Markten met zowel publieke als private aanbieders, zoals de woningmarkt en de zorg, zijn gevoelig voor marktfalen. In potentie werken die gemengde markten echter beter dan markten met alleen publieke of private spelers.
In het kort
- Met name bij schaarste en complexiteit zijn gemengde markten kwetsbaar voor misbruik en een race naar de bodem.
- Concurrentie tussen publieke en private spelers kan innovatie stimuleren en keuzevrijheid vergroten.
- Transparantie, marktmacht, financieringsstructuur en innovatieruimte bepalen de uitkomsten van een gemengde markt.
Er zijn heel veel markten waar publieke belangen in het geding zijn, maar er ook ruimte is voor ondernemerschap. Denk aan de farmaceutische sector, banken, energie, zorg, onderwijs, cultuur, voedingsindustrie, kinderopvang en woningmarkt. Deze markten beslaan een flink deel van ons nationaal inkomen en zijn maatschappelijk vaak heel relevant.
Het is daarom van groot belang dat die semi-publieke markten goed functioneren. Door allerlei vormen van marktfalen is dat echter niet vanzelfsprekend het geval. Ondernemers klagen regelmatig over overheden die op de stoel van de ondernemer gaat zitten (markt-overheid-problemen; Gradus, 2016) terwijl we dagelijks in de krant verhalen lezen van doorgeslagen marktwerking, private equity of cowboys.
De misstanden die kunnen ontstaan, krijgen doorgaans veel aandacht in de media en leiden vrijwel altijd tot een pleidooi om de markt op slot te gooien of private equity te verbieden (Canoy et al., 2025).
Het uitschakelen van de markt zonder principiële reden daartoe gaat echter voorbij aan de potentiële baten van gemengde markten, en voorkomt vaak de misstanden niet. Ook hier is de zorg een goed voorbeeld. In veel segmenten is het verboden winst uit te keren, maar hebben partijen geitenpaadjes gevonden om dat toch te doen, maar dan met minder controle op wat er gebeurt.
De markt uitschakelen betekent vaak ook innovatie en keuzevrijheid uitschakelen. Zo was vóór de liberalisering van de telecommarkt de enige uitvinding in vele decennia het vervangen van een draaischijf door druktoetsen.
In een aantal gevallen betekent het ook een aantasting van solidariteit omdat wie geld heeft, altijd wel een markt kan vinden. Kijk maar naar de gratis publieke gezondheidzorg in Engeland die op instorten staat, terwijl rijke Engelsen naar de (peperdure) private markt of het buitenland vluchten.
In weerwil van de reflex om de markt lam te leggen, betoog ik in dit artikel dat we gemengde markten juist moeten koesteren. Gemengde markten functioneren in potentie beter dan puur publieke of puur private markten, maar er zijn goede spelregels nodig om die baten te realiseren.
De baten van gemengde markten
Er zijn uiteraard talloze markten waar alleen op winst gerichte spelers opereren en er toch publieke belangen in het spel zijn. Zo zijn er geen publieke supermarkten terwijl er wel publieke belangen in het geding zijn, zoals voedselveiligheid. Die markten functioneren met behulp van het bestaande juridische kader van de Mededingingswet, het consumentenrecht en andere voor die sector relevante wetten en regels. Er is kennelijk geen noodzaak voor de toetreding van publieke spelers.
Maar op markten waar het bestaande juridische kader niet tot gewenste uitkomsten leidt, zien we dat publieke spelers actief zijn, en er zich een gemengde markt ontwikkelt. Voor het gemak noemen we niet op winst gerichte aanbieders ‘publieke spelers’, hoewel ze in de praktijk vaak privaat zijn (meestal stichtingen). Zo kunnen publieke aanbieders in gemengde markten een belangrijke rol vervullen door te voorzien in een toegankelijk aanbod voor iedereen. Dat zien we bijvoorbeeld in de kinderopvang. Daar is het grootste deel op winst gericht, maar zijn er toch veel stichtingen. Die stichtingen bedienen de minder welgestelde segmenten van de markt waar geen businessmodel bestaat. Denk ook aan de woningmarkt waar woningcorporaties actief zijn voor een specifieke doelgroep.
In de gemengde markten met een dominante publieke sector kan het op winst gerichte deel op zijn beurt zorgen voor de schaalvergroting, luxe, keuze, innovatie of het verkorten van wachtlijsten (Besley en Ghatak, 2005; 2007). Neem de intramurale ouderenzorg: daar zijn stichtingen actief (traditionele verpleeghuizen), maar schieten op winst gerichte initiatieven, die soms meer luxe bieden of innovatieve concepten proberen, als paddenstoelen uit de grond.
De baten van gemengde markten ontstaan ook door concurrentie. Zo zien we dat private-equitypartijen in de ouderenzorg in Nederland zich weinig fratsen kunnen permitteren omdat ze moeten concurreren met traditionele verpleeghuizen van behoorlijke kwaliteit. In het buitenland is dat heel anders (Krabbe-Alkemade et al., 2025), bijvoorbeeld door gebrekkig toezicht (VS) of een groter marktaandeel (Frankrijk). Omgekeerd wordt de kwaliteit van de traditionele verpleeghuizen weer op de proef gesteld door de toetreding van innovatieve concepten. In de kinderopvang is het niet anders.
Race naar de bodem
Ondanks de potentiële baten van gemengde markten zien we dat publieke en private spelers elkaar soms niet versterken maar naar beneden trekken – een race naar de bodem. Stel dat private spelers de krenten uit de pap weten te vissen en publieke spelers opzadelen met ongunstige populaties. Dat kan betekenen dat de commerciële spelers zonder innovatie en financiële problemen gemakkelijk geld verdienen, en de publieke spelers alleen marginale kwaliteit kunnen leveren. Omgekeerd, als publieke spelers aan weinig concurrentiële prijzen werken, hoeven private spelers minder hun best te doen om een rendabele business te draaien – wederom met nadelen voor innovatie en consumentensurplus.
Vooral wanneer er schaarste op gemengde markten heerst, zijn deze gevoelig voor een race naar de bodem. Het risico neemt dan toe dat misbruik gemaakt wordt van de schaarste. De woningmarkt is een goed voorbeeld van een gemengde markt die in theorie goed zou kunnen functioneren, maar vanwege de schaarste tot perverse uitkomsten leidt. We hebben een mooi stelsel van woningcorporaties die de markt bedienen voor mensen met een kleine portemonnee. Mochten de middelen van die doelgroep toenemen, dan kunnen ze doorstromen naar de private huurmarkt die op haar tenen moet lopen omdat ze moet concurreren met de goedkope koopmarkt. De grote schaarste aan zowel goedkope koopwoningen als private huurwoningen laat de private huurmarkt echter toe huurders slecht te behandelen, terwijl er bij woningcorporaties eindeloze wachtlijsten zijn. En vers in het geheugen staat ook de deconfiture van Co-Med, een commerciële huisartsenketen die misbruik leek te maken van het feit dat er schaarste is aan huisartsen. Schaarste kan echter ook juist een reden zijn om de private markt te betrekken. Die is immers doorgaans sneller met opschalen. Schaarste noopt daarom tot een goed werkende markt die ruimte én strengheid biedt. In de praktijk kan dat best een spannende combinatie worden.
Ook een hoge mate van complexiteit, zoals op de zorgmarkt, kan voor problemen zorgen. In de zorgsector zijn veel ondoorzichtige consortia met stichtingen, waar de bv’s onder hangen, of vice versa. Niemand snapt hoe het geld dan stroomt en het wordt dan lastiger om te achterhalen waar het misgaat, en wie daar dan verantwoordelijk voor is. Ook wordt vanwege de complexiteit een effectief toezicht belemmerd. Een goed werkende markt lost het probleem van de complexiteit zelf op. Er ontstaan intermediairs die consumenten helpen, of de consumenten kiezen zelf voor aanbieders die niet complex zijn (Canoy et al., 2024). In een minder goed werkende markt heb je vooral veel last van complexiteit.
Race naar de top
De vraag is hoe je een goed werkende gemengde markt organiseert, zodat je in een race naar de top in plaats van naar de bodem belandt. Die vraag valt in zijn algemeenheid niet goed te beantwoorden, want het doet ertoe wat voor soort sector het is, wat het marktfalen is en wat de publieke doelen zijn die nagestreefd worden. Er blijken echter wel (minimaal) vier factoren te zijn die de richting van de race bepalen.
Transparantie van kwaliteit
In op winst gerichte markten die direct concurreren met publieke aanbieders die dezelfde doelgroep hebben (kinderopvang, zorg) is het van groot belang dat consumenten de kwaliteit van aanbieders kunnen beoordelen. Zonder dat is stemmen met de voeten niet kansrijk en is er een te grote prikkel voor aanbieders om de kantjes ervan af te lopen. Dat geldt overigens voor zowel op winst gerichte spelers als publieke spelers, al manifesteert de schade zich iets anders. Bij de stichtingen vormt gebrek aan transparantie een prikkel tot luiheid en het laten oplopen van wachtlijsten. Winstpartijen krijgen op hun beurt een prikkel om op kwaliteit te bezuinigen.
In veel markten wordt lang niet genoeg geïnvesteerd om de kwaliteit te meten (ESB, 2025). In de zorg bijvoorbeeld verzetten machtige beroepsgroepen zich ertegen, uit angst erop te worden afgerekend. De kinderopvang staat pas aan het begin van een geaccepteerde maat voor kwaliteit.
Wie betaalt
Het blijkt uit te maken of de consument rechtstreeks afrekent met de op winst gerichte partij (private scholen, voedingsindustrie, cultuur) dan wel dat de overheid (een deel van) de rekening betaalt (zorg, kinderopvang). Beide hebben zo hun voor- en nadelen.
Het voordeel van zelf betalende consumenten is dat stemmen met de voeten een belangrijke disciplinerende factor wordt. Is de bibliotheek heel suf, dan kopen we bij de boekwinkel. Is de schoolmelk vies dan halen we wat bij de super. Is het gesubsidieerde theater om te huilen, dan rennen we naar Joop van den Ende.
Op niet goed functionerende markten waar consumenten zelf betalen, maar waar er geen directe grond bestaat voor regulering of waar sterk ingrijpen niet proportioneel zou zijn, kan de overheid een leidraad met gedragsregels maken, opdat bedrijven en rechters een houvast hebben bij wat wel en geen misleiding is (ACM, 2020). Dit geldt bijvoorbeeld in de voedingsindustrie. Het misleiden van consumenten is daar eerder regel dan uitzondering, maar de huidige interpretatie van de wet is zodanig dat heel veel mag. In dergelijke gevallen kan een gedragscode helpen.
Het voordeel van de overheid die (een deel van) de rekening betaalt, is dat dat ook gemakkelijker legitimeert om eisen te stellen. Zo zien we recent dat het kabinet eisen stelt aan integere bedrijfsvoering bij de zorg, terwijl dat bij de voedingsindustrie niet gebeurt (Rijksoverheid, 2025).
Het nadeel van de overheid die rechtstreeks financiert, is dat de vorm van financiering vaak complex is en tot opportunistisch gedrag aanleiding kan geven. Een voorbeeld waar dat spannend wordt, is bij de omroepen. Door de manier van financieren (via reclame) en het commerciële aanbod, gaat de publieke omroep op commerciële omroepen lijken door platte spelletjes aan te bieden waarbij kijkcijfers een grotere rol spelen dan kwaliteit. Dure maar waardevolle onderzoeksjournalistieke of culturele programma’s sneuvelen dan ten faveure van plat vermaak.
Marktmacht
Het blijkt nogal wat uit te maken wat het marktaandeel is van op winst gerichte spelers. Zo zien we de misstanden in onder meer de Amerikaanse ziekenhuizen waar private equity een relatief groot marktaandeel heeft (Kannan et al., 2023). Hetzelfde kan ook vastgesteld worden in onder meer het VK en Frankrijk. Die marktmacht was niet zodanig dat het leidde tot overtredingen van de mededingingsregelgeving, maar de combinatie van marktmacht, gebrekkige informatie over kwaliteit, complexiteit en schaarste leidde tot ongelukken omdat consumenten niet voor voldoende tegendruk konden zorgen en de toezichthouders machteloos bleken of pas heel laat ingrepen. Bij het toepassen van de mededingingsregelgeving bij semi-publieke markten moet met deze context nadrukkelijk rekening gehouden worden. Vooral de factoren schaarste en complexiteit lijken niet vaak genoeg onderdeel van mededingingsoverwegingen.
Innovatie
Tot slot, de ruimte die je wil bieden aan op winst gerichte spelers is in de ene sector groter dan in de andere. Dat hangt samen met het belang van risicovolle investeringen en innovatie (Dijkgraaf et al., 2006). In sectoren waar op dit terrein niet zo veel te bereiken valt, maar waar wel risico’s zijn op misbruik, is een strenge aanpak nodig. Denk aan huisartsenzorg: heel veel risicodragend kapitaal is daar niet nodig maar door de schaarste dreigt wel misbruik. In sectoren waar innovatie heel belangrijk is, zoals bijvoorbeeld ICT in de zorg, is meer ruimte nodig (zonder de risico’s uit het oog te verliezen).
Conclusie
Gemengde markten bij semi-publieke diensten kunnen de welvaart dienen en beter presteren dan wanneer óf alleen publieke óf alleen private partijen actief zijn. De reden is dat de partijen door concurrentie elkaar scherp houden en ze tegelijk publieke belangen kunnen dienen. Om de welvaart ook te kunnen realiseren, is wel maatwerk nodig – met name in complexe markten waar schaarste heerst. Op goed werkende markten leidt schaarste tot hogere baten van het inzetten van private spelers. Anders leidt het juist tot een grotere kans op misstanden.
Literatuur
ACM (2020) Leidraad Bescherming online consument. Autoriteit Consument & Markt, Publicatie, 11 februari.
Besley, T. en M. Ghatak (2005) Competition and incentives with motivated agents. The American Economic Review, 95(3), 616–636.
Besley, T. en M. Ghatak (2007) Retailing public goods: The economics of corporate social responsibility. Journal of Public Economics, 91(9), 1645–1663.
Canoy, M., Y. Krabbe en P. Makai (2024) Op winst gerichte partijen in de kinderopvang grotendeels wenselijk. ESB, 108(4827S), 44–48.
Canoy, M., W. Struys en J. Lukkezen (2025) Innovatievere en betere zorg vereist dat er winst mag worden uitgekeerd. Artikel op esb.nu, 9 januari.
Dijkgraaf, E., S. van der Geest, M. Janssen et al. (2006) Winstuitkering: winst voor de publieke belangen? SEOR Literatuurstudie, oktober. Te vinden op personal.eur.nl.
ESB (2025) Winst is mij een zorg. Podcastserie op esb.nu. Amitabh Chandra, Podcast 8.
Gradus, R. (2016) Wet markt en overheid hoe u verder? Markt & Mededinging, 3, 119–123. Te vinden op www.boomportaal.nl.
Kannan S., J. Dov Bruch en Z. Song (2023) Changes in hospital adverse events and patient outcomes associated with private equity acquisition. JAMA, 330(24), 2365–2375.
Krabbe-Alkemade, Y., P. Makai, M. Canoy et al. (2025) Market distortions in the Dutch mixed long-term care market: an exploratory analysis. Health Economics, Policy and Law, 12 november, 1–25.
Rijksoverheid (2025) Wetsvoorstel Wet integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders. Rijksoverheid Nieuwsbericht, 30 januari.
Auteur
Categorieën