Laat economische principes een grotere rol spelen in de grondmarkt

• Wellen, S. en R. Dieleman (2026) ESB, te verschijnen Download [247,03 kb]

Planologie en sectorale beleidsmaatregelen bepalen waar de schaarse grond in Nederland voor gebruikt wordt, maar zonder expliciete aandacht voor de grondmarkt blijft het ruimtelijk beleid fragmentarisch en onvoldoende toekomstgericht.

“Zomaar aan alle ruimtevragen tegemoetkomen past niet meer.” De Ontwerp-Nota Ruimte geeft een beeld van de groeiende ruimtelijke opgaven waar we voor staan: er is steeds meer vraag naar grond voor woningbouw, bedrijvigheid, landbouw, natuur en het aanleggen van nieuwe (energie-)infrastructuur (MinVRO, 2025).

De druk op schaarse ruimte wordt steeds groter en dit vereist keuzes in ruimtegebruik. Deze keuzes worden in Nederland enerzijds in de planologische sfeer gemaakt, zoals geschetst in de Nota Ruimte, en anderzijds middels sectorale beleidsmaatregelen. Economische inzichten komen daarbij maar beperkt naar voren. In dit artikel bekijken we daarom het samenspel van ruimtelijke ordening en de grondmarkt nadrukkelijk vanuit een economische blik; wat heeft de discipline die gaat over de verdeling van schaarse middelen te zeggen over grond?

Uiteraard blijven in een economisch perspectief verschillende maatschappelijke en sociale overwegingen onderbelicht. Bijvoorbeeld omdat ze slecht kwantificeerbaar zijn. De economische bril in dit artikel is daarom een aanvulling op het bestaande beleidsinstrumentarium.

Huidig ruimtegebruik niet optimaal

Een schaars goed zoals grond zou zo verdeeld moeten worden dat dit de meeste maatschappelijke waarde oplevert: economisch, maar ook in termen van betaalbaar wonen, voedselzekerheid en natuurkwaliteit.

Wanneer we ons richten op de verdeling van grond in relatie tot de economische waarde, lijkt de grond nu niet optimaal verdeeld: het grootste deel van ons nationaal inkomen wordt verdiend door de diensten- of industrie-georiënteerde bedrijven, die slechts drie procent van de totale ruimte innemen. De directe bijdrage aan het nationaal inkomen van de agrarische sector, die meer dan de helft van de ruimte gebruikt (figuur 1), was in 2021 daarentegen maar 1,3 procent en toont al decennia een dalende trend (CBS, 2022).

Het aandeel landbouwgrond blijft ook relatief hoog in vergelijking met het Europees gemiddelde (figuur 1). Nederland staat binnen de EU in de top vijf van landen met het hoogste aandeel van landgebruik door de agrarische sector. Dit is opmerkelijk voor het op één na dichtstbevolkte land in de EU, na Malta.

Vanuit economisch perspectief is het aannemelijk dat functies die economisch minder productief zijn, zoals landbouw, netto grond zullen inleveren. Het land dat gebruikt wordt voor agrarische productie is relatief goedkoop, zie tabel 1. Functiewisseling van agrarische grond naar woningbouwgrond gaat gepaard met een grote waardestijging en is dus financieel gunstig voor agrariërs die willen stoppen.

De afgelopen decennia nam de hoeveelheid agrarische grond inderdaad af (figuur 2). Tussen 1996 en 2017 daalde de hoeveelheid landbouwgrond met zes procent en steeg de hoeveelheid grond die beschikbaar kwam voor bedrijven en wonen met respectievelijk 47 en 26 procent. Voor alle niet agrarische-grondfuncties is er sprake van een netto toename van de ruimte ten koste van agrarische grond.

Desondanks staat Nederland in de Europese top qua aandeel landbouwgrond, terwijl er dringend meer ruimte nodig is voor wonen, natuurherstel en bedrijvigheid (MinVRO, 2025). Deze functies kunnen bovendien niet worden ‘geïmporteerd’. Landbouwproducten kunnen daarentegen wél worden geïmporteerd.

Ruimtelijke ordening en de grondmarkt

De huidige ruimtelijke ordening lijkt een betere verdeling van grond in de weg te staan. De verdeling van grondgebruik is zowel het resultaat van het plannen van de overheid – ruimtelijke ordening – als de werking van de grondmarkt. Markt- en overheidsfalen zorgen er echter voor dat een evenwicht niet wordt bereikt of de aanpassing langzaam verloopt.

Overheidsfalen in de ruimtelijke ordening

Ruimtelijke ordening is een complex proces: er komen belangen van verschillende beleidsterreinen en verschillende overheidslagen samen. Met de ruimtelijke-ordeningsinstrumenten stuurt de overheid op het gebruik van de ruimte, maar voor nationale ruimtelijke ordening zijn weinig financiële middelen beschikbaar. Sectoraal beleid en sectorale investeringsstromen zetten het ordeningsinstrument kracht bij (Van der Wouden et al., 2011), bijvoorbeeld door woningbouwsubsidies en beleid gericht op stikstof.

Regulering is bij grond het belangrijkste instrument van de overheid. Zo bepalen omgevingsplannen voor welke doeleinden een perceel gebruikt mag worden. Dit verdeelt de grondmarkt in verschillende deelmarkten, zoals woningbouw, agrarisch en natuur. Hierdoor functioneert het prijsmechanisme niet om schaarste tussen deelmarkten op te lossen. Mede door deze factoren is grondgebruik relatief padafhankelijk: als grond eenmaal voor een bepaalde functie in gebruik is, gaat een functiewijziging gepaard met hoge transitiekosten en lange procedures (Segeren et al., 2005).

Dat de huidige regulering niet altijd leidt tot een efficiëntie oplossing voor maatschappelijke uitdagingen komt ten eerste omdat de overheid niet altijd precies weet wat de maatschappelijk optimale bestemming van grond is omdat de waarde bestaat uit private en publieke baten die niet zichtbaar zijn in de prijzen.

Ten tweede kan er sprake zijn van coördinatieproblemen tussen overheden.De belangen en prioriteiten van gemeenten kunnen afwijken van die van het Rijk of de provincie. Ook kan er sprake zijn van coördinatieproblemen tussen departementen, provincies of gemeenten onderling. Dit kan leiden tot inconsistent en suboptimaal beleid.

Ten derde zijn er verschillen in transactiekosten, wat het functioneren van de markt belemmert. Zo wordt er over de transacties waarbij landbouwgrond van eigenaar wisselt geen overdrachtsbelasting geheven en over andere vastgoed- en grondtransacties wel.

Planologische wijzigingen kunnen, ten vierde, rent-seeking uitlokken, bijvoorbeeld door grondaankopen voor speculatieve doeleinden (CPB, 1999).

Beperkte rol van de markt

Tegelijkertijd dient de regulering vanuit de overheid wel degelijk een doel: de grondmarkt is een bijzondere markt die niet voldoet aan de voorwaarden voor perfecte marktwerking: er bestaat marktfalen in de markt voor grond dat overheidsingrijpen rechtvaardigt.

Ten eerste voldoet de grondmarkt niet aan de voorwaarden van een competitieve markt, want er is sprake van een inelastisch aanbod. Stijging in de vraag naar ruimte vertaalt zich daarom vrijwel volledig in prijsstijgingen (­Buitelaar, 2021). Daarnaast is grond een heterogeen goed: elk stukje grond heeft unieke kenmerken en ook het gebruik van nabijgelegen grond heeft effect heeft op de waarde van de grond.

Ten tweede worden in een vrije markt externe effecten van grondgebruik niet voldoende ingeprijsd. Het gaat hierbij om positieve externe effecten zoals de maatschappelijke waarde van natuur, en negatieve externe effecten zoals milieuvervuiling, die kunnen neerslaan in de prijs van de omringende percelen. Hierdoor kunnen partijen zich als ‘free riders’ gedragen door niet aangesproken te worden op de brede maatschappelijke effecten van hun gedrag. Soms zijn de positieve externe effecten van een bepaald ruimtegebruik zo groot dat het om een (quasi) gemeenschappelijk goed gaat. Zo komt openbare natuur zonder overheidsingrijpen onvoldoende of niet tot stand, of gaat het verloren omdat er voor private partijen geen prikkel bestaat om een gemeenschappelijk goed duurzaam te beheren. Dit kan leiden tot overexploitatie (bijvoorbeeld overbegrazing).

Ten derde is er sprake van marktmacht. Omdat niet alle grond substitueerbaar is voor een ander stuk grond, hebben grondbezitters soms marktmacht die kan leiden tot hold-out-problematiek, bijvoorbeeld bij percelen die nodig zijn voor de uitbreiding van een snelweg (CPB, 1999). Een of enkele grondeigenaren kunnen weigeren hun medewerking aan een project te verlenen, in de hoop op uitstel, afstel of een vergoeding. Dit speelt extra bij projecten die alleen kunnen doorgaan als (vrijwel) alle partijen hun medewerking verlenen.

Afruilen in beleid

Goed beleid begint met het helder krijgen van afruilen en kiest daarna voor de regulering die daarop aansluit. Dit geldt ook voor de grondmarkt en ruimtelijke ordening. Ten eerste is er in de grondmarkt sprake van een afruil tussen kwaliteit en flexibiliteit. Wettelijke eisen en procedures voor bijvoorbeeld bezwaar en beroep dragen bij aan de kwaliteit van de leefomgeving en aan de bescherming van het eigendomsrecht. Tegelijkertijd kunnen ze een vertragende werking hebben op de flexibiliteit voor het marktmechanisme om voor een nieuw evenwicht in ruimtegebruik te zorgen, en daarmee ook leiden tot hogere prijzen. Zo is het woningaanbod in Nederland relatief inelastisch in vergelijking met andere OESO-landen, mede door strenge eisen op het gebied van ruimtelijke ordening (Cavalleri et al., 2019).

Ten tweede is er een afweging in het sturingsmechanisme: wordt allocatie bepaald door de markt, door het Rijk, of door sturing van decentrale overheden? Meer marktwerking kan leiden tot meer marktfalen. Meer decentralisatie in de ruimtelijke ordening kan juist weer zorgen voor een toename van coördinatiefalen en minder integrale weging. Er is nu meer aandacht voor sturing door het Rijk voor grote opgaven (MinVRO, 2025), maar ook hierbij moet rekening worden gehouden worden met overheidsfalen: de overheid weet immers niet altijd naar welk maatschappelijk welvaartsoptimum ze moet sturen.

Ten derde is er een afruil tussen de bescherming van de belangen van insiders en het borgen van de belangen van outsiders. Insiders hebben in Nederland juridische macht als belanghebbende en gebruiken die bijvoorbeeld wanneer ze bezwaar maken tegen omgevingsplannen. Outsiders daarentegen zijn een ongedefinieerde groep, hebben minder expliciete belangen bij functiewijziging van een specifiek perceel en hebben doorgaans minder toegang tot politieke besluitvorming. Het juridische en fiscale kader in Nederland is sterk gericht op het beschermen van insiders en het behoud van de status quo; dit belemmert verandering in grondgebruik ten behoeve van outsiders.

Aanknopingspunten voor beleid

Om de verdeling van ruimte meer te laten aansluiten bij de huidige ruimtevraag, is er zowel meer sturing vanuit het Rijk nodig, als een betere marktwerking.

Actieve sturing door het Rijk

Het Rijk stuurt nu vaak indirect op ruimtegebruik via sectoraal beleid, zoals beleid gericht op de landbouwsector en op woningbouw. Dit beleid dient primair andere doelen, maar heeft grote en niet altijd beoogde effecten op de verdeling van grondgebruik. Om ruimtegebruik gerichter te sturen, is meer directe en expliciete overheidssturing nodig.

Zo is er actief overheidsingrijpen op het juiste niveau  nodig voor functieveranderingen die door de markt onvoldoende tot stand komen, zoals bijvoorbeeld de realisatie van natuur. Dit geldt ook voor het reguleren van functies die onvoldoende of juist te veel voorkomen omdat externe effecten niet (voldoende) ingeprijsd worden. Zo kunnen normen wordt gesteld aan bijvoorbeeld uitstoot van stikstof en CO₂, kunnen bindende doelen worden gesteld voor het behalen van een bepaalde hoeveelheid natuurareaal, en kunnen middelen worden toegewezen, of juist kortingen worden doorgevoerd op het gemeente- of provinciefonds als doelen niet worden gehaald. Ook kan er een aparte bestemmingsfunctie voor extensieve landbouw worden gecreëerd die tot een eenmalige afwaardering van de grond leidt (al dan niet gecompenseerd vanuit de overheid). De zonering rondom kwetsbare natuurgebieden zoals aangekondigd door het kabinet in het stikstofpakket heeft eenzelfde soort effect.  

Een actievere rol van de overheid kan ook vorm krijgen via actief grondbeleid, waarbij de overheid eerder en gerichter in de grondmarkt ingrijpt. Dit kan bijvoorbeeld door het vestigen van een eerste optie tot koop op gerichte percelen grond (door de inzet van het voorkeursrecht) en door als overheid zelf tijdelijk grond aan te kopen en te beheren om een bepaald doel te realiseren.

Binnen de overheidssturing op ruimte is een grotere rol voor het Rijk weggelegd. De afgelopen decennia is het ruimtelijke-ordeningsbeleid deels gedecentraliseerd. Als gevolg komen bepaalde doelen niet of onvoldoende tot stand – zoals energie-infrastructuur, natuur en agrarische natuur. Ook leiden coördinatieproblemen tussen lagere overheden, not-in-my-backyard-problematiek en collectieve acties tot stilstand die alleen door centrale coördinatie effectief doorbroken kunnen worden. Een voorbeeld daarvan is het aanwijzen van locaties voor de ontwikkeling van nationale energie-infrastructuur: door dit op de meest efficiënte plekken te doen, kunnen grote kostenbesparingen worden gerealiseerd (Rijksoverheid, 2025).

Marktwerking verbeteren

Een betere werking van de grondmarkt kan bijdragen aan functiewijzigingen die door de markt zelf tot stand kunnen komen. Flexibiliteit in de ruimtelijke ordening ten aanzien van waardeverhogende functieveranderingen van grond (bijvoorbeeld van agrarisch naar woningbouw of bedrijventerrein) is daarom nodig.

Een andere maatregel om de grondmarkt te verbeteren is het belasten van grond. Het onbelast laten van de waardestijging van grond leidt tot onproductieve aanwending en speculatie; het kan dan namelijk lonen om grond te bezitten zonder er iets mee te doen. Met de reeds aangekondigde invoering van de planbatenheffing wordt een eerste stap gezet. Een planbatenheffing belast eenmalig de waardestijging door functieverandering (Rijksoverheid, 2024a) en is een manier om de waardestijging van grond als gevolg van een publiek besluit deels aan de gemeenschap ten goede te laten komen.

Een verdergaande mogelijkheid is een jaarlijkse grondbelasting, geheven over de waarde van grond (dit in tegenstelling tot de bestaande onroerendezaakbelasting (ozb), wie wordt geheven over de waarde van wat er op de grond gebouwd is). Op de lange termijn is de introductie van een grondbelasting een economisch zeer efficiënte manier om belasting te heffen. Het aanbod van grond ligt vast, daardoor veroorzaakt deze belasting minder gedragsverstoring en welvaartsverlies dan belastingen op arbeid, kapitaal, transacties of bebouwing. Daarnaast stabiliseert een grondbelasting de grondprijzen omdat het speculatie ontmoedigt en efficiënt gebruik van grond stimuleert. De eigenaar van de grond wordt bijvoorbeeld geprikkeld om onroerend goed te ontwikkelen of de ruimte multifunctioneel te gebruiken, omdat daarmee het rendement op de grond voor de eigenaar stijgt. Een grondbelasting kan een gerichtere prikkel geven tegen onderbenutting van schaarse ruimte en zorgt voor een betere afroming van onverdiende locatievoordelen (zoals waardestijging van grond door publieke investeringen) dan de ozb. Het vergt echter wel een vergaande stelselherziening om een dergelijke vorm van grondbelasting in te voeren.

Een minder ingrijpende vorm van een grondbelasting is een braakbelasting, waarbij alleen braakliggende grond wordt belast. Grond is slijtvast, bederft niet en wordt niet of nauwelijks belast. Dit brengt met zich mee dat grondeigenaren geen prikkel hebben om de grond zo efficiënt mogelijk te benutten en te ontwikkelen, wat grondspeculatie in de hand werkt. Een belasting op alleen braakliggende grond kan zulke speculatie deels voorkomen (Rijksoverheid, 2024b). Daarnaast kan de flexibiliteit van de grondmarkt worden verhoogd door het recht van beroep en bezwaar in te perken. Dit verbetert de positie van outsiders op de grondmarkt door de rechtspositie van insiders in te perken en de not-in-my-backyard-problematiek te verminderen.

Ook kunnen aanpassingen in verschillende belastingen helpen om de werking van de grondmarkt te verbeteren. Er zijn verschillende marktverstorende en negatief geëvalueerde fiscale regelingen die zorgen voor verschillen in transactiekosten zoals de landbouwvrijstelling  (Ministerie van Financien, 2025). Door deze af te bouwen werken deze belastingen niet meer verstorend tussen verschillende ruimtelijke doelen.

Daarnaast kan de marktwerking worden bevorderd door regulering te verminderen zodat er makkelijker tussen bepaalde bestemmingen kan worden gewisseld. Bijvoorbeeld door in de bebouwde kom een voorbeeld te nemen aan het Japanse cascadebeleid; dit is een bestemmingsstelsel waarbij in de meer belastende (vaak commerciële) grondgebruikszones alle functies van de lagere zones (zoals woningbouw) zijn toegestaan (MLIT, 2007). Dit kan leiden tot een hogere elasticiteit in het woningaanbod (Caldera en Johansson, 2013).

Tot besluit

Er is een toenemende druk op de schaarse ruimte, en de verdeling van grondgebruik beweegt niet vanzelf mee met de veranderende maatschappelijke behoeften. Vanuit een welvaartsperspectief vormt de agrarische sector de belangrijkste ruimtebron voor andere ruimtelijke opgaven. Marktfalen, overheidsfalen en sterke padafhankelijkheid belemmeren de dynamiek, en een combinatie van betere marktwerking en gerichtere rijkssturing kunnen ervoor zorgen dat ruimte efficiënter gebruikt wordt. Uiteraard zorgt dat voor herverdeling, soms bewust en soms onbewust, waarmee in de beleidsontwikkeling rekening moet worden gehouden. Deze economische inzichten moeten worden meegenomen in het ruimtelijk beleid: zonder expliciete aandacht voor prikkels, afruilen en verdelingseffecten blijft ruimtelijk beleid fragmentarisch en onvoldoende toegerust voor de opgaven van de komende decennia.

Literatuur

Buitelaar, E. (2021) De werking van de grondmarkt en de rol van de overheid. PBL Notitie, 4684.

Caldera, A. en Å. Johansson,  (2013) The price responsiveness of housing supply in OECD countries. Journal of Housing Economics, 22(3), 231–249.

Cavalleri, M.C., B. Cournède en E. Özsöğüt (2019) How responsive are housing markets in the OECD? National level estimates. OECD Economics Department Working Paper. 1589.

CBS (2022) De verduurzaming van de landbouw – deel I: productie en verbruik. CBS Publicatie, 12 oktober.

CBS (2023) Bodemgebruik. CBS Informatie.

CPB (1999) De Grondmarkt: Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid. Den Haag: Sdu. Te vinden op www.cpb.nl.

Eurostat (2025) Land use statistics. Eurostat Statistiek, 22 juni.

Kadaster (2025a) Agrarische grond. Kadaster Statistiek, 22 juni.

Kadaster (2025b) Bouwkavels – actuele vastgoedcijfers – Kadaster zakelijk. Kadaster Statistiek, 22 juni.

Kadaster (2025c) Prijs van agrarische grond verdubbeld in 12 jaar. Kadaster Informatie, 31 januari.

MinFin (2025) Kansen voor lagere tarieven en beter beleid. MinFin Rapport, 30 juni. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinVRO (2025) Ontwerp-Nota Ruimte. MinVRO Rapport, 26 september. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Rebel, Fakton Consultancy en The Positive Lab (2024) Sociaal-maatschappelijke opgaven 17 grootschalige NOVEX-woningbouwlocaties. Statistiek. Te vinden op static1.squarespace.com.

MLIT (2007) Urban planning system in Japan. 2e editie. Ministry of Land, Infrastructure and Transport (MLIT). Te vinden op planning-org-uploaded-media.s3.amazonaws.com.

Rijksoverheid (2024a) Op grond kun je bouwen: IBO woningbouw en grond. Rijksoverheid Rapport, 13 juni.

Rijksoverheid. (2024b) Tussenrapportage: IBO woningbouw en Grond. Rijksoverheid Rapport, 1 januari.

Rijksoverheid. (2025) Schakelen naar de toekomst: IBO bekostiging elektriciteitsinfrastructuur. Rijksoverheid Rapport, 7 maart.

Segeren, A., B. Needham en J. Groen (2005) De markt doorgrond: een institutionele analyse van grondmarkten in Nederland. Rotterdam: NAi Uitgevers. Te vinden op www.pbl.nl.

Wouden, R. van der, D. Evers en R. Kuiper (2011) De veranderende positie van de nationale ruimtelijke ordening in Nederland. Ruimte & Maatschappij, 2(3), 6–24.