De discussie over invoering van het baten-lastenstelsel bij kerndepartementen loopt al jaren. Vooral voor departementen die veel investeren in fysieke activa zijn de voordelen van dit boekhoudsysteem groot. Beleidsvoorstellen om het in te voeren liggen inmiddels op tafel. Toch zijn er ook nadelen. Wat is, alles afwegende, een verstandige keuze?
In het kort
- Het baten-lastenstelsel is in principe superieur aan het nu door de kerndepartementen gebruikte verplichtingen-kasstelsel.
- Toch is het onzeker of de voordelen van het baten-lastenstelsel opwegen tegen de kosten.
- Het is de vraag hoe nodig de transitie is: het kasstelsel vormt geen obstakel om de overheidsinvesteringen te verhogen.
Organisaties kunnen hun ontvangsten en uitgaven op verschillende manieren administreren. Binnen de Nederlandse overheid zijn twee stelsels in zwang: het kasstelsel en het baten-lastenstelsel.
Het kasstelsel, dat door de kerndepartementen wordt gehanteerd, boekt ontvangsten en uitgaven op het moment waarop het geld daadwerkelijk binnenkomt of wordt betaald. Aan dit systeem is een administratie van voorgenomen en aangegane verplichtingen gekoppeld, wat het de naam ‘verplichtingen-kasstelsel’ geeft.
Bij het baten-lastenstelsel worden de baten (opbrengsten) en de lasten (kosten) toegerekend aan het jaar waarop zij betrekking hebben, ongeacht het jaar waarin geld in of uit de kas stroomt. Zo worden de kosten van bijvoorbeeld een nieuw gemeentehuis uitgesmeerd over de economische levensduur van het gebouw. Bij het kasstelsel wordt de aanneemsom volledig geboekt in het jaar waarin de betaling daarvan plaatsvindt. Dit kan investeringen bemoeilijken, omdat het totale investeringsbedrag in één jaar binnen de beschikbare begrotingsruimte moet passen. Het baten-lastenstelsel biedt hier meer flexibiliteit: alleen de jaarlijkse waardedaling van de investering en de rente (betaald of toegerekend) worden als lasten geboekt.
Het baten-lastenstelsel is gebaseerd op het systeem van dubbel boekhouden dat bedrijven in de private sector hanteren. In Nederland wordt het ook toegepast door decentrale overheden, en door agentschappen en zelfstandige bestuursorganen die onderdeel van de centrale overheid uitmaken.
Het CDA bepleit in een recente initiatiefnota toepassing van het baten-lastenstelsel door de kerndepartementen, omdat dit hogere overheidsinvesteringen mogelijk zou maken (Tweede Kamer, 2025). In dit artikel zetten we de voor- en nadelen van het baten-lasten stelsel uiteen.
In een slakkengang naar een nieuw stelsel
De discussie over invoering van het baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid loopt al meer dan een eeuw. In 1916 werd het voorstel van de toenmalige minister van Financiën Van Gijn verworpen om een baten-lastenstelsel in te voeren (Van Schaik, 2016). In 1960 zette de commissie-Simons de voor- en nadelen van het baten-lastenstelsel op een rij, wat uitmondde in een negatief advies. Eind jaren tachtig werd het verplichtingen-kasstelsel voor de rijksoverheid geïntroduceerd, terwijl de decentrale overheden inmiddels het baten-lastenstelsel toepasten.
De Miljoenennota 2002 kondigde de invoering aan van het baten-lastenstelsel voor de gehele rijksoverheid, zonder daarvoor een tijdpad te geven (Tweede Kamer, 2001). Dat stelsel zou leiden tot het beter zichtbaar maken van de (integrale) kosten van beleid, wat een evenwichtiger afweging tussen consumptieve en investeringsuitgaven mogelijk zou kunnen maken. Van het voornemen uit de Miljoenennota 2002 is nadien weinig of niets terechtgekomen.
Bijna tien jaar geleden constateerde een door de minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer (AR) ingestelde Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (2017) dat het verplichtingen-kasstelsel niet alle relevante financiële informatie levert en op onderdelen gebrek aan samenhang en eenduidigheid vertoont. Het kabinet besloot in lijn met het advies om eerst, via het toevoegen van baten-lasteninformatie, verbeteringen binnen het bestaande stelsel aan te brengen en om in 2020 te evalueren of eventuele verdere stappen richting het baten-lastenstelsel gewenst waren.
De Algemene Rekenkamer (2021) publiceerde vervolgens een rapport met als belangrijkste conclusie dat de informatie die de ministeries over de bezittingen van het Rijk aan parlement en burgers geven onvolledig is (Dees en Hendrix, 2022). Volledige en juiste informatie over deze bezittingen is volgens de Rekenkamer wezenlijk voor de beslissingen die ministers en parlementariërs nemen over het overheidsbeleid en de begrotingen. Helder zicht op deze bezittingen is ook onmisbaar voor een goed inzicht in de doelmatigheid van het beleid en de bedrijfsvoering van de ministeries.
De door het kabinet aangekondigde evaluatie van het functioneren van het verslaggevingsstelsel is in 2022 afgerond. Op basis van deze evaluatie is voorgesteld de informatievoorziening te verbeteren voor zowel toekomstige financiële risico’s als – naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer (2021) – de bezittingen van het Rijk.
Recent stuurde de minister van Financiën het rapport Bezit beter in beeld naar de Tweede Kamer (MinFin, 2025). Volgens dit rapport heeft het baten-lastenstelsel met name toegevoegde waarde bij de kapitaalintensieve departementen, te weten het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (via Rijkswaterstaat, dat als enige agentschap gedeeltelijk het verplichtingen-kasstelsel gebruikt). In een begeleidende brief kondigt de bewindsman verbetering aan van de interne informatievoorziening bij het activabeheer van Defensie en Rijkswaterstaat. Voor verbetering van het zicht op de bezittingen van het Rijk in de externe jaarverslaggeving wordt geen voorstel gedaan.
Het Ministerie van Financiën is er niet van overtuigd dat de baten van het invoeren van een baten-lastenstelsel bij de overige departementen (die zonder grote investeringen in fysieke activa) opwegen tegen de kosten (MinFin, 2025). Dit verklaart waarom er geen grotere stappen zijn aangekondigd op weg naar een baten-lastenstelsel voor het gehele Rijk. Ook capaciteitsrestricties bij de directies Financieel Economische Zaken (FEZ) spelen hierbij een rol. Van deze directies wordt op dit moment al veel gevraagd, onder andere in verband met de afslanking van het ambtenarenapparaat waartoe het kabinet-Schoof heeft besloten. De Algemene Rekenkamer (2025) blijft ondertussen aandringen op de invoering van het baten-lastenstelsel.
Voordelen baten-lastenstelsel
Het belangrijkste voordeel van het baten-lastenstelsel is dat het een accurater beeld oplevert van de baten en lasten van overheidsvoorzieningen. Vooral de werkelijke kosten van het gebruik van kapitaalgoederen worden beter zichtbaar. Dit kan ertoe leiden dat politici minder snel geneigd zijn om te bezuinigen op investeringen ten gunste van hogere consumptieve overheidsuitgaven. Die politieke neiging is begrijpelijk, aangezien consumptieve uitgaven doorgaans eerder tastbare voordelen voor hun kiezers opleveren dan kapitaaluitgaven, waarvan de baten vaak pas op langere termijn zichtbaar worden.
Het voordeel van het baten-lastenstelsel is vooral van belang bij departementen die veel investeren in de fysieke infrastructuur. De toegevoegde waarde van het baten-lastenstelsel is veel minder groot voor ministeries die dat niet doen. Het voordeel van dit stelsel is daarmee relatief beperkt bij de vier grootste begrotingen: die van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en het gemeentefonds.
Een ander voordeel van invoering van het baten-lastenstelsel is de consistentie met andere overheidslagen. Decentrale overheden, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen passen het baten-lastenstelsel al toe. Wanneer ook de kerndepartementen dit stelsel invoeren, vergroot dit de vergelijkbaarheid van de cijfers van de onderdelen van de sector overheid.
Bovendien sluit Nederland zich met een baten-lastenstel aan bij de internationale trend: alle EU-lidstaten – met uitzondering van Nederland en Duitsland – hebben op centraal niveau inmiddels een baten-lastenstelsel ingevoerd of tot invoering ervan besloten. Daarbij valt op dat het stelsel in andere landen vaak alleen wordt gebruikt voor de financiële verantwoording van het gevoerde beleid, en niet bij het opstellen van de begroting. (Oostenrijk is hierop de uitzondering: daar wordt het baten-lastenstelsel wel volledig toegepast; Steger, 2018). Toch zou ook de internationale vergelijkbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën bij integrale invoering van het baten-lastenstelsel verbeteren.
Daarnaast sluit een overstap naar het baten-lastenstelsel aan bij de ambities van de Europese Commissie. Die sprak zich al in 2013 uit voor geharmoniseerde verslaggevingsstandaarden binnen de EU, gebaseerd op de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) of een Europese variant (EPSAS) daarvan (Van Schaik, 2014). Mede vanwege deze wens bereidt de Europese Commissie een dit jaar te verschijnen rapportage voor die de ontwikkeling van de verslaggevingsstelsels in de lidstaten in beeld brengt. Ter voorbereiding daarvan bracht PwC (2024) de ‘boekhoudkundige rijpheid’ van EU-lidstaten in kaart. Nederland scoort daarin laag op rijksniveau, en bevindt zich – samen met Duitsland, Italië en Griekenland – in de staart van het peloton.
Nadelen baten-lastenstelsel
Een vaak genoemd bezwaar tegen invoering van het baten-lastenstelsel bij de kerndepartementen is dat dit boekhoudsysteem voor politici minder begrijpelijk zou zijn dan het vertrouwde kasstelsel (Reichard en Van Helden, 2016). Als dit inderdaad zo zou zijn, roept dat vragen op: kennelijk wordt van leden van gemeenteraden en Provinciale Staten – die al werken met het baten-lastenstelsel – meer financieel inzicht verwacht dan van de leden van het parlement.
Een ander belangrijk nadeel is dat de overstap op het baten-lastenstelsel niet gratis is. In het scenario waarbij de gehele rijksoverheid een volledig baten-lastenstelsel zou invoeren, zowel bij de verantwoording als (waar mogelijk) bij de begroting, bedragen de incidentele kosten tussen 120 en 295 miljoen euro en de structurele kosten tussen 30 en 52 miljoen euro per jaar (Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid, 2017).
Verschillen vallen in de praktijk mee
Het verschil tussen de twee stelsels is in de praktijk minder groot dan misschien lijkt. Bij het baten-lastenstelsel toont de balans de bezittingen (de activa), de schulden (de passiva) en het eigen vermogen. Het ‘kale’ kasstelsel kent formeel geen balans, maar dat sluit niet uit dat er buiten de kasboekhouding om wel degelijk een balans kan worden opgesteld. Zo dupliceert bijlage 8 van de Miljoenennota 2025 de balans van de sector overheid van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).
De onderliggende cijfers voor de rijksoverheid (kerndepartementen, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen) zijn dus bekend, anders zou het CBS de geconsolideerde balans van de gehele overheid niet kunnen opstellen. Het verdient ons inziens aanbeveling om de onderliggende cijfers voor de rijksoverheid in de miljoenennota en het financieel jaarverslag van het Rijk afzonderlijk te vermelden. Deze aanpak vergroot het inzicht in veranderingen van de vermogenspositie van de rijksoverheid, waarmee het parlement rechtstreeks van doen heeft.
Verschillende politieke partijen, waaronder CDA, D66 en GroenLinks-PvdA, willen ondertussen dat de politiek een hogere prioriteit geeft aan de overheidsinvesteringen. Invoering van het baten-lastenstelsel is daarvoor niet noodzakelijk. Het staat een kabinet immers vrij om in het regeerakkoord net zo veel middelen voor de overheidsinvesteringen ter beschikking te stellen als coalitiepartners wenselijk achten. Een kabinet moet voor die uitgaven uiteraard wel ruimte op de begroting vrijmaken, en dat vraagt om keuzes. Bij de gekozen doelstellingen voor het begrotingssaldo in het eindjaar van de kabinetsperiode en de ontwikkeling van de lastendruk tijdens deze periode betekent meer investeren dat er minder ruimte is voor consumptieve overheidsuitgaven. En als er tijdens de kabinetsperiode uitgaventegenvallers zijn die bezuinigingen noodzakelijk maken, dan moeten politici de verleiding weerstaan om te bezuinigen op de overheidsinvesteringen.
Het CDA lijkt ervan overtuigd te zijn dat het kasstelsel en de spelregels van het trendmatige begrotingsbeleid obstakels vormen voor de gewenste hogere overheidsinvesteringen (Tweede Kamer, 2025). Deze overtuiging is ongegrond. Ten eerste omdat het de overheid nu al niet lukt om alle wenselijk geachte investeringen te doen; enorme kasschuiven en aanzienlijke onderuitputting van begrotingsposten wijzen daarop. Het baten-lastenstelsel zou dit absorptieprobleem niet kleiner maken en invoering van de gulden financieringsregel (kader 1) zou dat evenmin doen. Ten tweede heeft de invoering van het baten-lastenstelsel geen invloed op de omvang van het begrotingstekort volgens de in Europa gehanteerde definitie, en zij schept dan ook niet meer ruimte voor overheidsinvesteringen onder het Brusselse tekortplafond. Voor introductie van de gulden financieringsregel geldt hetzelfde. Ten derde geldt voor de begrotingsfondsen die zijn bestemd voor investeringen in fysieke activa – zoals het Defensiematerieelfonds – al een uitzonderingsregel (een eindejaarsmarge van 100 procent – onbesteed gebleven middelen mogen zonder beperking worden meegenomen naar latere jaren).
Kader 1: De gulden financieringsregel
In de CDA-nota wordt ook een lans gebroken voor herinvoering van de gulden financieringsregel (Tweede Kamer, 2025). Deze begrotingsnorm houdt in dat de overheid mag lenen voor kapitaaluitgaven (investeringen), maar lopende uitgaven (zoals uitkeringen en salarissen) dient te financieren uit lopende inkomsten (zoals de opbrengst van belastingen). De kapitaallasten, die bestaan uit de rentelasten en de afschrijving op de investeringen, moeten eveneens worden goedgemaakt uit de lopende inkomsten.
De gulden financieringsregel gold in Nederland in een groot deel van de negentiende eeuw en in de eerste helft van de twintigste eeuw. Na de Tweede Wereldoorlog groeide het besef dat het begrotingssaldo een instrument is om de economie in de richting van bestedingsevenwicht te dirigeren. Om deze reden werd afscheid genomen van de gulden financieringsregel. Sindsdien maakt het begrotingsbeleid geen onderscheid meer tussen kapitaaluitgaven en lopende uitgaven, aangezien beide een vergelijkbare invloed hebben op de bestedingen.
Een overstap op het baten-lastenstelsel betekent niet automatisch de invoering van de gulden financieringsregel. Integendeel: herinvoering van die regel zou onverstandig zijn, omdat hij leidt tot procyclisch beleid. Bij economische meevallers worden uitgaven verhoogd of belastingen verlaagd, wat de groei extra aanjaagt op een moment dat die al sterk is. Bij tegenvallers volgen juist bezuinigingen of lastenverzwaringen, wat de groei verder afremt. Dit versterkt de conjunctuurbeweging.
Een bijkomend nadeel van de gulden financieringsregel is dat deze geheid leidt tot een oeverloze discussie over de vraag welke uitgaven als kapitaaluitgaven moeten worden aangemerkt. Politici die graag geld willen uitgeven, zullen een ruime definitie van de kapitaaluitgaven bepleiten. Een erg ruime definitie zou mogelijk tot een ontoelaatbaar groot beroep op de geld- en kapitaalmarkt leiden, al blijft bij de gulden financieringsregel de Brusselse plafondwaarde voor het EMU-tekort van drie procent van het bbp onverkort gelden.
Conclusie
De invoering van een volwaardig baten-lastenstelsel bij de kerndepartementen is wenselijk wanneer de baten van deze operatie groter zijn dan de kosten. De kosten van invoering en instandhouding van dit stelsel kunnen met een slag om de arm worden geraamd, maar het is veel lastiger – zo niet onmogelijk – om kwantitatief greep te krijgen op de baten die daartegenover staan. Het baten-lastenstelsel heeft vooral toegevoegde waarde bij departementen met veel investeringen in fysieke activa. Dit maakt het begrijpelijk dat voorrang is gegeven aan programma’s ter verbetering van het activabeheer bij het Ministerie van Defensie en bij Rijkswaterstaat.
Voor departementen die niet veel investeren is de toegevoegde waarde van het baten-lastenstelsel relatief beperkt. Niet-investeringsuitgaven (waarbij de kosten volledig op het moment van de uitgave worden geboekt) worden bij het verplichtingen-kasstelsel namelijk op nagenoeg dezelfde wijze geregistreerd als bij het baten-lastenstelsel. Het gehanteerde begrotingsstelsel heeft voor deze departementen ook weinig invloed op de balans, aangezien het bij de activa slechts om relatief geringe bedragen gaat.
Literatuur
Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (2017) Baten en lasten geherwaardeerd: Voor- en nadelen van verdere toevoeging van baten-lasteninformatie. Ministerie van Financiën en Algemene Rekenkamer, Rapport, 31 maart.
Algemene Rekenkamer (2021) Zicht op rijksbezit: De gewoonste zaak van de wereld? Algemene Rekenkamer, Rapport, november.
Algemene Rekenkamer (2025) Staat van de rijksverantwoording 2024: Doen wat je belooft. Algemene Rekenkamer, Verantwoordingsonderzoek, mei.
Dees, M. en M. Hendrix (2022) Informatie over rijksbezit nodig voor betere besluitvorming. ESB, 107(4811), 320–321.
MinFin (2025) Bezit beter in beeld. Ministerie van Financiën, Rapport, december.
PwC (2024) Member states accounting maturities and reforms. Presentatie voor de Expert Group on EPSAS, 24 november.
Reichard, C. en J. van Helden (2016) Why cashbased budgeting still prevails in an era of accrualbased reporting in the public sector. Accounting, Finance & Governance Review, 23(1), 43–65.
Schaik, F. van (2014) Financiële verslaggeving door het Rijk vergeleken met IPSAS. Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, 88(11), 440–449.
Schaik, F. van (2016) Een wetsontwerp uit 1916 voor een batenlastenstelsel voor het Rijk. Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie. 90(4), 116–123.
Steger, G. (2018) Why countries adopt accrual budgeting. Blog op blog-pfm.imf.org, 27 november.
Tweede Kamer (2001) Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. Miljoenennota 2002, 28000, nr. 1.
Tweede Kamer (2025) Initiatiefnota van het lid Inge van Dijk over ruimte voor investeren in de toekomst van Nederland, 36730, nr. 2.
Auteurs
Categorieën
