onder politieke druk, moeilijk vinden om af te bakenen wat investeringen zijn en om de verleiding te weerstaan het geld voor andere politieke wensen in te zetten. Omdat een fonds tevens vaak neerkomt op ‘geld zoekt bestemming’, is het gevoelig voor de politieke waan van de dag of beleidsvoornemens die er toch al waren.

Ons vijfde en misschien wel belangrijkste voorstel is daarom om vooraf helder te definiëren wat een investering is, en om aan de hand daarvan een heldere, politiek gelegitimeerde, publieke investeringslijst op te stellen. Dit kan voorkomen dat grote investeringen in verdienvermogen moeilijk van de grond komen, omdat we op het moment suprême politiek steggelen over waar het geld naartoe moet. In plaats daarvan moet het geld, op het moment dat er budgettaire ruimte is, zonder politieke tussenkomst geïnvesteerd worden in ons langetermijnverdienvermogen. Om de afbakening van investeringen zuiver en eenvoudig te houden, kunnen we ons richten op kapitaalgoederen. Denk aan investeringen in het oplossen van netcongestie, in kenniscampussen of aanleggen van infrastructuur. Dit zijn investeringen van grote omvang, die zonder een publieke impuls niet van de grond komen, en die ons economische groei kósten als we ze niet doen (DenkWerk, 2025).

Conclusie

Voor gezonde overheidsfinanciën en behoud van onze welvaart moeten de overheid verder vooruit gaan kijken. Daartoe wordt de politiek ook keer op keer opgeroepen, zie het rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen (2024), het rapport van Draghi (2024), het rapport van het IMF (2025), de adviezen van de Raad van State (2025), de Monitor Brede Welvaart van het CBS (2025), en ga zo maar door. In een onzekere economische en geopolitieke context kunnen we niet op onze handen blijven zitten, maar moeten we meer durven investeren in de toekomst. We moeten daarom ook het debat voeren over hoe we op een verstandige manier de publieke investeringen kunnen verhogen. Zo voorkomen we dat een kortetermijnfocus leidt tot langetermijnuitholling van onze welvaart.

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2023a) Aantrekkelijk en riskant: Rijksfondsen. Weblog op www.rekenkamer.nl, 6 juli.

Algemene Rekenkamer (2023b) Resultaten verantwoordingsonderzoek 2022: Nationaal Groeifonds. Algemene Rekenkamer Verantwoordingsonderzoek, mei.

CBS (2025) Monitor Brede Welvaart en de Sustainable Development Goals. CBS.

CPB (2025) Verantwoording: Centraal Economisch Plan 2025. CPB Raming, februari.

DenkWerk (2025) Kiezen én delen. DenkWerk Rapport, januari.

Draghi, M. (2024) The future of European competitiveness. Europese Commissie Rapport, september. Te vinden op commission.europa.eu.

IMF (2025) Kingdom of the Netherlands: Staff concluding statement of the 2025 Article IV mission. IMF Concluding Statement, 20 mei.

MinAZ (2024) Budgettaire bijlage hoofdlijnenakkoord 2024. MinAZ Rapport. Te vinden op www.kabinetsformatie.nl.

MinFin (2024) Zorguitgaven: Bijlage Miljoenennota 2025, artikel 11. MinFin. Te vinden op www.rijksfinancien.nl.

Raad van State (2025) Afdeling advisering publiceert Voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2025. Raad van State Nieuwsbericht, 13 mei.

SEO (2020) De Gulden financieringsregel. SEO Notitie, Rapport 2020-93.

Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen (2024) Gematigde groei. Rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, 15 januari. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Tweede Kamer (2025) Initiatiefnota van het lid Inge van Dijk over ruimte voor investeren in de toekomst van Nederland, 36730, nr. 2.

Vos, A., B. Teunen, J. van Hofwegen en H. Monnickendam (red.) (2013) Toegang tot de rijksbegroting. Den Haag: Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering.