Kijk voor strategische afhankelijkheden naar goederen, niet sectoren

• Mehlbaum, C. en B. Heerma van Voss (2025) ESB, te verschijnen. Download [553,23 kb]

Strategische autonomie wordt steeds vaker aangehaald als onderbouwing voor economische steunmaatregelen. Maar wat bepaalt of een product, bedrijf of sector van strategisch belang is?

Strategische autonomie is in rap tempo uitgegroeid tot een centraal begrip in het economische beleidsdebat (Tweede Kamer, 2025). Een gebrek aan computerchips, aardgas en recent ook permanente magneten legde onze afhankelijkheden pijnlijk bloot: onze economie is onvoldoende weerbaar tegen verstoringen van waardeketens, waardoor deze kunnen leiden tot acute tekorten en inflatie.

Wat daarna begon als een hernieuwd streven naar het verminderen van economische afhankelijkheid, wordt inmiddels verankerd in tientallen miljarden euro’s aan subsidies en overheidsinvesteringen. Denk aan de Europese Clean Industrial Deal, waarin miljarden worden vrijgemaakt om de Europese industrie te behouden met het oog op strategische autonomie (EC, 2025). Ook Nederland trekt ruim drie miljard euro uit om energie-intensieve industrie te verduurzamen en te behouden, met verwijzing naar het belang van de industrie voor strategische autonomie (Tweede Kamer, 2025).

Sectoraal steunbeleid brengt hoge kosten met zich mee, die moeten worden afgezet tegen de baten. Toch blijft het vaak onduidelijk wát precies strategisch is aan de gesubsidieerde sectoren of bedrijven. Welke goederen zijn van strategisch belang – gaat dat om staal, benzine, laptops, glas, medicijnen of specifieke soorten voedsel? Welk publiek belang staat op het spel? En hoe groot is de afhankelijkheid van een of enkele leveranciers?

Publiek belang en geopolitiek risico

Strategische autonomie gaat om het vermogen om in eigen belang te kunnen beslissen en handelen wanneer dat nodig is. Deze autonomie kent twee dimensies: een defensieve, gericht op het verminderen van risicovolle afhankelijkheden van andere landen, en een offensieve, waarbij wordt gestreefd naar het vergroten van de afhankelijkheid van andere landen ten opzichte van onszelf. Offensieve sterktes worden door TNO ook wel control points genoemd (TNO, 2024).

De defensieve dimensie vraagt om het vaststellen van zogenaamde risicovolle strategische afhankelijkheden (Tweede Kamer, 2023). Het bepalen van die afhankelijkheden vraagt om een kader met heldere criteria. Nederlandse instituten als TNO (2023) en SEO et al. (2023), en Europese instituten zoals het Joint Research Centre (JRC, 2020a) en het European Economic and Social Committee (EESC, 2023) hebben zulke kaders opgesteld (figuur 1). Deze kaders richten zich vrijwel uitsluitend op goederen. Diensten kunnen uiteraard ook kwetsbaar zijn, bijvoorbeeld cloud-infrastructuur of betaaldiensten. De analyse van afhankelijkheden bij diensten vereist echter een ander type raamwerk, omdat de waardeketens sterk samenhangen met immateriële productiefactoren (zoals intellectueel eigendom of menselijk kapitaal), en minder met de fysieke productiefactoren (zoals fabrieken of grondstoffen). Daarom blijven diensten in de meegenomen kaders, en ook in dit artikel, buiten beschouwing.

Strategische importafhankelijkheden worden in deze kaders over het algemeen gekenmerkt door twee voorwaarden. Ten eerste: het product in kwestie is essentieel voor het borgen van publieke belangen. Denk aan goederen die nodig zijn voor defensie of energie. En ten tweede: er is sprake van een verhoogd risico op leveringsonderbrekingen. Dit is alleen het geval als aan drie criteria tegelijk wordt voldaan: ten eerste, een goed kan niet vervangen worden door een ander goed, ten tweede, het kan niet geïmporteerd worden uit andere landen, en ten derde, er is een risico dat het land ons onder druk wil zetten, of dat zeer geconcentreerde productie door leveringsproblemen wegvalt. Denk bijvoorbeeld aan zeldzame aardmetalen uit China, of defensiemateriaal uit de Verenigde Staten.

Een beoordeling van de mate waarin deze criteria opgaan, ontbreekt echter vaak in het debat over steun voor sectoren en bedrijven. Dit ligt niet aan het verrichte denkwerk: we hebben de raamwerken om strategische afhankelijkheden vast te stellen (tabel 1). De raamwerken vertonen veel overlap in hun benaderingswijze, maar kennen ook verschillen (kader 1). Belangrijker is dat het huidige beleid niet lijkt te stroken met de benaderingswijze van de kaders.

Strategische autonomie gaat over goederen

De raamwerken kijken uitsluitend naar producten, niet naar sectoren. Dat is welbeschouwd logisch, want niet alle goederen binnen een sector zijn tegelijk essentieel én blootgesteld aan risico’s. Een voorbeeld is de machinebouw: de machines voor de halfgeleiderindustrie die in Nederland worden geproduceerd, zijn van evident strategisch belang, maar niet elke machine kent dezelfde strategische waarde. In de beleidspraktijk zien we een ander beeld. Daar wordt strategische autonomie veelvuldig aangevoerd als argument voor brede sectorsteun. Verlies van die sectoren zou dan leiden tot strategische afhankelijkheden in de toekomst. Zo is volgens het rapport van Draghi (2024) de gehele energie-intensieve industrie van belang voor defensie, voedselzekerheid en/of onze energieonafhankelijkheid. De Europese Clean Industrial Deal (EC, 2025) hanteert dezelfde sectorbrede benadering, met steun aan gevestigde industrieën zoals de auto-industrie. Maar volgens de benaderingswijze van de raamwerken leidt het wegvallen van deze sectoren in de praktijk slechts tot risico’s voor een kleine subset aan goederen.

Door sterk verweven waardeketens is het ingewikkeld om de productie van elk goed via sectorsteun veilig te stellen: zonder het aanpakken van importafhankelijkheden blijft de productie onzeker. Dit is bijvoorbeeld het geval met lithiumbatterijen; deze zijn nodig voor elektrische voertuigen en draagbare technologie. Ze worden daarom algemeen erkend als een product dat nodig is voor onze toekomstige energievoorziening, digitale transitie en veiligheid (EC, 2023; TNO, 2023). Hoe garanderen we de toekomstige beschikbaarheid van lithiumbatterijen in Europa?

Als we de raamwerken volgen, dan vereist dit een reeks van interventies. Op dit moment komt 34 procent van de naar Europa geïmporteerde lithiumbatterijen uit China (TNO, 2023). Echter, investeren in assemblage in Europese productiefaciliteiten lost het probleem maar beperkt op. Beschikbaarheid van grondstoffen, zoals kobalt en grafiet, lijkt een lastiger te overkomen obstakel. We zijn voor deze grondstoffen op dit moment vrijwel volledig afhankelijk van China. Zowel investeren in innovatie gericht op substituten als het aanleggen van voorraden kan deze afhankelijkheid op termijn verminderen. Tegelijkertijd kan uit de raamwerken niet de conclusie worden getrokken dat de huidige steun voor bijvoorbeeld de staalsector of de auto-industrie – ook onderdeel van de waardeketens van batterijen – de voornaamste obstakels zal wegnemen. Steun op sectorniveau is een onvoldoende gedifferentieerde aanpak, die, bezien vanuit de waardeketens van producten die een strategische afhankelijkheid vormen, maar beperkt helpt.

Een sectorbrede benadering is vanuit eenvoud wel begrijpelijk. Het vaststellen van de strategische waarde op productniveau is namelijk niet eenvoudig. Het nalopen van waardeketens en het vaststellen van vervangbaarheid is lastig en arbeidsintensief. Tegelijkertijd zijn de middelen om strategische afhankelijkheden te voorkomen beperkt, en het inzetten daarvan voor brede sectorsteun kan ertoe leiden dat andere, mogelijk meer kritieke afhankelijkheden in stand blijven. De EU erkent ook de noodzaak om strategische afhankelijkheden op productniveau te analyseren, en doet dat ook in haar eigen analytische raamwerk. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de update van de 2020 Industrial Strategy, waarin ze 34 producten van strategisch belang vaststelt (EC, 2021).

Maak publieke belangen expliciet

De kaders om risicovolle strategische afhankelijkheden te bepalen liggen er. Wat nog ontbreekt, is dat de overheid duidelijk maakt welke publieke belangen zij met het beleid voor strategische autonomie wil dienen en hoe de bestaande kaders daarbij worden toegepast.Publieke middelen moeten alleen worden ingezet als het publieke belang evident is, er geen alternatieven zijn, en er een reëel risico op leveringsonderbrekingen bestaat. In de praktijk wordt het argument ‘strategische autonomie’ echter vaak oppervlakkig onderbouwd. De vraag of een goed ook geïmporteerd kan worden, en, zo ja, waarvandaan, lijkt nauwelijks mee te wegen voor de allocatie van de te verstrekken subsidies. Terwijl de kosten van dergelijke sectorsteun niet gering zijn.

Allereerst verstoort het ondersteunen van sectoren de dynamiek en innovatiekracht van de economie. Beschermde sectoren hebben minder prikkels om te innoveren, omdat ze verzekerd zijn van staatssteun. Ten tweede leidt het tot een inefficiënte allocatie van middelen. De dynamiek van de Europese en Nederlandse economie is laag (Meijerink et al., 2019; Bun en De Winter, 2022; Van Bezooijen en Bettendorf, 2025), terwijl er bovendien een verschuiving van arbeid plaatsvindt naar laagproductieve sectoren (Erken, 2024). Hierdoor blijven kapitaal en arbeid onnodig vastzitten in minder productieve sectoren. Sectoraal steunbeleid kan een vertragend effect hebben op de productiviteitsgroei (IMF, 2021). Juist die lage productiviteitsgroei is op de langere termijn een strategisch risico: we zijn op dit moment bijvoorbeeld afhankelijk van Amerikaanse clouddiensten omdat de Europese economie de transitie naar productie van digitale diensten deels gemist heeft. Een achterblijvende dynamiek en innovatie is bovendien slecht voor zowel het aanpassingsvermogen aan schokken, als het ontwikkelen van control points voor de offensieve dimensie van strategische autonomie.

In het verlengde hiervan belemmeren sectorale steunmaatregelen de werking van de interne markt. De EU heeft de afgelopen jaren de staatssteunregels enkele keren versoepeld met het oog op het versterken van de concurrentiepositie van de industrie (EC, 2025). Dit leidt tot concurrentievoordelen voor sectoren in lobby-gevoelige landen met voldoende fiscale ruimte voor sectorsteun. Daarnaast leidt dit tot een groot beslag op toch al schaarse publieke middelen. Om deze redenen hebben unilaterale industriële subsidies volgens het IMF een negatief effect gehad op de Europese welvaart (IMF, 2024). Juist een sterke, schokbestendige interne markt maakt Europese landen minder afhankelijk van andere economische blokken, en daarmee minder gevoelig voor schokken.

Kijk breder dan sectorsteun

Het goede nieuws is dat er wél beleidsopties zijn die strategische autonomie bevorderen zonder de nadelen van brede subsidies. Deze alternatieven worden incidenteel al toegepast, maar niet systematisch.

Ten eerste kan de EU een beleid voeren van diversificatie. Men kan belemmeringen voor import uit andere landen wegnemen en leveranciers over meerdere landen verspreiden. Na het wegvallen van Russisch gas schakelde Europa bijvoorbeeld succesvol over op lng uit de Verenigde Staten en Qatar. Voor die tijd was vooral de infrastructuur om de lng aan land te brengen een knelpunt. Het aanleggen van dergelijke infrastructuur voor diversificatie van import helpt onze onafhankelijkheid.

Ten tweede kan de EU een actief beleid voeren voor substitutie van strategische goederen. Soms vereist dit innovatie, en soms ook het opschalen van productiecapaciteit van alternatieven. Hiermee moet dus tijdig worden begonnen. Een voorbeeld hiervan is de inzet van warmtenetten en -pompen in plaats van gasgestookte verwarming: het alternatief is beschikbaar, maar hierop kan alleen op de middellange termijn worden gerekend.

Ten derde kunnen buffers worden aangelegd. Ten tijde van de energiecrisis is maximaal gebruikgemaakt van de bestaande opslagmogelijkheden van aardgas. Dit kan bijvoorbeeld ook voor zeldzame aardmaterialen. De EU importeert jaarlijks slechts voor ongeveer 120 miljoen euro aan zeldzame aardmaterialen (Eurostat, 2024). Met een relatief kleine investering kunnen zodoende strategische buffers worden aangelegd, die de kwetsbaarheid van de EU voor jaren verminderen. Bedrijven in de maakindustrie reageerden ook al op recente tekorten aan aardmaterialen met verdere voorraadvorming (TNO, 2025). Wel moet worden opgemerkt dat deze goederen gekenmerkt worden door illiquide en ondoorzichtige markten, en dat voorraadvorming op schaal, zonder dat de producent hieraan meewerkt, ingewikkeld kan zijn.

Ten slotte kan het versterken van de offensieve dimensie van strategische autonomie ook helpen om de potentiële gevolgen van risicovolle afhankelijkheden te beperken. Dit werkt omdat wederzijdse afhankelijkheden een afschrikkende werking kunnen hebben: als andere landen weten dat ze voor bepaalde strategische goederen of diensten op ons zijn aangewezen, zullen ze minder snel geneigd zijn om hun eigen afhankelijkheden als drukmiddel in te zetten.

Tot slot

Nederland heeft veel te winnen bij een scherpe definitie van risicovolle strategische goederen. Daarmee kunnen we afhankelijkheden sterker terugdringen, en tegelijkertijd ook de kwalijke gevolgen van sectorbrede steun beperken. Hierdoor kan ook de druk op de overheidsfinanciën worden verminderd.

Omdat strategische onafhankelijkheid binnen de Nederlandse grenzen hoe dan ook onhaalbaar is, dient zowel de discussie als het beleid zo veel mogelijk op Europees niveau te worden gevoerd. Het momentum is er: met het rapport van Draghi en de Clean Industrial Deal ligt er een stevige basis. Maar het beleid kan efficiënter en effectiever. De eerste stappen daartoe zijn een consequente focus op goederen in plaats van op sectoren, een explicitering van de publieke belangen zodat deze tegen de kosten kunnen worden afgewogen, en een verbreding van het instrumentarium dat wordt ingezet om strategische afhankelijkheden af te bouwen.

Literatuur

Bezooijen, E. van, en L. Bettendorf (2025) Steeds minder banen geschapen en vernietigd in Nederland. ESB, te verschijnen.

Bun, M. en J. de Winter (2022) Misallocatie kapitaal en arbeid tijdens coronacrisis verder toegenomen. ESB, 107(4811S), 42–45.

Draghi, M. (2024) The future of European competitiveness. Europese Commissie Rapport, september. Te vinden op commission.europa.eu.

EC (2021) Updating the 2020 Industrial Strategy: towards a stronger Single Market for Europe’s recovery. Europese Commissie Persbericht, 5 mei. Te vinden op ec.europa.eu.

EC (2023) An enhanced methodology to monitor the EU’s strategic dependencies and vulnerabilities. Europese Commissie Rapport, 18 april. Te vinden op single-market-economy.ec.europa.eu.

EC (2025) Clean Industrial Deal: A plan for EU competitiveness and decarbonisation. Europese Commissie Informatie. Te vinden op commission.europa.eu.

EESC (2023) What ways and means for a real strategic autonomy of the EU in the economic field? European Economic and Social Committee. Te vinden op www.eesc.europa.eu.

Erken (2024) Lage groei productiviteit mede door ongunstige structuur economie, ESB 109(4837S), 16-20.

Eurostat (2024) Trade in rare earth elements decreased in 2023. Eurostat Nieuwsbericht, 12 november.

IMF (2021) Fair and inclusive markets: Why dynamism matters. IMF Working Paper, WP/21/29.

IMF (2024) Industrial policy in Europe: A single market perspective. IMF Working Paper, WP/24/249.

JRC (2020a) Critical raw materials for strategic technologies and sectors in the EU. Europese Commissie, Joint Research Centre. Te vinden op rmis.jrc.ec.europa.eu.

JRC (2020b) Critical raw materials resilience: Charting a path towards greater security and sustainability.Europese Commissie, Joint Research Centre, 3 september. Te vinden op ec.europa.eu.

Meijerink, G., G.H. van Heuvelen en L. Bettendorf (2019) De bedrijfsdynamiek in Nederland vertraagt. ESB, 104(4779), 520–523.

SEO, TNO en Clingendael (2023) Geo-economische monitor: Strategische afhankelijkheden, economische beïnvloeding, kennispositie en investeringsstromen. SEO Rapport, 2022-109.

TNO (2015) Materialen in de Nederlandse economie: Een kwetsbaarheidsanalyse. TNO Rapport, 2015 R11613. Te vinden op resolver.tno.nl.

TNO (2023) Zicht op strategische ketenafhankelijkheden voor de Nederlandse economie: ontwikkeling van een methode. TNO Vector Rapport, september. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

TNO (2024) Grip op control points: Een verkenning van de literatuur. TNO Vector Rapport, 2024 R11817. Te vinden op resolver.tno.nl.

TNO (2025) Leveringsonzekerheid in de maakindustrie: Inzichten op basis van een enquête onder en interviews met leden van de FME. TNO Rapport, 2025 R11355. Te vinden op publications.tno.nl.

Tweede Kamer (2023) Kabinetsaanpak strategische afhankelijkheden. Kamerbrief Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, DEIZ / 26349596.

Tweede Kamer (2025) Voortgang maatwerkafspraken verduurzaming industrie. Kamerbrief Ministerie van Klimaat en Groene Groei, DGRGG-VI / 9818434.