Industriesteun verhoogt Europese uitstoot

• Brink, C. et al. (2026) ESB, te verschijnen. Download [194,20 kb]

Wennink heeft, in navolging van Draghi, beleidsmakers in ­Nederland opgeroepen beleid uit te werken om de energie-­intensieve industrie concurrerend te houden en om tegelijk te voldoen aan het doel van klimaatneutraliteit in 2050. Welke ­subsidiemaatregelen kunnen die doelen dienen?

De Europese industrie staat onder druk vanwege de hoge energiekosten in vergelijking met de VS en China (Draghi, 2024) en de overproductie in China (Watanabe, 2025). De goedkopere import dreigt zo de relatief dure Europese productie van basismaterialen, zoals staal en chemische producten, te verdringen.

Het rapport van Draghi (2024) doet voorstellen aan lidstaten om de concurrentiepositie van de Europese industrie te versterken, onder meer via verlaging van de energiekosten. De uitwerking hiervan is echter aan de lidstaten. Duitsland en Frankrijk hebben hierin het voortouw genomen, onder andere door gerichte steun aan investeringen in emissiereductie bij energie-intensieve industrieën (Europese Commissie, 2025). Ook werkt Duitsland momenteel aan maatregelen die de elektriciteitskosten voor de industrie verlagen.

Voor Nederland heeft Wennink (2025) het Draghi-rapport uitgewerkt. Nederland neemt al specifieke maatregelen, zoals de de facto afschaffing van de nationale CO₂-heffing voor de industrie en de herinvoering van de subsidieregeling Indirecte Kostencompensatie (IKC-ETS), maar ­Wennink adviseert verder onder meer om grootverbruikers een belastingkorting te geven op elektriciteit. Compensatie van de elektriciteitskosten van de industrie is ook een belangrijk onderdeel van twee van de drie pakketten die zijn voorgesteld door de Overlegtafel CO₂-heffing Industrie (2025) en is onderdeel van het coalitieakkoord. Industriesteun ligt dus ook in Nederland expliciet op tafel.

Draghi stelt dat bij de vormgeving van dergelijk steun­beleid voor energie-intensieve industrieën rekening gehouden moet worden met het bestaande klimaatbeleid van de EU,  in het bijzonder het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS).

In dit artikel analyseren we of de nationale steunmaatregelen inderdaad de concurrentiepositie van de energie-­intensieve industrie verbeteren en wat de effecten zijn op de reductie van de uitstoot aan broeikasgassen. We analyseren vier mogelijke steunmaatregelen: een productiesubsidie; een verlaging van de belastingen op alle energiedragers (inclusief fossiel); verlaging van kosten van elektriciteitsgebruik (zoals IKC-ETS, verlaging energiebelasting op elektriciteit of volumekorting voor grootverbruikers); en een gerichte subsidie op investeringen in emissiereductietechnologieën (zoals de SDE++ voor CO₂-afvang en opslag). Voor een uitgebreidere analyse, zie Olijslagers et al. (2026).

Dit artikel presenteert echter geen integrale afweging tussen subsidiëren, beprijzen en normeren van de industrie, en kijkt alleen naar het effect van verschillende steunmaatregelen op de concurrentiepositie en emissies.

Model

We analyseren de effecten van de steunmaatregelen op basis van het multi-regionaal en -sectoraal algemeen-evenwichtsmodel GREEN-R (Olijslagers en Brink, 2024).

Het is niet aannemelijk dat er in alle EU-lidstaten voldoende begrotingsruimte of politiek draagvlak is om steunmaatregelen te implementeren. Daarom veronderstellen we in de analyse dat dat alleen in Duitsland, Frankrijk en Nederland gebeurt, hieronder de ‘Coalitie’ genoemd. We nemen aan dat de Coalitie van 2026 tot en met 2030 jaarlijks samen vijf miljard euro aan subsidie beschikbaar stelt voor de energie-intensieve industrie, wat optelt tot in totaal 25 miljard euro subsidie.

Effect op productie

Het primaire doel van de steunmaatregelen – een verbetering van de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie binnen de Coalitie – kunnen we afmeten aan de toename van de productie in deze sectoren. Daarvoor blijkt een productiesubsidie het meest effectief, maar ook bij een verlaging van de belastingen op energiegebruik of bij een verlaging van elektriciteitskosten neemt de productie met een vergelijkbaar percentage toe (figuur 1).

Steunmaatregelen die specifieke CO₂-reductietechnologieën subsidiëren, zoals de SDE++-subsidie, hebben echter slechts een beperkt effect op de omvang van de productie. Dat komt omdat emissiereductiesubsidies enkel het verschil tussen de investeringskosten van schone technologieën en de ETS-prijs vergoeden (de onrendabele top). Emissiereductiesubsidies voorkomen dus een stijging van de productiekosten, terwijl andere subsidies productiekosten daadwerkelijk verlagen.

Effect op Europese uitstoot

Productiesubsidies en het verlagen van energie- en elektriciteitskosten kunnen dus bevorderlijk zijn voor de concurrentiepositie op de korte termijn, maar figuur 2 toont dat deze maatregelen wel leiden tot een stijging van uitstoot in Europa. Dat komt omdat de Marktstabiliteitsreserve (MSR) sinds 2019 ongebruikte ETS-rechten uit de markt haalt (Olijslagers, 2025). Als het industriebeleid in de Coalitie leidt tot meer productie in de EU en dus tot meer uitstoot, dan zal de hoeveelheid ongebruikte rechten afnemen, waardoor de Marktstabiliteitsreserve minder rechten uit de markt haalt en de totale uitstoot binnen het ETS als geheel kan toenemen (Perino et al., 2025). Figuur 2 toont dat de uitstoottoename in de Coalitie niet volledig gecompenseerd wordt door een uitstootverlaging in overige EU-landen: in alle drie de scenario’s is de toename van de uitstoot in de Coalitie veel groter dan de afname in de andere lidstaten, waardoor de totale uitstoot in de EU ­toeneemt.

Er zijn wel forse verschillen in de toegenomen uitstoot bij verschillende steunmaatregelen. Vooral bij een verlaging van de belastingen op energiegebruik neemt de uitstoot fors toe. De belastingverlaging maakt het gebruik van fossiele energiedragers goedkoper waardoor de industrie meer gas en kolen gaat inzetten.

Een verlaging van de elektriciteitskosten stimuleert daarentegen elektrificatie in de industrie en zorgt daardoor voor schonere productie. Daardoor neemt de uitstoot door de industrie minder sterk toe. Door de extra vraag naar elektriciteit zal de uitstoot bij de elektriciteitsproductie wel stijgen, want die productie gebeurt voor een deel nog op basis van fossiele energie. In de toekomst zal dit effect wel kleiner worden door het toenemende aandeel hernieuwbaar in de elektriciteitsopwekking.

Tot slot, bij een sectorspecifieke productiesubsidie neemt de uitstoot in de Coalitie het minst toe. De uitstoot in de industrie is wel hoger dan in het scenario waarin elektriciteitskosten worden verlaagd. Maar daartegenover staat dat het elektriciteitsgebruik minder toeneemt in dit scenario omdat elektriciteit niet gesubsidieerd wordt. Daardoor is de uitstoot in de elektriciteitssector lager bij een productiesubsidie dan bij het verlagen van elektriciteitskosten.

Steun voor specifieke CO₂-reductietechnologieën (niet getoond in de figuur) is daarentegen wel een heel effectieve maatregel voor het reduceren van uitstoot. Als we uitgaan van een onrendabele top (bovenop de ETS-prijs) van gemiddeld 100 euro per ton CO₂ voor specifieke emissiereductietechnologieën en een cumulatief budget van 25 miljard euro, leidt deze subsidie tot een totale reductie van 250 megaton CO₂ in de Coalitie. De hierdoor vrijkomende rechten worden vervolgens geabsorbeerd door het Marktstabiliteitsreserve waardoor deze steun ook daadwerkelijk tot extra emissiereductie in Europa leidt.

Effect op wereldwijde uitstoot

De steunmaatregelen leiden ook tot veranderingen in de uitstoot buiten de EU. Als de industrie in de Coalitie haar marktaandeel weet te vergroten ten koste van de industrie in landen buiten de EU, vermindert dat immers de productie en daardoor de uitstoot buiten de EU. Omdat de industrie in de Coalitie een stuk schoner produceert dan in andere delen van de wereld (zoals in China en India), kan de wereldwijde uitstoot zelfs dalen. Relatief schone industrie in de Coalitie vervangt dan de meer vervuilende productie van buiten de EU. Zowel bij een productiesubsidie als bij een verlaging van elektriciteitskosten daalt op die manier de totale wereldwijde uitstoot. Bij een subsidie die de energiekosten ongeacht de energiedrager verlaagt, neemt de emissie-intensiteit van de industrie in de Coalitie toe, waardoor dit effect veel kleiner is en ook de wereldwijde uitstoot zelfs toeneemt.

Tot slot

Om het concurrentievermogen van onze energie-intensieve industrie op de korte termijn te versterken, is een productiesubsidie het meest effectieve instrument. Het leidt tot de grootste stijging van het marktaandeel, en de uitstoot in de Coalitie stijgt minder dan bij de andere concurrentiepositieversterkende subsidiemaatregelen. Zo’n subsidie lijkt juridisch echter niet haalbaar binnen de Europese staatssteunregels.

Verlagen van de elektriciteitskosten is dan het beste alternatief, omdat deze maatregel het op beide vlakken slechts iets slechter doet. In zijn advies om de Nederlandse economie toekomstbestendig te maken wijst ook Wennink (2025) op het belang om de kosten van elektriciteit in Nederland te verlagen. Dit kan door de energiebelasting op elektriciteit te verlagen of door grootverbruikers korting te geven op netwerkkosten. Wel zorgt dit voor een toename van de uitstoot in Nederland, niet alleen bij de industrie zelf, maar ook in de elektriciteitssector. Daar staat een emissiereductie elders tegenover als gevolg van minder productie in andere niet-EU landen met een relatief emissie-intensieve productie.

Nederland en Duitsland hebben echter ook nationale reductiedoelen wettelijk vastgelegd. Door een verlaging van de elektriciteitskosten kunnen nationale klimaatdoelen verder buiten bereik komen. Om de eigen klimaatdoelen te halen, blijven subsidies op reductietechnologieën belangrijk en is het cruciaal om de uitstoot van elektriciteits­opwekking verder terug te brengen.

Een subsidie op de adoptie van reductietechnieken verbetert de concurrentiepositie echter nauwelijks. Zulke subsidies kunnen wel leiden tot innovaties en daarmee tot kostenreductie voor schone technologieën. Als deze schone technologieën daarmee goedkoper worden dan het fossiele alternatief, dan kunnen dergelijke subsidies op de langere termijn wel een concurrentievoordeel opleveren, zeker ook als landen buiten de EU vergelijkbare klimaatdoelen zullen implementeren. Met deze ontwikkelingen houdt ons model echter geen rekening.

We benadrukken dat steunmaatregelen niet gratis zijn. Als de energie-intensieve industrie minder zal bijdragen aan de kosten van het elektriciteitsnetwerk, dan zal een groter deel van deze kosten bij andere actoren terechtkomen. Daarnaast is het de vraag of de extra elektriciteitsvraag wel ingepast kan worden op het overvolle netwerk. Een mogelijke oplossing is om vraagflexibiliteit te verplichten bij het ontvangen van steun. Verder is er meer Europese coördinatie wenselijk om te voorkomen dat lidstaten in een onderlinge subsidieoorlog terechtkomen. Daarnaast is het belangrijk om te voorkomen dat subsidies voornamelijk gericht zijn op de status quo en daarmee de gezonde bedrijvendynamiek verstoren. Tot slot zijn er ook andere vormen van industrie- en klimaatbeleid denkbaar. Zo kunnen importheffingen op EU-niveau of een verplicht gebruik van groen staal de concurrentiekracht van de industrie verbeteren. En nationale klimaatdoelen in de industrie kunnen ook behaald worden door uitstoot te beprijzen.

Literatuur

Draghi, M. (2024) The future of European competitiveness. Europese Commissie Rapport, september. Te vinden op commission.europa.eu.

Europese Commissie (2025) State aid scoreboard 2024. Europese Commissie.

Olijslagers, S. (2025) Europees emissieplafond daalt door overschot ongebruikte rechten. Statistiek op esb.nu, 23 april.

Olijslagers, S. en C. Brink (2024) Documentation Green-R. CPB-PBL Publicatie, 16 december.

Olijslagers, S., C. Brink, X. Li en H. Vollebergh (2026) Industry energy support and its interaction with EU ETS. CPB/PBL Discussion Paper.

Overlegtafel CO₂-heffing Industrie (2025) Kantelpunt voor klimaat en industrie: Nationale keuzes tijdens een industriële transformatie. Overlegtafel CO₂-heffing Industrie, Rapport, 3 december. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Perino, G., R. A. Ritz, en A. A. van Benthem (2025). Overlapping climate policies. The Economic Journal, 135(671), 2122-2160.

Watanabe, M. (2025) China’s industrial policy a recipe for overcapacity. East Asia Forum Quarterly, 17(4), 40–42.

Wennink, P. (2025) De route naar toekomstige welvaart: Een sterk Nederland in een relevant Europa. Rapport Wennink, december.