Maak sanerings­kosten van Tata onderdeel van de subsidieonderhandelingen

• Busscher, F. en W. Stoffels (2025) ESB, te verschijnen. Download [660,48 kb]

De bodem van het Tata Steel-terrein in IJmuiden is vervuild en bij een eventuele sluiting zijn de saneringskosten niet door het bedrijf afgedekt. Nu de overheid een intentieverklaring heeft getekend om miljarden euro’s te besteden aan de verduurzaming van het bedrijf, zou zij het risico van saneringskosten ook moeten ondervangen.

Recentelijk heeft Tata Steel een intentieverklaring getekend met de Nederlandse overheid voor maatwerksubsidie van twee miljard euro (Intentieverklaring, 2025). Het uitgangspunt van deze subsidie is dat Tata staal kan blijven produceren in Nederland met een aanzienlijke vermindering van de CO₂-uitstoot.

Opvallend is dat er in de maatwerkafspraken niets is vastgelegd om een voorziening te treffen voor de saneringskosten van de vervuilde bodem van Tata. Hierdoor is er een kans dat de belastingbetaler eerst opdraait voor de maatwerkkosten en, als Tata zou sluiten, ook opdraait voor de saneringskosten.

De bodemsaneringskosten worden hoog ingeschat. Blom en Wijers (2024) noemen ze in hun rapport als een van de grootste nadelen van het sluitingsscenario: die kosten zouden dan door de maatschappij gedragen moeten worden. Bij de presentatie van dit rapport in april 2024 werd per abuis een schatting getoond dat de sanering van het terrein maximaal twaalf miljard euro zou kunnen kosten (Nu.nl, 2024). Dit bedrag is nooit officieel bevestigd of onderbouwd. Minister Hermans heeft geweigerd inzicht te geven in de berekening (Tweede Kamer, 2025b), en een motie om onafhankelijk onderzoek naar de werkelijke saneringskosten te doen, werd eerder verworpen (Tweede Kamer, 2024a). Toch heeft het getal invloed gekregen op het publieke debat. Zo sprak VVD-Kamerlid Silvio Erkens over “twaalf miljard die hoe dan ook bij de belastingbetaler terecht zal komen” (BNR, 2024). Ook in politieke discussies is dit bedrag sindsdien herhaald, zonder dat duidelijk is hoe het tot stand kwam (Tweede Kamer, 2025a).

In dit artikel verkennen we of de genoemde saneringskosten realistisch zijn en bespreken we hoe voorkomen kan worden dat de maatschappij voor de kosten opdraait. .

Geen garantie dat vervuiler betaalt

In Nederland geldt het principe ‘de vervuiler betaalt’. Artikel 13.5 van de Omgevingswet, van kracht sinds 2024, schrijft voor dat bedrijven financiële zekerheidsstelling moeten bieden voor de kosten van vervuiling die zij veroorzaken (Tweede Kamer, 2024b). Wettelijk gezien ligt de verantwoordelijkheid voor bodemsanering dus bij Tata. In lijn hiermee staat in de intentieverklaring vermeld dat Tata verantwoordelijk zal worden gehouden voor de saneringskosten voor zover deze gerelateerd zijn aan zijn activiteiten en in zoverre dit verplicht is volgens geldende wet- en regelgeving en vergunningen (Intentieverklaring, 2025).

Echter, de zekerheidsstelling bij Tata Steel is ondanks de naderende deadline nog niet vormgegeven en het is dan ook onduidelijk in hoeverre deze voldoende zal zijn om de kosten voor bodemsanering te dekken. Het is ook zeer de vraag of de overheid bij een sluiting van Tata kan afdwingen dat het bedrijf betaalt voor de bodemsanering. Staatssecretaris Vivianne Heijnen geeft aan dat Tata weliswaar een financiële zekerheidstellingmoet vaststellen voor 1 januari 2026, maar zij geeft ook aan dat “op voorhand niet gegarandeerd kan worden dat de kosten daarvan volledig door Tata Steel Nederland zullen worden gedragen”. (Tweede Kamer, 2024b) De voornaamste reden dat Tata mogelijk niet de volledige kosten kan dragen, is het ontbreken van een 403-verklaring (Parent Company Guarantee). Hierdoor neemt Tata Steel India geen verantwoordelijkheid over de schulden en verplichtingen van Tata Steel Nederland (Tweede Kamer, 2025b).

Drie mogelijke waarborgen

Toch zijn er ten minste drie mogelijkheden om waarborgen aan te leggen die zorgen dat Tata Steel Nederland als vervuiler betaalt. Deze mechanismen zijn eerder (inter)nationaal toegepast.

Ten eerste, een periodieke bijdrage aan een ontmantelingsfonds. Een bedrijf stort hierbij, meestal jaarlijks, een bedrag in het fonds om te garanderen dat er geld beschikbaar is voor de ontmanteling en sanering. Dit zien we bijvoorbeeld bij de kerncentrale in Borssele waar jaarlijks vijftien miljoen euro in het fonds wordt gestort door de exploitant EZP ten behoeve van de uiteindelijke sluiting (EZP, 2025).

Een tweede mogelijkheid is een sectorspecifieke heffingvoor de vervuilingskosten. Een voorbeeld hiervan is het Amerikaanse Superfund, dat verontreinigers in de olie- en chemiesector gezamenlijk laat bijdragen aan sanering die dan gefinancierd wordt uit dit fonds. Dit mechanisme biedt een grote mate van bescherming omdat het beheerd wordt door een publieke organisatie (Environmental Protection Agency) en omdat het voor een hele sector geldt, waardoor financiering gespreid is over verschillende partijen.

Een derde mogelijkheid is een voorziening op de balans van het bedrijf, zoals gebruikelijk is bij energiecentrales en offshore-installaties. Dit betekent dat een bedrijf nu al geld reserveert voor saneringen die pas in de toekomst noodzakelijk zijn. Vaak neemt de overheid deze voorwaarde mee bij het verstrekken of verlengen van vergunningen. Zo heeft Nobian, een andere ontvanger van maatwerksubsidie, recent bekend gemaakt 55 miljoen euro te reserveren voor de bodemsanering van zijn terreinen in Hengelo en Delfzijl (FD, 2025).

Saneringskosten

Welke van de mechanismen het beste zou passen op deze casus en hoe deze verder moet worden ingekleed, vereist een inschatting van de hoogte van de saneringskosten. Deze kosten zijn echter moeilijk in te schatten, vooral vanwege de beperkte publieke beschikbaarheid van data. Een bodemkaart uit 2021 (RoyalHaskoning DHV, 2022), gebaseerd op dertig steekproeven, geeft slechts een gefragmenteerd beeld. Op veel locaties lijken de waarden reeds binnen de industriële normen te vallen, maar de steekdichtheid is erg laag, zeker voor een terrein zoals dit waar zeer heterogene vervuiling lijkt te zijn. Gedetailleerd onderzoek is noodzakelijk om een betrouwbare schatting te kunnen maken.

Om toch een orde van grootte te bepalen, kan gekeken worden naar vergelijkbare historische industriële saneringen uit binnen- en buitenland. Figuur 1 vergelijkt een aantal grootschalige industriële saneringen met de schatting van het Tata-terrein. Door de kosten per hectare te gebruiken is het mogelijk om projecten van verschillende omvang met elkaar te vergelijken. We kijken hierbij zowel naar buitenlandse saneringen van gesloten staalfabrieken als naar een aantal van de meest extreem vervuilde terreinen in Nederland. Zo staat het EMK-terrein al decennia bekend als de giftigste plek van Nederland en stond het al in 1983 nummer 1 in De kleine gifatlas van Nederland (VrijNederland, 1983). Voor de sanering van het EMK-terrein wordt momenteel gewerkt met een mobiele hal die voorkomt dat de extreme stank van de vervuilde bodem overlast voor omwonenden veroorzaakt (DuraVermeer, 2025).

Uit figuur 1 kan worden afgegleid dat er verschillende factoren bepalend zijn voor de kosten van de sanering. We bespreken de drie belangrijkste.

Intensiteit van de vervuiling

Staalfabrieken zorgen doorgaans voor vervuiling van de bodem met verschillende stoffen. Er zijn onderdelen van het proces waarvan bekend is dat deze zeer ernstige bodemvervuiling opleveren, zoals de opslag van kolen en staalslakken. Maar terreinen van staalfabrieken zijn groot en bevatten voor een deel ook schone installaties, grote kantoren, treinrails of logistieke ruimte. Zo bleek dat er bij Geneva Steel op slechts tien procent van het terrein sprake was van significante chemische bodemvervuiling (Deseret, 2006). Bij het Thermphos-terrein, waar een fosforfabriek stond, duidde bodemonderzoek aan dat ongeveer 25 procent van het terrein significante bodemsanering nodig had (Tweede Kamer, 2018). Een inschatting met behulp van Google Earth leert dat ongeveer 65 procent van het Tata-terrein op dit moment gebruikt wordt voor bijvoorbeeld wegen, treinrails, kantoren, of simpelweg lege ruimte, wat een indicatie geeft dat voor het terrein hoogstwaarschijnlijk maar gedeeltelijk bodemsanering noodzakelijk zal zijn.

Schaal

De grootte van het gebied is een belangrijke factor. Dit is bij uitstek relevant voor het Tata-terrein, dat met ongeveer 730 hectare een veelvoud groter is dan elk terrein dat in de recente geschiedenis van Nederland gesaneerd is. De schaal kan de kosten per hectare drukken. Bij kleinere projecten gaat bijvoorbeeld een belangrijk deel van de kosten zitten in het afvoeren van vervuilde grond naar de plek waar dit wordt gereinigd en het aanvoeren van nieuwe schone grond, beide meestal via vrachtwagens die af en aan rijden. In Tata’s geval zou een saneerder waarschijnlijk geen vrachtwagens heen en weer laten rijden, maar zou op het terrein een reinigingsinstallatie worden gebouwd. De nabijheid van zo’n installatie zorgt voor significant lagere kosten van sanering.

Nieuwe bestemming

De vereiste bodemsaneringsopgave beperkt zich tot industriële grond, omdat het Tata-terrein van oorsprong deze bestemming had. Dat drukt de kosten aanzienlijk. Bij een strengere eis, zoals een herbestemming tot bedrijfsgrond of woningbouw, moet er grondiger en dieper gereinigd worden. Zo gaven schattingen bij het ArcelorMittal-terrein aan dat de kosten van sanering zo’n dertig procent hoger zouden liggen indien het volledige terrein voor woningbouw beschikbaar zou moeten worden gesteld. (SPAQUE, 2013).

Kosteninschatting

Hoewel er dus gedetailleerde gegevens over de vervuiling nodig zijn om exacte schattingen te maken, kunnen we wel een paar scenario’s vanuit de historische voorbeelden ­schetsen.

In een optimistisch scenario blijkt uit gedetailleerd onderzoek dat de reeds vastgestelde hotspots meevallen en dat slechts een beperkt deel van het terrein grondige sanering nodig heeft. In dat geval lijken de Amerikaanse en Britse voorbeelden van de sanering van staalfabrieken het meest vergelijkbaar. Hoewel de kosten nog altijd aanzienlijk zouden zijn, gaat het over een bedrag van honderden miljoenen euro’s in plaats van miljarden.

In een scenario waarbij extra tegenvallers worden aangetroffen – zoals bij dit soort terreinen vaak gebeurt – lijken de saneringen van ArcelorMittal of Thermphos betere voorbeelden. Net als Tata had ArcelorMittal ook een productieproces dat meerdere stappen van de verwerkingsketen integreert, en bij Thermphos was sanering nodig voor ongeveer 25 procent van het bodemoppervlak. Als we uitgaan van de saneringskosten van Thermphos of ArcelorMittal, en we corrigeren deze voor inflatie, komen we uit op totale kosten van 1,5 à 2,5 miljard euro.

Er zijn natuurlijk altijd andere tegenvallende scenario’s mogelijk, maar daar zijn op dit moment geen indicaties van. Het lijkt hoe dan ook veilig om te stellen dat de schatting van twaalf miljard, waar de politiek van uit lijkt te gaan, volkomen onrealistisch is. Zelfs als het gehele 730 hectare grote Tata-terrein net zo vervuild zou zijn als de 5 hectare van het EMK-terrein, dan zouden de kosten met acht miljard nog steeds aanzienlijk lager uitvallen.

Waarborgen in praktijk

Indien de overheid zou kiezen om als voorwaarde voor maatwerk af te dwingen dat Tata een voorziening opbouwt zoals Nobian ook heeft gedaan, lijkt 1,5 tot 2,5 miljard euro dekkend te zijn om de bodem te kunnen saneren. Een significant bedrag, maar aanzienlijk lager dan de totale investering die de komende jaren nodig zal zijn in de fabriek, aangezien alleen al de eerste fase van de verduurzaming tussen de 4,5 en 6,5 miljard euro zal gaan kosten.

Indien de overheid kiest voor een jaarlijkse bijdrage, wordt de opgave nog behapbaarder. Met een bijdrage van bijvoorbeeld 100 miljoen euro per jaar zal er binnen 15 tot 25 jaar een aanzienlijk bedrag beschikbaar zijn voor deze sanering. Deze jaarlijkse bijdrage staat gelijk aan ongeveer een tot twee procent van de jaarlijkse omzet van Tata. Ter vergelijking: de jaarlijkse bijdrage van energieproducent EPZ aan het sluitingsfonds van de kerncentrale in Borssele was de afgelopen jaren ongeveer zeven procent (EPZ, 2025).

Er bestaat bij een jaarlijkse bijdrage wel een risico dat Tata Steel Nederland zou sluiten voordat de opgebouwde voorziening voldoende is om de bodem te saneren. De overheid zou dit risico kunnen beperken door tevens een 403-verklaring aan Tata Steel India te vragen.

De exacte hoogte van de bijdrage van Tata zou uiteraard vastgesteld moeten worden op basis van gedetailleerder bodemonderzoek en een gedegen saneringsplan, maar het is duidelijk dat de mogelijke mechanismen de overheid goede aanknopingspunten bieden.

Het risico van niets doen

Nu de overheid voornemens is om een subsidie te verlenen aan Tata om het bedrijf te verduurzamen, ligt er een kans om in de subsidievoorwaarden ook afdwingbare spraken te maken over de saneringskosten. Het valt maatschappelijk immers niet uit te leggen dat er een miljardensubsidie wordt verstrekt zonder verantwoordelijkheid voor de bodemvervuiling te vragen.

Maar het is bovendien een kwestie van goed bestuur. De nieuwe Omgevingswet schrijft voor dat het bevoegde gezag bepaalde categorieën van bedrijven (inclusief Tata) verplicht om financiële zekerheid te stellen voor hun aansprakelijkheden en verplichtingen rond milieuschade, ook als het de bodem betreft. Op dit moment kiest de minister ervoor om de verantwoordelijkheid voor de vervuilde bodem bij de provincie te laten (Tweede Kamer, 2025d), waardoor er een substantiële kans is dat de Omgevingsdienst de komende jaren een financiële zekerheidsstelling gaat opleggen. In zo’n geval is Tata Steel Nederland mogelijk direct failliet. Gezien het ontbreken van een garantie vanuit Tata Steel India zou dit betekenen dat de overheid voor het blok gezet kan worden: ofwel de rekening voor de vervuiling betalen, ofwel een bedrijf failliet laten gaan dat net miljarden aan overheidssubsidie heeft ontvangen.

De verantwoorde keuze voor het nieuwe kabinet lijkt dan ook om deze vervuiling niet langer te negeren, maar om op basis van gedegen onderzoek naar zowel bodem- als grondwatervervuiling de bodemsanering een integraal onderdeel te maken van de voorwaarden voor de miljardensubsidie. Dit lijkt de enige manier om een stabiele basis voor verduurzaming te creëren en om tevens te voorkomen dat de rekening uiteindelijk bij de maatschappij terechtkomt.

Novum Ferrum is een bedrijf dat zich bezighoudt met de mogelijke ontwikkelingsscenario’s bij sluiting van Tata Steel IJmuiden. ­Stoffels schreef tevens mee aan een rapport over toekomstscenario’s voor het Tata Steel-terrein (Urgenda, 2025)

Literatuur

Blom, F. en H. Wijers (2024) Hoe Tata Steel Nederland te verduurzamen? Rapport, 28 maart. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

BNR (2024) De twee gezichten van Tata: Indiase ‘steenkoolexpansie’ vs pas op de plaats in IJmuiden. BNR Nieuwsradio, 30 september.

De Stentor (2019) De smerig lange geschiedenis van een asfaltfabriek in Olst: hoe 30 miljoen euro verdween in een gifbelt. De Stentor Nieuwsbericht, 24 februari.

Deseret (2006) Much of Geneva land not tainted, state says. Deseret News, 9 augustus.

DuraVermeer (2025) Bodemsanering in luchtdichte hal EMK-terrein Krimpen aan den IJssel. DuraVermeer Nieuwsbericht, 6 februari.

EenVandaag (2023) Het ‘giftigste’ terrein van Nederland wordt eindelijk aangepakt, maar zorgen bij omgeving blijven. AVROTROS / EenVandaag, 2 juni.

EPZ (2025) Ontmanteling kerncentrale Borssele. EPZ Nieuwsbericht.

Evans, R. (2023) The controversial regeneration of Teesside Steelworks. The Week, 23 mei.

FD (2025) Zoutproducent Nobian moet vervuilde grond saneren op productielocaties. Het Financieele Dagblad, 13 juli.

Intentieverklaring (2025) Joint Letter of Intent Tata Steel. Intentieverklaring, september. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Nu.nl. (2024) Tata Steel heeft tot 2 miljard nodig voor vergroening, blijkt uit geheime cijfers. Nu.nl, 28 maart.

Omroep Zeeland (2021) Overdracht gesaneerd Thermphos-terrein is een feit. Omroep Zeeland Nieuwsbericht, 18 mei.

Oost-Online (2020) Twintig jaar na bodemsanering Oostpoort is nu vervuilde Ringvaart aan de beurt. Oost-Online Nieuwsbericht, 28 december.

Rijnmond (2011) Rijk betaalt helft bodemsanering Chemie-Pack. Rijnmond Nieuwsbericht, 9 november.

RoyalHaskoning DHV (2022) Bodemkwaliteitskaart Tata Steel IJmuiden, actualisatie 2021. RoyalHaskoning DHV, 31 maart. Op te vragen bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (odnzkg.nl).

SPAQUE (2013) ArcelorMittal: entre 683 millions et 1 milliard d’euros pour la réhabilitation de la phase à chaud liégeoise. SPAQUE Nieuwsbericht, 5 februari.

Tweede Kamer (2018) Samenwerkingsovereenkomst Thermphos. Rapport, 18 april. Te vinden op www.rijksoverheid.nl

Tweede Kamer (2024a) Motie van het lid Kostic c.s. over voor de maatwerkafspraken in kaart brengen wat de saneringskosten van de grond onder Tata Steel zijn. Kamerstuk 29826, nr. 226.

Tweede Kamer (2024b) Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, 3 april 2024.Kamerstuk 28089, nr. 275.

Tweede Kamer (2025a) Position paper R. van Tulder t.b.v. rondetafelgesprek Maatwerkafspraken met Tata Steel d.d. 30 januari 2025, 2025Z01283.

Tweede Kamer (2025b) Antwoord van minister Hermans op vragen van leden Teunissen en Kostic (beiden PvdD) over de onbetrouwbaarheid van de inschatting van saneringskosten voor de grond van Tata Steel, 2025Z02703.

Tweede Kamer (2025d) Antwoorden van minister Hermans op de vragen van de leden Kostić (PvdD) en Koekkoek (Volt) over de getekende Joint Letter of Intent met Tata Steel,2025Z18539.

Urgenda (2025) Wijmond. Urgenda Rapport, september.

VrijNederland (1983) De kleine gifatlas van Nederland. Bijlage van VrijNederland, 19 maart.

WKBW (2021) New York State releases cleanup plans for former Bethlehem Steel site in Lackawanna. WKBW Buffalo, Nieuwsbericht, 24 november.