Koude kermis in Kyoto?

Koude kermis in Kyoto?
Aute ur(s ):
Gielen, A.M. (auteur)
Bollen, J. C. (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk wetenschappelijk medewerker bij het Centraal Planb ureau en onderzoeker b ij het Rijks Instituut voor
Volksgezondheid en Milieu.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4129, pagina 884, 19 november 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu, klimaatconferentie

Evaluatie van het Europese en het Amerikaanse voorstel voor Kyoto leert dat het eerste meer draagvlak heeft, maar het laatste
doelmatiger is.
Mondiale klimaatverandering is een bijzonder economisch vraagstuk, omdat nog niet volledig duidelijk is dat menselijk handelen er de
oorzaak van is en omdat de gevolgen erg onzeker zijn. De effecten van klimaatverandering zijn echter potentieel heel groot. Dit
rechtvaardigt een strategische voorbereiding.
Doelstellingen en kosten
De EU heeft voorgesteld de broeikasgasemissies in het jaar 2010 tot 15% onder het niveau van 1990 terug te dringen als andere
industrielanden dat ook doen. De VS gaan veel minder ver. Ze willen zich vastleggen op emissies op het niveau van 1990 rond het jaar
2010, als ook ontwikkelingslanden verplichtingen op zich nemen. De VS worden voor de beperkte doelstelling gekapitteld, vooral in de
Europese pers. De ideeën achter het VS-voorstel, gebaseerd op mondiale aanpak en het gebruik van verhandelbare emissierechten,
hebben echter het voordeel dat zij tegen lagere maatschappelijke kosten het doel dichterbij brengen. In die zin is het VS-voorstel
ambitieuzer dan het EU-voorstel.
Hieronder wordt eerst ingegaan op de rol van kosten-effectiviteit en lastenverdeling bij reductie van CO2-emissies. Daarna worden de
posities van de VS en de EU nader bekeken.
Een kosten-effectieve aanpak van emissiereductie, dat wil zeggen een aanpak die de kosten van een gegeven CO2-doelstelling
minimaliseert, maakt gebruik van verschillen in marginale kosten van emissiereductie tussen landen. Zo’n aanpak levert de grootste
voordelen wanneer sterk verschillende landen samenwerken. Internationaal uniforme CO2-heffingen vormen een voorbeeld van een
dergelijke aanpak. Een gelijke prijs voor emissies in alle landen zou echter tot een zeer ongelijke lastenverdeling leiden. Immers, landen
met een lage energieproductiviteit zullen tegen dezelfde marginale kosten moeten reduceren als landen met hoge energieproductiviteit.
Dat betekent, dat de eerste veel meer zullen reduceren dan de laatste. Omdat de lastenverdeling in internationale verdragen aanvaardbaar
moet zijn voor alle leden, zal een verdrag dat slechts op kosten-effectiviteit is gebaseerd, niet optimaal zijn. Met behulp van financiële
compensaties kan echter in beginsel een voor iedereen aanvaardbare lastenverdeling worden bereikt.
Een alternatief voor internationale uniforme heffingen met financiële compensaties is een systeem van verhandelbare emissierechten.
Wanneer er een absolute noodzaak is om emissies tot een bepaald niveau te reduceren, is dit een wenselijke aanpak. Men weet immers
van tevoren hoeveel emissies er zullen plaatsvinden. Daarbij zoekt de markt de goedkoopste opties uit. Er is wel goede controle nodig.
VS en EU vergeleken
De VS hebben de kosten-effectiviteit hoog in het vaandel en scoren dus goed vanuit een economisch perspectief. Ze stellen een
mondiaal verdrag voor, met gebruik van internationaal verhandelbare emissierechten. Ze hebben geen doelstelling geformuleerd voor de
landen buiten de VS, maar hebben wel de eis gesteld dat deze ook verplichtingen op zich moeten nemen. Dit betekent dat zij, gegeven de
keuze voor emissiehandel, een consequente keuze hebben gemaakt om in Kyoto over de verdeling nog te gaan onderhandelen.
De EU heeft bij het uitwerken van haar voorstel een verdeling van de lasten (in termen van inkomensverliezen) in het achterhoofd
gehouden, welke tot een verdeling van emissiereducties heeft geleid. De verdeling betreft die tussen de EU-lidstaten en tussen de
industrielanden. De ontwikkelingslanden hoeven geen verplichtingen op zich te nemen. Door nauwelijks rekening te houden met kosteneffectiviteit is het voorstel wel relatief kostbaar. Het lijkt binnen de EU wel aanvaardbaar, de vraag is of dat ook voor de totale groep van
industrielanden geldt.
In het EU-voorstel zijn onderhandelingen nodig over aanvaardbare verdelingen binnen de industrielanden. Er is weinig ruimte om daarna
alsnog kosten-effectiviteit op te nemen, omdat de verdeling van reducties in het voorstel al vast ligt. Niet alleen binnen de EU en tussen
de industrielanden, maar impliciet ook doordat men geen restricties aan de ontwikkelingslanden wil opleggen. Als de EU dus aan de
Amerikaanse nadruk op kosten-effectiviteit toegeeft, zal de verdeling van emissiereducties tussen de industrielanden en ook tussen de

EU lidstaten onderling weer ter discussie komen te staan, wil men bij een aanvaardbare verdeling van totale lasten komen. Bovendien
moeten dan de ontwikkelingslanden bij het verdrag betrokken worden, net als in het Amerikaanse voorstel. De EU zal dus, bij een
compromis waarin internationale kosten-effectiviteit als uitgangspunt wordt genomen, de geest van het Amerikaanse voorstel moeten
overnemen.
De VS hebben wat meer speelruimte. Zij zouden erin kunnen toestemmen, dat de ontwikkelingslanden de emissies nog wel mogen laten
groeien met een redelijk percentage, onder de voorwaarde dat ze wel direct dienen mee te doen aan de uitvoering van het verdrag. Op die
manier kan het voor ontwikkelingslanden financieel aantrekkelijk worden gemaakt alsnog mee te doen, en wordt toch een kosteneffectieve oplossing gevonden. De mondiale kostenbesparing die men bereikt door ontwikkelingslanden erbij te betrekken kan worden
gebruikt om de benodigde financiële middelen op te brengen.
Gevolgen
Om de beoordeling van de verschillende voorstellen te onderbouwen, is met ‘Worldscan’, een algemeen evenwichtsmodel voor de
wereldeconomie, een aantal varianten gedraaid. Deze gaan alle uit van dezelfde mondiale doelstelling. We vergelijken dus niet de
doelstelling zelf, maar de wijze waarop deze wordt bereikt. De (illustratieve) doelstelling is om de mondiale uitstoot van CO2 in 2020 te
reduceren tot 20% onder het niveau van 1990. De mondiale doelstelling die gehanteerd wordt, beweegt naar een stabilisatie van de CO2concentratie in de atmosfeer in het jaar 2100.
Kosten-effectieve instrumenten worden in het volgende kortweg ’emissiehandel’ genoemd. Wanneer een variant geen emissiehandel
bevat, betekent dit dat de verdeling van reducties op basis van enigzins gelijke reductiepercentages is bepaald, en dat beleid binnen
iedere regio tot die doelstelling moet leiden: de marginale kosten van emissiereductie kunnen dan dus per land sterk verschillen.
tabel 1 bevat de varianten die bekeken zijn. Het VS-voorstel betreft een verdrag tussen alle landen in de wereld, met verhandelbare
emissierechten. Het EU-voorstel betreft een eerste stap door de Annex 1-landen (OESO en voormalig Oostblok) om in 2010 de emissies
tot 10% onder 1990 te brengen, waarna de hele wereld na 2010 emissies gaat reduceren. Hierbij is nooit handel in emissierechten mogelijk.
De variant ‘Regionale heffingen’ betreft een mondiale aanpak waarbij nooit emissiehandel wordt toegestaan. De variant ‘Regionale
emissiehandel’ betreft een stapsgewijze uitbreiding zoals in het EU-voorstel, met emissiehandel in de hele periode.

Tabel 1. Vier varianten
mondiale aanpak
met emissiehandel

VS-voorstel

zonder emissiehandel

regionale
heffingen

stapsgewijze aanpak
regionale
emissiehandel
EU-voorstel

Uit tabel 2 blijkt dat het VS-voorstel en regionale emissiehandel het goedkoopst zijn. Het EU-voorstel is het duurst. Vanuit mondiaal
perspectief maakt het in 2020 niet uit of men bij emissiehandel een stapsgewijze of direct mondiale aanpak kiest. Overigens is het niveau
van de kosten in deze berekeningen beperkt. Dit komt overeen met de resultaten van de meeste vergelijkbare evenwichtsmodellen. De
aanpassingskosten kunnen op de korte termijn hoger uitvallen en voorts kunnen de effecten op sectoraal en regionaal niveau uiteen
lopen 1.

Tabel 2. Effect op mondiale consumptie in 2020 afwijking van basispad, %
mondiale aanpak
met emissiehandel
zonder emissiehandel

stapsgewijze aanpak

-0,2
-0,4

-0,2
-0,5

Stapsgewijs met emissiehandel
De uitkomsten in tabel 2 suggereren dat er ruimte is voor een compromis. Om dit verder te bezien staan in tabel 3 de effecten op een
aantal belangrijke regio’s in het regionale emissiehandel-voorstel. Deze effecten worden voor twee jaren (2010 en 2020) bekeken. Het gaat
hier dus om het voorstel waarin tot 2010 alleen de Annex 1-landen beleid voeren, met onderlinge emissiehandel. Na 2010 zal de hele
wereld beleid gaan voeren, met mondiale emissiehandel.

Tabel 3. Regionale emissiehandel: effect op consumptie afwijking van basispad, %
2010
Europese Unie
Oost-Europa
China

2020

-0,2
0,6
-0,1

-0,1
-0,3
0,2

De aanvaardbaarheid van het regionale emissiehandel-voorstel lijkt sterk onder druk te staan rond de uitbreiding in 2010. Door
anticiperend gedrag zal dit ook in Kyoto al een rol spelen. De consumptiemogelijkheden in de Europese Unie, Oost-Europa, en China

zullen in deze variant namelijk sterk veranderen als gevolg van de overstap naar een mondiale aanpak. De positie van Oost-Europa is in
de eerste periode rooskleurig, omdat deze regio over veel goedkope mogelijkheden tot emissiereductie beschikt. De verdeling van
emissierechten is gebaseerd op gelijke reductiepercentages binnen de Annex 1-groep. Oost-Europa krijgt dan tijdelijk een kunstmatig
comparatief voordeel in emissiereductie.
Buiten de Annex 1-groep, en dan vooral in China en India, liggen nog goedkopere mogelijkheden tot emissiereductie klaar. Die worden in
de eerste periode in het regionale emissiehandel- voorstel niet benut, maar na uitbreiding uiteraard wel. Het tijdelijke comparatieve
voordeel van Oost-Europa verdwijnt dus na de uitbreiding en wordt overgenomen door landen als China.
Dit is niet alleen een probleem voor de aanvaardbaarheid van zo’n compromis-verdrag. Het bepaalt ook de ontwikkeling in het
specialisatie-patroon over de tijd. Hoewel de aanpassingskosten door het gebruikte model niet sterk naar voren komen, geeft de
ontwikkeling van de energieprijzen wel een indicatie voor spanningen. tabel 4 laat de ontwikkeling van de energieprijs in het regionale
emissiehandel-voorstel zien. De energieprijs in China gaat tot 2010 omlaag, niet alleen in absolute termen, maar ook in relatie tot de prijzen
in de Annex 1-regio. Dit is het gevolg van de lagere mondiale vraag naar energie, die een dalende wereldmarktprijs veroorzaakt en de
prijsverhogingen die in de Annex 1-landen wordt doorgevoerd. China zal zich dus gaan specialiseren op energie- intensieve productie,
terwijl deze in de Annex 1, en vooral in Oost-Europa, wordt beperkt. Na de uitbreiding stijgt de energieprijs in China met een vergelijkbaar
percentage als in Oost-Europa. Dit heeft dus tegengestelde effecten op de specialisatie, vergeleken met voor de uitbreiding.

Tabel 4. Regionale emissiehandel: energieprijzen afwijking van basispad, %
2010
Europese Unie
Oost-Europa
China

22
184
-2

2020
8
70
182

Vanuit een economisch perspectief is het voorstel van de EU dus minder gelukkig gekozen. Ten eerste zijn de mondiale effecten op
consumptiemogelijkheden in het Amerikaanse voorstel veel kleiner dan in het Europese voorstel. Ten tweede leidt een compromis waarin
emissiehandel wordt toegestaan (of in ieder geval voor een kosten-effectieve oplossing wordt gekozen) tot tijdelijke tegengestelde
effecten op specialisatie (als gevolg van de veranderingen in energieprijzen) en de lastenverdeling (wanneer de groep landen wordt
uitgebreid).
Het EU-voorstel heeft wel veel meer draagvlak onder ontwikkelingslanden, terwijl het Amerikaanse voorstel daarentegen wellicht als
gevolg heeft dat er geen afspraak gemaakt kan worden, omdat ontwikkelingslanden weigeren opofferingen te doen voor een probleem
dat de industrielanden tot nu toe veroorzaakt hebben.
Conclusie: een compromis?
De modelsimulaties bevestigen dat verhandelbare emissierechten een kosten-effectieve aanpak van emissiereductie mogelijk maken. Het
voorstel dat de VS hebben gedaan voor de onderhandelingen in Kyoto is vanuit kostenoverwegingen te prefereren. Het is echter erg
ambitieus omdat het een mondiale aanpak vergt, en ook omdat verhandelbare emissierechten op zo’n schaal geen precedent kennen. Het
levert het gevaar op, dat er helemaal geen overeenkomst bereikt wordt, temeer daar het mandaat van Kyoto slechts afspraken tussen de
Annex 1-landen betreft.
Hoewel het voorstel van de EU voor wat betreft de reductiedoelstelling verder gaat, lijkt het vanuit kostenoverwegingen minder gelukkig
gekozen. Wellicht is het voorstel echter beter uitvoerbaar omdat het niet uitgaat van een mondiale aanpak. Hiermee heeft de EU zich wel
aan het mandaat voor Kyoto gehouden om slechts tussen Annex 1-landen afspraken na te streven.
Hoe zou een compromis er uit kunnen zien? Waarschijnlijk zou in geval van een EU-achtig scenario de reductiedoelstelling minder
ambitieus moeten worden om het voor de VS aanvaardbaar te maken. In een VS-achtig scenario zouden de ontwikkelingslanden
waarschijnlijk een flinke compensatie, in termen van te alloceren emissierechten, verlangen. De deelname van ontwikkelingslanden aan
een verdrag is sterk gekoppeld aan het gebruiken van een kosten-effectieve oplossing zoals verhandelbare emissierechten. Een
compromis, waarin de stapsgewijze aanpak van de EU wordt gecombineerd met de kosten- effectiviteit van het VS-voorstel is ongewenst.
Het zal leiden tot een sterke verandering van de welvaartseffecten op het moment, mogelijk in 2010, dat de groep landen alsnog
uitgebreid moet worden. Dit leidt tot een belangentegenstelling binnen de Annex 1-landen, die de noodzakelijke uitbreiding kan
bemoeilijken.
Niet alleen qua doelstelling, maar ook voor wat betreft de kosten-effectiviteit zijn de posities van VS en EU dus duidelijk verschillend. De
onderhandelingen in Kyoto kunnen daardoor wel eens zeer lastig worden. Er moet over fundamentele zaken als instrumentkeuze worden
onderhandeld. Een complicatie is, dat een compromis (het overnemen van emissiehandel uit het VS-voorstel en de stapsgewijze
uitbreiding van de groep landen uit het EU-voorstel) ook tot ongewenste effecten leidt.
Willen de onderhandelaars niet van een koude kermis thuiskomen, dan moeten de Europeanen de instrumentkeuze van de Amerikanen
overnemen, of moeten de Amerikanen de Europese aanpak volgen. In beide gevallen zal er dan ook nog over de emissiedoelstelling
overeenstemming bereikt moeten worden

1 Voor een bespreking van modelresultaten met aandacht voor de daadwerkelijke niveaus van kosten, zie A. Gielen en J. Bollen,
Impacts of alternative emission

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )