Klimaatbeleid onder druk: beleidscoördinatie urgenter dan ooit

• Bijgaart, I. van den et al. (2025) Preadviezen 2025. Download [308,57 kb]

Nationaal klimaatbeleid staat onder druk door hoge energieprijzen en stijgende kosten van ETS-emissierechten. Om koers te houden richting een klimaatneutrale economie en de kosten van deze transitie te beperken, is het cruciaal om een duidelijke langetermijnstrategie te definiëren, hieraan vast te houden, en deze te coördineren met andere EU-lidstaten.

Een belangrijke uitdaging voor Nederland in de komende jaren is het definiëren van de toekomstige rol van energie-intensieve sectoren in de transitie naar een klimaat-neutrale economie. Hoewel alle Europese landen voor eenzelfde einddoel zijn gesteld, is de uitdaging voor Nederland extra groot. Ons land heeft in de loop van de twintigste eeuw namelijk een relatief energie-intensieve economische structuur ontwikkeld, mede door de ruime binnenlandse beschikbaarheid van fossiele brandstoffen, waaronder het aardgas uit Groningen. Nederland kent zowel een relatief hoge energie-intensiteit van het bbp, als een relatief energie-intensieve industrie die geconcentreerd is in een beperkt aantal industriële clusters. Daardoor is de impact van de noodzakelijke herstructurering in Nederland naar verhouding groot, evenals de gevestigde belangen (Mulder en De Groot, 2012; 2013). Het realiseren van de transitie vraagt om een moedige en consequent uitgevoerde beleidslijn, die niet alleen ambitieus is, maar ook zorgvuldig is afgestemd binnen de Europese Unie. Dergelijke coördinatie is essentieel, gezien de toenemende geopolitieke spanningen en de daarmee samenhangende wens naar meer autonomie op Europees niveau, maar ook om (beleids)concurrentie bij vitale industrieën binnen Europa te voorkomen.

De noodzaak om broeikasgasemissies te beperken, wordt steeds minder betwist. Terwijl de eerste waarschuwingen eind jaren negentig van de vorige eeuw nog waren gebaseerd op relatief onzekere voorspellingen, is het inmiddels breed geaccepteerd dat de gevolgen van klimaatverandering aanzienlijk zullen zijn. Hierbij valt te denken aan de zeespiegelstijging, en een toenemende intensiteit en frequentie van weersextremen zoals hittegolven, droogte en zware neerslag. Deze extremen komen nu al vaker voor: van de tien warmste zomers in Nederland sinds 1900 vielen er acht in deze eeuw. Om klimaatverandering tegen te gaan heeft de EU zich gecommitteerd aan een reductie van 55 procent van de broeikasgasuitstoot in 2030 en volledige klimaatneutraliteit in 2050. Nederland heeft deze doelen vastgelegd in de Klimaatwet.

Het invoeren van het klimaatbeleid dat nodig is om deze doelen te bereiken, blijft echter omstreden. Vertegenwoordigers van de industrie benadrukken dat klimaatbeleid – zeker wanneer dat eenzijdig wordt ingevoerd en de kosten van emissie-intensieve productie verhoogt – te veel risico’s oplevert voor productie en werkgelegenheid in eigen land. Daarbij wordt gesteld dat de energie-efficiëntie van de Nederlandse industrie al zeer hoog is en dat er nog te weinig CO₂-arme alternatieven beschikbaar zijn, waardoor verdere verbetering enkel tegen zeer hoge kosten mogelijk is. Vaak wordt ook betoogd dat dergelijk beleid weinig effectief is, omdat emissies weglekken (en zelfs kunnen toenemen) door verplaatsing van industriële activiteiten naar landen met minder streng klimaatbeleid.

Bestaand beleid

Ondanks de zorgen over de sociaal-economische gevolgen van klimaatbeleid is er de afgelopen decennia een breed scala aan beleidsinstrumenten ingevoerd. Het EU-emissiehandelssysteem (EU-ETS) is de belangrijkste pijler van het Europese, en daarmee Nederlandse, klimaatbeleid. Het stelt een bovengrens aan de emissies van grote puntbronnen in de elektriciteits- en industriële sectoren en creëert een markt voor emissierechten om de doelen kosteneffectief te behalen. Daarnaast bestaat er een uitgebreid pakket aan ondersteunend beleid, bestaande uit subsidies, vrijstellingen op energie- en emissiebelastingen en maatwerkafspraken. Voorbeelden zijn de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++), de Versnelde klimaatinvesteringen industrie (VEKI), de Indirecte kostencompensatie (IKC-ETS), de Energie-investeringsaftrek (EIA en EINP), en de Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie. Het merendeel van deze instrumenten kan worden gekarakteriseerd als directe en indirecte subsidies voor investeringen in verduurzaming en als compensatie voor indirecte ETS-kosten.

Het EU-ETS heeft sinds de start in 2005 in een aantal fasen belangrijke ontwikkelingen doorgemaakt. Het emissieplafond is geleidelijk verlaagd, het aantal sectoren uitgebreid, en het aandeel gratis rechten dat bij aanvang relatief groot was, is verminderd en afhankelijk gemaakt van emissienormen en het risico op weglek. Daarnaast heeft de Market Stability Reserve bijgedragen aan meer prijsstabiliteit en zal het Carbon Border Adjustment Mechanism weglek beperken door importeurs van industriële producten te laten betalen voor daarin belichaamde emissies. Bovendien zal het aankomende ETS2 de reikwijdte verder uitbreiden door ook emissies uit brandstofverbruik in gebouwen, wegverkeer en andere sectoren te reguleren. De ETS-prijzen zijn de afgelopen jaren gestegen: terwijl in fasen 1–3 de gemiddelde prijs rond de 10 euro per ton CO₂ lag, ligt deze sinds 2021 gemiddeld rond de 70 euro, met pieken tot bijna 100 euro (figuur 1). Hoewel aanzienlijk, draagt de industrie met deze prijzen nog altijd maar een deel van de maatschappelijke kosten van koolstof, welke volgens de recente wetenschappelijke literatuur tussen de 150 en 800 euro per ton CO₂ bedragen (Rennert et al., 2022; Moore et al., 2024; Tol, 2025).

Effecten van het EU-ETS

Hoewel het aantonen van causale effecten lastig is, laat onderzoek naar de effecten van het EU-ETS over het algemeen een gunstig beeld zien. Het systeem heeft geleid tot aanzienlijke emissiereducties en er zijn weinig negatieve effecten op bedrijven gevonden. Diverse studies vinden geen bewijs voor gevreesde significante negatieve effecten op omzet, werkgelegenheid of winst (Jaraitė en Di Maria, 2016; Marin et al., 2018; Klemetsen et al., 2020; Bremer en Sommer, 2025). Wel constateren Trinks en Hille (2023) dat er werkgelegenheidsdalingen optreden bij kleine, kapitaalintensieve bedrijven in weglekgevoelige sectoren zoals mijnbouw, cement en basismetalen. De inzichten over de impact op investeringen en weglek van emissies zijn gemengd (zie Calel (2020), Bremer en Sommer (2025) en Colmer et al. (2025) voor studies naar investeringen, en Naegele en Zaklan (2019), Venmans et al. (2020), Dechezleprêtre et al. (2022), Teusch et al. (2024) en Misch en Wingender (2024) voor studies naar weglek). Daarentegen is er overtuigend bewijs dat het ETS innovatie in schone technologie heeft gestimuleerd (Calel en Dechezleprêtre, 2016; Naegele en Zaklan, 2019). Over het geheel genomen hebben bedrijven de effecten van het ETS grotendeels kunnen opvangen door hogere prijzen en productiviteitsverbeteringen, mede door de ontwikkeling en adoptie van groene technologieën. De werkgelegenheidseffecten lijken beperkt, al zijn er belangrijke verschillen tussen bedrijven.

Een belangrijke kanttekening is dat de meeste studies betrekking hebben op de eerdere fasen van het ETS, waarin de prijzen nog laag waren en de gratis toewijzing relatief ruimhartig. Of negatieve effecten beperkt blijven nu de prijzen hoger komen te liggen en gratis rechten worden afgebouwd, is vooralsnog onduidelijk. Ervaringen met andere beleidspraktijken elders, zoals de koolstofbelasting in British Columbia, laten zien dat er negatieve werkgelegenheidseffecten voor met name laagopgeleide werknemers kunnen optreden, en dat er tijdelijke kortetermijneffecten op de totale werkgelegenheid zijn en (met vertraging) langdurigere effecten op de lonen (Yip, 2018; Wei en Yip, 2024). Resultaten voor Nederland laten zien dat, in tegenstelling tot andere OESO-landen, financiële gevolgen van baanverliezen in energie-intensieve sectoren vergelijkbaar zijn met die in de rest van de economie (Barreto et al., 2024). Dit wijst erop dat in een krappe arbeidsmarkt effecten op looninkomens waarschijnlijk tijdelijk en beperkt blijven. Waar wel overgangseffecten te verwachten zijn, kunnen beleidselementen als inkomenssteun voor ontslagen werknemers en leven lang ontwikkelen verlichting bieden (SER, 2018; 2023; Barreto et al., 2024).

Sinds 2021 bevindt het EU-ETS zich in fase 4. De prijsstijgingen kwamen op een lastig moment, samenvallend met de energiecrisis die in 2021 begon en escaleerde na de Russische invasie in Oekraïne (figuur 2). De stijgingen hadden in heel Europa forse gevolgen voor huishoudens en energie-intensieve industrieën. In Nederland kwamen daar nog de afbouw van de gasproductie, netcongestie en beperkte ruimte voor goedkope hernieuwbare energie bij, waardoor ons comparatieve voordeel in energie-intensieve industrieën in rap tempo afnam. Ondanks de relatief lage werkgelegenheid in deze sectoren (Europese Commissie, 2023) leidde de vrees voor banenverlies en de wens tot versterking van strategische autonomie door oplopende geopolitieke spanningen tot sterke politieke druk om de industrie te ontzien, bijvoorbeeld door ruimere subsidies en belastingvrijstellingen, en de feitelijke afschaffing van de CO₂-heffing voor de industrie.

Een gelijk speelveld?

De energiecrisis zorgde niet alleen voor hogere kosten, maar ook voor een grotere kloof met belangrijke handelspartners. Terwijl Europese industriële gas- en elektriciteitsprijzen al twee decennia hoger lagen dan in de VS, is het verschil sinds 2021 verder toegenomen (figuur 2). Nederlandse prijzen liggen ongeveer gelijk met die van de buurlanden en de IEA-mediaan. Het IEA rapporteert dat elektriciteitsprijzen in China vergelijkbaar zijn met die in de VS, terwijl alleen de in belangrijke mate op waterkracht gebaseerde Scandinavische landen prijzen kennen die vergelijkbaar zijn met die van de VS en China (IEA, 2024).

De verschillen worden deels verklaard door toegang tot goedkope fossiele brandstoffen en een groter aandeel kolen in de stroomproductie in de VS en China. Verschillen met buurlanden als België, Duitsland en Frankrijk hangen vooral samen met beleid. Nederland kent relatief hoge netto-belastingtarieven, vooral door hoge accijnzen en, vergeleken met Duitsland, lagere subsidies op fossiele brandstoffen (figuur 3).
In tegenstelling tot veel buurlanden bestond er in Nederland lange tijd geen compensatie voor indirecte ETS-kosten via de elektriciteitsprijs (E-Bridge, 2024), tot de herinvoering van de subsidieregeling IKC.

Elke lidstaat heeft daarnaast zijn eigen mix aan regelingen, zoals de Nederlandse SDE++, EIA, EINP en IKC, die enerzijds industriële verduurzaming ondersteunen en anderzijds moeten voorkomen dat bedrijven vertrekken. Dit legt een zwakte in het Europese beleidslandschap bloot: terwijl het ETS een gelijk speelveld wil creëren, ondermijnen nationale subsidies en vrijstellingen dat. Grote bedrijven kunnen daardoor subsidies afdwingen door landen tegen elkaar uit te spelen. De welvaartswinst van deze subsidiewedloop is doorgaans klein en de baten komen vooral bij de bedrijven terecht (Mast, 2020; Slattery, 2025). Bovendien kunnen compensatieregelingen zoals de IKC weliswaar de concurrentiepositie van bedrijven beschermen, maar leiden ze wel tot een hoger energieverbruik en extra emissies (Basaglia et al., 2025).

Een oproep tot coördinatie

De druk om klimaatbeleid te verlichten is groot, maar ondermijnt de Nederlandse en Europese klimaatdoelen. Juist nu is er een behoefte aan een Europese industriële strategie met fiscale coördinatie, zodat beleidsmakers hun onderhandelingspositie herwinnen. Dit voorkomt subsidiewedlopen binnen Europa en maakt middelen vrij om mondiaal concurrerend te blijven. Daarbij moet gekeken worden naar regio’s met een duurzaam comparatief voordeel voor specifieke energie-intensieve industrieën. Zo’n voordeel komt niet alleen voort uit historisch gevormde lokale productienetwerken en gekwalificeerde arbeid, maar steunt op belangrijke locatiefactoren zoals toegang tot goedkope hernieuwbare elektriciteit (bijvoorbeeld offshore wind- of zonne-energie), infrastructuur voor CO₂-opslag, of concurrentiekracht in waterstof. Beleidsmakers spelen een cruciale rol in het ontwikkelen en versterken van deze voordelen door efficiënte vergunningsprocedures en investeringen in voorzieningen zoals het elektriciteitsnet en waterstofinfrastructuur. Er liggen voor Nederland kansen om aan bovenstaande te voldoen; dit geldt echter ook voor andere landen. Een Europese langetermijnstrategie zal nodig zijn om zowel concurrentie als onzekerheid over de industriële toekomst van Europa te beperken.

Daarbij wordt en passant ook een antwoord geformuleerd op de begrijpelijke roep vanuit de industrie om voorspelbaar beleid. De economische theorie voorspelt dat onzekerheid de investeringen vertraagt als er optiewaarden op wachten worden gecreëerd (Dixit en Pindyck, 1994). Studies tonen aan dat de onzekerheid over klimaatbeleid een belangrijke barrière vormt om te komen tot investeringen in schone technologieën en energie-efficiëntie (Bremer et al., 2024). Juist technologie gericht op ambitieuze emissiereducties vereist langetermijninvesteringen in zowel technologie als infrastructuur, waarvoor een stabiele en gecoördineerde industriële strategie noodzakelijk is.

Slotopmerkingen

De eerste fasen van het ETS hebben emissiereducties tegen beperkte economische kosten gerealiseerd. Maar hogere energieprijzen hebben de laatste jaren het draagvlak onder druk gezet. Het eenzijdig terugschroeven van beleid lijkt op korte termijn aantrekkelijk, maar vergroot juist de beleidsonzekerheid en ondermijnt investeringen in schone technologie. Bovendien leidt het tot een subsidiewedloop tussen lidstaten, waarbij publieke middelen vooral naar bedrijven vloeien; dit alles terwijl de structurele verschuivingen in de economie blijvend zijn.

Daarom is een gecoördineerde Europese strategie essentieel om een klimaatneutrale economie te bereiken. De voordelen van extra emissiereductie zijn nog altijd veel groter dan de kosten, zoals blijkt uit de kloof tussen de ETS-prijzen en de maatschappelijke kosten van koolstof. Daarbij zijn de vroege effecten van klimaatverandering al voelbaar, en draagt elke extra ton CO₂ bij aan verdere schade. Nederland, als welvarend land, heeft zowel de verantwoordelijkheid als de kans om voorop te lopen in de technologische ontwikkelingen die de transitie naar een klimaatneutrale economie mogelijk én winstgevend maken.

Literatuur

Barreto, C., J. Fluchtmann, A. Hijzen et al. (2024) The ‘clean energy transition’ and the cost of job displacement in energy-intensive industries. OECD Social, Employment and Migration Working Paper, 310.

Basaglia, P., E.T. Isaksen en M. Sato (2025) Carbon pricing, compensation, and competitiveness: Lessons from UK manufacturing. Journal of Environmental Economics and Management, 133, 103208.

Bremer, L. en K. Sommer (2025) Economic performance and investments under emissions trading: Untangling the effects of a staggered regulation. Energy Economics, 142, 108170.

Bremer, L., S. den Nijs en H.L.F. de Groot (2024) The energy efficiency gap and barriers to investments: Evidence from a firm survey in The Netherlands. Energy Economics, 133, 107498.

Calel, R. (2020) Adopt or innovate: Understanding technological responses to cap-and-trade. American Economic Journal: Economic Policy, 12(3), 170–201.

Calel, R. en A. Dechezleprêtre (2016) Environmental policy and directed technological change: Evidence from the European carbon market. The Review of Economics and Statistics, 98(1), 173–191.

Colmer, J., R. Martin, M. Muûls en U.J. Wagner (2025) Does pricing carbon mitigate climate change? Firm-level evidence from the European Union Emissions Trading System. The Review of Economic Studies, 92(3), 1625–1660.

Dechezleprêtre, A., C. Gennaioli, R. Martin et al. (2022) Searching for carbon leaks in multinational companies. Journal of Environmental Economics and Management, 112, 102601.

Dixit, A.K. en R.S. Pindyck (1994) Investment under uncertainty. Princeton: Princeton University Press.

E-Bridge (2024) Electricity cost assessment for large industry in the Netherlands, Belgium, Germany and France: Final report. Ministerie van Economische Zaken en Klimaatbeleid.

Europese Commissie (2023) 2023 Country Report – Netherlands. Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Institutional Paper, 243.

IEA (2024) Electricity 2024: Analysis and forecast to 2026. International Energy Agency.

Jaraitė, J. en C. Di Maria (2016) Did the EU ETS make a difference? An empirical assessment using Lithuanian firm-level data. The Energy Journal, 37(2), 68–92.

Klemetsen, M., K.E. Rosendahl en A.L. Jakobsen (2020) The impacts of the EU ETS on Norwegian plants’ environmental and economic performance. Climate Change Economics, 11(1), 2050006.

Marin, G., M. Marino en C. Pellegrin (2018) The impact of the European Emission Trading Scheme on multiple measures of economic performance. Environmental and Resource Economics, 71(2), 551–582.

Mast, E. (2020), Race to the bottom? Local tax break competition and business location. American Economic Journal: Applied Economics, 12(1), 288–317.

Misch, F. en P. Wingender (2024) Revisiting carbon leakage. Energy Economics, 140, 107786.

Moore, F.C., M.A. Drupp, J. Rising et al. (2024) Synthesis of evidence yields high social cost of carbon due to structural model variation and uncertainties. Proceedings of the National Academy of Sciences, 121(52), e2410733121.

Mulder, P. en H.L.F. de Groot (2012) Structural change and convergence of energy intensity across OECD countries, 1970–2005. Energy Economics, 34(6), 1910–1921.

Mulder, P. en H.L.F. de Groot (2013) Dutch sectoral energy intensity developments in international perspective, 1987–2005. Energy Policy, 52, 501–512.

Naegele, H. en A. Zaklan (2019) Does the EU ETS cause carbon leakage in European manufacturing? Journal of Environmental Economics and Management, 93, 125–147.

OESO (2024) Pricing greenhouse gas emissions: Gearing up to bring emissions down. OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation. Parijs: OECD Publishing.

Rennert, K., F. Errickson, B.C. Prest et al. (2022) Comprehensive evidence implies a higher social cost of CO2. Nature, 610(7933), 687–692.

SER (2018) Energietransitie en werkgelegenheid: Kansen voor een duurzame toekomst. SER Advies, 18/03.

SER (2023) Leven lang ontwikkelen: Structurele verankering in de samenleving. SER Briefadvies, 21 december.

Slattery, C. (2025) Bidding for firms: Subsidy competition in the United States. Journal of Political Economy, 133(8), 2563–2614.

Teusch, J., F.M. D’Arcangelo, T. Kruse en M. Pisu (2024) Carbon prices, emissions and international trade in sectors at risk of carbon leakage. OECD Economics Department Working Paper, 1813.

Tol, R.S.J. (2025) Trends and biases in the social cost of carbon. Annals of the New York Academy of Sciences, 1548(1), 248–259.

Trinks, A. en E. Hille (2023) Carbon costs and industrial firm performance: Evidence from international microdata. CPB Discussion Paper, april.

Venmans, F., J. Ellis en D. Nachtigall (2020) Carbon pricing and competitiveness: are they at odds? Climate Policy, 20(9), 1070–1091.

Wei, F. en C.M. Yip (2024) The ins and outs of employment: Labor market adjustments to carbon taxes. European Economic Review, 179, 105128.

Yip, C.M. (2018) On the labor market consequences of environmental taxes. Journal of Environmental Economics and Management, 89, 136–152.