Het kabinet wil met het vervangen van de kinderopvangtoeslag door bijna gratis kinderopvang vanaf 2029 drie doelen bereiken: het voorkomen van terugvorderingen, het vergroten van de arbeidsparticipatie en het verbeteren van de betaalbaarheid van kinderopvang. Maar de benodigde 3,4 miljard euro per jaar lijkt niet op te wegen tegen deze potentiële baten.
In het kort
- Het aanvragen van toeslag wordt niet vaak als complex beschouwd en terugvorderingen komen nauwelijks nog voor.
- Weinig ouders worden bij goedkopere kinderopvang geprikkeld tot meer arbeidsparticipatie.
- De betaalbaarheid gaat vooral omhoog voor gezinnen die de opvangtoeslag het minst nodig hebben.
Op dit artikel is gereageerd door Van Huizen en Plantenga.
Het kabinet wil de huidige kinderopvangtoeslag vervangen door een systeem waarin de overheid ongeveer 96 procent van de kosten rechtstreeks aan kinderopvangorganisaties vergoedt. De jaarlijkse structurele meeruitgaven bedragen 3,4 miljard euro. Daarmee is het een van de grootste uitbreidingen van de collectieve uitgaven van de afgelopen jaren.
De investering is gebaseerd op drie maatschappelijke doelstellingen (Tweede Kamer, 2025): het nieuwe stelsel moet het risico op terugvorderingen verminderen, ouders moeten door een lagere eigen bijdrage gestimuleerd worden meer te gaan werken en kinderopvang moet voor alle werkende ouders beter betaalbaar worden.
Drie jaar na mijn eerdere analyse in ESB (Buitenhek, 2023) bekijk ik in dit artikel of er inmiddels indicaties zijn dat deze doelstellingen voldoende maatschappelijke baten opleveren om een investering van deze omvang te rechtvaardigen.
Terugvorderingen flink afgenomen
De eerste doelstelling is het voorkomen van terugvorderingen binnen het huidige toeslagenstelsel. Dat argument is goed te plaatsen tegen de achtergrond van de toeslagenaffaire. Het huidige systeem kan ertoe leiden dat ouders achteraf bedragen moeten terugbetalen wanneer het inkomen, het aantal opvanguren of andere omstandigheden afwijken van de oorspronkelijke aanvraag.
De omvang van terugvorderingen is de afgelopen jaren echter fors verkleind (figuur 1). De totale terugontvangsten van kinderopvangtoeslag bedroegen in 2015 nog 457 miljoen euro (MinSZW, 2021), maar dit is in 2025 afgenomen tot 210 miljoen – bij de definitieve vaststellingen kan dit nog lager uitpakken (MinSZW, 2026a). De daling komt omdat de Belastingdienst inmiddels werkt met verbeterde inkomensgegevens, ouders de wijzigingen eenvoudiger door kunnen geven en de dienstverlening uitgebreid is (MinFin, 2025). Bovendien leveren de kinderopvangaanbieders inmiddels structureel opvanginformatie aan bij de Dienst Toeslagen. Daarnaast vallen onder de terugontvangsten niet alleen problematische terugvorderingen, maar ook reguliere correcties als gevolg van wijzigingen in inkomen en/of opvanguren, waardoor de resterende omvang niet automatisch een aanwijzing is voor een fout in het stelsel of voor financiële problemen bij ouders.
Hoewel vermindering van onzekerheid voor ouders een aanvullende maatschappelijke baat kan zijn, biedt de Enquête Beroepsbevolking 2025 geen aanwijzing dat het overgrote deel van de gebruikers het moeilijk vindt om kinderopvang aan te vragen (tabel 1).
Tot slot verdwijnt ook de politieke noodzaak van een simpeler systeem, die ontstond naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire. Met de Visie 2030 kiest de Dienst Toeslagen (2026) voor een integrale hervorming van alle toeslagen, gericht op eenvoud en het voorkomen van hoge terugvorderingen. Daarmee wordt de businesscase voor een afzonderlijke stelselherziening van de kinderopvang grotendeels weggevaagd. Directe financiering, een inkomensonafhankelijke vergoeding en een overgang naar een Dienst van Algemeen Economisch Belang-regime (DAEB) werden jarenlang verdedigd als noodzakelijke ingrepen om juist deze problemen op te lossen. Als dat binnen het bestaande toeslagenstelsel kan, vervalt een belangrijk argument voor een kostbare en complexe stelselwijziging uitsluitend voor de kinderopvang.
De doelstelling om terugvorderingen te beperken, lijkt daarmee hoge kosten te hebben voor lage opbrengsten: tegenover iedere euro aan terugvorderingen staat ongeveer zestien euro aan extra structurele overheidsuitgaven per jaar om die te bestrijden.
Uiterst beperkte arbeidseffecten
Hogere arbeidsparticipatie is een andere rechtvaardiging voor bijna gratis kinderopvang. Wanneer meer ouders (meer) gaan werken, nemen de belastinginkomsten toe en wordt een deel van de investering terugverdiend. Juist om die reden staat de omvang van het arbeidsparticipatie-effect centraal in vrijwel iedere maatschappelijke kosten-batenanalyse van kinderopvang. Van Huizen en Plantenga (2026) betogen dat deze maatschappelijke baten van bijna gratis kinderopvang worden onderschat. Zij wijzen erop dat bestaande analyses zich sterk richten op de directe arbeidseffecten, terwijl langetermijnopbrengsten – zoals betere ontwikkelingskansen voor kinderen, hogere toekomstige arbeidsparticipatie en bredere maatschappelijke effecten – moeilijk kwantificeerbaar zijn en daardoor slechts beperkt worden meegenomen.
Van Huizen en Plantenga (2026) verwijzen naar internationale literatuur die laat zien dat lagere kosten van kinderopvang de arbeidsparticipatie kunnen bevorderen. De omvang van dit effect verschilt echter sterk tussen landen. Akgündüz en Plantenga (2018) concluderen dat de prijselasticiteit kleiner is in landen met veel deeltijdwerk en een zeer hoge arbeidsparticipatie. Zij noemen Nederland expliciet als een land waar verdere verlaging van kinderopvangprijzen vanuit arbeidsmarktperspectief daardoor minder effectief kan zijn. Opvallend is dat Van Huizen en Plantenga (2026) het vele deeltijdwerk nu juist aanvoeren als reden waarom de arbeidsmarktbaten mogelijk worden onderschat.
Szabó-Morvai en Lovász (2024) vinden verder dat uitbreiding van kinderopvang vooral tot extra arbeidsaanbod leidt wanneer een tekort aan opvang daadwerkelijk een beperkende factor is. In Nederland lijkt de arbeidsparticipatie juist niet sterk beïnvloed door de kosten van kinderopvang. Meerdere studies wijzen erop dat formele en informele opvang in Nederland in belangrijke mate substituten zijn (Jongen, 2010; CPB, 2015). Door bezuinigingen en verlaging van de kinderopvangtoeslag nam het gebruik van kinderopvang tussen 2011 en 2025 met dertig procent af, volgens cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Veel huishoudens bleken uit te wijken naar informele opvang via grootouders, familieleden of bekenden zonder dat ouders hun arbeidsmarktgedrag wezenlijk aanpasten (Michiels et al., 2015). Ook leidde een eerdere halvering van de kosten door een aanpassing in de Wet kinderopvang in 2006 en 2007 tot substitutie van informele naar formele opvang, terwijl de toename van het arbeidsaanbod beperkt bleef (Berden en Kok, 2010).
Een ruime meerderheid van de ouders ziet in een verandering in de kinderopvangtoeslag bovendien geen aanleiding om meer of minder te gaan werken (tabel 2). Dat sluit aan bij de economische literatuur waaruit volgt dat prijseffecten klein zijn bij een al hoge arbeidsparticipatie (Jongen et al., 2011).
Verder komt de aanpassing van de kinderopvangtoeslag niet alleen met positieve arbeidsprikkels. De plannen worden namelijk grotendeels gefinancierd door het afschaffen van de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK). Deze IACK bevat juist een gerichte en veel effectievere, prikkel om te werken (Buitenhek, 2023). Het vervallen van de IACK heeft een negatief effect op de gewerkte uren van −0,4 procent, terwijl het slechts leidt tot een toename van het arbeidsaanbod van +0,2 procent (CPB, 2020). De uiteindelijke netto-opbrengst is daarmee negatief (−0,2 procent). Van Huizen en Plantenga (2026) laten een doorrekening van de opgegeven arbeidsprikkel achterwege, terwijl een zuivere maatschappelijke evaluatie ook de arbeidsmarkteffecten van het vervallen van de IACK zou moeten meenemen (MinFin, 2022). Zelfs wanneer het arbeidsparticipatie-effect tweemaal zo groot zou zijn als het CPB (2020) raamt, resteert na afschaffing van de IACK een netto-nuleffect en levert de structurele extra investering van 3,4 miljard euro geen noemenswaardige maatschappelijke baten op.
Betaalbaarheid meestal geen probleem
De derde pijler onder bijna gratis kinderopvang is de betaalbaarheid van opvang. De gedachte is dat een lagere eigen bijdrage het voor ouders aantrekkelijker maakt om gebruik te maken van formele kinderopvang teneinde daarmee arbeid en zorg beter te combineren. Vanuit economisch perspectief is echter niet zozeer de absolute hoogte van de kinderopvangkosten relevant, als wel de relatieve last ten opzichte van het arbeidsinkomen (CPB, 2015). Bij een anderhalfverdienersgezin met een lager inkomen is en blijft de eigen bijdrage gering omdat de overheid momenteel 96 procent van de kosten vergoedt. Naarmate het inkomen stijgt, neemt de eigen bijdrage nu nog toe, terwijl die met de aanpassing sterk zal gaan afnemen (figuur 2). Een verdere generieke verlaging van de ouderbijdrage leidt naar verwachting nauwelijks tot een substantiële toename van de arbeidsparticipatie: de arbeidseffecten van lagere kinderopvangkosten worden structureel als beperkt ingeschat (CPB, 2015; Bolhaar et al., 2023). Tegen deze achtergrond ligt het niet voor de hand dat een verdere verlaging van de al relatief beperkte netto-ouderbijdrage voor de meeste gebruikers tot een wezenlijk grotere gedragsreactie zal leiden.
De grootste lastenverlichting komt weliswaar terecht bij midden- en hogere inkomens, waarvoor het huidige vergoedingspercentage aanzienlijk lager ligt (tabel 3). Maar juist binnen deze groepen is de arbeidsparticipatie al hoog, waardoor het additionele arbeidsaanbodeffect beperkt blijft. Voor huishoudens met een laag inkomen wordt zelfs geen noemenswaardig extra arbeidsparticipatie-effect verwacht, omdat zij reeds circa 96 procent van de kinderopvangkosten vergoed krijgen (Bolhaar et al., 2023).
Conclusie
Terwijl de Tweede Kamer en de branche zich opmaken voor de besluitvorming over de verdere uitrol van bijna gratis opvang, is de terugvorderingsproblematiek grotendeels opgelost en is de extra arbeidsparticipatie van het plan nihil – zelfs wanneer de optimistische aannames van Van Huizen en Plantenga (2026) worden gevolgd en het CPB het arbeidseffect met honderd procent onderschat, resteert na afschaffing van de IACK nauwelijks een positief netto-arbeidseffect. De grootste financiële baten komen niet bij de groep terecht die het meeste belang heeft van goedkopere kinderopvang, maar bij huishoudens die nu al een hoge arbeidsparticipatie kennen. Daarmee is de maatschappelijke onderbouwing van een structurele investering van 3,4 miljard euro per jaar vooralsnog onvoldoende overtuigend (kader 1). Er resteert slechts één onomstreden effect van de voorgestelde hervorming: een aanzienlijke lastenverlichting voor de hoogste inkomens.
Kader 1: Niet alle maatschappelijke kosten zijn meegerekend
In deze analyse zijn de extra uitvoeringslasten als gevolg van de stelselherziening niet meegenomen. Het kabinet kiest niet alleen voor een nieuw financieringsstelsel, maar ook voor een bestuurskundige koerswijziging zonder precedent met aanvullende regulering. Voor het eerst in Nederland wordt – volgens de plannen – een complete private markt met een omzet van ruim acht miljard euro (berekening op basis van MinSZW, 2026b) en bijna 3.000 ondernemingen (volgens het Landelijk Register Kinderopvang) integraal onder een Dienst van Algemeen Economisch Belang-regime (DAEB) gebracht.
Het meest vergelijkbare voorbeeld is de corporatiesector, waar de gedeeltelijke invoering van de DAEB leidde tot een wettelijke scheiding tussen publieke en commerciële activiteiten, uitgebreid financieel toezicht en een forse administratieve belasting.
De stelselwijziging brengt daarmee ook aanzienlijke extra uitvoeringskosten met zich mee Het gaat dan om kosten en extra uitgaven voor de extra inzet van ambtenaren voor uitbreiding financieel toezicht op kinderopvangorganisaties, voor controle op declaraties, aanwezigheid, contracten en naleving van de bekostigingsvoorwaarden waaronder invoering en uitvoering van het DAEB-stelsel (Dienst van Algemeen Economisch Belang); ICT-investeringen bij Dienst Toeslagen om de directe financiering mogelijk te maken – zoals nieuwe gegevensuitwisselingsinfrastructuur, voorschot- en correctiesystemen, beveiliging en koppelingen met bestaande administraties; en kosten voor de communicatie van het nieuwe stelsel richting ouders, kinderopvangorganisaties en werkgevers.
Deze kosten dienen vanuit het perspectief van een maatschappelijke kosten-batenanalyse eveneens te worden betrokken bij de beoordeling van de doelmatigheid van de stelselherziening.
Verder zijn in deze analyse de arbeidsmarkteffecten niet meegenomen. Bijna gratis kinderopvang leidt tot een extra vraag naar pedagogisch medewerkers, terwijl de arbeidsmarkt nu al kampt met aanzienlijke personeelstekorten. Volgens het Prognosemodel Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (AZW, 2025) nemen door de plannen de personeelstekorten in zowel de kinderopvang als de zorg de komende jaren extra toe. Omdat beide sectoren in belangrijke mate werven uit dezelfde mbo-opleidingen binnen het domein Zorg, Welzijn en Sport, kan extra vraag vanuit de kinderopvang de personeelstekorten in de zorg verder vergroten. Ook deze verdringingseffecten dienen vanuit een maatschappelijke kosten-batenanalyse te worden meegewogen.
Literatuur
Akgündüz, Y.E. en J. Plantenga (2018) Child care prices and maternal employment: a meta-analysis. Journal of Economic Surveys, 32(1), 118–133.
AZW (2025) Prognosemodel Zorg en Welzijn. Programma Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn. Te vinden op www.azwinfo.nl.
Berden, C.D.A. en L.M. Kok (2010) Effect kinderopvangtoeslag op arbeidsparticipatie van moeders. ESB, 95(4590), 461–462.
Bolhaar, J., F. Bucx, E. Jongen et al. (2023) Herziening financieringsstelsel kinderopvang: Maatschappelijke effecten van het voorgenomen kabinetsplan. CPB/SCP Publicatie, 2023-12.
Buitenhek, E. (2023) Het kabinetsplan voor de kinderopvang rammelt aan alle kanten. ESB, 108(4827S), 7–11.
CPB (2015) Onderzoek alternatieve vormgeving kinderopvangtoeslag. CPB Notitie, 18 februari.
CPB (2020) Doorrekening scenario’s kindvoorzieningen. CPB Notitie, december.
Dienst Toeslagen (2026) Visie 2030 van de uitvoeringsorganisatie Dienst Toeslagen. Den Haag: Ministerie van Financiën, 2 juli 2026
Huizen, T. van, en J. Plantenga (2026) Arbeidsmarktbaten van bijna gratis kinderopvang worden onderschat. ESB, te verschijnen.
Jongen, E.L.W. (2010) Child care subsidies revisited. CPB Document, 200. Te vinden op www.researchgate.net.
Jongen, E., M. Mastrogiacomo en B. ter Weel (2011) Hoe prikkelbaar zijn Nederlanders? CPB Policy Brief, 2011/14.
Michiels, J., B. Huynen en H.-J. Dirven (2015) Arbeidsdeelname niet gedaald bij toegenomen kosten kinderopvang. ESB, 100(4703), 92–94.
MinFin (2022) Belastingplan 2023: memorie van toelichting. Kamerstuk 36202, nr. 3.
MinFin (2025) Kamerbrief over terugdringen terugvorderingen: vervolg muteren op opvanglasten, 24 april. Kenmerk 2025-0000115980. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
MinSZW (2021) Jaarverslag ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2020. Kamerstuk 35830 XV, nr. 1. Te vinden op www.rijksoverheid.nl
MinSZW (2026a) Jaarverslag ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2025. Kamerstuk 36945 XV, nr. 1. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
MinSZW (2026b) Vierde kwartaalrapportage kinderopvang 2025, 14 juli. Te vinden op open.overheid.nl.
Szabó-Morvai, Á. en A. Lovász (2024) Where can childcare expansion increase maternal labor supply? A comparison of quasi-experimental estimates from seven countries. Empirical Economics, 66(6), 2823–2879.
Tweede Kamer (2025) Wijziging van de Wet kinderopvang in verband met de hervorming van de financiering van de kinderopvang. Kamerstuk 31322, nr. 573.
Auteur
Categorieën
1 reactie
Iets de norm maken - zie scandinavie - heeft ook positieve effecten. En wel kunnen betalen is iets anders dan willen betalen, zeker als het netto effect kleiner wordt van extra werken door progessief belastingstelsel. Effect is zichtbaar in ons kampioenschap parttime werken.
Zo is zo is dit is wel een hele enge scope om naar de effecten te kijken, kijk verder onder andere ook naar:
- Minder stress bij kinderen
- Meer arbeidsparticipatie ouders op langere termijn
- Minder stress ouders en daardoor minder uitval.
- Positieve effecten ontwikkeling kinderen.